齊亞芬 孫德升

2018 年9 月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出為實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本做大做強(qiáng)，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束，降低國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

本文根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，從目前的現(xiàn)狀和造成的原因分析入手，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確定長(zhǎng)短期目標(biāo)量化，降低國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率，其有效途徑：企業(yè)內(nèi)外協(xié)同強(qiáng)化資產(chǎn)負(fù)債約束，降低資產(chǎn)負(fù)債率；厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界,減輕國(guó)有企業(yè)政策性負(fù)擔(dān)；多項(xiàng)配套措施，降低企業(yè)債務(wù)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

一、目前的現(xiàn)狀和造成的原因

企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率的警戒線國(guó)際上通常認(rèn)為是50%，超出警戒線會(huì)增加企業(yè)債務(wù)違約甚至破產(chǎn)。目前，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率2017 年65.7%，高負(fù)債不僅存在較高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且直接導(dǎo)致資金使用率低，削弱了資本、勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素的配置效率和生產(chǎn)效率，造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力不足。而造成國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率高的原因：

1.國(guó)有企業(yè)存在著戰(zhàn)略性、社會(huì)性的政策負(fù)擔(dān)，經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)虧損，政府會(huì)通過(guò)各種方式進(jìn)行施救，如：提供補(bǔ)貼、增加貸款、追加投資等，因政府對(duì)企業(yè)債務(wù)提供了顯性或隱性的擔(dān)保，加重了國(guó)有企業(yè)對(duì)政府的依賴，降低了負(fù)債約束力，弱化了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

2.國(guó)有企業(yè)公司治理體系不健全、內(nèi)部控制制度不完善。為擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模去借債，造成債務(wù)規(guī)模過(guò)大，資本結(jié)構(gòu)不合理，加大了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.國(guó)有企業(yè)融資模式單一僵化，結(jié)構(gòu)不合理，過(guò)度依賴債務(wù)融資、以貸養(yǎng)貸的融資方式，很難低御資本市場(chǎng)的變化。

二、長(zhǎng)短期兼顧目標(biāo)量化，降低國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債率防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

（一）《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了具體的目標(biāo)，設(shè)定了“國(guó)有企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率到2020 年年末比2017 年年末降低2 個(gè)百分點(diǎn)左右”的短期目標(biāo)。“有效的資產(chǎn)負(fù)債約束需要目標(biāo)明確、有的放矢?！薄吨笇?dǎo)意見(jiàn)》為國(guó)有企業(yè)減負(fù)債、降杠桿工作描繪了清晰的時(shí)間表和任務(wù)書(shū)。

除了針對(duì)目前國(guó)企減負(fù)債問(wèn)題提出具體目標(biāo)約束外，《指導(dǎo)意見(jiàn)》還提出了長(zhǎng)期性目標(biāo)，要求在2020 年之后國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率基本保持在同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平。這種制度上的設(shè)計(jì)遠(yuǎn)近兼顧目標(biāo)量化，不僅可實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)國(guó)企減負(fù)債的要求，也確保了長(zhǎng)期內(nèi)抑制國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債率的反彈。

（二）劃定“預(yù)警線和監(jiān)管線”，列出“重點(diǎn)關(guān)注和重點(diǎn)監(jiān)管兩名單”

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出，國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債約束以資產(chǎn)負(fù)債率為基礎(chǔ)約束指標(biāo)，對(duì)不同行業(yè)、類型國(guó)企實(shí)行分類管理并動(dòng)態(tài)調(diào)整。原則上，以本行業(yè)上年度規(guī)模以上企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率為基準(zhǔn)線，加5 個(gè)百分點(diǎn)為預(yù)警線，加10 個(gè)百分點(diǎn)為重點(diǎn)監(jiān)管線。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出，資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)上述“兩條線”的國(guó)企，國(guó)資管理部門要綜合分析企業(yè)所在行業(yè)、發(fā)展階段、債務(wù)類型與期限結(jié)構(gòu)，以及流動(dòng)比率、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、現(xiàn)金流等一系列指標(biāo)，評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)大小程度并列出重點(diǎn)關(guān)注和重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單。一方面強(qiáng)調(diào)全面覆蓋，把全部國(guó)有企業(yè)納入到資產(chǎn)負(fù)債約束管理體制中來(lái)；另一方面又兼顧差異性，強(qiáng)調(diào)分類施策、因企施策，盡可能實(shí)現(xiàn)對(duì)高資產(chǎn)負(fù)債率、高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的精準(zhǔn)約束，到2020 年前有實(shí)質(zhì)性的改觀。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)國(guó)企降低資產(chǎn)負(fù)債率設(shè)定了長(zhǎng)短期目標(biāo)，并且兼顧差異性，實(shí)施精準(zhǔn)約束，防范國(guó)企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。降低國(guó)企的資產(chǎn)負(fù)債率是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，一方面政府的政策導(dǎo)向要強(qiáng)化資產(chǎn)負(fù)債約束；另一方面從國(guó)企自身要加強(qiáng)內(nèi)部治理體系，多方協(xié)同，構(gòu)建資產(chǎn)負(fù)債的長(zhǎng)效管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債率趨于合理。

三、企業(yè)內(nèi)外協(xié)同強(qiáng)化資產(chǎn)負(fù)債約束，降低資產(chǎn)負(fù)債率

（一）《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出，國(guó)有企業(yè)是落實(shí)資產(chǎn)負(fù)債約束的第一責(zé)任主體，可以從完善企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制入手，建立資產(chǎn)負(fù)債約束機(jī)制。第一，合理設(shè)置資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。根據(jù)企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況，設(shè)定財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控目標(biāo)，合理安排投融資規(guī)模，抑制投資沖動(dòng)，合理規(guī)劃資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，保持企業(yè)財(cái)務(wù)穩(wěn)健。第二，完善內(nèi)部控制制度，為企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、投融資決策提供真實(shí)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，保障資金的高效和安全。投融資之前，對(duì)企業(yè)內(nèi)部的資產(chǎn)負(fù)債情況進(jìn)行綜合分析，融資之后，加強(qiáng)與債務(wù)人的溝通，在面對(duì)重大財(cái)務(wù)困境時(shí)，應(yīng)及時(shí)與債權(quán)人協(xié)商。第三，建立集團(tuán)公司內(nèi)部財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，母公司應(yīng)規(guī)范內(nèi)部財(cái)務(wù)信息報(bào)告制度，暢通報(bào)告渠道，確保及時(shí)獲取子公司的真實(shí)、準(zhǔn)確、全面的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，減少因財(cái)務(wù)不對(duì)稱所產(chǎn)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格控制子公司資產(chǎn)負(fù)債率和資產(chǎn)負(fù)債約束。第四、國(guó)有企業(yè)要增強(qiáng)內(nèi)源性資本積累的能力，工業(yè)4.0 和《中國(guó)制造2025》的規(guī)劃中都強(qiáng)調(diào)了高質(zhì)量發(fā)展與內(nèi)涵式增長(zhǎng)，這就要求國(guó)有企業(yè)以技術(shù)創(chuàng)新為核心，提高全要素生產(chǎn)率，消除無(wú)效產(chǎn)能，改善產(chǎn)品質(zhì)量，提高經(jīng)營(yíng)效益和盈利水平，增強(qiáng)內(nèi)源性資本積累，強(qiáng)化財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力，實(shí)現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)高質(zhì)量的發(fā)展。

（二）《指導(dǎo)意見(jiàn)》還要求強(qiáng)化國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債外部約束。有國(guó)有資產(chǎn)管理部門、金融機(jī)構(gòu)、專業(yè)中介機(jī)構(gòu)等多重外部約束機(jī)制。國(guó)有資產(chǎn)管理部門應(yīng)做到“全面監(jiān)測(cè)、重點(diǎn)防控、積極引導(dǎo)、公共監(jiān)督”。全面監(jiān)測(cè)，就是國(guó)有資產(chǎn)管理部門建立健全國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債監(jiān)測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)，以資產(chǎn)負(fù)債率為核心，財(cái)務(wù)報(bào)告等信息為基礎(chǔ)，參考企業(yè)的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、行業(yè)環(huán)境、資本結(jié)構(gòu)，對(duì)國(guó)企的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，及時(shí)預(yù)警。重點(diǎn)防控，就是國(guó)有資產(chǎn)管理部門建立健全國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，按照資產(chǎn)負(fù)債率的預(yù)警線和重點(diǎn)監(jiān)管線，劃分出重點(diǎn)關(guān)注和監(jiān)管對(duì)象，壓縮高風(fēng)險(xiǎn)投資，節(jié)約融資成本。積極引導(dǎo)，就是國(guó)有資產(chǎn)管理部門將資產(chǎn)負(fù)債約束作為國(guó)企的考核標(biāo)準(zhǔn)，以資產(chǎn)負(fù)債率作為評(píng)價(jià)企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的重要內(nèi)容，引導(dǎo)企業(yè)積極實(shí)施減負(fù)債、去杠桿。公共監(jiān)督，就是國(guó)有資產(chǎn)管理部門將國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債率的預(yù)警線、監(jiān)管線、可公開(kāi)的財(cái)務(wù)信息向社會(huì)披露，接受公共監(jiān)督。這一系列的措施是運(yùn)用科學(xué)的方法規(guī)范國(guó)企的財(cái)務(wù)活動(dòng)，防范風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)高負(fù)債企業(yè)的協(xié)同約束。一方面，建立貸款信息共享系統(tǒng)，全面評(píng)估國(guó)企的信用風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注對(duì)外擔(dān)保、或有負(fù)債的情況，對(duì)于高于資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線的企業(yè)，應(yīng)慎重確定貸款條件和金額；另一方面，建立聯(lián)合的授權(quán)機(jī)制，避免金融機(jī)構(gòu)之間的不良的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致對(duì)國(guó)企的過(guò)度授信，從源頭上控制國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》對(duì)列入重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)和重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)設(shè)置了融資限制，金融機(jī)構(gòu)原則上不得對(duì)其新增債務(wù)融資。對(duì)于中介機(jī)構(gòu)而言，會(huì)計(jì)師事務(wù)所應(yīng)向外部信息使用者提供真實(shí)準(zhǔn)確的審計(jì)報(bào)告，為國(guó)企將負(fù)債提供可靠的數(shù)據(jù)支持。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》精心設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)內(nèi)外部約束相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資產(chǎn)管理部門、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)信用的共同約束，將提高約束的有效性和可行性。要求國(guó)企通過(guò)混和所有制改革、增加股權(quán)融資、市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股等措施降杠桿，實(shí)際上是“倒逼”國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展模式和深化改革，建立國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債自我約束的長(zhǎng)效機(jī)制。

四、厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界,減輕國(guó)有企業(yè)政策性負(fù)擔(dān)

實(shí)踐中如何破解地方政府債務(wù)和國(guó)企債務(wù)互相纏繞的體制難題，備受各方關(guān)注。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有企業(yè)的債務(wù)除了自身經(jīng)營(yíng)所需，還有兩個(gè)重要的原因：一是國(guó)有企業(yè)為地方政府進(jìn)行債務(wù)融資；二是國(guó)有企業(yè)被動(dòng)承擔(dān)社會(huì)性公益支出。為了降低國(guó)有企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出一系列要求：一方面，國(guó)有企業(yè)應(yīng)減少對(duì)地方政府的財(cái)務(wù)依賴，地方政府也不要再對(duì)國(guó)有企業(yè)的債務(wù)兜底；另一方面，嚴(yán)格控制地方政府及其部門違法違規(guī)或變相通過(guò)國(guó)有企業(yè)舉借債務(wù)，而國(guó)有企業(yè)也不應(yīng)為地方政府提供融資或配合地方政府變相舉債。因此，要厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界，除非國(guó)有企業(yè)自愿承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，否則，地方政府不應(yīng)將公共負(fù)債打包進(jìn)國(guó)企，使國(guó)有企業(yè)過(guò)度承擔(dān)了公益性的支出，加重了國(guó)企的債務(wù)。減輕國(guó)有企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)，使國(guó)有企業(yè)專注于經(jīng)營(yíng)管理，助推企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

五、多項(xiàng)配套措施，降低企業(yè)債務(wù)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展

建立科學(xué)完善的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》圍繞支持國(guó)有企業(yè)盤活存量資產(chǎn)、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、完善多渠道資本補(bǔ)充機(jī)制、推動(dòng)國(guó)有企業(yè)兼并重組、依法依規(guī)實(shí)施國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)等配套措施。

（一）盤活國(guó)有企業(yè)存量資產(chǎn)、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率

國(guó)有企業(yè)債務(wù)增加的同時(shí)，也產(chǎn)生了大量資產(chǎn)的閑置。為確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，提高資金的使用效率，盤活國(guó)有企業(yè)存量資產(chǎn)。1.企業(yè)應(yīng)對(duì)存量資產(chǎn)進(jìn)行分類、整理，全面了解存量資產(chǎn)的類型、數(shù)量、價(jià)值以及增減變動(dòng)情況，為存量資產(chǎn)的盤活提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。2.對(duì)各項(xiàng)資產(chǎn)進(jìn)行規(guī)范的管理。對(duì)于持有的貨幣資金進(jìn)行集中管理，制定詳細(xì)的貨幣資金收支計(jì)劃，合理配置，提高資金使用效率；對(duì)于流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)的管理，應(yīng)按市場(chǎng)情況進(jìn)行租賃、轉(zhuǎn)讓、出售等，對(duì)于無(wú)形資產(chǎn)，如土地使用權(quán)、商譽(yù)、探礦權(quán)等可進(jìn)行交換或質(zhì)押進(jìn)行融資，充分發(fā)揮無(wú)形資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的作用。3.實(shí)施資產(chǎn)證券化，對(duì)于缺乏流動(dòng)性的應(yīng)收賬款、公共事業(yè)等但未來(lái)有可能產(chǎn)生現(xiàn)金流的資產(chǎn)，通過(guò)委托機(jī)構(gòu)發(fā)行資產(chǎn)支持證券，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化，提前收回資金，實(shí)現(xiàn)資金的再投入。通過(guò)資產(chǎn)的置換、資產(chǎn)證券化等方式實(shí)現(xiàn)內(nèi)部資源的再配置，使閑置的資產(chǎn)流動(dòng)起來(lái)，提高存量資產(chǎn)的利用率，緩解企業(yè)資金壓力，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益。

（二）完善多渠道資本補(bǔ)充機(jī)制,擴(kuò)大股權(quán)融資規(guī)模

降低國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率、防控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑，是完善多渠道資本補(bǔ)充機(jī)制,擴(kuò)大股權(quán)融資規(guī)模。1.企業(yè)的留存利潤(rùn)是補(bǔ)充資本的重要方式，通過(guò)提高經(jīng)營(yíng)效益，增加留存利潤(rùn)，完善資本補(bǔ)充機(jī)制。企業(yè)在積累資本的同時(shí)，應(yīng)關(guān)注資本的動(dòng)態(tài)，從落后產(chǎn)能、無(wú)效行業(yè)退出，將資本投入到新興產(chǎn)業(yè)中去。2.民營(yíng)資本是補(bǔ)充國(guó)有資本的重要途徑，應(yīng)通過(guò)國(guó)企混合所有制改革，運(yùn)用合資合作、增資擴(kuò)股的方式，吸收民營(yíng)資本，壯大國(guó)有企業(yè)資本，增強(qiáng)抵御財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。3.推進(jìn)資本市場(chǎng)化的債轉(zhuǎn)股，強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)在資本市場(chǎng)中的主體地位，有誠(chéng)信的企業(yè)通過(guò)資本市場(chǎng)籌集資金，由企業(yè)自擔(dān)收益和風(fēng)險(xiǎn)。4.通過(guò)借助多層次的資本市場(chǎng)，擴(kuò)大股權(quán)融資規(guī)模。國(guó)有企業(yè)通過(guò)完善多渠道資本補(bǔ)充機(jī)制,擴(kuò)大股權(quán)融資規(guī)模，降低高負(fù)債的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）推動(dòng)國(guó)有企業(yè)兼并重組，對(duì)“僵尸”企業(yè)實(shí)施破產(chǎn)程序

為適應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)模式的背景下，國(guó)有企業(yè)兼并重組就是對(duì)產(chǎn)業(yè)集中度低、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重的企業(yè)，壓縮傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)型升級(jí)，轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略性的新興產(chǎn)業(yè)，提高國(guó)有企業(yè)的綜合實(shí)力。國(guó)有企業(yè)兼并重組的過(guò)程中，鼓勵(lì)社會(huì)資本以股權(quán)投資的形式參與進(jìn)來(lái)。對(duì)于依靠銀行貸款“輸血”生存的僵尸企業(yè)，應(yīng)依法依規(guī)實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)程序，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本退出。通過(guò)兼并、重組、破產(chǎn)，優(yōu)化國(guó)有資本，提升資金要素配置效率，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康和高質(zhì)量發(fā)展。