王 煒，史 妍

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱 150028）

隨著中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革的深入和高質(zhì)量的對(duì)外開放，中國自貿(mào)區(qū)不斷擴(kuò)圍，2019年國家批準(zhǔn)成立江蘇、河北、黑龍江、廣西、山東、云南等6個(gè)新興自貿(mào)區(qū)。至2020年，我國已建成21個(gè)自貿(mào)區(qū)，形成從南向北、從沿海向內(nèi)陸的全面布局，在投資、貿(mào)易、金融等方面起到了示范作用，對(duì)于中國開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有推動(dòng)作用，但是2020年突發(fā)的新冠肺炎疫情和中美貿(mào)易摩擦，使新興自貿(mào)區(qū)遇到了前所未有的新問題和新形勢(shì)。國家間貿(mào)易往來減少，國際需求降低，經(jīng)濟(jì)增長受阻，對(duì)于新興自貿(mào)區(qū)的發(fā)展影響巨大。2020年5月，黨的十九屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，將“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”［1］1納入其中，對(duì)于促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)與國際經(jīng)濟(jì)之間的循環(huán)溝通、帶動(dòng)兩個(gè)市場(chǎng)和兩種資源的平衡發(fā)展具有重要意義。如何充分利用自貿(mào)區(qū)的制度優(yōu)勢(shì)，在“雙循環(huán)”的特殊背景下，更好地深化“放管服”職能改革，適應(yīng)新形勢(shì)要求快速發(fā)展，將自貿(mào)區(qū)打造成對(duì)標(biāo)國際、營商環(huán)境優(yōu)良、國際化與便利化為一體的實(shí)驗(yàn)區(qū)，成為新興自貿(mào)區(qū)的全新挑戰(zhàn)。

一、“雙循環(huán)”下新興自貿(mào)區(qū)職能改革現(xiàn)狀及要求

（一）新興自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位及職能要求

新興自貿(mào)區(qū)職能行使現(xiàn)狀?！俺浞掷脟鴥?nèi)國際兩個(gè)市場(chǎng)，兩種資源的優(yōu)勢(shì)”一直以來是中國對(duì)外貿(mào)易的重要戰(zhàn)略，雙循環(huán)下的貿(mào)易環(huán)境更具有挑戰(zhàn)性，既要釋放國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)潛力，減少限制，立足國內(nèi)大循環(huán)，以國內(nèi)大循環(huán)吸引全球資源要素；又要依據(jù)比較優(yōu)勢(shì)理論的原則，進(jìn)入更大國際市場(chǎng)，促進(jìn)國際收支平衡，逐漸形成新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式［1］2-3。地方政府對(duì)自貿(mào)區(qū)管理的職能，主要分為四類［2］：一是政策執(zhí)行職能，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的政策和命令，保證政策實(shí)施、工作協(xié)調(diào)、信息公布等，是新興自貿(mào)區(qū)管理的基本職能；二是行政管理職能，主要承擔(dān)政府在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的日常行政管理工作、協(xié)調(diào)綜合監(jiān)管等，如廣西自貿(mào)區(qū)在南寧、欽州港、崇左等三個(gè)片區(qū)實(shí)行法定機(jī)構(gòu)治理，協(xié)調(diào)或委托行政管理權(quán)力，進(jìn)行協(xié)調(diào)監(jiān)督；三是社會(huì)服務(wù)職能，負(fù)責(zé)招商引資工作，承擔(dān)指導(dǎo)、咨詢和服務(wù)工作等，也是新興自貿(mào)區(qū)對(duì)內(nèi)對(duì)外聯(lián)動(dòng)所具備的主要職能；四是創(chuàng)新職能，主要開展創(chuàng)新人才的培養(yǎng)發(fā)展、創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)等，如黑龍江自貿(mào)區(qū)下設(shè)五個(gè)專項(xiàng)工作推進(jìn)組（體制改革、商事改革、財(cái)稅改革、金融創(chuàng)新、經(jīng)貿(mào)促進(jìn)小組），負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)創(chuàng)新建設(shè)工作及智庫的建設(shè)，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，形成可推廣的創(chuàng)新成果，江蘇自貿(mào)區(qū)則是通過片區(qū)新功能培育工作，共同推進(jìn)自貿(mào)區(qū)的開發(fā)建設(shè)。按照“雙循環(huán)”以改革為核心的發(fā)展要求，新興自貿(mào)區(qū)政府職能要“放”“管”“服”結(jié)合，促進(jìn)資源要素的流動(dòng)，進(jìn)行職能改革。新興自貿(mào)區(qū)成立時(shí)間較短，在“雙循環(huán)”戰(zhàn)略下，要求深化職能改革，明確自身定位，構(gòu)建便利化、自由化的管理體系，通過產(chǎn)業(yè)、技術(shù)的集聚及資本要素的外溢，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。自貿(mào)區(qū)政府首先要加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)職能，為自貿(mào)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行跨區(qū)域的合作與流動(dòng)創(chuàng)造政策環(huán)境，以進(jìn)一步優(yōu)化自貿(mào)區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)要素配置結(jié)構(gòu)。通過改革管理模式及技術(shù)提高區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)服務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）“雙循環(huán)”下新興自貿(mào)區(qū)“放管服”改革的要求

新興自貿(mào)區(qū)由于所處區(qū)位與資源要素不同，因此，應(yīng)實(shí)施差異化戰(zhàn)略，探索多層次差別化發(fā)展，刺激國內(nèi)需求，促進(jìn)園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。一是依托地理區(qū)位實(shí)施產(chǎn)業(yè)差異戰(zhàn)略；二是依托文化背景實(shí)施特色差異戰(zhàn)略。在新發(fā)展格局下，自貿(mào)區(qū)作為原有經(jīng)濟(jì)園區(qū)的高階發(fā)展模式，與原有的經(jīng)濟(jì)園區(qū)定位不同，其試驗(yàn)?zāi)康男耘c改革創(chuàng)新性更強(qiáng)?！半p循環(huán)”下自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位和“放管服”職能改革應(yīng)更加符合復(fù)雜多變的外部環(huán)境。在充分發(fā)揮其高開放度與國際商貿(mào)靈活的優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，需要賦予新興自貿(mào)區(qū)新的發(fā)展定位與使命。

1.加快職能改革，使新興自貿(mào)區(qū)成為“雙循環(huán)”的樞紐。河北、云南、廣西自貿(mào)區(qū)是中國重要的經(jīng)濟(jì)銜接門戶。河北自貿(mào)區(qū)其地理位置靠近京津區(qū)域，承擔(dān)著北京“非首都”功能疏解、京津科技成果轉(zhuǎn)化的作用。廣西和云南是海上絲綢之路和絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的重要連接點(diǎn)。在新發(fā)展格局下，云南自貿(mào)區(qū)更注重面向南亞和東南亞的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。廣西位于中國南部，與海南省隔海相望，東與廣東相接，西連云南和越南，廣西自貿(mào)區(qū)肩負(fù)著面向東盟國際陸海貿(mào)易的重任。自貿(mào)區(qū)在“雙循環(huán)”下的作用主要在于充分釋放資源與重新配置，促進(jìn)各要素的有序流動(dòng)。各國的要素稟賦影響生產(chǎn)力與貿(mào)易分工，當(dāng)要素流動(dòng)時(shí)會(huì)增強(qiáng)區(qū)域空間的關(guān)聯(lián)與強(qiáng)化，推動(dòng)地區(qū)合理分工，促成區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。自貿(mào)區(qū)承擔(dān)要素流動(dòng)的樞紐，使得要素進(jìn)行跨國流動(dòng)與集聚，增加國家競爭優(yōu)勢(shì)。構(gòu)建國際物流體系的相互暢通與鏈接，推動(dòng)自貿(mào)區(qū)成為開放型的試驗(yàn)田。新興自貿(mào)區(qū)充分發(fā)揮自身功能，承擔(dān)國內(nèi)國際的運(yùn)轉(zhuǎn)工作，在職能改革中“放”重在放松管制、簡化流程、促進(jìn)活力，“管”重在制定規(guī)則、制度建設(shè)、完善法治環(huán)境，“服”重在加強(qiáng)工作流程設(shè)計(jì)、提高企業(yè)經(jīng)營環(huán)境。

2.推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)［3］。2020年中國進(jìn)出口貿(mào)易總額達(dá)32.16萬億元，同比增長1.9%，自貿(mào)區(qū)作為我國對(duì)外貿(mào)易的重要區(qū)域，為中國的進(jìn)出口貿(mào)易作出巨大貢獻(xiàn)。其中，前18家自貿(mào)區(qū)進(jìn)出口總額達(dá)4.7萬億元，為穩(wěn)定中國外商投資與開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。企業(yè)是自貿(mào)區(qū)發(fā)展的重要部分，同時(shí)是國內(nèi)大循環(huán)的供給主體，釋放各類企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)制度改革，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)競爭活力，為國內(nèi)大循環(huán)注入新動(dòng)能。增加外向合作機(jī)會(huì)與更多的國外企業(yè)進(jìn)行合作，引進(jìn)外資，對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行融資，適應(yīng)復(fù)雜多變的市場(chǎng)環(huán)境及國際環(huán)境，形成穩(wěn)定的國內(nèi)大循環(huán)體系。新興自貿(mào)區(qū)將自身優(yōu)勢(shì)與現(xiàn)代科技、政策優(yōu)勢(shì)疊加，在高端制造業(yè)、智能建設(shè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等方面推動(dòng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，彌補(bǔ)薄弱環(huán)節(jié)，強(qiáng)化自身實(shí)力，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)大循環(huán)的流動(dòng)。

3.加強(qiáng)職能協(xié)同，促進(jìn)新興自貿(mào)區(qū)要素循環(huán)流通。自貿(mào)區(qū)作為服務(wù)、生產(chǎn)、創(chuàng)新和招商等要素的集合地，優(yōu)勢(shì)要素流通可帶動(dòng)自貿(mào)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。因此，“雙循環(huán)”下新興自貿(mào)區(qū)應(yīng)強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)要素融合促進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)，通過“開放+服務(wù)”創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，形成促進(jìn)融資租賃產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的鏈條模式，推動(dòng)創(chuàng)新鏈拓展產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)業(yè)鏈的集聚帶動(dòng)招商鏈，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)［4］34-37。實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)政府與市場(chǎng)、創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)和招商之間的互通，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域內(nèi)要素的流轉(zhuǎn)與配置。自貿(mào)區(qū)在深化改革的同時(shí)，應(yīng)更加突出民生導(dǎo)向，滿足消費(fèi)者的需要。針對(duì)黑龍江省這樣的老工業(yè)基地，可以通過“管+服”的方式，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)整從而強(qiáng)化國內(nèi)市場(chǎng)滿足生產(chǎn)需求，刺激內(nèi)需市場(chǎng)，充分釋放優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建多元化的國內(nèi)市場(chǎng)。

4.規(guī)范職能內(nèi)容，完善新興自貿(mào)區(qū)管理模式。國際化的市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)、高效透明的行政制度、有效統(tǒng)一的法律法規(guī)是吸引外資的重要指標(biāo)。商務(wù)部在2016年發(fā)布并實(shí)施的《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》，將不涉及國家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施的外商投資企業(yè)，由審批變?yōu)閭浒腹芾?，指明了“放、管、服”的改革方向，政府由原來的全面控制市?chǎng)變?yōu)楣膭?lì)市場(chǎng)創(chuàng)新，通過事中和事后監(jiān)管的方式進(jìn)行檢測(cè)與把控，維護(hù)市場(chǎng)參與者的利益。將權(quán)力盡可能地下放，革新政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)和政府充分發(fā)揮功能，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，以此激發(fā)體制改革。“雙循環(huán)”下新興自貿(mào)區(qū)應(yīng)探索更加開放的方式來吸引投資，并推動(dòng)監(jiān)管模式的全新改革，逐漸轉(zhuǎn)向事中和事后監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

二、“雙循環(huán)”下新興自貿(mào)區(qū)“放管服”職能改革的問題分析

在“雙循環(huán)”的戰(zhàn)略格局下，新興自貿(mào)區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)是適應(yīng)新形勢(shì)的要求，快速完善園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快制度設(shè)計(jì)，通過簡政放權(quán)，形成新的綜合改革區(qū)域，推進(jìn)制度創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變，但是在新的國際形勢(shì)下以及“雙循環(huán)”戰(zhàn)略下，新興自貿(mào)區(qū)的“放管服”職能轉(zhuǎn)變?nèi)源嬖谝恍╇y點(diǎn)和問題。

（一）圍繞“新定位”的簡政放權(quán)不充分

新興自貿(mào)區(qū)既是新時(shí)代全面開放的重要領(lǐng)地，也是推動(dòng)國內(nèi)、國際循環(huán)的主要陣地，“雙循環(huán)”下要圍繞新的戰(zhàn)略定位，發(fā)揮國內(nèi)與國際市場(chǎng)的結(jié)合優(yōu)勢(shì)。

1.圍繞新興自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位，存在服務(wù)不到位。6個(gè)新興自貿(mào)區(qū)成立之初，都結(jié)合各自的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，確定了戰(zhàn)略定位，但是由于新興自貿(mào)區(qū)成立時(shí)間較短，自貿(mào)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)日常的經(jīng)營管理與工作，片區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行上級(jí)所布置的任務(wù)，因此在職能行使方面還是比較注重日常行政管理工作，側(cè)重“管”得多，“放”得少，但是“服”幾乎沒有。政府職能主要體現(xiàn)在推行行政審批制度、商事、投資、貿(mào)易、事中和事后監(jiān)管、行業(yè)管理制度等重點(diǎn)領(lǐng)域，而有助于促進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施的重點(diǎn)企業(yè)、特色行業(yè)的招商引資、企業(yè)入駐的政策支持、特殊信息服務(wù)等非常少［4］35。

2.為促進(jìn)新興自貿(mào)區(qū)迅速發(fā)展，“減法”做得不夠。在“雙循環(huán)”背景下，轉(zhuǎn)變管理模式是促進(jìn)園區(qū)快速發(fā)展的重要支撐，傳統(tǒng)的以“管”為主的治理體制已跟不上新形勢(shì)的需要，自貿(mào)區(qū)的成功與否在很大程度上是靠企業(yè)活力來帶動(dòng)整體的發(fā)展規(guī)模及經(jīng)濟(jì)效益，“管”得過多，難以使企業(yè)發(fā)揮其積極性和主動(dòng)性；“放”得太少，使得繁雜的審批程序和“減證”不徹底，會(huì)為國內(nèi)市場(chǎng)與國際市場(chǎng)對(duì)接設(shè)置無形的障礙。從目前看，新興自貿(mào)區(qū)“減法”做得還不夠，雖然對(duì)于自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)來講“減證”是個(gè)好辦法，但仍有不少行政審批項(xiàng)目保留，比如項(xiàng)目審核材料種類多、交叉重復(fù)認(rèn)證、審批要求多、環(huán)節(jié)多、耗時(shí)長等問題［5］。“先照后證”變成了“進(jìn)入易，經(jīng)營難”。企業(yè)雖然先拿到了“照”，但是拿“證”并不順利致使遲遲不能經(jīng)營，信息不對(duì)稱，審批環(huán)節(jié)煩瑣，導(dǎo)致了“進(jìn)入易經(jīng)營難”的局面。

3.政府放權(quán)不徹底。一些部門將權(quán)力進(jìn)行拆分，在放權(quán)過程中出現(xiàn)“選擇性、隱性、步調(diào)不同”的情況。本該交給市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)力在政府內(nèi)部下放，或交給與部門關(guān)系密切的中介機(jī)構(gòu)，使自貿(mào)區(qū)內(nèi)的相關(guān)事宜無法正常運(yùn)作。一些中介機(jī)構(gòu)能力不足、不規(guī)范、效率低，使得放權(quán)銜接不暢。許多政策是由基層部門制定的［6］，自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)對(duì)于政策掌握不全面。專業(yè)型人才匱乏，在一些專業(yè)型的審批程序前銜接能力不強(qiáng)，使得后期監(jiān)管力度不足。

（二）協(xié)同“新主體”的監(jiān)管模式不深入

自貿(mào)區(qū)的治理主體應(yīng)該是以政府、企業(yè)為主體，還是應(yīng)該政府和企業(yè)協(xié)同管理，發(fā)揮各自在資源配置中的作用，是“雙循環(huán)”下新興自貿(mào)區(qū)應(yīng)該厘清的重要問題。在《中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)協(xié)同開放發(fā)展倡議》中，“堅(jiān)持共商共建共享原則，推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)之間的制度對(duì)接、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、平臺(tái)共建，加快打造立體全面開放、競相協(xié)同共興的嶄新格局”，表明了自貿(mào)區(qū)建設(shè)過程中不僅應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)部體系建設(shè)，還應(yīng)增強(qiáng)與外部協(xié)同性，其中很重要的一點(diǎn)就是自貿(mào)區(qū)內(nèi)部的協(xié)同管理，包括市場(chǎng)、企業(yè)、政府、部門之間的互通［4］35-36。傳統(tǒng)的外商投資逐案審批方式，程序復(fù)雜，審批時(shí)間長，部門間協(xié)調(diào)困難，難以達(dá)成共識(shí)，已不能適應(yīng)多變的國際形勢(shì)［7］。自2013年上海自貿(mào)區(qū)成立開始，中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)就試行以準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單為核心的管理模式，逐步縮減限制項(xiàng)目，不斷擴(kuò)大開放，以提升管理效率。2019年，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)布第六版負(fù)面清單，與2013版相比減少80.5%；其中限制類措施由2013版的152項(xiàng)減少至2019版的17項(xiàng)，縮減比例達(dá)88.8%；禁止類措施從2013版的38項(xiàng)減少至2019版的20項(xiàng)，縮減比例達(dá)47.4%。根據(jù)2020年出臺(tái)的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單項(xiàng)目再次縮減，由37條逐步縮減至30條，表明中國自貿(mào)區(qū)的對(duì)外開放程度不斷提高，給予市場(chǎng)主體更多的自主權(quán)，但目前由于新興自貿(mào)區(qū)已有的總體方案和管理辦法層次較低，在新形勢(shì)下，各部門的管理辦法與法律規(guī)定都有了新的調(diào)整，所以應(yīng)加強(qiáng)政府管理的針對(duì)性。由于新興自貿(mào)區(qū)成立時(shí)間較短，傳統(tǒng)管理思想根深蒂固，仍以政府主導(dǎo)型管理為主，呈現(xiàn)自上而下的“金字塔”式垂直管理模式，“條塊分割”現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致地方政府被動(dòng)執(zhí)行上級(jí)政策，組織結(jié)構(gòu)缺乏彈性，難以適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜多變的外部環(huán)境，對(duì)當(dāng)前行政審批制度的改革、綜合體系的監(jiān)管等造成了極大的阻礙。

（三）結(jié)合“新功能”的配套措施不完善

“放管服”改革涉及新理念、新思路、新模式，監(jiān)管模式的創(chuàng)新和政府工作模式的轉(zhuǎn)變，幾乎涵蓋了新興自貿(mào)區(qū)行政體制改革的各方面，但要改變自貿(mào)區(qū)的整體管理模式，需進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，對(duì)相關(guān)的配套設(shè)施進(jìn)行改革。新興自貿(mào)區(qū)的管理辦法是根據(jù)自身定位來制定的，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展，但一些新興自貿(mào)區(qū)管理缺乏系統(tǒng)管理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于激勵(lì)機(jī)制、考評(píng)機(jī)制及監(jiān)督機(jī)制等措施沒有跟進(jìn)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防控并沒有給出具體辦法。如有的自貿(mào)區(qū)前置標(biāo)準(zhǔn)放寬，但準(zhǔn)入后的政策標(biāo)準(zhǔn)并沒有明確給出；有的自貿(mào)區(qū)對(duì)于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的相關(guān)文件要求非常具體，改革理念非常先進(jìn)，但是在運(yùn)行階段缺少協(xié)同機(jī)制、信用監(jiān)管機(jī)制等配套實(shí)施的措施，成為改革的最大阻礙；自貿(mào)區(qū)作為貿(mào)易互通的重要區(qū)域，風(fēng)險(xiǎn)防控不可缺少，個(gè)別自貿(mào)區(qū)將風(fēng)險(xiǎn)防控的管理方法寫得非常詳細(xì)，并有具體措施，但個(gè)別自貿(mào)區(qū)缺少這一重要部分。深化“放管服”職能改革是以建設(shè)現(xiàn)代化的治理和服務(wù)體系、更好地服務(wù)于人民為目標(biāo)。其中“一網(wǎng)通辦”“一窗通辦”就是一項(xiàng)改革措施，但是仍需改進(jìn)。首先，辦理事項(xiàng)的窗口設(shè)置沒有完全整合，自貿(mào)區(qū)大部分服務(wù)中心仍在劃分區(qū)域受理業(yè)務(wù)，造成民眾辦理時(shí)間長，手續(xù)復(fù)雜；其次，審批事項(xiàng)駐入得不徹底，部分部門工作人員沒有審批權(quán)限，只能退回材料，重新審批，造成許多不便。

三、“雙循環(huán)”下新興自貿(mào)區(qū)“放管服”職能優(yōu)化的建議

在“雙循環(huán)”的改革背景下，深化新興自貿(mào)區(qū)“放管服”改革，加快政府職能轉(zhuǎn)換，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，還需要做好如下工作：

（一）以培育“新功能”為導(dǎo)向，加快推進(jìn)簡政放權(quán)

黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)加快轉(zhuǎn)變政府職能作出了重要部署，因此，新形勢(shì)下與發(fā)展較成熟的自貿(mào)區(qū)功能定位不同，新興自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)應(yīng)是在學(xué)習(xí)借鑒成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快完善制度建設(shè)，加快培育園區(qū)發(fā)展新功能，創(chuàng)新政府服務(wù)職能，發(fā)展具有特色的新興貿(mào)易園區(qū)。首先，合理配置政府權(quán)力，賦予自貿(mào)區(qū)更大的改革自主權(quán)，是新興自貿(mào)區(qū)“放管服”改革的重點(diǎn)。深化審批制度和商事制度改革，要落實(shí)自貿(mào)區(qū)的改革訴求，在自貿(mào)區(qū)分權(quán)過程中，政府有關(guān)部門可逐步下放一切可由市場(chǎng)調(diào)節(jié)、社會(huì)承擔(dān)的事項(xiàng)；對(duì)于必要的審批事項(xiàng)，按照?qǐng)?zhí)行能力和管理方便的原則，逐步下放。其次，優(yōu)化流程，提升效率。簡化審批流程，壓縮前置環(huán)節(jié)并公開時(shí)限，整體提升工作效率，縮減工作程序，推行網(wǎng)上審批，提升效率。更好地落實(shí)清單管理制度，應(yīng)完善事項(xiàng)清單，加強(qiáng)清單的整體運(yùn)行與評(píng)估，做到動(dòng)態(tài)調(diào)整清單內(nèi)容，定期更新，規(guī)范管理，推進(jìn)清單管理的實(shí)施。

（二）以“創(chuàng)新平臺(tái)”為基礎(chǔ)，進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管

依托現(xiàn)代科技的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)要素資源的共享與應(yīng)用，為管理職能化作出巨大貢獻(xiàn)。新興自貿(mào)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，同樣要依靠科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)。新興自貿(mào)區(qū)“要堅(jiān)持科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新‘雙輪驅(qū)動(dòng)’”［8］，促進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)，自貿(mào)區(qū)應(yīng)穩(wěn)固基礎(chǔ)，打造自貿(mào)區(qū)的智能化。首先，新興自貿(mào)區(qū)應(yīng)將“放管服”改革作為首要突破口，對(duì)于政府能下放的管理權(quán)限，盡可能地授權(quán)或下放，賦予自貿(mào)區(qū)更大的自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)地方改革的主動(dòng)性，最終實(shí)現(xiàn)便利化服務(wù)。其次，自貿(mào)區(qū)要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以制度創(chuàng)新來推動(dòng)科技創(chuàng)新，新興自貿(mào)區(qū)的建設(shè)使我國實(shí)現(xiàn)了沿海區(qū)域的全覆蓋，沿邊地區(qū)首次設(shè)立的全新發(fā)展局面，進(jìn)一步提升對(duì)沿邊地區(qū)的探索開發(fā)。因此通過建設(shè)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)，進(jìn)行口岸驗(yàn)放，對(duì)于新興自貿(mào)區(qū)同周邊國家的經(jīng)貿(mào)合作十分重要，企業(yè)實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+”智能監(jiān)管，整體提升通關(guān)效率，如出現(xiàn)問題立即在監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行反饋，做到信息實(shí)時(shí)更新，督促企業(yè)進(jìn)行整改，提升企業(yè)的貿(mào)易質(zhì)量。

（三）以“新標(biāo)準(zhǔn)”為要求，健全配套服務(wù)體系

在“雙循環(huán)”格局下呈現(xiàn)新的發(fā)展模式，帶動(dòng)新興自貿(mào)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。自貿(mào)區(qū)要以完善基礎(chǔ)建設(shè)為重點(diǎn)，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)的投資，突出重點(diǎn)領(lǐng)域。在新形勢(shì)下，國內(nèi)循環(huán)與國際循環(huán)必須統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同發(fā)展，推動(dòng)自貿(mào)區(qū)高水平開放，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。要從開放商品要素流動(dòng)向開放管理規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等制度類型轉(zhuǎn)變。通過推動(dòng)國內(nèi)規(guī)章制度與國際高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)規(guī)則體系接軌，成為推動(dòng)“雙循環(huán)”的重要載體。首先，要建立高標(biāo)準(zhǔn)的管理機(jī)制，落實(shí)更加精準(zhǔn)的清單管理，提升管理工作效率，對(duì)于自貿(mào)區(qū)的管理規(guī)則體系建設(shè)應(yīng)對(duì)接國際，建立現(xiàn)代化管理體系。其次，做好配套制度的完善工作。完善貿(mào)易雙方跨境租賃、異地監(jiān)管以及異地委托監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)防控等保障體系建設(shè)，將原始的應(yīng)急管理理念向公共風(fēng)險(xiǎn)治理防范理念轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控的政治責(zé)任。加強(qiáng)各部門與自貿(mào)區(qū)之間的工作配合，使信息與資源進(jìn)行無阻礙的流通與共享，做好政府對(duì)自貿(mào)區(qū)的工作指導(dǎo)、監(jiān)管，通過加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的專業(yè)化措施，提升自貿(mào)區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)防控能力以滿足新形勢(shì)下多變的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新需求。最后，結(jié)合實(shí)際提高自貿(mào)區(qū)的整體管理體制與現(xiàn)實(shí)的匹配度，打造“綜合服務(wù)平臺(tái)”，充分運(yùn)用優(yōu)勢(shì)最大化實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)走向高品質(zhì)和多樣化的發(fā)展以拓展消費(fèi)增長空間。構(gòu)建自貿(mào)區(qū)獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，實(shí)現(xiàn)成果的合作與共享，推動(dòng)跨境融資活動(dòng)發(fā)展，提高境外投融資便利化程度，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，提高人民生活水平。