杜 輝

一、空間：理解生態(tài)環(huán)境法治的新維度

當(dāng)生態(tài)文明法治秩序的建構(gòu)逐漸成為中國(guó)法治創(chuàng)新發(fā)展的重要推動(dòng)力之時(shí)，整體性治理的范式轉(zhuǎn)型所帶來的新空間觀及其承載的新發(fā)展理念、新認(rèn)識(shí)、新視野，對(duì)生態(tài)文明法治建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境法理論的基本范式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。與將生態(tài)環(huán)境視為均質(zhì)化概念來做無差別、平面化的法律敘事不同，空間敘事將會(huì)給生態(tài)環(huán)境法治的基本理念和規(guī)范體系提供新的補(bǔ)充。

前種范式更多地是基于歷史的認(rèn)識(shí)論，以生態(tài)環(huán)境危機(jī)產(chǎn)生和破解的時(shí)間線索為主線，通過“問題—回應(yīng)”的制度邏輯來構(gòu)建生態(tài)環(huán)境法治體系。生態(tài)環(huán)境問題是現(xiàn)代性的風(fēng)險(xiǎn)、現(xiàn)代化的必然副產(chǎn)品，社會(huì)發(fā)展的階段性特征決定了生態(tài)環(huán)境法律體系的成熟度和完備性，這些歷史決定論式的理論意識(shí)，構(gòu)成了該范式下生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的思想前見。以因果律為前提，經(jīng)由權(quán)力的普遍化運(yùn)行機(jī)制，圍繞行為規(guī)制、事后追責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)管控來創(chuàng)制生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度規(guī)范，也成為過往生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的基本邏輯。隨著?？隆⒓s翰·伯杰、阿爾都塞等理論家對(duì)社會(huì)理論空間化敘事的強(qiáng)調(diào)，“后現(xiàn)代地理學(xué)”在上個(gè)世紀(jì)終端以強(qiáng)勁姿態(tài)匯入現(xiàn)代性解構(gòu)與重構(gòu)的理論大潮之中，由此基于空間的認(rèn)識(shí)論逐步成為思考制度變遷的新線索。(1)[美]愛德華·蘇賈：《后現(xiàn)代地理學(xué)——重申批判社會(huì)理論中的空間》，王文斌譯，北京：商務(wù)印書館，2017年，第15—35頁。歷史與空間的黏附、空間想象與歷史邏輯的結(jié)合，塑造了觀察社會(huì)制度和社會(huì)理論的雙焦視野，也即是由時(shí)間的橫軸與空間的縱軸交互形成的“歷史—地理辯證唯物主義”。(2)[美]戴維·哈維：《正義、自然和差異地理學(xué)》，胡大平譯，上海：上海人民出版社，2015年，第207—208頁。在這種社會(huì)理論的空間轉(zhuǎn)折影響下，我們得以憑借空間這一個(gè)敘事方法來重新審視生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展新的可能性。這不僅是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境治理本身就是一種典型的空間治理，超越自上而下的縱向權(quán)力運(yùn)行邏輯或者線性的法律釋義，還因?yàn)樵诳臻g發(fā)展取代消極防治或保護(hù)成為生態(tài)文明法治秩序的基本目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向的背景下，空間向度所內(nèi)涵的關(guān)系性、差異性、系統(tǒng)性、整體性等特征，能為新階段生態(tài)文明法治秩序的建構(gòu)提供融合創(chuàng)新的框架。

空間發(fā)展是在反思傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念和進(jìn)步主義觀念基礎(chǔ)上，融合了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、人的全面發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的新的發(fā)展觀。這意味著，隨著綠色發(fā)展在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的戰(zhàn)略地位逐步提升，空間正義問題、空間結(jié)構(gòu)關(guān)系、空間融合、人與自然和諧的空間模式、空間要素合理流動(dòng)和權(quán)益配置等空間化過程的核心問題，都將不斷界定權(quán)利關(guān)系，重組權(quán)力關(guān)系，設(shè)定新的組織機(jī)制，最終形成新空間秩序和法治秩序。而生態(tài)文明所包含的“生命共同體”“整體觀”“協(xié)同推進(jìn)”等核心觀念都或隱或明地傳導(dǎo)出空間的邏輯，為生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)和發(fā)展的價(jià)值論、方法論和基本路徑限定了方向，(3)呂忠梅：《習(xí)近平法治思想的生態(tài)文明法治理論》，《中國(guó)法學(xué)》2021年第1期。這些都將通過生態(tài)環(huán)境法治實(shí)施體系轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境治理的理念、目標(biāo)、機(jī)制和模式。同時(shí)，在生態(tài)環(huán)境法規(guī)范體系運(yùn)行層面，空間是影響其運(yùn)行過程和治理效能的基礎(chǔ)，從根本上制約著法律治理機(jī)制。(4)陳柏峰：《鄉(xiāng)村基層執(zhí)法的空間制約與機(jī)制再造》，《法學(xué)研究》2020年第2期。通過建構(gòu)“空間治理”的解釋框架，可以把傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境法律關(guān)系的構(gòu)件與新的關(guān)聯(lián)性法律機(jī)制統(tǒng)合在一起予以觀察分析，可以增進(jìn)我們對(duì)新時(shí)期生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)復(fù)雜性的理解。尤其是，為何以及如何在當(dāng)前發(fā)展階段將空間發(fā)展、綠色發(fā)展作為生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)重要制度目標(biāo)予以重點(diǎn)關(guān)照，空間治理視角可以為這一問題供給法理基礎(chǔ)和解決方案。

二、實(shí)踐：生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的空間軌跡及其經(jīng)驗(yàn)

(一)無差別的整體主義抽象空間觀

自改革開放伊始，工業(yè)化、城市化加速產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境危機(jī)不斷擴(kuò)張政策議程和立法范圍。這一階段的生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展大體遵循自上而下的國(guó)家主導(dǎo)型路線，制度變革與運(yùn)行在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的引導(dǎo)下梯次展開，呈現(xiàn)出明顯的分散化特征。這種問題導(dǎo)向在很大程度上決定了生態(tài)環(huán)境法律的發(fā)展邏輯，即緊緊圍繞突出且緊迫的污染防治問題來塑造普遍無差異的規(guī)范結(jié)構(gòu)。筆者認(rèn)為，從空間視角觀察，這種法律規(guī)范結(jié)構(gòu)投射出的是一種整體主義的抽象空間觀，即將整體與局部、城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、東部與中西部等空間類型中的社會(huì)結(jié)構(gòu)與生態(tài)環(huán)境稟賦、變遷做無差別處理，充分體現(xiàn)了“全國(guó)一盤棋”而較少關(guān)注環(huán)境污染的流動(dòng)性、生態(tài)破壞的整體性以及生態(tài)、環(huán)境、資源之間的關(guān)聯(lián)性。受這一空間觀的影響，環(huán)境、生態(tài)和資源三大領(lǐng)域的立法進(jìn)展不一且彼此孤立，生態(tài)環(huán)境法治的體系化并沒有成為制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)和主導(dǎo)邏輯。抽象空間觀導(dǎo)引下的生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的主要任務(wù)是以全國(guó)為空間對(duì)象，在組織法層面進(jìn)行權(quán)力界定和配置，在行為法層面設(shè)定法定部門的職責(zé)以及違法行為的法律責(zé)任。

一是在立法論上，主要表現(xiàn)為國(guó)家主導(dǎo)的大規(guī)模立法。為了緩解“有問題而無制度”的困境，初步形成了我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律框架。在這一框架內(nèi)，緊緊圍繞保護(hù)環(huán)境的憲法要求和基本國(guó)策，將預(yù)防為主、防治結(jié)合，誰污染誰治理等環(huán)境管理政策轉(zhuǎn)化為具體的法律機(jī)制，逐步建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)主干制度。生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的焦點(diǎn)是以環(huán)評(píng)、達(dá)標(biāo)排放、排污收費(fèi)、環(huán)境目標(biāo)責(zé)任、排污申報(bào)登記、排污許可、限期治理、“三同時(shí)”、污染集中控制等制度為核心建構(gòu)監(jiān)管體制機(jī)制，并以貫徹落實(shí)可持續(xù)發(fā)展理念為目標(biāo)建立環(huán)境法制的總體框架。這一立法進(jìn)路緊緊抓住了生態(tài)環(huán)境問題的科學(xué)維度和利益關(guān)聯(lián)，借助于科學(xué)認(rèn)識(shí)、樹立標(biāo)準(zhǔn)和界定利益、塑造社會(huì)結(jié)構(gòu)，將生態(tài)環(huán)境問題轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)問題，同時(shí)配置以平行化、無差別的法律規(guī)制體系。

二是在法制實(shí)施上，表現(xiàn)為將具體復(fù)雜的空間場(chǎng)景抽象為統(tǒng)一的法律關(guān)系。改革開放以來的環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源浪費(fèi)問題以復(fù)合疊加形式涌現(xiàn)在不同的地理空間內(nèi)，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來復(fù)雜挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)最終都以問題的形態(tài)被轉(zhuǎn)化為法律調(diào)整的對(duì)象，其制度邏輯是削弱復(fù)雜多變、多種多樣的生態(tài)環(huán)境問題在現(xiàn)象層面的差異，轉(zhuǎn)而將其化約為對(duì)特定類型行為的規(guī)制，從而將自然生態(tài)空間問題轉(zhuǎn)化為社會(huì)空間內(nèi)的行為和利益關(guān)系。同時(shí)，這也是在生態(tài)環(huán)境變遷和自然資源競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上不斷調(diào)整權(quán)力組織、法律實(shí)施機(jī)制和利益保護(hù)方法的過程。由此，空間被賦予了社會(huì)性的面向，也就是列斐伏爾所謂的“空間的政治性”。(5)[法]亨利·列斐伏爾：《空間與政治》(第2版)，李春譯，上海：上海人民出版社，2015年，第41頁。比如，污染問題被簡(jiǎn)化為對(duì)排污行為的全過程控制和對(duì)被侵害人的私益救濟(jì)，資源問題被簡(jiǎn)化為對(duì)資源開發(fā)、利用活動(dòng)的管理。由于生態(tài)環(huán)境法律的實(shí)施主要體現(xiàn)為個(gè)案式的爭(zhēng)端解決或者行為(風(fēng)險(xiǎn))規(guī)制，因此通過法律的生態(tài)環(huán)境治理在很大程度上受限于行政職能清晰化程度和環(huán)境司法體制成熟度。

可以說，以要素分解為基本方式的生態(tài)環(huán)境立法和以利益保護(hù)、行為(風(fēng)險(xiǎn))規(guī)制為制度邏輯的法律實(shí)施機(jī)制，構(gòu)成了整體主義的抽象空間觀之下生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的主導(dǎo)范式。在這一發(fā)展范式下，生態(tài)環(huán)境法治完成了其基礎(chǔ)建制任務(wù)，但也因?yàn)槲茨軐?duì)自然生態(tài)空間的不同制度需求予以類型化回應(yīng)，最終未能形成有機(jī)系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境法治體系，其治理效能也因此大大降低。

(二)行政區(qū)域主導(dǎo)的地方區(qū)隔空間觀

在初步完成頂層法律制度設(shè)計(jì)任務(wù)之后，生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的重心與可持續(xù)發(fā)展理念進(jìn)一步融合，進(jìn)入如何有效運(yùn)行并通過地方立法予以具體化的新階段，核心任務(wù)是如何將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治要求嵌入到國(guó)家治理體系之中并使其有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來。國(guó)家治理體系是融合縱向央地關(guān)系、事權(quán)配置、政府權(quán)力結(jié)構(gòu)以及橫向“同一層級(jí)不同治理主體及其內(nèi)部要素之間的關(guān)系”的復(fù)雜性結(jié)構(gòu)，(6)張賢明、張力偉：《國(guó)家縱向治理體系現(xiàn)代化：結(jié)構(gòu)、過程與功能》，《政治學(xué)研究》2021年第6期。是憲法意義上中央和地方“兩個(gè)積極性”的層級(jí)展現(xiàn)。因此，基于這一核心任務(wù)，生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展與由自上而下的央地關(guān)系、橫向府際關(guān)系、同一治理層級(jí)不同部門關(guān)系構(gòu)成的行政空間形成了穩(wěn)定的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，塑造了以行政區(qū)域?yàn)橹鲗?dǎo)的分散空間觀。其本質(zhì)是由權(quán)力關(guān)系塑造的以條塊關(guān)系為骨架的空間結(jié)構(gòu)，是地方治理流變中積累沉淀并涵蓋地方價(jià)值行為模式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然資源稟賦、權(quán)力運(yùn)行規(guī)律、政策偏好等內(nèi)容的地方性空間。這一地方性概念是觀察、認(rèn)識(shí)和理解地方生態(tài)環(huán)境治理的切口，并且也在治理過程中被制度、權(quán)力以及其他特殊要素不斷建構(gòu)，從而得以實(shí)現(xiàn)空間再生產(chǎn)。

總體來看，行政區(qū)劃空間將抽象空間觀導(dǎo)引下的利益保護(hù)規(guī)范、技術(shù)性規(guī)范、協(xié)調(diào)性規(guī)范、行為規(guī)制規(guī)范、目標(biāo)性規(guī)范融入到具體的地方治理過程之中，轉(zhuǎn)化為明確清晰的治理任務(wù)。相反，隨著區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、區(qū)域限批、總量控制等以總體環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)的新舉措的法治化，地方生態(tài)環(huán)境治理的重心逐漸從末端治理、分散治理、濃度控制向規(guī)?；?、全過程、分散與集中相結(jié)合的模式轉(zhuǎn)型。這些都大大拓展了地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的空間維度。

一是在立法論上，充分釋放地方立法能力，塑造地方生態(tài)環(huán)境立法體系。在國(guó)家治理體系中，中央對(duì)地方立法授權(quán)的范圍是影響地方治理的重要因素，立法授權(quán)不足勢(shì)必造成地方治理效能不足。因此，擴(kuò)大地方立法空間、提升其控制能力一直都是處理央地縱向關(guān)系的核心主線。憲法中“兩個(gè)積極性”精神需要借助地方立法權(quán)和地方事務(wù)決定權(quán)開展執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法，才能與地方行政管理權(quán)形成合力，也才能進(jìn)一步明確中央事權(quán)、地方事權(quán)和央地共享事權(quán)，并在此基礎(chǔ)上完成政府權(quán)力和財(cái)力的優(yōu)化配置。面對(duì)復(fù)雜多層的縱向治理體系，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作既要保證中央政策法律的統(tǒng)一性，同時(shí)還要確保地方執(zhí)行的靈活性，必須通過地方生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)來落實(shí)、細(xì)化、優(yōu)化國(guó)家法律的原則性要求，充分發(fā)揮地方立法權(quán)進(jìn)一步補(bǔ)強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度體系，應(yīng)用地方法治資源回應(yīng)本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理需求。事實(shí)上，與國(guó)家生態(tài)環(huán)境立法保持同步，各地方根據(jù)上位法圍繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)創(chuàng)制了大量的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，這一工作隨著地方立法權(quán)主體擴(kuò)容至所有設(shè)區(qū)的市而達(dá)到頂峰，從規(guī)范完善和功能提升出發(fā)補(bǔ)強(qiáng)了地方環(huán)境治理的有效性，尤其是在縱向關(guān)系、橫向關(guān)系和動(dòng)力機(jī)制三個(gè)維度上為生態(tài)環(huán)境治理中的央地互動(dòng)開創(chuàng)了新空間。(7)杜輝：《“設(shè)區(qū)的市”環(huán)境立法的理想類型及其實(shí)現(xiàn)——央地互動(dòng)的視角》，《法學(xué)評(píng)論》2020年第1期。

地方生態(tài)環(huán)境立法的具體任務(wù)是細(xì)化中央立法的法律責(zé)任條款以及通過問責(zé)法治化來落實(shí)地方政府的主體責(zé)任。前者主要是為中央立法中的行為規(guī)范和法律責(zé)任設(shè)定更具體的行為類型、裁量基準(zhǔn)，后者則是借助于更系統(tǒng)的行政問責(zé)、政治問責(zé)來落實(shí)“縣級(jí)以上人民政府”的法定職責(zé)。

二是在法制實(shí)施上，行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、司法決定了生態(tài)環(huán)境治理的整體效能。行政區(qū)域主導(dǎo)的地方區(qū)隔空間觀在充分發(fā)揮“兩個(gè)積極性”、落實(shí)轉(zhuǎn)化中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系的同時(shí)存在降低治理效能，將生態(tài)環(huán)境區(qū)域化、制度化、法定化的風(fēng)險(xiǎn)。也就是說，由于行政區(qū)劃空間的限制，生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的“本地化”實(shí)施和地方性規(guī)范補(bǔ)強(qiáng)所形成的治理過程，并非一直處于順暢有力的良好態(tài)勢(shì)之中，它受制于經(jīng)濟(jì)考核、發(fā)展階段、治理方式、市場(chǎng)化程度、條塊關(guān)系等多種變量的交互影響。這也是過去很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)生態(tài)環(huán)境法律體系在治理實(shí)踐中力所不逮的重要根源。實(shí)踐表明，在地方保護(hù)、區(qū)隔主義的影響下，生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的虛置或變通執(zhí)行客觀存在，部分地方出于不同考慮會(huì)對(duì)國(guó)家密集出臺(tái)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策理解有偏差、執(zhí)行有選擇、專業(yè)性有瑕疵，未能探索出生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展道路，央地之間、地方府際之間、同級(jí)政府部門之間、政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的體制性梗阻效應(yīng)較為明顯，造成生態(tài)環(huán)境治理的相對(duì)失靈。(8)杜輝：《論制度邏輯框架下環(huán)境治理模式之轉(zhuǎn)換》，《法商研究》2013年第1期。

在縱向生態(tài)環(huán)境治理體系中，地方政府是央地委托代理關(guān)系中的具體執(zhí)行者，更是地方利益的集成者，雙重角色的張力勢(shì)必使法律法規(guī)實(shí)施在嚴(yán)格(有時(shí)異化為“一刀切”)與放松(有時(shí)異化為不履行法定職責(zé))之間搖擺不定，加劇治理的不確定性。因此，生態(tài)文明體制改革的重心之一就是要重新梳理、調(diào)整央地在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的事權(quán)及其激勵(lì)機(jī)制，(9)張忠民、冀鵬飛：《論生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的事權(quán)配置邏輯》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第6期。同時(shí)輔以“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”、環(huán)保督察等新型治理機(jī)制來強(qiáng)化對(duì)地方的約束，以此緩解行政區(qū)域所造成的空間僵化效應(yīng)，打通地方行政空間形成的法律阻梗，盤活地方生態(tài)環(huán)境治理效能。在司法面向，一方面，以行政區(qū)域?yàn)楣茌牷鶞?zhǔn)的環(huán)境司法體制“人為割裂了環(huán)境保護(hù)的空間維度，使得司法權(quán)的配置與生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)律相割裂”(10)張寶：《超越還原主義環(huán)境司法觀》，《政法論叢》2020年第6期。；另一方面，環(huán)境司法受制于地方行政空間，在落實(shí)和塑造空間治理規(guī)則，加強(qiáng)區(qū)域空間聯(lián)動(dòng)的治理功能方面尚需大力提升。(11)杜輝：《環(huán)境司法的公共治理面向——基于“環(huán)境司法中國(guó)模式”的建構(gòu)》，《法學(xué)評(píng)論》2015年第4期?？梢哉f，由于將整體性自然空間治理轉(zhuǎn)化成了央地權(quán)力治理機(jī)制和地方空間的分散化治理，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理的整體效能大打折扣，這也是催生新生態(tài)環(huán)境法治空間觀的淵藪。

(三)融合的差異化系統(tǒng)空間觀

進(jìn)入全面建設(shè)生態(tài)文明的新時(shí)期，生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)指引下逐漸從抽象、分散、漸進(jìn)的法治變革轉(zhuǎn)向更積極、更宏觀、更多元的法治發(fā)展進(jìn)路。在污染防治類法律體系相對(duì)完善、資源類法律數(shù)量較多的背景下，不僅需要加快補(bǔ)強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)法律體系的建構(gòu)，更關(guān)鍵的是不斷吸納綠色發(fā)展、區(qū)域合作、流域整體保護(hù)等法治目標(biāo)，進(jìn)而確立了清晰的空間治理導(dǎo)向。在生態(tài)環(huán)境法治體系化的進(jìn)程中，空間類型也不再限于行政區(qū)劃空間或者無差別的、概念化的空間，逐漸擴(kuò)展到全流域、經(jīng)濟(jì)區(qū)域、生態(tài)區(qū)域、城市空間、鄉(xiāng)村空間等新的整體空間類型，最終凝結(jié)為融合生態(tài)環(huán)境資源全要素、跨行政區(qū)劃的差異化系統(tǒng)空間觀。隨著空間生態(tài)化轉(zhuǎn)型的規(guī)模不斷擴(kuò)大、速度不斷增強(qiáng)，生態(tài)文明體制改革力度也逐漸深入，這一系統(tǒng)空間觀躍升為變革制度和現(xiàn)實(shí)的重要力量。

一是在立法論上，注重空間治理的制度設(shè)計(jì)。其一，從立法價(jià)值取向上確立了“山水林田湖草是生命共同體”的整體系統(tǒng)觀和以生態(tài)自然空間為保護(hù)對(duì)象的建構(gòu)思路，適時(shí)調(diào)整面向點(diǎn)狀污染、資源開發(fā)具體行為和局部生態(tài)問題的生態(tài)環(huán)境法律功能，強(qiáng)化國(guó)家整體生態(tài)安全、生物多樣性的戰(zhàn)略屬性，突出生態(tài)環(huán)境法律體系在維護(hù)國(guó)土空間安全、促進(jìn)空間公平和可持續(xù)發(fā)展方面的功能。全國(guó)性的空間、流域立法探索和地方性的區(qū)域聯(lián)動(dòng)立法、共同立法模式都清晰地呈現(xiàn)出生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、空間整體治理的思路，塑造出新的空間關(guān)系法治化的進(jìn)路，促動(dòng)空間治理模式、法治模式向更高級(jí)形態(tài)拓展。(12)杜輝、楊哲：《流域治理的空間轉(zhuǎn)向——大江大河立法的新法理》，《東南大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2021年第4期。這一立法價(jià)值和思路的位移，在本質(zhì)上并非僅僅著眼于空間規(guī)模的擴(kuò)大或者空間結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，更表現(xiàn)為區(qū)域多樣性、自然差異性基礎(chǔ)上空間治理機(jī)制與生態(tài)環(huán)境法律體系的不斷成熟。它完成了經(jīng)由空間分析將生態(tài)環(huán)境法律體系再結(jié)構(gòu)化的任務(wù)，反過來說，這一結(jié)構(gòu)化傾向也在不斷推動(dòng)生態(tài)環(huán)境法律體系的變遷并且增加其多樣性，而此種變遷和多樣性是與生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)程中的地理空間、政治空間社會(huì)空間和文化空間所承載的要求相一致的。其二，將區(qū)域一體化、綠色發(fā)展與環(huán)境立法創(chuàng)新相融合開創(chuàng)了生態(tài)環(huán)境法治的新空間格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系進(jìn)入動(dòng)態(tài)和諧的新階段。京津冀、長(zhǎng)三角、大灣區(qū)、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域等區(qū)域一體化戰(zhàn)略正在塑造新型的央地關(guān)系和地方府際關(guān)系，既強(qiáng)化中央通過頂層制度設(shè)計(jì)、事權(quán)上收與空間規(guī)劃?rùn)?quán)分配空間權(quán)利、公共資源的能力，(13)靳文輝：《空間正義實(shí)現(xiàn)的公共規(guī)制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2021年第9期。也借助區(qū)域整合、協(xié)同立法、聯(lián)合立法使空間治理更符合國(guó)土空間開發(fā)利用的總體要求，催生新的空間融合型地方府際關(guān)系。尤其是，后者為區(qū)域治理提供了新的框架，也在不斷引導(dǎo)新型治理機(jī)制的生發(fā)、完善，推動(dòng)地方法治發(fā)展向區(qū)域法治發(fā)展嬗變。這一制度邏輯可以有效彌補(bǔ)前文指出的行政區(qū)域主導(dǎo)的地方性分散空間觀之下央地關(guān)系的斷裂，在“中央—地方”的治理框架中嵌入?yún)^(qū)域的模塊，以此來匹配生態(tài)環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)的流動(dòng)性及其溢出效應(yīng)。其三，把國(guó)土空間規(guī)劃的法治化作為促進(jìn)空間正義的落腳點(diǎn)。國(guó)土空間規(guī)劃是全面建設(shè)生態(tài)文明的基礎(chǔ)性工具，包含自然資源管理權(quán)、空間治理權(quán)的權(quán)力維度和自然生態(tài)利益保護(hù)增進(jìn)的權(quán)利維度。國(guó)土空間規(guī)劃法治化的出發(fā)點(diǎn)是服務(wù)于生態(tài)空間不同層次功能的最大化：對(duì)供給保障性服務(wù)的生態(tài)空間及其產(chǎn)品(如清潔空氣、水和糧食安全)要進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)；對(duì)供給發(fā)展性功能和產(chǎn)品的生態(tài)空間(如大江大河流域、生態(tài)功能區(qū))要?jiǎng)?chuàng)新生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值相互轉(zhuǎn)化、推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革落地見效、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的有效方式；對(duì)供給更高層次功能和產(chǎn)品的生態(tài)空間(如城鄉(xiāng)空間、自然保護(hù)地)要充分發(fā)掘其價(jià)值發(fā)揮的潛力并最大限度提升均等化水平。

二是在法制實(shí)施上，多層次、多部門、多主體、跨區(qū)域的共治格局逐漸定型。其一，以縱向上收為核心的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)配置改革，能夠有效消除執(zhí)法地方保護(hù)主義的潛在危機(jī)，強(qiáng)化跨區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作的權(quán)威性和合法性，減少以締結(jié)區(qū)域合作協(xié)議方式開展聯(lián)合執(zhí)法的隨機(jī)性、應(yīng)急性。(14)龔宏齡、呂普生：《環(huán)境執(zhí)法權(quán)為何“逆流而上”?—基于環(huán)保案例的質(zhì)性分析》，《中國(guó)行政管理》2021年第10期。其二，從生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、監(jiān)測(cè)執(zhí)法、管理事務(wù)與能力建設(shè)、環(huán)境污染防治等調(diào)整生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，加強(qiáng)中央在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，塑造區(qū)域均衡、權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)的穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理事權(quán)，為協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)配置了穩(wěn)固的權(quán)力主線。其三，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)與治理體系一體化為空間治理提供重要支撐。一方面，基于信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、部門聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)技術(shù)規(guī)范推動(dòng)生態(tài)環(huán)境協(xié)同監(jiān)管和跨區(qū)域治理逐步完善，有效構(gòu)建了多層次、立體化、網(wǎng)絡(luò)式合作治理機(jī)制。部分地方還在嘗試通過統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)、建立高水平環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的示范區(qū)、舉行生態(tài)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議、建立區(qū)域一體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)平臺(tái)等方式，為區(qū)域生態(tài)環(huán)境空間一體化治理提供保障，著力構(gòu)建從規(guī)劃到許可再到監(jiān)測(cè)、執(zhí)法和救濟(jì)等全過程、跨區(qū)域閉環(huán)治理過程。另一方面，以流域、區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體保護(hù)為宗旨的環(huán)境司法改革持續(xù)深化，在管轄、立案、審理、裁判、執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)以及糾紛多元化解、跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)行、磋商程序、生態(tài)修復(fù)資金管理和使用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)執(zhí)行監(jiān)督、共建生態(tài)修復(fù)基地等諸多方面的改革創(chuàng)新大大提升了生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)和治理的司法水平及其空間效應(yīng)，同時(shí)也正在形成生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)和治理的體系化模式。

三、邏輯：空間治理蘊(yùn)含的生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展命題

(一)基于空間功能關(guān)聯(lián)的法規(guī)范體系更新

空間是自然地理、行政權(quán)力和治理關(guān)系的復(fù)合體，并因自然地理差異而呈現(xiàn)多元性和層次性，因行政權(quán)力關(guān)系的統(tǒng)一而呈現(xiàn)一致性和均質(zhì)性，因治理目標(biāo)的復(fù)雜而呈現(xiàn)區(qū)域性和法律性。黨的十八大以來，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局成為生態(tài)文明建設(shè)的核心舉措。這為拓展生態(tài)環(huán)境法治提供了新的理論增長(zhǎng)點(diǎn)，決定了生態(tài)環(huán)境法律的規(guī)范結(jié)構(gòu)。在這一轉(zhuǎn)型中，生態(tài)環(huán)境法治從服務(wù)于以國(guó)家為邊界的抽象空間和以行政區(qū)劃為邊界的分散空間，逐漸轉(zhuǎn)向服務(wù)于以生態(tài)功能為基礎(chǔ)、融合“自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”三重功能的系統(tǒng)空間?？臻g治理的內(nèi)容也隨之從以空間的經(jīng)濟(jì)功能分化或行政功能分化為基礎(chǔ)向以生態(tài)功能分化為基礎(chǔ)的綜合評(píng)價(jià)位移，融入了更多的生態(tài)安全、生態(tài)正義、生態(tài)秩序等基本價(jià)值。在這一制度演化邏輯上，中央與地方、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)等基本關(guān)系漸次以新型結(jié)構(gòu)形態(tài)呈現(xiàn)出來，并需要新的法律規(guī)范結(jié)構(gòu)予以恰當(dāng)?shù)乇磉_(dá)。

空間與法治的交互影響表明，生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展邏輯基點(diǎn)并非是在保護(hù)和發(fā)展之間作排他選擇，而是基于空間功能關(guān)聯(lián)，塑造通用性規(guī)范、差異性規(guī)范和協(xié)調(diào)性規(guī)范融合的新型法律規(guī)范體系，服務(wù)于更高水平的空間秩序。在這個(gè)意義上，生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的根本任務(wù)在于推動(dòng)空間治理的現(xiàn)代化，服務(wù)于國(guó)家和相關(guān)區(qū)域的綠色發(fā)展目標(biāo)，以各類規(guī)制手段制約污染和破壞的行為、決策及其動(dòng)機(jī)，以各類協(xié)調(diào)手段促進(jìn)空間治理均衡、化解區(qū)際沖突，以各類供給手段保障生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化。生態(tài)環(huán)境法也因此在規(guī)制法、救濟(jì)法之外獲得了發(fā)展法、調(diào)控法的身份。

在發(fā)展法維度，應(yīng)基于不同空間類型的功能和比較優(yōu)勢(shì)，生成能夠促進(jìn)“自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”系統(tǒng)功能穩(wěn)定釋放、提升空間發(fā)展水平和品質(zhì)、激活空間活力和社會(huì)公平的法規(guī)范。因此，生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展在規(guī)范建制意義上既要從全國(guó)的宏觀視角審視不同空間或區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，也要關(guān)注各類空間之間的內(nèi)外部關(guān)系，以及貫穿其間的紛繁復(fù)雜的利益關(guān)系?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》等流域立法將綠色發(fā)展作為專章予以強(qiáng)調(diào)，即是這一法治發(fā)展路向的顯例。當(dāng)然，生態(tài)環(huán)境治理作為一個(gè)空間問題在法治進(jìn)程中往往被轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)發(fā)展問題，簡(jiǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的矛盾關(guān)系，此種制度邏輯有悖于綠色發(fā)展法治化的初衷?？臻g問題的核心是空間發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、惠益共享和自然再生的統(tǒng)一平衡，而空間差異會(huì)形成不同的發(fā)展路徑。生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展一方面要為空間差異形成的經(jīng)濟(jì)分化、生態(tài)治理分化預(yù)留制度空間，允許差異化、互補(bǔ)化的規(guī)范同時(shí)發(fā)揮效用，另一方面則是要把協(xié)調(diào)、綠色等新發(fā)展理念貫穿空間發(fā)展始終，塑造高質(zhì)量的空間治理體系。

在調(diào)控法維度，空間以及與空間關(guān)聯(lián)的區(qū)域之間的協(xié)調(diào)，也是生態(tài)環(huán)境法治再發(fā)展必須關(guān)注的關(guān)鍵問題。無論空間類型及其功能如何復(fù)雜多樣，整體協(xié)調(diào)仍然是空間的基本屬性。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化軌道上，要解決區(qū)域空間發(fā)展失衡或者區(qū)域空間治理失序等問題，就需要強(qiáng)化對(duì)空間開發(fā)、空間競(jìng)爭(zhēng)等政策或行為的法律調(diào)控，探索空間治理的協(xié)調(diào)機(jī)制并運(yùn)用調(diào)控型規(guī)范。既要在宏觀層面塑造空間發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制，通過考核標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展規(guī)劃、政治問責(zé)等方式推進(jìn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，平衡區(qū)域、流域、城鄉(xiāng)等空間類型之間享用空間資源的能力和公平度；也要在微觀層面以生態(tài)補(bǔ)償、特許經(jīng)營(yíng)等方式落實(shí)生態(tài)保護(hù)效益，實(shí)現(xiàn)多方利益均衡。

(二)基于空間關(guān)系的法治功能拓展

注重分析提煉不同空間類型下的生態(tài)環(huán)境法治現(xiàn)象，把生態(tài)環(huán)境法律的生成、變遷、適用置于特定空間中考察，可以清晰地厘清不同空間類型下生態(tài)環(huán)境法律體系的差異性并把握住再發(fā)展的路線。

其一是以行政區(qū)為單元的空間關(guān)系。其空間意義在于錨定地方政府對(duì)本區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法定責(zé)任，在國(guó)家縱向治理體系框架內(nèi)日益強(qiáng)化地方政府生態(tài)環(huán)境治理的自主性和拓展行動(dòng)空間。圍繞這一空間關(guān)系，生態(tài)環(huán)境法律體系應(yīng)聚焦于如何進(jìn)一步優(yōu)化央地權(quán)力關(guān)系，破除法律自上而下運(yùn)行的梗阻限制，壓實(shí)地方政府的主體責(zé)任，提高地方政府的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法水平和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品、服務(wù)的供給能力。在這里，生態(tài)環(huán)境法律體系是以空間統(tǒng)一性為基礎(chǔ)發(fā)揮功能的。

其二是以跨行政區(qū)為單元的空間關(guān)系。流域、區(qū)域、海域、城市群等是當(dāng)前生態(tài)環(huán)境法治空間轉(zhuǎn)向重要樣態(tài)。其空間意義是基于地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作塑造居于中央與地方之間的新法權(quán)類型，并通過法治化方式建立健全區(qū)域空間治理的推進(jìn)機(jī)制，拓寬地方政府治理的空間范圍。圍繞這一空間關(guān)系，生態(tài)環(huán)境法律體系一方面是要生成區(qū)域空間治理的區(qū)域協(xié)作規(guī)范或區(qū)域性規(guī)范，另一方面則是設(shè)定空間治理的組織形式和權(quán)力關(guān)系，探尋空間融合的新機(jī)制、新形式。在這里，生態(tài)環(huán)境法律體系是以空間差異化為前提發(fā)揮功能的。

其三是以特定自然生態(tài)條件為單元的空間關(guān)系，主要表現(xiàn)為自然保護(hù)地、生態(tài)功能區(qū)、自然遺產(chǎn)、生態(tài)廊道等純粹生態(tài)服務(wù)空間，它們是當(dāng)前生態(tài)環(huán)境法治再發(fā)展的重要著力點(diǎn)。其空間意義在于塑造各具特色的自然空間體系，從空間秩序的功能優(yōu)化轉(zhuǎn)向人民生態(tài)福祉的提升。為此，生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系應(yīng)突出對(duì)生態(tài)空間的法律調(diào)整，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線、資源利用上線、環(huán)境質(zhì)量底線以及各類開發(fā)邊界，防止生產(chǎn)空間、生活空間對(duì)生態(tài)空間的擠壓，擴(kuò)容生態(tài)環(huán)境保護(hù)的約束性規(guī)范，以最嚴(yán)格制度確保生態(tài)功能空間不退化。

(三)基于空間治理目標(biāo)的制度韌性提升

空間治理是根據(jù)空間類型和功能，通過資源、要素的空間配置實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的系統(tǒng)過程。它既是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌均衡的治理模式，也是依憑法治方式整合政府、市場(chǎng)、社會(huì)基于空間利益的歸屬、使用、收益和分配的系統(tǒng)機(jī)制。此外，它超越了一元化的行政地方概念，以空間功能為基準(zhǔn)重新定義了地方的內(nèi)涵與外延。這些特性要求與之匹配的生態(tài)環(huán)境法律體系應(yīng)具有更好的制度韌性，也即是回應(yīng)治理情景和任務(wù)的更高的適應(yīng)性、靈活性和創(chuàng)新性。

其一，空間治理有助于促成生態(tài)環(huán)境法律體系的頂層設(shè)計(jì)與空間創(chuàng)新發(fā)展的統(tǒng)合形態(tài)，經(jīng)由推進(jìn)縱橫向關(guān)系法治化達(dá)成與行政區(qū)劃的耦合?？臻g治理對(duì)應(yīng)空間法治建設(shè)，承擔(dān)著法制統(tǒng)一實(shí)施和法治創(chuàng)新的雙重功能。一方面，空間治理要維護(hù)國(guó)家生態(tài)環(huán)境法律體系的有效統(tǒng)一，傳遞、承接國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)，并檢驗(yàn)國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力的效能。另一方面，空間治理需要根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行區(qū)域化的制度試點(diǎn)，從地區(qū)間的“位勢(shì)差異”出發(fā)推進(jìn)特定空間的先行法治化，(15)有學(xué)者將各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境問題的差別稱為“位勢(shì)差異”，并將其視為生態(tài)環(huán)境法律制度試點(diǎn)功能擴(kuò)散的一個(gè)重要驅(qū)動(dòng)力。劉小冰、丁賓：《生態(tài)環(huán)境法律制度試點(diǎn)的作用機(jī)理、問題識(shí)別與完善路徑》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021第6期。為生態(tài)文明法治創(chuàng)新積累經(jīng)驗(yàn)、提供樣本、探索方法。正是由于空間治理的這種自主創(chuàng)新功能，才需要對(duì)空間類型及其法律需求進(jìn)行精細(xì)化界分。此種多中心的制度試驗(yàn)?zāi)軌蜃畲笙薅然貞?yīng)空間的多樣化和法律需求的復(fù)雜性，提高地方治理效能；同時(shí)，可以有效避免試錯(cuò)負(fù)面效應(yīng)的擴(kuò)大或者制度創(chuàng)新與空間治理需求的錯(cuò)配，形成能夠轉(zhuǎn)化為國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的普遍經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而增強(qiáng)國(guó)家縱向治理體系的制度韌性。

其二，空間治理要求在政府、市場(chǎng)和社會(huì)共治格局中嵌入自然機(jī)制。在現(xiàn)代環(huán)境治理體系中，政府的主導(dǎo)作用依賴于如何嚴(yán)格實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)的責(zé)任制度，深化生態(tài)環(huán)境目標(biāo)評(píng)價(jià)考核機(jī)制，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察體系，打造縱橫交叉的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制，遵循宏觀調(diào)控或微觀規(guī)制邏輯。市場(chǎng)機(jī)制的激勵(lì)引導(dǎo)功能則有賴于生態(tài)環(huán)境權(quán)益體系，充分發(fā)揮財(cái)稅、價(jià)格、金融、交易、信用、補(bǔ)償?shù)日吖ぞ咴谒茉焓袌?chǎng)化環(huán)境治理模式方面的創(chuàng)新能力，遵循的是選擇和競(jìng)爭(zhēng)邏輯。社會(huì)機(jī)制的賦能作用則能夠克服政府權(quán)力的邊界難題、推動(dòng)跨區(qū)域的空間治理合作，補(bǔ)強(qiáng)市場(chǎng)的資源配置能力、提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的均等化水平，遵循的是信任和守約邏輯。政府、市場(chǎng)和社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)化合作為要求生態(tài)環(huán)境法律體系配置整體解決方案，包括空間治理的管理體制、市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制的適用條件和場(chǎng)景以及社會(huì)機(jī)制發(fā)揮作用的邊界與清單。但應(yīng)當(dāng)看到，這一體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)必須以自然機(jī)制的反饋和約束邏輯為前提。不管是調(diào)控與規(guī)制還是選擇與競(jìng)爭(zhēng)，抑或是信任與守約，都需要遵從自然機(jī)制的邊界約束，將政府的權(quán)力活動(dòng)、市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)主體的公共服務(wù)活動(dòng)與自然生態(tài)的空間屬性統(tǒng)一起來，才能精準(zhǔn)把握人類活動(dòng)與自然生態(tài)系統(tǒng)的沖突，識(shí)別生態(tài)環(huán)境損害或風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)制以及應(yīng)對(duì)制度的結(jié)構(gòu)失衡或功能錯(cuò)配，最終提升現(xiàn)代環(huán)境治理體系的整體效能。

高度復(fù)雜空間治理對(duì)生態(tài)環(huán)境法律體系及其功能提出了更高期待，既要求其發(fā)展適用于應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境危機(jī)的普遍性規(guī)則，也要求其發(fā)展能夠解決空間治理體系內(nèi)部各單元之間沖突的特殊規(guī)則。換言之，面向空間治理的生態(tài)環(huán)境法律是具備系統(tǒng)理性的規(guī)范體系，是以進(jìn)化的方法和過程的視野分析評(píng)價(jià)治理體系內(nèi)部系統(tǒng)之間交互作用的反思性規(guī)范，其制度韌性源于能夠“運(yùn)用組織規(guī)范、程序規(guī)范和職權(quán)規(guī)范，保障各社會(huì)領(lǐng)域持續(xù)展開自我反思”。(16)陸宇峰：《論高度復(fù)雜社會(huì)的反思型法》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第6期。

四、創(chuàng)新：圍繞空間權(quán)利和空間治權(quán)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法治再發(fā)展

空間治理為作為空間法治基本單元的生態(tài)環(huán)境法治的再發(fā)展提供了新的契機(jī)。我們需要從空間的深層本質(zhì)及其治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換出發(fā)，探尋生態(tài)環(huán)境法治再發(fā)展的底層架構(gòu)。在這一邏輯主線上，空間權(quán)利體系的展開和空間治理權(quán)的深層建構(gòu)構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境法治再發(fā)展的主要著力點(diǎn)。

(一)生態(tài)環(huán)境權(quán)利體系向空間權(quán)利體系的位移

在過往的空間發(fā)展實(shí)踐中，我們更注重從空間權(quán)力建構(gòu)的視角切入來推進(jìn)法治發(fā)展，法治系統(tǒng)為空間發(fā)展提供了更多的權(quán)力機(jī)制而相對(duì)忽視對(duì)空間權(quán)利體系的建構(gòu)。這種權(quán)力主導(dǎo)型空間發(fā)展模式及其法治體系符合特定時(shí)期的效率性要求，但卻在推進(jìn)空間快速發(fā)展和再生產(chǎn)的同時(shí)犧牲了空間主體的基本權(quán)利。必須澄清的是，空間的深層本質(zhì)是權(quán)利關(guān)系?？臻g權(quán)利的競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)、增進(jìn)才是空間發(fā)展和空間治理的底層邏輯，沒有空間的權(quán)利化也就無所謂空間發(fā)展和空間治理?？臻g也使得權(quán)利衍生出新的類型、獲得新的意義，沒有空間屬性的權(quán)利將走向空洞與抽象。

空間治理的不同階段會(huì)遭遇不同的空間權(quán)利問題，當(dāng)生態(tài)環(huán)境權(quán)利成為空間權(quán)利束的構(gòu)件之時(shí)，我們已經(jīng)探尋到了推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法治再發(fā)展的支點(diǎn)，并在過去幾十年的改革創(chuàng)新之中形成了相對(duì)完善的法治體系和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。在以生態(tài)環(huán)境為核心的空間治理新階段，生態(tài)環(huán)境權(quán)利是保障人的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利和政治文化權(quán)利得以充分實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，通過與這些權(quán)利的集合協(xié)同，賦予了人新的主體資格和權(quán)利能力，并且給空間治理按照生態(tài)環(huán)境規(guī)律進(jìn)行重組和建設(shè)提供了契機(jī)，從而豐富了社會(huì)進(jìn)步的內(nèi)涵和方向，最終為人和社會(huì)提供了新的發(fā)展維度和制度范式。生態(tài)環(huán)境權(quán)利為國(guó)家經(jīng)由立法、執(zhí)法和司法對(duì)生態(tài)環(huán)境開展保護(hù)提供了權(quán)利基礎(chǔ)，形成了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公私法原理和規(guī)范體系，得以使生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)成為當(dāng)下空間治理中的一個(gè)顯性問題。但是，它只是空間權(quán)利束中的一個(gè)新興子項(xiàng)，無論是以類型化權(quán)利的方式還是以通過設(shè)定義務(wù)保護(hù)利益的方式，都只能在權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)的維度確立起相應(yīng)的法治秩序。對(duì)于空間治理為生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展所提出的更新規(guī)范結(jié)構(gòu)、拓展功能和提升制度韌性等新任務(wù)而言，仍然是力所不逮。

由此，我們不能僅僅將空間權(quán)利理解為法律規(guī)定或保護(hù)的生態(tài)環(huán)境類的權(quán)利或利益，它涵括一切與空間發(fā)展和空間治理有關(guān)的權(quán)利內(nèi)容，并且隨著空間治理的深化不斷地豐富化，包括但不限于健康權(quán)、居住權(quán)、土地權(quán)、發(fā)展權(quán)、獲得社會(huì)保障權(quán)、生態(tài)環(huán)境權(quán)等等。在這意義上，我們首先要在宏觀維度把這一體系作為基于空間知識(shí)生產(chǎn)和空間實(shí)踐重組經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治關(guān)系的方案。惟此，權(quán)利主體才能獲得平等地進(jìn)入空間、使用空間、參與空間、改造空間、獲得空間利益的可能性。(17)劉少杰：《西方空間社會(huì)學(xué)理論評(píng)析》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2020年，第288頁。在這里，空間權(quán)利體系指向的是人們共享空間發(fā)展成果、共建空間的資格和行動(dòng)。所謂共享，即是公平地獲得空間發(fā)展形成的產(chǎn)品、服務(wù)等底線性保障。這就需要法治系統(tǒng)生成相應(yīng)的保障和分享機(jī)制，以權(quán)利平等保障人們都能分享空間發(fā)展成果，以制度公正來約束政府、企業(yè)、公眾等多方力量在空間權(quán)利上的沖突。所謂共建，就是打破空間發(fā)展決策的權(quán)力壟斷格局，以民主均衡的法治機(jī)制保障權(quán)利主體平等地參與空間生產(chǎn)決策的機(jī)會(huì)，提升權(quán)利主體實(shí)質(zhì)性參與財(cái)富、機(jī)會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)分配的行動(dòng)能力，塑造“國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)”“中央—地方”“政府—公共機(jī)構(gòu)—公眾”等多元均衡格局。這就需要法治系統(tǒng)供給開放、高效、互動(dòng)的程序機(jī)制來凝聚關(guān)于空間發(fā)展的價(jià)值共識(shí)，也需要提升空間立法的民主化水平來克服地方保護(hù)或區(qū)隔主義、部門權(quán)益制度化、特權(quán)利益法定化等規(guī)則陷阱，還需要大力開放政府管理體制改革進(jìn)程來為多主體共建提供基礎(chǔ)和支撐。

另一方面，僅僅從宏觀來審視空間權(quán)利體系為生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展提出的理論命題還不充分，仍需要繼續(xù)強(qiáng)化空間權(quán)利的微觀建構(gòu)，特別是要推進(jìn)空間權(quán)利體系在主體、內(nèi)容和秩序上的微觀轉(zhuǎn)向。首先，沒有對(duì)空間權(quán)利主體的微觀確認(rèn)，空間發(fā)展的共建共享也就失之真實(shí)；其次，沒有對(duì)空間權(quán)利內(nèi)容的微觀建構(gòu)，法律對(duì)其確認(rèn)、保護(hù)和增進(jìn)也就無的放矢；最后，沒有對(duì)空間權(quán)利秩序的微觀建構(gòu)，空間法治秩序也就失去了根基。推進(jìn)空間權(quán)利體系的微觀化，為環(huán)境法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、民法等部門法設(shè)定了廣泛的立法形成任務(wù)，因?yàn)榭臻g權(quán)利可以輻射公法、私法的各個(gè)領(lǐng)域。這個(gè)整合性任務(wù)應(yīng)當(dāng)是未來生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的重心之一。而要落實(shí)這一任務(wù)，既需要在生態(tài)環(huán)境法律體系中嵌入空間權(quán)利的概念和類型，還需要協(xié)調(diào)空間權(quán)利保護(hù)的公法機(jī)制和私法機(jī)制，更需要從空間功能類型出發(fā)塑造確保各類空間權(quán)利協(xié)調(diào)共生的秩序性規(guī)范。

(二)空間治權(quán)的深層建構(gòu)

第一，構(gòu)建空間治權(quán)結(jié)構(gòu)法定化的組織法規(guī)范?？臻g治理的精義在于協(xié)作化、一體化、區(qū)域化、系統(tǒng)化，這超出了傳統(tǒng)縱向治理體系內(nèi)部組織機(jī)制的范疇。因此，應(yīng)用組織法規(guī)范劃定各類主體的功能邊界、權(quán)利義務(wù)關(guān)系和事權(quán)清單，塑造“政府—市場(chǎng)—社會(huì)—自然”“中央—地方”融合互動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)，是法治發(fā)展面臨的首要課題。具體來看，一方面是要以多層多類規(guī)范精準(zhǔn)厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)、自然四種機(jī)制的功能區(qū)間和合作權(quán)限，進(jìn)一步強(qiáng)化簡(jiǎn)政放權(quán)、收縮政府權(quán)力邊界，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，逐漸激活社會(huì)力量在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給領(lǐng)域以及監(jiān)督評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的主動(dòng)性，有效發(fā)掘自然機(jī)制的反饋和約束方式；另一方面是要持續(xù)深化政府管理體制改革，將“中央事權(quán)—地方事權(quán)—共享事權(quán)”以清單方式法定化，為上下級(jí)政府之間、區(qū)域之間、政府內(nèi)部的不同部門之間就跨域空間治理開展合作設(shè)定權(quán)威穩(wěn)定的組織機(jī)制。

第二，構(gòu)建以“規(guī)劃—監(jiān)管—補(bǔ)償—修復(fù)—考核”為主線的行為法規(guī)范。在空間規(guī)劃方面，規(guī)劃是一個(gè)對(duì)空間資源的使用和收益進(jìn)行分配和協(xié)調(diào)的民主化過程。實(shí)施綱要、指導(dǎo)意見、合作協(xié)議、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃文件是科學(xué)定位空間格局的前提，也為空間開發(fā)行為設(shè)置了強(qiáng)度管控和用途管制，構(gòu)成空間治理的前提。但長(zhǎng)期以來，規(guī)劃的軟約束地位對(duì)空間治理的穩(wěn)定性和權(quán)威性構(gòu)成了限制，亟需確立其準(zhǔn)立法的地位，因此，立足于以“決策—管控”為中心的規(guī)劃，通過法治化方式調(diào)整空間規(guī)劃的編制過程、執(zhí)行實(shí)施過程及其背后的空間資源配置機(jī)制，是生態(tài)環(huán)境法治創(chuàng)新的首要任務(wù)。在監(jiān)管方面，對(duì)侵害空間權(quán)利行為的管制和空間風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制是法治發(fā)展的主線，下一步既要充分運(yùn)用智慧治理技術(shù)提高空間監(jiān)管的效率和能力，完善空間權(quán)利的救濟(jì)規(guī)則，還要形成關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、溝通、評(píng)價(jià)、預(yù)警、決策、規(guī)制的體系性規(guī)范，最大程度地預(yù)防和消納空間風(fēng)險(xiǎn)。在空間利益補(bǔ)償方面，要根據(jù)共享理念和空間的正義、包容、開放、差異等原則，建立完善生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展機(jī)會(huì)補(bǔ)償和供給補(bǔ)償機(jī)制和法規(guī)范，最大限度降低補(bǔ)償政策的隨意性、豐富補(bǔ)償?shù)木唧w方式、疏通補(bǔ)償程序、實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償效果的公平。在空間保護(hù)修復(fù)方面，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展空間用途管制的具體化規(guī)則，創(chuàng)設(shè)保護(hù)修復(fù)的激勵(lì)機(jī)制和成本收益調(diào)控機(jī)制對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)，創(chuàng)新執(zhí)法、司法中生態(tài)環(huán)境責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式以及適應(yīng)性修復(fù)策略，進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理與損害賠償規(guī)則，以自然資本核算為基礎(chǔ)建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，探索“綠水青山就是金山銀山”的轉(zhuǎn)化路徑。在考核方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)職權(quán)與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的要求確立差異化的考核標(biāo)準(zhǔn)和方式，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境法治的有效實(shí)施。

第三，構(gòu)建“決策—合作”的程序法規(guī)范。功能差異和利益沖突意味著空間時(shí)刻處于割據(jù)的狀態(tài)。一方面，如果沒有透明的空間決策程序，各方價(jià)值觀和利益主張也就無法充分的表達(dá)和競(jìng)爭(zhēng)，關(guān)于空間治理的共識(shí)也因此無法達(dá)成。那么，政府、市場(chǎng)、社會(huì)、自然等公私治理機(jī)制的融合就失去了前提，國(guó)家意志也無法在縱向治理脈絡(luò)中被有效地傳導(dǎo)和貫徹，跨區(qū)域公共決策和跨區(qū)域法治建設(shè)等空間法治創(chuàng)新的制度風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)高居不下。并且，程序內(nèi)含的審議性標(biāo)準(zhǔn)充分彰顯了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)，可以將決策風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任限縮在可接受范圍內(nèi)。尤其是在決策流動(dòng)性增強(qiáng)以致溢出行政邊界的場(chǎng)景下，決策權(quán)力運(yùn)作的邏輯既來源于組織法規(guī)范，也被決策程序所限定，因?yàn)槌绦驒C(jī)制將“由誰來決策”拓展到了開放空間之中。(18)肖蕓：《政策轉(zhuǎn)移研究的流動(dòng)性轉(zhuǎn)向——從國(guó)家中心到比較城市》，《社會(huì)學(xué)研究》2019年第3期?；诖耍绦蛞?guī)范得以塑造出以空間為框架的新決策模式。另一方面，完備順暢的空間合作程序規(guī)范也至關(guān)重要，是跨區(qū)域政策協(xié)調(diào)、協(xié)同立法、執(zhí)法協(xié)作、司法合作的構(gòu)成要件。缺少這一規(guī)則，跨區(qū)域的空間治理也就無法超過地方主義的限定，地方保護(hù)、地方惡性競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)的治理陷阱將無法避免。

第四，構(gòu)建服務(wù)于共治秩序的多層次責(zé)任法規(guī)范。在空間治理的政治邏輯上，政治責(zé)任能夠?yàn)榈胤秸粩鄡?yōu)化空間結(jié)構(gòu)、塑造節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局提供原動(dòng)力。因此，將督察等政治問責(zé)機(jī)制法治化是塑造有為政府的根本保障。在空間治理的職權(quán)職能邏輯上，隨著共治格局的結(jié)構(gòu)化，政府在職權(quán)責(zé)任之外對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)分別承擔(dān)起更多的規(guī)制責(zé)任、給付責(zé)任，而市場(chǎng)主體和社會(huì)主體也因?yàn)榻邮芪?、外包掌握了大量公共資源，履行某些公共治理職能，必須承擔(dān)法定責(zé)任或契約責(zé)任，這些都應(yīng)通過法律規(guī)范、政策文件或協(xié)議的方式予以精細(xì)化分配和銜接。因此，將政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間關(guān)系法定化、清單化，將空間治理責(zé)任在政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的流動(dòng)移轉(zhuǎn)法治化，是圍繞共治格局重構(gòu)責(zé)任體系的關(guān)鍵。在空間治理的程序邏輯上，以重大決策終身責(zé)任追究、責(zé)任倒查、決策失誤責(zé)任追究來加強(qiáng)決策責(zé)任的法治化，是建立空間治理程序性責(zé)任的重要選項(xiàng)。