朱 政

以黨的十八大為重要的歷史節(jié)點，中國特色社會主義跨入新時代。在全面推進依法治國、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略的推動下，鄉(xiāng)村治理也進入了新的歷史階段。黨的十九大提出：“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！?018年，中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，更加詳盡地闡述了黨建引領(lǐng)下，深化村民自治實踐、建設(shè)法治鄉(xiāng)村和提升鄉(xiāng)村德治水平；并且，明確提出“自治為基、法治為本、德治為先”，促進“三治”有機結(jié)合?？梢姡邳h中央的戰(zhàn)略布局和頂層設(shè)計中，“三治”及其體系化的融合方案將成為鄉(xiāng)村治理的制度框架和載體。

在此大的背景之下，中國各地方皆以著名的“楓橋經(jīng)驗”“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗”為參照，圍繞基層社會治理和“三治融合”，因地制宜地展開試點探索，以期在實踐中借鑒、積累和創(chuàng)造易操作可推廣的做法和經(jīng)驗。筆者所在研究團隊，在近兩年的田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，廣大鄉(xiāng)村各種形式的“積分制”治理已被廣泛運用，頗多創(chuàng)新；并且，基層政府已然賦予其“三治融合”制度探索的深刻意涵，值得關(guān)注。更重要的是，作為宏大、抽象的國家戰(zhàn)略和政策話語，“自治為基、法治為本、德治為先”應(yīng)作何理解，“三治融合”如何制度化的展開、落地，以及各地的制度創(chuàng)新能否和多大程度上具有可推廣性，這一類的問題亟須通過實踐探索和理論檢視予以回應(yīng)與澄清。而“積分制”治理，正是這樣一個恰當(dāng)?shù)难芯壳锌?，由此解讀“三治融合”的宏大敘事，透視紛繁復(fù)雜的制度建設(shè)背后的運作機理與實踐邏輯。

中國鄉(xiāng)村研究頗有淵源，至少可以追溯到晏陽初、梁漱溟、蕭公權(quán)等。此后，經(jīng)過費孝通融合中西方社會科學(xué)，逐漸形成農(nóng)村社會學(xué)、農(nóng)村政治學(xué)、農(nóng)村經(jīng)濟學(xué)和民族學(xué)等學(xué)術(shù)傳統(tǒng)。與學(xué)術(shù)研究平行的另一條線索是百年來中國鄉(xiāng)村社會的劇烈變遷，由帝制傳統(tǒng)下的“鄉(xiāng)土中國”經(jīng)過民國初期的“一盤散沙”，到“革命—社會主義”傳統(tǒng)下的土地改革、人民公社，再到改革開放后撤社建鄉(xiāng)、分田到戶，直至進入21世紀(jì)取消農(nóng)業(yè)稅、新農(nóng)村建設(shè)、脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興。世紀(jì)浮沉，轉(zhuǎn)眼滄海已桑田。然而，有一點是清楚的，中國鄉(xiāng)村研究的知識生產(chǎn)不僅蔚為壯觀，而且具有強烈的實踐品格，始終致力于理解和改造鄉(xiāng)村社會。質(zhì)言之，中國鄉(xiāng)村研究已經(jīng)與真實的生活世界深度相融，相互構(gòu)造。吉登斯(Anthony Giddens)指出，成功的社會理論“是對社會實在的反映，與此同時，這些理論實際上既促進了這種社會實在的構(gòu)成，又與我們注目的社會世界保持著一種若即若離的關(guān)系?！?1)吉登斯：《社會的構(gòu)成：結(jié)構(gòu)化理論大綱》，李康、李猛譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998年，第56頁。從這個意義上說，中國鄉(xiāng)村研究的學(xué)術(shù)傳承，不僅構(gòu)成本文的知識背景，同時也規(guī)定了研究進路。

與本文直接相關(guān)的既有研究，主要集中在鄉(xiāng)村振興和“三治”的主題下。張曉山認(rèn)為，“三治融合”為鄉(xiāng)村治理體系的改革與完善指明了方向。(2)張曉山：《實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的幾個抓手》，《人民論壇》2017年第33期。張文顯指出，“共治從方式方法看，核心就是自治法治德治的結(jié)合，共建共治共享總體上包含了自治法治德治，‘三治’是實現(xiàn)‘三共’治理格局的必由之路?！?3)張文顯：《“三治融合”的桐鄉(xiāng)經(jīng)驗具有獨立價值》，《治理研究》2018年第6期。鄧大才試圖論證“三治”如何組合，以及由此可能形成的善治類型。(4)鄧大才：《走向善治之路：自治、法治與德治的選擇與組合——以鄉(xiāng)村治理體系為研究對象》，《社會科學(xué)研究》2018年第4期。還有一些研究，對“三治”中的某個方面展開了更為細(xì)致的討論，例如聚焦法治鄉(xiāng)村建設(shè)(5)朱政：《“三治融合”視野下法治鄉(xiāng)村建設(shè)的實踐機理與理想圖景》，《云南社會科學(xué)》2021年第2期。。另一方面，關(guān)于基層社會的“積分制”治理，也受到了部分學(xué)者的關(guān)注。高其才考察了湖北省馬嶺村積分制管理的內(nèi)容、運作與實效。(6)高其才：《基于集中居住的鄉(xiāng)村基層社會治理——以湖北京山馬嶺積分制管理為對象》，《法治現(xiàn)代化研究》2019年第4期。馬樹同將積分制視為一種鄉(xiāng)村治理模式。(7)馬樹同：《共建共治共享社會治理格局下鄉(xiāng)村治理模式的生成邏輯——基于寧夏J縣積分制的實踐考察》，《寧夏社會科學(xué)》2020年第4期。總體來說，相關(guān)研究具有一定的啟發(fā)性，但理論解釋和提煉尚顯不足，還遠談不上引導(dǎo)和推動實踐。這當(dāng)然與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略尚處于探索階段有關(guān)，但研究視野和方法上的局限，亦有重要影響。概而言之，一是既有研究大多脫離真實場景和經(jīng)驗現(xiàn)象，所談泛泛；二是缺乏制度視野，因而難以從瑣碎繁復(fù)的基層工作中找到真切的“三治融合”制度載體，揭去浮于表面的各類“三治”標(biāo)簽，從而獲得具有普遍意義的理論啟示。

綜上所述，本文擬采用經(jīng)驗研究進路，通過長時段的田野調(diào)查，觀察和理解現(xiàn)有“積分制”治理的制度實踐，揭示其基本原理，并籍此探討“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的若干基礎(chǔ)性問題。本文運用的經(jīng)驗素材來自于近三年筆者所在研究團隊的駐村調(diào)查，包括江蘇省無錫市H村、河南省光山縣T村、湖北省宜都市M村、湖北省沙洋縣C村和浙江省桐鄉(xiāng)市Y村；田野調(diào)查累計時間超過5個月；調(diào)研方法主要運用了深度訪談和參與觀察，訪談對象為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主和村民代表。

一、制度創(chuàng)新：“積分制”治理的實踐形態(tài)

一如前述，在黨中央的戰(zhàn)略布局和頂層設(shè)計中，“三治融合”是基層社會治理體系和平安鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容和制度載體。而在實踐中，“三治”各系統(tǒng)的搭建，以及“三治”的有機結(jié)合，主要依賴地方政府推動社會治理創(chuàng)新的“錦標(biāo)賽制”，藉由“為創(chuàng)新而競爭”(8)何艷玲、李妮：《為創(chuàng)新而競爭：一種新的地方政府競爭機制》，《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第1期。得以實現(xiàn)。簡言之，在黨中央高度重視基層治理和社會穩(wěn)定的情勢下，地方政府從單一的國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)競爭，逐漸轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟增長”與“社會創(chuàng)新”兩條戰(zhàn)線同時發(fā)力。如此，以分級試點、打造典型、推廣先進等方式展開的制度創(chuàng)新，已然構(gòu)成探索“三治融合”的微觀機制和內(nèi)在驅(qū)動。誠如韓博天(Sebastian Heilmann)所言，“在中國制定政策的方法中，‘試點’和‘以點到面’對中國政治的分類具有重要意義。”(9)韓博天：《通過試驗制定政策：中國獨具特色的經(jīng)驗》，《當(dāng)代中國史研究》2010年第3期?；诖耍袊珖秶鷥?nèi)已廣泛運用并被賦予“三治融合”深刻意涵的各種形態(tài)的“積分制”治理，才具有超越個案的普遍意義。

“積分制”治理并非新鮮事物，尤其是在企業(yè)管理領(lǐng)域。社會治理中的“積分制”，早期被運用在農(nóng)民工落戶城市的戶籍管理方面。(10)劉小年：《農(nóng)民工市民化與戶籍改革：對廣東積分入戶政策的分析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2011年第3期。2005年，海寧市在浙江省首創(chuàng)黨員“一員雙崗”積分制考核。(11)《海寧市“三分三化”提升黨員積分制考核》，2012年11月23日，http://old3w.cnjxol.com/Industry/content/2012-11/23/content_2253973.htm，2021年10月8日。這比“三治融合”發(fā)源地浙江省桐鄉(xiāng)越豐村自主探索的“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗”，早了整整八年。顯然，最初“積分制”的創(chuàng)新和運用，并非面向基層社會治理，而更接近于一種管理模式。其制度精神，可借用企業(yè)員工考核管理予以說明，“所謂企業(yè)積分制管理模式，就是指用積分(包括獎分和扣分)對企業(yè)員工的能力和綜合表現(xiàn)進行全方位量化考核，用軟件記錄(記錄信息終身有用)，把積分與各種榮譽、物質(zhì)待遇、福利等掛鉤，使員工掙積分的動力與企業(yè)整體利益和發(fā)展方向緊密結(jié)合，達到員工與企業(yè)雙贏的效果”(12)秦尊文、徐志寬、彭雪蓮：《一種新的績效管理模式——對企業(yè)積分制管理的研究與思考》，《湖北社會科學(xué)》2017年第2期。。

浙江省海寧市的黨員“積分制”考核，開啟了中國全國范圍內(nèi)地方政府圍繞“積分制”治理進行制度創(chuàng)新的序幕。黨的十九大以后，冠以“三治”之名，并帶有明確治理目標(biāo)和任務(wù)的各類“積分制”，被廣泛開發(fā)和運用。根據(jù)我們的調(diào)研，大致有幾種典型形態(tài)。其一，誠信檔案“積分制”。在湖北省宜都市，地方政法部門和民政部門聯(lián)合開發(fā)“家庭誠信檔案系統(tǒng)”，起初主要的扣分項為鄉(xiāng)村社會常見的違法犯罪(如打架斗毆、無證駕駛、酒駕、吸毒等)、違規(guī)上訪(如越級上訪、纏訪)，加分項主要包括見義勇為、參加志愿者服務(wù)等。隨著宜都市成為湖北省“三治融合”試點城市，基層創(chuàng)新顯著提檔加速，村民誠信檔案系統(tǒng)不斷擴展新的項目。例如，鼓勵村民參加各類各級評優(yōu)爭先；配合村組織完成村務(wù)、支持村莊基礎(chǔ)建設(shè)列入公益事業(yè)；平息鄰里糾紛、孝順老人、家庭和睦等定義為文明行為；勸阻村民過度操辦紅白喜事、參與封建迷信活動歸為移風(fēng)易俗；規(guī)范養(yǎng)殖家禽、禁止焚燒秸稈等置于環(huán)境衛(wèi)生等，并各設(shè)定相應(yīng)的加分、扣分標(biāo)準(zhǔn)。名目繁多，變化調(diào)整亦較頻繁。作為獎懲機制，高積分不僅可以獲得榮譽稱號，還可以享受醫(yī)院優(yōu)先掛號、停車免費、電影票打折、超市購物券、積分換購小額生活用品等便民福利。并且，作為“誠信檔案”，積分過低的家庭和個人，還可能影響家庭成員考公務(wù)員、升學(xué)和參軍等方面的政審，以及其他需要村組織審核、批準(zhǔn)和配合的事務(wù)，例如在讀學(xué)生申請助學(xué)貸款的組織審查。對于鄉(xiāng)村生活而言，“積分制”治理的覆蓋面相當(dāng)寬廣，獎懲亦稱得上“寬嚴(yán)相濟”。概而言之，湖北省宜都市的做法和經(jīng)驗是“積分制”治理的“基本款”；中國各地的基層政府皆因地制宜地積極探索，各有損益。

其二，高福利激勵的“積分制”治理。浙江省桐鄉(xiāng)市的特色是，將各積分項目分別歸入自治、德治和法治三類，并與“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗”緊密結(jié)合。據(jù)此，形成了可量化和易操作的“三治”體系。更具有地方特色的是，依托充裕的地方財政和村集體經(jīng)濟，給予各類積分先進單位和個人以可觀的物質(zhì)獎勵，并輔以精神獎勵。有些富裕的村莊，將“積分制”的物質(zhì)獎勵與村集體經(jīng)濟的各類福利直接掛鉤，以此激勵村民。例如，有的村集體為本村在讀中、小學(xué)生發(fā)放午餐補貼；有的為超過70歲的老人發(fā)養(yǎng)老補貼(當(dāng)?shù)胤Q為“老人錢”)；有的甚至將常駐本村的外來務(wù)工人員也納入其中，依據(jù)“積分”為其提供租房補貼等。所謂“不增則減”，在大部分村民能夠得到物質(zhì)獎勵的環(huán)境中，低積分意味著經(jīng)濟損失，以及相對的被剝奪感。

其三，作為“積分制”治理2.0版的“城市文明碼”。2020年伊始，受到防控新冠疫情“健康碼”的啟發(fā)，全國多地嘗試用手機App、二維碼，升級“積分制”治理，如江蘇省蘇州市、浙江省嵊州市?！俺鞘形拿鞔a”運作的基本原理與“積分制”治理相通，亦即將誠信守法、文明出行、厲行節(jié)約、志愿服務(wù)、垃圾分類等盡數(shù)納入并分別賦值，積分?jǐn)?shù)值表征文明程度；“文明人”可以享受工作、生活、就業(yè)、學(xué)習(xí)、娛樂的優(yōu)先和便利。顯然，依托網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺的升級版“積分制”治理，能夠低成本運用在更廣闊的地域范圍，與更多公共服務(wù)功能集成一體，并隨情勢需要進行動態(tài)調(diào)整。

總而言之，“積分制”治理的設(shè)計與運作，主要是由地方政府通過推動基層創(chuàng)新得以實現(xiàn)。亦即，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊積極投入基層治理創(chuàng)新的“錦標(biāo)賽制”，在分級試點、生產(chǎn)先進經(jīng)驗的過程中大膽試錯，靈活設(shè)計積分項、賦值和獎懲機制，回應(yīng)當(dāng)?shù)赝怀龅闹卫韱栴}；而地方政府負(fù)責(zé)將脫穎而出、行之有效的零散經(jīng)驗進行整合和提煉，形成某種具有鮮明特色的制度方案，進而在區(qū)域推廣的過程中反復(fù)檢驗和完善，最終向上級推介和廣泛宣傳，并賦予其探索“三治融合”的創(chuàng)新意義。因此，在中國范圍內(nèi)的廣大鄉(xiāng)村，雖然“積分制”治理的原理相似，但具體實踐往往差異較大，各具地方特色。此外，“積分制”治理還受到當(dāng)?shù)厝罕娎斫?、接受和配合程度的影響，實際上的治理效能難以一概而論。

二、“三治融合”：“積分制”治理的構(gòu)造機理

“積分制”治理普遍被地方政府賦予“三治融合”制度創(chuàng)新的深刻意涵，這不僅意味著“積分制”治理已然構(gòu)成一套基層社會治理的制度方案，更重要的是透過現(xiàn)有實踐可以洞察“三治融合”何以可能，理解何謂“自治為基、法治為本、德治為先”。

第一，自治為基?！胺e分制”治理以“積分+獎懲”為核心機制，引導(dǎo)廣大村民行為。那么，首先需要解決的問題便是積分項目的規(guī)劃、賦值，以及擬定獎懲的方式與梯度。通常來說，這里存在幾方面的困難。一是，鄉(xiāng)村生活本就由瑣碎“細(xì)故”構(gòu)成，大到遵紀(jì)守法，小到注意個人衛(wèi)生，各類積分項異質(zhì)性極大，試圖將其盡數(shù)納入一個整體性的體系，殊為不易。尤其是在賦分值的問題上，還存在各積分項可比較和公平性的問題。試問：養(yǎng)狗不文明與在網(wǎng)絡(luò)上傳播謠言，何者更為惡劣，應(yīng)分別扣除多少分呢？二是，鄉(xiāng)村社會存在大量習(xí)慣、民俗、慣例等，“積分制”治理方案要與之融合，亦非輕而易舉。譬如，在某些宗族性村莊，各族大姓習(xí)慣性地占據(jù)一些土地作為祖墳、祖業(yè)，基層政府?dāng)M定關(guān)于林地、山地等積分項時，出于現(xiàn)實考慮，也可能做出某些妥協(xié)。這一類的問題如何在“積分制”中予以表達？三是，“積分制”治理往往擬定大量倡導(dǎo)性的項目，也可能高度介入村民家庭生活，從而在當(dāng)?shù)卮迕裰幸l(fā)爭議。譬如，以移風(fēng)易俗之名，引導(dǎo)群眾拒絕封建迷信活動，有些地方將宗教活動也納入其中；再如，為了倡導(dǎo)厲行節(jié)約，限制村民操辦紅白喜事等“人生慶典”的規(guī)模和頻次。不僅如此，各類“積分制”制度方案將“優(yōu)秀村民”“文明人”的標(biāo)準(zhǔn)陡然提高，還可能與鄉(xiāng)村生活產(chǎn)生內(nèi)在緊張。譬如，有的地方為了維護環(huán)境衛(wèi)生，禁止農(nóng)民散養(yǎng)家禽，禁止在門前堆放柴火等雜物，引起部分農(nóng)民的反感和抵制。總之，當(dāng)下中國鄉(xiāng)村，村莊、農(nóng)民之間已經(jīng)高度分化，群眾需求的異質(zhì)化程度相當(dāng)高，因而任何重大問題都可能產(chǎn)生意見分歧和爭論。

也正因如此，“積分制”治理必然要求自治為“基”，亦即依托現(xiàn)有村民自治制度，最大程度地構(gòu)造“共識”，形成積分規(guī)則體系?；蛘哒f，“自治”是彌合村莊內(nèi)部分歧的最重要機制。道理是相通的，基層社會追求善治，以及低成本的“簡約治理”，不得不以“自治”為核心。這就不難理解，“積分制”治理方案更多是各方妥協(xié)的結(jié)果。村莊內(nèi)部每次就“積分制”進行討論和協(xié)商，都可能更新部分規(guī)則。

第二，法治為本。通過基層民主形成內(nèi)生性規(guī)則，進而展開鄉(xiāng)村治理，天然蘊含著法治因子。一般來說，“積分制”治理方案，經(jīng)過村“兩委”發(fā)起，村民小組會議、戶長會議和黨員代表會議充分醞釀，提交村民代表大會討論和投票通過，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把關(guān)，最后通常以村規(guī)民約的形式固定下來。如此，“積分制”便具有某種“軟法”(13)翟小波：《“軟法”及其概念之證成——以公共治理為背景》，《法律科學(xué)》2007年第2期。意義上的規(guī)范性；而其獎懲機制所內(nèi)含的約束與強制，也能夠在一定程度上得到正當(dāng)性證成?！笆聦嵣希迕褡灾闻c基層民主，恰恰是鄉(xiāng)村治理的合法性根基，能夠?qū)⑷罕姄碜o的政治性語言‘轉(zhuǎn)譯’為法治話語，將其建制化?！?14)朱政：《基層法治的實踐生成——以鄂西地區(qū)儀式性人情異化的治理為切入點》，《法商研究》2016年第4期。從這個意義上說，“自治”內(nèi)在地要求“法治”作為支撐和保障；另一方面，或許更為重要的是，“法治”為“自治”劃定必要的界限。關(guān)于“積分制”治理，最容易遭到詬病的，恰在于“管得太多”“管得太嚴(yán)”。有學(xué)者認(rèn)為，它可能出現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的“滑坡效應(yīng)”，形成技術(shù)治理的數(shù)字化異化。(15)郭春鎮(zhèn)：《對“數(shù)據(jù)治理”的治理——從“文明碼”治理現(xiàn)象談起》，《法律科學(xué)》2021年第1期。質(zhì)言之，“積分制”治理覆蓋面甚廣，涉及農(nóng)民生活的方方面面，確有過度介入私人生活的法律風(fēng)險；而名目繁多的獎懲方式，也可能形成“軟”強制，甚而侵犯農(nóng)民的基本權(quán)益。正因如此，基層政府通過政府法律顧問(律師)，對“積分制”治理方案和村規(guī)民約進行審核。若將其稱為“合法性”審核，似乎過于嚴(yán)肅，但從實質(zhì)功能上說，也確乎如是。(16)2020年12月7日，中共中央印發(fā)《法治社會建設(shè)實施綱要(2020—2025年)》，對社會規(guī)范的建設(shè)和監(jiān)督提出了一系列要求，明確規(guī)定：“加強對社會規(guī)范制訂和實施情況的監(jiān)督，制訂自律性社會規(guī)范的示范文本，使社會規(guī)范制訂和實施符合法治原則和精神?！?/p>

第三，德治為先。根本上說，“積分制”治理的原理是面向鄉(xiāng)村生活，鞏固遵紀(jì)守法，并在法律法規(guī)所不及之處，確立一套綿密而長效的規(guī)則體系。其中，遵紀(jì)守法本身具有道德意味，而法外之行為規(guī)范則更表達了鄉(xiāng)村社會共同體一致的價值判斷。巧妙之處還在于，它能夠?qū)⑸鐣髁x核心價值觀融入其中，“潤物細(xì)無聲”。例如，贍養(yǎng)老人不僅是子代的法定義務(wù)，同時也蘊含著父慈子孝、家庭和睦的傳統(tǒng)道德倫理意涵。因此，德治為先，一是意味著在鄉(xiāng)村社會生活中，情、理、法高度相容，道德倫理是自治與法治的實質(zhì)內(nèi)容和精神內(nèi)核；二是，追求鄉(xiāng)村善治，個人、家庭和村莊幾個層面的秩序塑造，需要遵循更高標(biāo)準(zhǔn)的地方性道德“共識”。

綜上所述，“積分制”治理是一套生產(chǎn)具有“軟法”性質(zhì)的地方性行為規(guī)范，推動其內(nèi)化為村民內(nèi)心認(rèn)同，并在行為規(guī)范實施過程中追求治理實效的制度方案和運作機制。如果說，鄉(xiāng)村社會原本就存在一些零散的道德訓(xùn)誡、善良風(fēng)俗、民間習(xí)慣等社會規(guī)范，而這些社會規(guī)范又是通過一代又一代人口耳相傳逐漸成形，并由村莊輿論、傳統(tǒng)文化等“軟約束”保障實施的；那么，“積分制”治理則不再寄希望于日拱一卒、日就月將，而是仿照“立法”，致力于體系化的生產(chǎn)鄉(xiāng)村社會規(guī)范，輔之以更為有力的獎懲機制推動實施。質(zhì)言之，“積分制”治理之所以有效且正當(dāng)，被中國各地方政府關(guān)注并展開試點，恰在于它將“三治”有機結(jié)合在一起?！白灾螢榛币馕吨卩l(xiāng)村治理中自治是核心，“積分制”式樣的社會規(guī)范應(yīng)當(dāng)受到絕大多數(shù)群眾的認(rèn)可和擁護；“法治為本”強調(diào)以村規(guī)民約將“積分制”治理固定下來，從而使其具有某種法定形式，因而“法治”是“自治”的保證與限度；“德治為先”則構(gòu)成“積分制”治理的理想維度，因而“德治”是“自治”的價值內(nèi)核。

三、塑造基層：“三治融合”的深層邏輯

黨的十九大將“三治融合”提升到建構(gòu)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的高度。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興的主題下，地方黨委政府將探索基層社會治理中的“三治融合”視為貫徹黨中央國家戰(zhàn)略的政治性任務(wù)，并利用高強度的“政治勢能”推動制度創(chuàng)新。因此，“積分制”治理的構(gòu)思與實踐，是在國家和鄉(xiāng)村社會復(fù)雜互動中得以形成和塑造的。一方面，2018年底民政部、中央組織部、中央政法委等七個中央和國家機關(guān)聯(lián)合出臺關(guān)于村規(guī)民約和居民公約工作的全國性指導(dǎo)性文件——《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》，緊接著各省黨委政府明確和細(xì)化要求，基層政府通過設(shè)定“中心工作”逐級向下傳導(dǎo)。由此，國家行政力量主導(dǎo)地方性社會規(guī)范的構(gòu)造。以村規(guī)民約為載體的“積分制”治理方案，正是如此。另一方面，在最基層，村“兩委”組織村民代表大會、村民小組會議、戶長會議、黨員代表會議等，最大程度地收集“民意”，將廣大群眾的關(guān)切轉(zhuǎn)化為積分項；形成初步方案以后，再提交縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核和備案。

在當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理中，“積分制”治理只是“三治融合”的一個方面；但考察“積分制”治理的實踐形態(tài)與構(gòu)造機理，的確可能洞悉“三治融合”的深層邏輯。一言以蔽之，“三治融合”旨在根據(jù)新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本要求，全面規(guī)劃和深度塑造鄉(xiāng)村社會。誠如顧培東的總結(jié)，“基層治理的本質(zhì)，就在于通過基層場域，將對彌散的個人行為的規(guī)范、多樣化社會需求的回應(yīng)以及復(fù)雜社會矛盾的解決，統(tǒng)攝到國家在基層的總體安排秩序之中”(17)青年學(xué)者劉磊在研究“楓橋經(jīng)驗”時，援引了顧培東教授對基層治理本質(zhì)的看法。參見劉磊：《通過典型推動基層治理模式變遷》，《法學(xué)家》2019年第5期。。

第一，“自治”是由黨政力量主導(dǎo)和組織的。換句話說，從來就沒有順其自然、放任自流的“自治”，無組織即無“自治”；相應(yīng)的，鄉(xiāng)村社會的主導(dǎo)力量，決定了鄉(xiāng)村自治的性質(zhì)。在“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)社會，宗族和鄉(xiāng)紳是組織鄉(xiāng)村社會的主導(dǎo)力量；在中國共產(chǎn)黨“革命—社會主義”傳統(tǒng)中，作為國家權(quán)力代表的基層政權(quán)組織更是對鄉(xiāng)村基層社會展開了全面的整合與規(guī)劃，渠敬東等學(xué)者將其稱為“總體支配”(18)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期。；改革開放后，確立了村民自治制度，但在國家基層政權(quán)、組織之外，更多社會力量試圖“組織”鄉(xiāng)村基層社會，例如宗族的復(fù)興(19)麻國慶：《宗族的復(fù)興與人群結(jié)合——以閩北漳湖鎮(zhèn)的田野調(diào)查為中心》，《社會學(xué)研究》2000年第6期。等。誠如潘維所言：“有組織的群眾就成為人民。共產(chǎn)黨不出頭組織，其他勢力就會來組織，因為群眾渴望有組織?！?20)潘維：《信仰人民：中國共產(chǎn)黨與中國政治傳統(tǒng)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2017年，第147-148頁。從這個意義上說，“三治融合”是國家塑造鄉(xiāng)村基層社會的一種政治策略?！白灾巍钡谋澈笫亲鳛閲掖砣说幕鶎狱h委政府；而后者必須在與其他社會力量的競爭中獲勝，取得壓倒性的優(yōu)勢，從而在組織鄉(xiāng)村社會生活的過程中貫徹國家意志。而在微觀機制上，“協(xié)商式民主自治制度化的過程經(jīng)歷了被行政‘發(fā)現(xiàn)—培育’的過程”(21)孫沖：《基層協(xié)商式民主自治的實踐方式及形成機制實證研究》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第4期。。

第二，“三治”旨在改造村莊結(jié)構(gòu)。改革開放以后，隨著分田到戶(家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制)、取消農(nóng)業(yè)稅、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和合村并組等一系列重大改革，鄉(xiāng)村社會的基本結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨變。短短四十年，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的“熟人社會”已逐步瓦解，“農(nóng)村社會的內(nèi)聚力極大地降低，農(nóng)民越來越呈現(xiàn)出原子化的狀態(tài)”(22)賀雪峰：《組織起來：取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村基層組織建設(shè)研究》，濟南：山東人民出版社，2012年，第3頁。。某種程度上說，村莊生活喪失集體性是影響“三農(nóng)問題”和鄉(xiāng)村治理的重要因素之一。因而，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出“三治融合”，正是錨準(zhǔn)了問題的根本。通過有組織的“自治”、強化“法治”和倡導(dǎo)“德治”，一定程度上增強了村民之間的關(guān)系密度，延續(xù)村莊傳統(tǒng)，凝聚村莊“共識”，形成村莊輿論，進而重新塑造共同生產(chǎn)、共同生活的村集體?！胺e分制”治理，本質(zhì)上是運用一套規(guī)則體系，將村莊生活完整地呈現(xiàn)出來，在村民之間產(chǎn)生深度關(guān)聯(lián)；其關(guān)心的不僅是村莊公共事務(wù)，家庭生活、私人空間亦囊括其中。我們多年調(diào)研的經(jīng)驗也表明，村集體“統(tǒng)”的能力強，村莊秩序的基本面就不會太差；相反，村集體一盤散沙，村莊生活往往陷入混亂。

第三，推動“三治融合”的直接動因在于整頓基層秩序。隨著中國社會的急劇轉(zhuǎn)型以及村莊、農(nóng)民之間的高度分化，鄉(xiāng)村社會的治理問題不斷涌現(xiàn)，維護基層社會穩(wěn)定的壓力陡增。這就不難理解，在各地的“積分制”治理中，普遍將非法上訪、參加邪教組織、策劃和組織群體性事件、惡意阻擾村委工作(如宅基地整理、公用地征用)等設(shè)定為最嚴(yán)重的違規(guī)行為。說到底，“三治融合”旨在整合多種治理資源，創(chuàng)新治理體系和治理技術(shù)，整頓基層秩序，營造一個和諧、穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會。

第四，長遠看來，規(guī)劃和塑造鄉(xiāng)村更是為了服務(wù)國家戰(zhàn)略。根據(jù)溫鐵軍的分析，中國近現(xiàn)代史的主線是一個后發(fā)現(xiàn)代化國家艱難的工業(yè)化和城市化歷程。(23)溫鐵軍，等：《八次危機：中國的真實經(jīng)驗1949—2009》，北京：東方出版社，2013年，第3-8頁。廣闊的鄉(xiāng)村地區(qū)及其農(nóng)業(yè)，不僅是執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨興起與取得政權(quán)的根據(jù)地，而且是工業(yè)化初期原始積累的淵源，更是化解歷次工業(yè)化和城市化危機的承載體。因此，“三農(nóng)”無疑是國家基石。黨的十八大以后，中國特色社會主義進入新時代，鄉(xiāng)村的歷史使命也隨之發(fā)生新變化。當(dāng)下中國，在歷經(jīng)了“產(chǎn)業(yè)擴張”“結(jié)構(gòu)調(diào)整”的工業(yè)化中期階段以后，逐漸進入工業(yè)化后期，并開始深度參與金融資本主導(dǎo)的全球化競爭；中國國內(nèi)城市化進程仍在加速推進，數(shù)億農(nóng)民將在未來幾十年中轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢晦r(nóng)業(yè)本身亦面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、適度規(guī)模經(jīng)營等重大轉(zhuǎn)型；再加上新冠疫情的深遠影響，中國社會正整體性地邁向“風(fēng)險社會”。在此背景下，鄉(xiāng)村基層恰恰是應(yīng)對具有高度不確定性的各種社會風(fēng)險和政治風(fēng)險的根基，是實現(xiàn)黨中央提出的“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的戰(zhàn)略大后方。誠如賀雪峰所言，“農(nóng)村是中國現(xiàn)代化的‘穩(wěn)定器’與‘蓄水池’”(24)賀雪峰：《鄉(xiāng)村社會關(guān)鍵詞：進入21世紀(jì)的中國鄉(xiāng)村素描》，濟南：山東人民出版社，2010年，第55頁。。

總而言之，21世紀(jì)以來，新農(nóng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興，相互銜接，一以貫之。其中，基層社會治理始終占據(jù)著基礎(chǔ)性的重要位置。當(dāng)下，基層政府推動“三治融合”，追求有效治理，既是規(guī)劃和塑造鄉(xiāng)村基層的重要手段，同時又關(guān)涉中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并明確指出，“要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。這其中，“三治融合”與生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效具有深度內(nèi)在關(guān)聯(lián)，將直接或間接影響鄉(xiāng)村生活的基本面。中國各地“積分制”治理的制度試驗及其顯著效應(yīng)，即是著例。

“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的探索，本質(zhì)上是中國國家整合多方治理資源、開發(fā)多種治理工具，在多個治理維度上全面規(guī)劃和深刻塑造鄉(xiāng)村社會的過程；亦存在國家與鄉(xiāng)村社會的相互滲透、彼此構(gòu)造，甚至是微妙博弈。正因如此，藉由“三治融合”整頓鄉(xiāng)村基層，深度介入村莊生活，便可能需要經(jīng)歷一個調(diào)試和磨合的過程。如若，其中蘊含著改造村民生活的顯著意圖，這個過程還可能相當(dāng)漫長，甚至可能遭遇部分抵制。也就是說，這里有一個國家、執(zhí)政黨以及直接推動具體工作的基層政府，如何恰當(dāng)規(guī)劃、引導(dǎo)和塑造鄉(xiāng)村社會的問題。

“三治融合”的內(nèi)在邏輯趨向于整體性的規(guī)劃和塑造鄉(xiāng)村基層社會，那么其自始便暗含著全面社會控制的潛力，因而也就具有被過度運用的潛在風(fēng)險。重要的還在于，“積分制”治理本就著眼于生活瑣碎和細(xì)微之處，大多數(shù)時候并不涉及重大法定權(quán)利的保障；如此，地方政府推動的制度創(chuàng)新，無論如何都難以歸為“公權(quán)力濫用”，更不易發(fā)生法定救濟或矯正的問題。但其又可能真實地構(gòu)成凌駕于鄉(xiāng)村社會之上的一種籠罩性力量。

正因如此，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的探索(自然也包括“積分制”治理)，應(yīng)當(dāng)在追求有效治理的同時，著重把握制度創(chuàng)新的正當(dāng)性、合理性和分寸感。一方面，應(yīng)強化上級黨委政府的監(jiān)督，完善相關(guān)備案、審查與撤銷制度；另一方面，加強和改善基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，突出黨的政治倫理，貫徹黨的群眾路線，深入體察民情、收集民意。在推動具體工作中，重視組織發(fā)動群眾、服務(wù)群眾和教育群眾。相信在黨的思想領(lǐng)導(dǎo)下，接受政治思想教育的普通群眾，也能夠擁有正確的立場、觀點和方法，理解國家戰(zhàn)略，自愿、主動配合貫徹黨和政府的各項政策方針?？偠灾?，“三治融合”意圖規(guī)劃和塑造廣大鄉(xiāng)村，主要應(yīng)通過引導(dǎo)、說服、教育群眾的方式完成；而人民群眾同不同意、贊不贊成、擁不擁護，既是檢驗基層工作的最終標(biāo)準(zhǔn)，也決定了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略多大程度上能夠順利推進。