張兵

黨的十八大以來，隨著生態(tài)文明體制改革的深入，我國文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)在管理領(lǐng)域也獲得了新的發(fā)展契機(jī)。2018年3月黨和國家機(jī)構(gòu)改革，自然資源部組建，負(fù)責(zé)建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃[1]，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。在“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃改革背景下，文化遺產(chǎn)保護(hù)的規(guī)劃管理增加了新的定位，工作格局和管理措施也有了不同尋常的拓展。本文就此主題做初步的分析。

1 認(rèn)識保護(hù)規(guī)劃工作的新定位

第一，努力實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興是近代中華民族最偉大的夢想。黨的十九大對實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)作出兩個階段推進(jìn)的戰(zhàn)略安排，提出到2035年，社會文明程度達(dá)到新高度，國家文化軟實(shí)力顯著增強(qiáng)，中華文化影響更加廣泛；從2035年到21世紀(jì)中葉，把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。2019年7月，在中央深改委第九次會議上，習(xí)近平總書記指出，要結(jié)合國土空間規(guī)劃，對各類文物本體及環(huán)境實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)和管控。2020年9月在中央政治局第23次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記要求把文物保護(hù)管理納入國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施。2022年5月，習(xí)近平總書記在中央政治局第39次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，要積極推進(jìn)文物保護(hù)利用和文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承，挖掘文物和文化遺產(chǎn)的多重價值，傳播更多承載中華文化、中國精神的價值符號和文化產(chǎn)品。

1 《福州宣言》部分內(nèi)容

第二，統(tǒng)籌發(fā)展和安全。保護(hù)文化遺產(chǎn)就是保護(hù)傳承中華民族的文化基因。確保文化遺產(chǎn)的安全是文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的基本任務(wù)。長期以來，“搶救第一”一直作為排在首位的文物保護(hù)工作方針，而當(dāng)前和今后，除缺乏維護(hù)和建設(shè)性破壞等問題外，文化遺產(chǎn)的安全面臨許多新課題。例如，氣候變化和極端天氣對文化遺產(chǎn)的威脅日益加劇。2021年，受降雨影響，甘肅敦煌莫高窟部分窟段崖體碎石掉落；同年，受暴雨影響，山西省大量不可移動文物不同程度地出現(xiàn)了屋頂漏雨、墻體開裂坍塌、地基塌陷、建筑倒塌等險情。在文物本體自然老化、木構(gòu)建筑防火等常規(guī)安全問題之外，提高文物本體及其環(huán)境的安全韌性需要更加系統(tǒng)地安排，需要通過多專業(yè)、多部門合作來綜合治理。

第三，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。黨的十八大提出全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展，明確了中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，同時也為可持續(xù)發(fā)展提供了中國的行動框架。文化和生態(tài)的結(jié)合在文化遺產(chǎn)保護(hù)工作中尤為重要。2021年7月，第44屆世界遺產(chǎn)大會通過《福州宣言》（圖1），重申須秉持人類命運(yùn)與共的理念，加強(qiáng)在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)公正、和平和建設(shè)包容性社會等可持續(xù)發(fā)展不同領(lǐng)域的全球合作，將其與文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)有機(jī)融合；強(qiáng)調(diào)要關(guān)注由于生物多樣性喪失、生態(tài)系統(tǒng)退化、氣候變化導(dǎo)致的負(fù)面影響，采取綜合性的方法保護(hù)自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)地，促進(jìn)形成人與自然新型關(guān)系來保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)。

第四，堅持以人民為中心的發(fā)展思想。2015年中央城市工作會議強(qiáng)調(diào)[2]，做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民，是做好城市工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。2019年11月，習(xí)近平總書記在上海楊浦濱江考察時特別強(qiáng)調(diào)，文化是城市的靈魂，城市歷史文化遺存是前人智慧的積淀，是城市內(nèi)涵、品質(zhì)、特色的重要標(biāo)志。城市是人民的城市，人民城市為人民。無論是城市規(guī)劃還是城市建設(shè)，無論是新城區(qū)建設(shè)還是老城區(qū)改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，走內(nèi)涵式、集約型、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展路線，努力創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的良好環(huán)境，讓人民有更多獲得感，為人民創(chuàng)造更加幸福的美好生活[3]。由此更加清晰地明確了文化遺產(chǎn)保護(hù)和城市更新的價值取向。

以上4個方面意味著當(dāng)前是研究討論文化遺產(chǎn)保護(hù)工作方向的重要時點(diǎn)。重新思考文化遺產(chǎn)保護(hù)的工作定位，同時，積極實(shí)踐保護(hù)規(guī)劃發(fā)揮作用的路徑，都是有長遠(yuǎn)意義的。歷史文化遺產(chǎn)作為不可再生、不可替代的寶貴資源，是連接歷史、當(dāng)代、未來的紐帶，是向全世界講好中國歷史故事的重要基礎(chǔ)。新時代文物工作有了“保護(hù)第一、加強(qiáng)管理、挖掘價值、有效利用、讓文物活起來”的新要求[4]，因此，積極應(yīng)對新舊挑戰(zhàn)，特別是氣候變化、生物多樣性喪失、生態(tài)系統(tǒng)退化對歷史文化遺存本體和環(huán)境的負(fù)面影響，從空間角度采取預(yù)防性的規(guī)劃管理措施，增強(qiáng)歷史文化遺存本體及其環(huán)境的安全韌性，同時積極推進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，結(jié)合民生改善，提供更多優(yōu)質(zhì)公共文化產(chǎn)品，推動歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用融入群眾生產(chǎn)生活，成為保護(hù)規(guī)劃實(shí)施管理的時代任務(wù)?！岸嘁?guī)合一”規(guī)劃改革所引發(fā)的空間治理方式的變革，必然會對與土地和空間利用緊密關(guān)聯(lián)的文化遺產(chǎn)保護(hù)工作產(chǎn)生重要影響。

2 “多規(guī)合一”為文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)的空間治理營造新格局

2019年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，明確國土空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計。統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系有5個層級，對應(yīng)我國的5個行政層級。從全國國土空間規(guī)劃、省級國土空間規(guī)劃、市和縣的國土空間規(guī)劃一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，空間尺度由宏觀到微觀，對國土不同尺度的空間要素形成整體把控。基于數(shù)字化、信息化技術(shù)，在1:10000的精度上將耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定落圖，確保在全國、省、市縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)總體層面有明確而統(tǒng)一的國土空間開發(fā)保護(hù)利用的空間框架（圖2）。市縣國土空間規(guī)劃除了城市總體規(guī)劃外，還有覆蓋城市和鄉(xiāng)村的詳細(xì)規(guī)劃，精度為1:1000或1:2000，根據(jù)需要，甚至可以為1:500，細(xì)化有關(guān)空間保護(hù)利用的管控要求和引導(dǎo)措施。而專項規(guī)劃是針對專業(yè)領(lǐng)域的工作需要，在全國、省、市縣空間層級上開展的規(guī)劃，在專業(yè)領(lǐng)域體現(xiàn)國土空間總體規(guī)劃的空間要求。從根本上說，統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃至少在空間上打破了長期以來城市和鄉(xiāng)村、城市與區(qū)域、陸地與海洋、地上地下空間規(guī)劃管理權(quán)的分割，也填補(bǔ)了規(guī)劃管理領(lǐng)域的一些空白，無疑是國家治理的進(jìn)步所在。

2 國土空間規(guī)劃“五級三類四體系”

通過區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、陸海（水）統(tǒng)籌、地上空間地下空間統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)空間布局的系統(tǒng)優(yōu)化。各種專業(yè)領(lǐng)域只要涉及空間利用，便可以在國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)上加以協(xié)同，由此提升國土空間領(lǐng)域的管理效能。2020年9月，習(xí)近平總書記在中央政治局第23次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，要健全不可移動文物保護(hù)機(jī)制，把文物保護(hù)管理納入國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施。因此，文化遺產(chǎn)保護(hù)管理中與土地和空間利用緊密關(guān)聯(lián)的那部分工作，必然會在一個整體的、多層次的空間格局下迎來新的調(diào)整、適應(yīng)和進(jìn)展。

第一，區(qū)域統(tǒng)籌的加強(qiáng)。在國家、省、市縣域?qū)用?，發(fā)揮國土空間規(guī)劃全域全要素統(tǒng)籌的積極作用，打破行政界限，統(tǒng)籌制定跨區(qū)域的文化遺產(chǎn)及其環(huán)境，明確文化遺產(chǎn)區(qū)域整體保護(hù)，實(shí)現(xiàn)與周邊景觀風(fēng)貌、自然生態(tài)環(huán)境等協(xié)同保護(hù)。例如，廣西在“興邊富民”的總體工作要求下，自治區(qū)的國土空間規(guī)劃在省域范圍內(nèi)，將除文化遺存以外的風(fēng)景名勝區(qū)、其他類型的自然保護(hù)地以及世界遺產(chǎn)加以梳理，考慮了生態(tài)保護(hù)修復(fù)、生物多樣性保護(hù)等內(nèi)容，綜合考慮邊海一體區(qū)域的國土安全、城鎮(zhèn)發(fā)展、歷史文化保護(hù)、民俗風(fēng)情、自然生態(tài)保護(hù)、景觀資源保護(hù)展示等情況，制定針對性地國土空間保護(hù)開發(fā)策略，全面提高空間保障力度，突出了廣西的地域特色，推動歷史文化保護(hù)傳承與區(qū)域性社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)密切結(jié)合。

第二，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的加強(qiáng)。統(tǒng)籌城鎮(zhèn)與村莊布局，尊重鄉(xiāng)村文化遺產(chǎn)分布規(guī)律及保護(hù)發(fā)展需求，引導(dǎo)文物保護(hù)單位、歷史文化街區(qū)、歷史城區(qū)等，由“點(diǎn)”上保護(hù)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)一體整體性、關(guān)聯(lián)性、區(qū)域性的“面”上保護(hù)。例如，在福州市國土空間總體規(guī)劃，即“多規(guī)合一”的福州城市總體規(guī)劃的草案中，圍繞新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興，引導(dǎo)文化旅游、公共服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)、交通道路等要素一體化配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承的聯(lián)系與互動，在市域空間層面上勾畫了海防文化遺產(chǎn)帶和沿閩江文化遺產(chǎn)帶，明確了各具文化特性的6片文化遺產(chǎn)集聚區(qū)，規(guī)劃整理出4條古驛道，從市域整體上聯(lián)結(jié)文化遺產(chǎn)集聚區(qū)和各類歷史文化遺存，把改革前在學(xué)術(shù)研究中主張的整體保護(hù)理念，轉(zhuǎn)化為有實(shí)施主體、可操作的空間規(guī)劃管理實(shí)施方案。

第三，陸海統(tǒng)籌的加強(qiáng)。海洋空間管理是“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃中非常重要的組成部分。通過國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施管理，使航道、錨地等海洋基礎(chǔ)設(shè)施布局合理避讓水下文物保護(hù)區(qū)，切實(shí)保障水下文物安全，同時，強(qiáng)化遺產(chǎn)分布密集的岸線區(qū)域、傳統(tǒng)海洋生產(chǎn)活動區(qū)域、水下文物保護(hù)區(qū)及具有重大歷史價值或紀(jì)念意義的海域整體性保護(hù)。對于許多沿海的城市來說，在本輪城市總體規(guī)劃的編制中，都明確了海岸線自然狀態(tài)的保護(hù)措施以及圍繞文化遺產(chǎn)環(huán)境的海域空間保護(hù)管控要求，實(shí)現(xiàn)了由規(guī)劃與自然資源管理部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)實(shí)施。

第四，地上地下空間的統(tǒng)籌。結(jié)合地下文物的分布范圍、保護(hù)利用要求等，整合地下文物埋藏區(qū)的地上土地利用、空間布局與地下空間的保護(hù)利用，實(shí)現(xiàn)地上地下空間的協(xié)調(diào)。地下空間開發(fā)布局涉及歷史文化遺產(chǎn)的，要和文化遺產(chǎn)保護(hù)政策銜接起來。在開發(fā)建設(shè)活動中哪些地區(qū)應(yīng)開展可行性研究和工程施工論證，可以盡可能避讓古建筑、古遺址、古墓葬等本體較脆弱的遺產(chǎn)類型，在規(guī)劃“一張圖”上一目了然。例如，本輪廣州的城市總體規(guī)劃草案中明確了廣州劃定16片地下文物埋藏區(qū)，明確在地下文物埋藏區(qū)進(jìn)行工程建設(shè)或者在地下文物埋藏區(qū)以外進(jìn)行大型工程建設(shè)前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘。對開發(fā)建設(shè)主體的投資決策而言，這樣做一定程度上減少了不確定性；對市場活動而言，政府規(guī)劃管理更加友好。

第五，自然遺產(chǎn)與文化遺產(chǎn)整體保護(hù)的加強(qiáng)。在上述“四個統(tǒng)籌”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步樹立自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)整體保護(hù)的意識。在發(fā)布的《省級國土空間規(guī)劃編制指南》中明確，在省域范圍內(nèi)構(gòu)建歷史文化與自然景觀一體化網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一納入省級國土空間規(guī)劃?！蹲匀毁Y源部、國家文物局關(guān)于在國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施中加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的指導(dǎo)意見》中也明確，對歷史文化遺產(chǎn)及其整體環(huán)境實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)和管控。針對歷史文化資源富集、空間分布集中的地域，以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)高度依存的自然環(huán)境和歷史文化空間，明確區(qū)域整體保護(hù)和活化利用的空間管控要求。與此同時，國土空間規(guī)劃所涉及的整體保護(hù)工作需要多部門、多專業(yè)的合作。譬如，基于不同氣候條件、不同地理環(huán)境、不同災(zāi)害類型對文化遺產(chǎn)本體及其環(huán)境潛在風(fēng)險的認(rèn)知，探索通過布局安全緩沖空間和管控重點(diǎn)區(qū)域等措施，增強(qiáng)遺產(chǎn)環(huán)境的安全韌性。新的規(guī)劃管理思路和方法有賴于規(guī)劃工作者和保護(hù)工作者不斷了解、學(xué)習(xí)前沿理論，與研究氣候變化、生態(tài)系統(tǒng)退化、生物多樣性喪失問題的相關(guān)領(lǐng)域開展跨專業(yè)合作研究。

總之，在“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃改革后，規(guī)劃對象拓展到全域全要素，規(guī)劃目標(biāo)更加注重整體性和綜合性，治理手段更有條件加強(qiáng)多領(lǐng)域協(xié)同配合。因此，要充分發(fā)揮改革優(yōu)勢，提升歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用的管理水平，強(qiáng)化多部門、多領(lǐng)域之間的合作，創(chuàng)造文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的新格局。

3 將文物保護(hù)管理納入國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施的新措施

對規(guī)劃工作而言，保護(hù)文化遺產(chǎn)的重點(diǎn)和難點(diǎn)往往是遺產(chǎn)環(huán)境的保護(hù)管理問題。2005年國際古跡遺址理事會（ICOMOS）科學(xué)委員會大會發(fā)表的《西安宣言》強(qiáng)調(diào)了“環(huán)境”（setting）的綜合涵義，對我國文化遺產(chǎn)保護(hù)實(shí)踐起到了積極推動作用。當(dāng)我們關(guān)注遺產(chǎn)環(huán)境時，也會發(fā)現(xiàn)因部門間管理職能的分割，有些整體保護(hù)的理念難以落地。2021年世界遺產(chǎn)大會發(fā)表的《福州宣言》倡導(dǎo)遺產(chǎn)保護(hù)關(guān)注生物多樣性喪失、生態(tài)系統(tǒng)退化、氣候變化帶來的一些負(fù)面影響，強(qiáng)調(diào)要采取綜合性的方法保護(hù)自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)地，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)人與自然的新型關(guān)系。在實(shí)際中，恐怕也有許多操作層面的空白點(diǎn)。在推進(jìn)“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃改革過程中，全民所有自然資源所有者職責(zé)和所有國土空間用途管制的“兩個統(tǒng)一行使”，使得自然資源和生態(tài)功能的保護(hù)不再停留于科研工作者的論文里，而是進(jìn)展到國土空間規(guī)劃、用途管制和規(guī)劃許可、以及生態(tài)保護(hù)修復(fù)的行政管理層面，有希望有能力來深入到生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)功能、氣候變化等論題上，并且通過多專業(yè)合作，與文化遺產(chǎn)保護(hù)結(jié)合起來，探索采取新措施來推進(jìn)我國文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的進(jìn)步，這種進(jìn)步哪怕是一小步，也是可喜的。

首先，建立國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)（圖3）。 當(dāng)前，自然資源主管部門正按照習(xí)近平總書記關(guān)于“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”重要指示精神，抓緊建設(shè)國土空間規(guī)劃 “一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)。2020年11月，自然資源部辦公廳印發(fā)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，明確將具有保護(hù)價值的古遺址、古建筑、古墓葬、石窟寺、近現(xiàn)代史跡及紀(jì)念建筑等“文物古跡用地”作為特殊用地，并與第三次全國國土調(diào)查工作的用地分類銜接。在完成全國統(tǒng)一的用地用海分類標(biāo)準(zhǔn)、海岸線修測工作，以及全國耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作的基礎(chǔ)上，多層次推進(jìn)省級和市縣級國土空間規(guī)劃編制，并發(fā)布《省級國土空間規(guī)劃成果數(shù)據(jù)匯交要求（試行）》（2021）、《市級國土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫規(guī)范（試行）》（2021），其中均規(guī)定了歷史文化保護(hù)相關(guān)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。在《“三區(qū)三線”劃定成果數(shù)據(jù)匯交要求》（2022）中，明確匯交的歷史文化保護(hù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。隨著歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的空間數(shù)據(jù)與更多其他專業(yè)領(lǐng)域的專項規(guī)劃數(shù)據(jù)整合到國土空間規(guī)劃“一張圖”上，規(guī)劃協(xié)調(diào)的作用會進(jìn)一步加強(qiáng)，結(jié)果會更有利于保護(hù)管理目標(biāo)的落實(shí)。

第二，實(shí)施全流程動態(tài)監(jiān)管。通過國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)與調(diào)查、審批、土地供應(yīng)、執(zhí)法督察、不動產(chǎn)登記等信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化方式推動國土空間規(guī)劃治理方式變革。在國土空間規(guī)劃調(diào)查和編制環(huán)節(jié)，自然資源、文物等主管部門將各類歷史文化遺存保護(hù)范圍和空間管控要求在國土空間規(guī)劃“一張圖”上進(jìn)行空間落位，實(shí)施數(shù)字化的精準(zhǔn)監(jiān)管；在評估環(huán)節(jié)，針對文化遺產(chǎn)保護(hù)，設(shè)置“歷史文化保護(hù)線面積”“自然和文化遺產(chǎn)數(shù)量”以及“破壞歷史文化遺存本體及其環(huán)境事件數(shù)量”等指標(biāo)，對城市文化遺產(chǎn)的保護(hù)狀況建立基本的總體監(jiān)控（圖4）；在監(jiān)測環(huán)節(jié)，設(shè)置“歷史文化保護(hù)監(jiān)測”和“自然和文化遺產(chǎn)監(jiān)測”2類30余項指標(biāo)，全面監(jiān)測預(yù)警歷史文化遺產(chǎn)情況；在不動產(chǎn)登記環(huán)節(jié)，督促指導(dǎo)各地不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依據(jù)權(quán)利人申請，依法依規(guī)辦理涉及國有文物不動產(chǎn)登記，提高文物保護(hù)管理水平和效率。同時，將文物不動產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)信息作為開展保護(hù)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，努力解決過去依靠調(diào)查人員入戶調(diào)查工作量巨大、信息不準(zhǔn)等問題。

3 國土空間規(guī)劃“一張圖”管理體系

4 國土空間規(guī)劃實(shí)施評估中涉及文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的內(nèi)容

第三，統(tǒng)籌劃定和整合歷史文化保護(hù)線。作為文化遺產(chǎn)本體及其環(huán)境空間的管控和引導(dǎo)的范圍邊界，歷史文化保護(hù)線實(shí)際上是一個統(tǒng)稱。隨著各部門、各領(lǐng)域?qū)ξ幕z產(chǎn)保護(hù)的重視，傳統(tǒng)的文化遺產(chǎn)保護(hù)部門以外，宣傳、文旅、農(nóng)業(yè)、工信、交通、水利等部門就分管領(lǐng)域的歷史文化遺存提出管理要求。這些管理要求之間有些是重疊的，有些是交叉的。在國家級和省級國土空間規(guī)劃提出相關(guān)要求基礎(chǔ)上，市縣級國土空間總體規(guī)劃編制指南明確要求，挖掘本地歷史文化資源，梳理市域歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)名錄，明確和整合各級文物保護(hù)單位、歷史文化名城、名鎮(zhèn)名村、歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)、傳統(tǒng)村落、歷史建筑、水下文物保護(hù)區(qū)、地下文物埋藏區(qū)等歷史文化遺存的保護(hù)范圍，統(tǒng)籌劃定包括城市紫線在內(nèi)的各類歷史文化保護(hù)線。保護(hù)歷史性城市景觀和文化景觀，針對歷史文化和自然景觀資源富集、空間分布集中的地域和廊道，明確整體保護(hù)和促進(jìn)活化利用的空間要求，并將經(jīng)協(xié)調(diào)的歷史文化保護(hù)管控要求納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，逐級傳導(dǎo)至詳細(xì)規(guī)劃層面，通過用途管制和規(guī)劃許可在規(guī)劃實(shí)施管理中落地落實(shí)。

第四，探索更為靈活的土地支持政策。文化遺產(chǎn)保護(hù)和活化利用離不開土地政策的支持。首先，在協(xié)調(diào)保護(hù)和土地開發(fā)利用方面，2018年自然資源部印發(fā)《土地儲備管理辦法》，明確“對存在文物遺存情況的土地，在由相關(guān)單位完成核查、評估和治理之前，不得入庫儲備”。2021年進(jìn)一步明確對各類歷史文化保護(hù)線內(nèi)的文物資源密集區(qū)，以及其他經(jīng)文物主管部門核定可能存在歷史文化遺存的土地，要實(shí)行“先考古、后出讓”制度，在依法完成考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前，原則上不予收儲入庫或出讓。其次，在存量空間的更新利用方面，有關(guān)政策強(qiáng)調(diào)國土空間規(guī)劃管理更加注重資源資產(chǎn)關(guān)系，與包括土地使用性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度調(diào)節(jié)在內(nèi)的土地利用方式、產(chǎn)權(quán)置換、價格機(jī)制等用地政策有機(jī)融合，探索容積率獎勵、用地性質(zhì)調(diào)整、地區(qū)整體統(tǒng)籌等空間政策，加強(qiáng)土地利用全生命周期管理，有效推動存量空間資源資產(chǎn)的盤活利用，這無疑有利于文化遺產(chǎn)的活化利用。

4 結(jié)語

以上是“多規(guī)合一”改革幾年來的相關(guān)工作情況。今年正值我國歷史文化名城保護(hù)制度設(shè)立40周年，清華大學(xué)回顧參與和支持保護(hù)事業(yè)的歷程很有意義。事實(shí)上，這個歷程何止過去40年？梁思成先生、吳良鏞先生、朱自煊先生、陳志華先生等前輩學(xué)者做出許多開創(chuàng)性的貢獻(xiàn)，為我們開辟了從學(xué)術(shù)研究到保護(hù)實(shí)踐的寬廣視界，他們保護(hù)文化遺產(chǎn)的執(zhí)著精神是值得我們繼承發(fā)揚(yáng)的寶貴精神財富，同時，他們在保護(hù)工作中所經(jīng)歷的坎坷艱難，也應(yīng)當(dāng)成為我們努力改善保護(hù)管理制度的動力。在文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)開啟新征程的時刻，“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃改革推動了我國國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，我們應(yīng)充分利用規(guī)劃改革的優(yōu)勢，從根本上不斷健全保護(hù)管理制度，突破性地解決文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承工作中面臨的問題，夯實(shí)我國文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)的基礎(chǔ)。□（本文為筆者受邀在“傳承與創(chuàng)新·清華與名城四十年”學(xué)術(shù)論壇上所作報告基礎(chǔ)上撰寫。對廣西壯族自治區(qū)自然資源廳、福州市自然資源和規(guī)劃局、廣州市規(guī)劃和自然資源局提供規(guī)劃素材，謹(jǐn)致謝意。）