●區(qū)曉暉

廣東省佛山市禪城區(qū)財(cái)政局從2013年起啟動全過程預(yù)算績效管理實(shí)踐探索，其中，對支出項(xiàng)目的事后績效評價是推行預(yù)算績效管理的一個重要切入點(diǎn)，該區(qū)財(cái)政局每年分別選取支出金額較大的支出項(xiàng)目開展績效評價，涉及領(lǐng)域包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障、基本建設(shè)等。啟動預(yù)算績效管理改革以來，有效地在政府各部門中樹立起績效理念，“花錢必問效，無效必問責(zé)”的管理要求逐漸深入人心。但隨著預(yù)算績效管理的常態(tài)化推進(jìn)，以常規(guī)的績效評價方式得出的評價結(jié)果并未能為深化財(cái)政預(yù)算管理改革提供更有效的參考依據(jù)，文章以廣東省佛山市禪城區(qū)財(cái)政局對區(qū)級產(chǎn)業(yè)扶持類項(xiàng)目的績效評價方式為例，探索進(jìn)一步提高財(cái)政績效評價結(jié)果應(yīng)用價值的績效評價方法。

一、以單個支出項(xiàng)目為績效評價對象的局限性分析

常規(guī)的績效評價方式是采用統(tǒng)一設(shè)計(jì)績效評分指標(biāo)體系，設(shè)置各項(xiàng)指標(biāo)的分值及評分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評分，并以支出項(xiàng)目得分來評定績效等級。以分?jǐn)?shù)的形式來評價一個支出項(xiàng)目，對預(yù)算單位有較大的感官沖擊力，尤其在實(shí)施事后績效評價的初期，沖擊效果更明顯，一方面單位在預(yù)算申報時虛大項(xiàng)目資金規(guī)模的情況得到有效壓制，另一方面能倒逼預(yù)算單位加強(qiáng)項(xiàng)目支出管理，特別是內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度的完善、項(xiàng)目資料的建檔等方面得到更多的重視，對支出項(xiàng)目的跟蹤管理機(jī)制也進(jìn)一步規(guī)范。

經(jīng)過幾年對事后績效評價工作的探索，禪城區(qū)財(cái)政局發(fā)現(xiàn)，以單個支出項(xiàng)目為評價對象，按照統(tǒng)一的評價指標(biāo)體系進(jìn)行打分的績效評價方式，對于財(cái)政資金投向的效益情況評價存在一定的局限性，以區(qū)級產(chǎn)業(yè)扶持類項(xiàng)目的績效評價為例，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

（一）以單個支出項(xiàng)目的績效評價得分情況來評價財(cái)政資金投向效益存在一定程度上的偏差

從行政管理層級來看，區(qū)級財(cái)政屬于基層財(cái)政管理，其預(yù)算資金安排以保障政策落實(shí)為核心，因此，從單個支出項(xiàng)目看，其立項(xiàng)有政策支撐，效益以落實(shí)政策任務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，只要過程管理規(guī)范，項(xiàng)目的事后績效評價得分普遍較好。以產(chǎn)業(yè)扶持類項(xiàng)目為例，從近幾年對該類支出項(xiàng)目的績效評價情況看，該類資金項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)為產(chǎn)業(yè)扶持政策文件，項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)充分；同時，作為政府出臺的扶持政策，其申報、審核、公示、撥付等管理機(jī)制都在政策或申報指南中有明確規(guī)定，政策對應(yīng)的支出項(xiàng)目的過程管理均較為規(guī)范；加上產(chǎn)業(yè)扶持政策大部分為后獎補(bǔ)形式的扶持政策，形成支出即代表該項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策效益的實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目效益方面的評分也較高。但是，財(cái)政資金在投入各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策后，對全區(qū)產(chǎn)業(yè)布局以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向上所發(fā)揮出的撬動作用并未能通過對單個支出項(xiàng)目的績效評價反映出來。

（二）對單個支出項(xiàng)目分別開展績效評價，難以披露財(cái)政資金在同類業(yè)務(wù)項(xiàng)目的投入是否存在重疊交叉或錯位缺失的情況

通過對2013—2017年各個產(chǎn)業(yè)扶持類項(xiàng)目的事后績效評價得分情況進(jìn)行對比分析，2013年各預(yù)算單位的被評價項(xiàng)目在立項(xiàng)管理、過程管理、項(xiàng)目效益等方面的得分差異明顯；但到2017年，各預(yù)算單位的產(chǎn)業(yè)扶持類項(xiàng)目總體得分普遍較高，尤其在立項(xiàng)管理、過程管理方面的得分接近滿分。表面上看，對不同預(yù)算單位的同類型項(xiàng)目進(jìn)行績效評分，可以反映出不同預(yù)算單位在政策執(zhí)行、項(xiàng)目推進(jìn)等管理機(jī)制方面的管理水平差距，有利于促進(jìn)預(yù)算單位提高內(nèi)部管理水平，提高項(xiàng)目績效評價得分，2013—2017年間的產(chǎn)業(yè)扶持類項(xiàng)目績效評價得分變化情況也證實(shí)了這點(diǎn)。但是，從2018年起禪城區(qū)財(cái)政啟動的產(chǎn)業(yè)政策整體績效分析情況看，區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)扶持政策確實(shí)存在重疊交叉或錯位缺失的情況，這是在2018年以前對單個產(chǎn)業(yè)扶持類項(xiàng)目的事后績效評價中未能發(fā)現(xiàn)的。

（三）由于支出項(xiàng)目與業(yè)務(wù)項(xiàng)目不是一一對應(yīng)，對資金項(xiàng)目實(shí)行績效評價，業(yè)務(wù)項(xiàng)目的不足會被匯總數(shù)據(jù)掩蓋

為進(jìn)一步加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，區(qū)級財(cái)政部門將支出性質(zhì)相同的業(yè)務(wù)項(xiàng)目整合為一個支出項(xiàng)目，例如安排給經(jīng)濟(jì)部門的產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持專項(xiàng)資金可用于各類普惠性扶持政策的支出。但是，當(dāng)以支出項(xiàng)目為評價對象時，只能對該項(xiàng)目的各項(xiàng)績效指標(biāo)整體完成情況進(jìn)行評價，無法得知各業(yè)務(wù)項(xiàng)目的具體執(zhí)行情況。相關(guān)部門設(shè)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持專項(xiàng)資金的績效目標(biāo)多數(shù)是從實(shí)施政策的數(shù)量、補(bǔ)助企業(yè)數(shù)量、獎補(bǔ)資金發(fā)放及時性、企業(yè)銷售額增長等方面設(shè)置產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)，而具體業(yè)務(wù)項(xiàng)目支出（即各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策）的執(zhí)行進(jìn)度、政策落實(shí)情況、目標(biāo)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)等無法通過該支出項(xiàng)目的績效目標(biāo)完成情況得知。從歷年的績效評價得分情況看，產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目評價得分一直較高，一定程度上是由于在同一個資金項(xiàng)目內(nèi)，各個業(yè)務(wù)項(xiàng)目間的執(zhí)行數(shù)據(jù)能相互取長補(bǔ)短的原因所致。

（四）被評價項(xiàng)目的得分高低與調(diào)整該項(xiàng)目下一年度財(cái)政預(yù)算安排金額的關(guān)聯(lián)度不高，難以形成績效評價結(jié)果與預(yù)算安排的掛鉤機(jī)制

基層財(cái)政的預(yù)算資金安排以保障政策落實(shí)為核心，但由于政策的兌現(xiàn)與政策的出臺存在時間差，為兌現(xiàn)政策而安排的支出項(xiàng)目滯后于政策的出臺時間。以產(chǎn)業(yè)扶持類政策為例，扶持政策一經(jīng)印發(fā)出臺則必須執(zhí)行及兌現(xiàn)，否則將對政府信譽(yù)帶來負(fù)面影響。因此，每年度結(jié)束后，對于為了兌現(xiàn)尚在有效期內(nèi)的政策而對應(yīng)安排的支出項(xiàng)目開展事后績效評價，其評價得分高低并不能作為該支出項(xiàng)目在以后年度財(cái)政資金分配多寡的依據(jù)。這就造成了財(cái)政部門對支出項(xiàng)目的事后績效評價情況并未能對下一年度預(yù)算資金安排起到有效的約束性作用，難以形成預(yù)算績效管理閉環(huán)，大大降低了事后績效評價結(jié)果應(yīng)用的價值，削減了績效評價工作對財(cái)政部門把控預(yù)算總盤子、優(yōu)化調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的參考作用。

二、以財(cái)政投入領(lǐng)域?yàn)榭冃гu價對象的實(shí)踐探索

為解決上述績效評價方式存在的局限性，跳出一直以來以支出項(xiàng)目為對象實(shí)施績效評價的框框，系統(tǒng)地分析財(cái)政資金投入同一領(lǐng)域中的各項(xiàng)目間關(guān)系，發(fā)現(xiàn)同類項(xiàng)目存在的共性問題并提出標(biāo)準(zhǔn)化整改建議，綜合評價財(cái)政資金在該領(lǐng)域的投入效果，禪城區(qū)財(cái)政局從2018年起，選取財(cái)政投入產(chǎn)業(yè)扶持領(lǐng)域的資金整體績效評價為切入點(diǎn)，從政策整體布局、目標(biāo)、管理方式等方面評價各項(xiàng)政策，分析政策錯位、缺位及重疊情況，綜合分析評價該類政策及項(xiàng)目的財(cái)政投入整體效果，為建立體系清晰、目標(biāo)精準(zhǔn)、總盤可控的產(chǎn)業(yè)政策體系提供重要參考，促進(jìn)政策相互彌補(bǔ)、相互促進(jìn)、同向發(fā)力。

（一）梳理現(xiàn)有各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策，將政策內(nèi)容及政策間的關(guān)系可視化

通過與有關(guān)部門通力配合，收集整理了禪城區(qū)已出臺實(shí)施的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策，并按照扶持對象所屬行業(yè)、企業(yè)發(fā)展的生命周期（初創(chuàng)或落地、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、增資擴(kuò)產(chǎn)、融資上市等）以及企業(yè)發(fā)展所需人才梯隊(duì)（本科生、技能人才、研究人員、管理層等）這三個維度，制定三維坐標(biāo)關(guān)系圖，將各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策及其配套的人才政策所指向的政策受眾目標(biāo)及政策間的關(guān)系可視化，為對禪城區(qū)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行全面分析建立基礎(chǔ)。在可視化關(guān)系圖中，靶點(diǎn)密集的節(jié)點(diǎn)存在政策重復(fù)交叉的風(fēng)險，靶點(diǎn)稀疏的節(jié)點(diǎn)則存在政策錯位或缺位的風(fēng)險，提示出開展績效評價分析時的關(guān)注重點(diǎn)。

（二）評估現(xiàn)有各項(xiàng)政策執(zhí)行落實(shí)情況

統(tǒng)計(jì)近三年產(chǎn)業(yè)扶持資金規(guī)模和扶持范圍，結(jié)合轄區(qū)稅收的分行業(yè)結(jié)構(gòu)、受惠企業(yè)的分行業(yè)及分規(guī)模結(jié)構(gòu)，以及禪城區(qū)各年度經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)的完成情況，以數(shù)據(jù)分析和實(shí)地走訪調(diào)研的方式，對各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶持政策效益進(jìn)行評估。評估的主要內(nèi)容包括：政策與本區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位的匹配情況、受惠企業(yè)與政策制定初期設(shè)定的受眾目標(biāo)匹配情況、受惠企業(yè)對區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)情況、政策知曉度及落地執(zhí)行情況、企業(yè)申報及審核的規(guī)范性、各項(xiàng)政策指向的重疊情況，以及重點(diǎn)企業(yè)對區(qū)內(nèi)現(xiàn)有政策的敏感度等方面。通過評估，為下一步找準(zhǔn)幫扶企業(yè)的著力點(diǎn)，提出對現(xiàn)有政策的延續(xù)、撤銷、整合和規(guī)范申報審核管理等方面的建議，提高財(cái)政扶持投入的精準(zhǔn)度提供參考。

（三）分析發(fā)現(xiàn)存在問題并提出針對性解決建議

1、以產(chǎn)業(yè)扶持政策梳理結(jié)果為基礎(chǔ)。把現(xiàn)有政策三維坐標(biāo)關(guān)系圖反饋到各相關(guān)業(yè)務(wù)部門，并對該可視化關(guān)系圖的使用方法進(jìn)行解讀；同時，梳理印發(fā)《產(chǎn)業(yè)政策目錄》《人才政策目錄》《產(chǎn)業(yè)政策查重目錄》和《人才政策查重目錄》，編寫《禪城區(qū)產(chǎn)業(yè)及人才扶持政策建議情況表》，用以解決產(chǎn)業(yè)扶持政策存在的政策分散、重疊、與企業(yè)成長發(fā)展需求不匹配等問題，指導(dǎo)主管部門對現(xiàn)有政策進(jìn)行撤并整合優(yōu)化，提高主管部門制定政策的目標(biāo)精準(zhǔn)度。

2、以具體政策執(zhí)行落實(shí)情況的評估結(jié)果為基礎(chǔ)。對于各項(xiàng)政策在兌現(xiàn)過程中存在的申報要求及評審標(biāo)準(zhǔn)不一、部分政策兌現(xiàn)時間較長的情況，提出開展扶持政策標(biāo)準(zhǔn)化改革，使績效評價結(jié)果得到有效應(yīng)用。目前，通過對各項(xiàng)扶持政策的兌現(xiàn)流程開展申報指南、審批流程、佐證材料、付款時限等五方面的標(biāo)準(zhǔn)化改造，帶來一系列正向優(yōu)化成效：依托佛山扶持通（禪城分廳），扶持政策兌現(xiàn)方面已實(shí)現(xiàn)了“零跑腿”“無紙化審批”“秒批”“秒付”“免申即享”等成效，促進(jìn)區(qū)域營商環(huán)境軟實(shí)力提升，提高政策整體效益。

3、以受惠企業(yè)對轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)與其獲得扶持金額的比較分析為基礎(chǔ)。針對存在重復(fù)獎補(bǔ)、扶持投入與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出倒掛等情況，制定出臺了《區(qū)級產(chǎn)業(yè)扶持專項(xiàng)資金管理辦法》，對各部門出臺的各項(xiàng)政策在制定程序、獎補(bǔ)上限、評價監(jiān)督等方面作出約束性規(guī)定和要求；2022年進(jìn)一步探索通過對產(chǎn)業(yè)扶持政策某一細(xì)分領(lǐng)域的績效評價，分析歷史數(shù)據(jù)與政策特點(diǎn)，歸納該細(xì)分領(lǐng)域政策的核心指標(biāo)內(nèi)容及其參考值，作為同類政策出臺前評估論證及績效目標(biāo)設(shè)置的約束性要求，為建立體系清晰、目標(biāo)精準(zhǔn)、總盤控制的政策體系的工作目標(biāo)提供制度保障。

三、以財(cái)政投入領(lǐng)域?yàn)榭冃гu價對象的優(yōu)勢

以財(cái)政投入產(chǎn)業(yè)扶持領(lǐng)域的一攬子資金開展整體績效評價的工作實(shí)踐，實(shí)際上是突破支出項(xiàng)目本身，站到更高的層面上對財(cái)政資金投向領(lǐng)域效果進(jìn)行宏觀分析，其優(yōu)勢表現(xiàn)在：

第一，可以發(fā)現(xiàn)同類政策間的重復(fù)或缺位等情況，有效打破同類政策項(xiàng)目各自為政、用力分散、無法排序而使財(cái)政支出總盤子出現(xiàn)失控風(fēng)險等局面，也為下一步調(diào)整優(yōu)化政策提供參考依據(jù)，避免因個別項(xiàng)目表面效益理想而盲目加大投入，造成財(cái)政資金的無效消耗，有助于財(cái)政部門通過優(yōu)化內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)財(cái)政投入資金精準(zhǔn)發(fā)力。特別是在當(dāng)前財(cái)政處于“緊平衡”的背景下，以財(cái)政投入領(lǐng)域?yàn)榭冃гu價對象，有助于提高財(cái)政部門和各業(yè)務(wù)主管部門管財(cái)理財(cái)水平，形成精打細(xì)算的合力，使財(cái)政資金產(chǎn)生“一分錢花出兩分錢”的效果。

第二，可以對同類政策從政策執(zhí)行機(jī)制、資金管理、目標(biāo)管理等共性管理要求上設(shè)定規(guī)范統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并梳理出共性評價指標(biāo)，有助于將事后績效分析結(jié)果應(yīng)用到政策制定的前端管理環(huán)節(jié)中，使同類政策項(xiàng)目在立項(xiàng)論證、目標(biāo)設(shè)定、資金測算、過程管理等方面在事前績效評審中有共性的評審標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，形成績效管理的閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)通過績效評價來提高資金投入效益的有效循環(huán)。

第三，可以打破以往對績效評價結(jié)果的應(yīng)用主要由預(yù)算單位根據(jù)評價意見進(jìn)行整改的單一方式。以財(cái)政投入領(lǐng)域?yàn)閷ο蟮目冃гu價結(jié)果，可以倒逼財(cái)政部門自主分析是否存在由于其預(yù)算管理機(jī)制等方面的紕漏而導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險，從而將績效評價結(jié)果轉(zhuǎn)化為更優(yōu)的預(yù)算管理機(jī)制和措施的頂層設(shè)計(jì)，并傳導(dǎo)到具體的資金使用單位，更大程度地發(fā)揮績效評價結(jié)果的應(yīng)用價值。

四、以財(cái)政投入領(lǐng)域?yàn)榭冃гu價對象的推廣應(yīng)用探索

參照上述評價分析的方法和思路，目前禪城區(qū)正進(jìn)一步在財(cái)政投入的其他領(lǐng)域開展績效評價分析，以期進(jìn)一步找到財(cái)政管理措施改革創(chuàng)新的突破口，使績效評價工作更有績效。

（一）推廣到分析區(qū)內(nèi)民生政策的績效評價方面

通過對現(xiàn)行民生政策的梳理分析，分類形成執(zhí)行落實(shí)上級政策、區(qū)級配套政策和區(qū)級特色政策等目錄，使財(cái)政資金“多做雪中送炭，少做錦上添花”的投入，避免脫離實(shí)際制定過高保障標(biāo)準(zhǔn)，更精準(zhǔn)地兜住民生底線，切實(shí)保障基本民生支出。同時，將民生投入形式分成直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼兩大類，對于直接補(bǔ)貼類的民生支出，目前已通過開展標(biāo)準(zhǔn)化改革，優(yōu)化申報流程，提高兌現(xiàn)時效，提升群眾獲得感，使財(cái)政資金在民生投入方面的邊際效益最大化。

（二）推廣到分析區(qū)內(nèi)教育投入的績效評價方面

通過對學(xué)校學(xué)段分類、職能支出、教育履職評價以及區(qū)教育局對學(xué)校的各項(xiàng)考核任務(wù)等維度進(jìn)行分類梳理，結(jié)合2018—2020年區(qū)級公辦學(xué)校的資產(chǎn)數(shù)據(jù)、部門決算數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，對教育系統(tǒng)（含各學(xué)校）經(jīng)費(fèi)收支結(jié)構(gòu)與教育履職任務(wù)之間關(guān)系進(jìn)行分類匹配，分析教育系統(tǒng)（含各學(xué)校）的職責(zé)費(fèi)用匹配情況。綜合數(shù)據(jù)分析和對代表性學(xué)校的調(diào)研情況，分析教育主管部門在資金保障方式、學(xué)位保障機(jī)制、教師隊(duì)伍管理、學(xué)校管理規(guī)范等方面存在的問題，并提出改進(jìn)建議，系統(tǒng)地優(yōu)化教育部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，使有限的財(cái)政資金、教育資源發(fā)揮最大作用。

（三）推廣到分析區(qū)級政府購買服務(wù)項(xiàng)目支出的績效評價方面

在《政府購買服務(wù)管理辦法》第九條“政府購買服務(wù)的內(nèi)容包括政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，以及政府履職所需輔助性服務(wù)”所述的兩大類型的基礎(chǔ)上，全面梳理分析區(qū)級政府購買服務(wù)各項(xiàng)明細(xì)數(shù)據(jù)現(xiàn)狀，從購買主體、購買目的、購買頻率、購買內(nèi)容等幾個維度進(jìn)行標(biāo)簽和分類，挑選不同類別的項(xiàng)目分步開展績效評價分析，形成由共性指標(biāo)和個性化分類核心指標(biāo)組成的綜合評價指標(biāo)體系，并以該評價指標(biāo)的評分標(biāo)準(zhǔn)約束某一類別政府購買服務(wù)項(xiàng)目的事前論證要求和規(guī)范，從而提高績效評價結(jié)果的應(yīng)用價值。