●鄒 璇

近年來，四川省成都市溫江區(qū)財政局積極貫徹中央和省市“全面實施預(yù)算績效管理”的要求，創(chuàng)新思路舉措，在預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)進(jìn)行了一系列的探索和實踐，通過結(jié)果通報、問題整改、預(yù)算掛鉤、對外公開等多種方式，積極推動預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用取得實效，形成了預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的“溫江樣板”。

一、基層推進(jìn)預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用普遍面臨的困境

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確提出了“全面實施績效管理”，這將績效管理提升到一個前所未有的高度；《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出：“健全激勵約束機(jī)制，實現(xiàn)績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤”“健全績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制，加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用”，進(jìn)一步對績效管理工作尤其是績效評價結(jié)果應(yīng)用工作作出了系統(tǒng)、全面、科學(xué)的安排。做好預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用工作具有重要意義，結(jié)果應(yīng)用工作與領(lǐng)導(dǎo)層是否關(guān)注績效，單位是否營造了“講績效、重績效”的氛圍息息相關(guān)，同時也與結(jié)果應(yīng)用機(jī)制是否健全、績效評價報告質(zhì)量高低以及項目具體實施人員的參與度等因素有著直接或間接的關(guān)聯(lián)。從實踐來看，基層財政部門采取了通報、整改、公開、預(yù)算掛鉤等多種方式對預(yù)算績效評價結(jié)果進(jìn)行應(yīng)用，但在具體操作中尚存一些問題亟待解決，導(dǎo)致結(jié)果應(yīng)用的實際效果與預(yù)期目標(biāo)仍有一定差距。

（一）一評了之，單位改進(jìn)動力不足

單位淡薄的績效責(zé)任意識、模糊不清的績效分工邊界、領(lǐng)導(dǎo)對績效的重視程度不高，導(dǎo)致一些評價結(jié)論僅落實在紙面上、報告中，沒有采取進(jìn)一步的應(yīng)用措施。一是有的預(yù)算單位績效管理缺乏主動性、積極性，仍把工作重點放在向財政部門跑資金、要項目上，對開展預(yù)算績效評價工作略顯消極懈?。灰恍╊A(yù)算單位將工作重心放在項目申報、資金審批上，對資金的執(zhí)行進(jìn)度及使用績效視而不見;更有甚者，將預(yù)算績效評價與財政部門開展的會計質(zhì)量審核、財務(wù)檢查等混為一談。二是有的資金具體使用單位評價工作流于形式，單位自評“自圓其說”“不愿揭短”，自評分?jǐn)?shù)一律偏高，自評結(jié)論一概打“優(yōu)”，不考慮項目進(jìn)展情況，不分析項目客觀質(zhì)效；有些單位的預(yù)算績效自評工作直接由第三方“代勞”，不計評價結(jié)果的質(zhì)量高低。三是資金主管單位對下屬資金具體使用單位的自評結(jié)論不加辨析、全盤接受，獎優(yōu)罰劣的激勵約束機(jī)制缺失；對自評單位未形成常態(tài)化的監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制，監(jiān)管責(zé)任落實不力。導(dǎo)致“執(zhí)行效果中規(guī)中矩、自評結(jié)果成績斐然、支出慣性越來越強(qiáng)”的資金管理局面日益明顯。

（二）流于形式，應(yīng)用效果難達(dá)預(yù)期

第三方機(jī)構(gòu)從業(yè)門檻低，缺乏退出機(jī)制，評價結(jié)果質(zhì)量不高，提供的績效信息尚未達(dá)到能協(xié)助政策制定者進(jìn)行科學(xué)決策的程度，制約了績效評價結(jié)果的深入應(yīng)用。具體表現(xiàn)為：一是第三方缺乏績效管理方面的專業(yè)知識儲備，對評價對象尚不完全了解，加之評價時限的要求，導(dǎo)致其執(zhí)行評價程序不嚴(yán)、走過場，較多停留于查制度、粗翻賬冊、簡單計數(shù)。問卷調(diào)查樣本少、發(fā)現(xiàn)問題后不及時反饋整改，僅有打分而缺失必要的數(shù)據(jù)支撐。此類評價只是簡單“體檢”，并非深度“治療”，難以祛除資金低效無效的“頑瘴痼疾”。二是評價指標(biāo)設(shè)置“頭重腳輕”，在預(yù)算總體指標(biāo)中，部分預(yù)算績效評價項目的前期決策和過程指標(biāo)占比偏高，使得預(yù)算績效評價成為財務(wù)審計及內(nèi)部控制評價的簡化版本或另一種表現(xiàn)形式。三是評價指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置重點不突出，項目的立項決策、實施過程、產(chǎn)出效益等全過程考核指標(biāo)分值占比相當(dāng)，通過將以上指標(biāo)簡單“求和”，難以將不同類型、不同性質(zhì)項目之間的績效差異體現(xiàn)出來，得出的總體預(yù)算績效評價結(jié)論“不痛不癢”。

（三）后勁不足，評價結(jié)果利用率低

作為預(yù)算資金管理的“指揮棒”和重要抓手，預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用必須圍繞預(yù)算、服務(wù)預(yù)算、用于預(yù)算。實踐中存在資金使用單位公用支出與項目支出界限不清、部分科目混淆，導(dǎo)致評價對象的資金調(diào)整空間有限，預(yù)算績效評價結(jié)果利用率低等情況。一是評價分?jǐn)?shù)難以直接轉(zhuǎn)化成資金調(diào)整規(guī)模。體系化的預(yù)算績效評價是綜合評價，投入經(jīng)濟(jì)性和預(yù)算合理性只是其中一個方面，并且評價重心往往落在判斷產(chǎn)出和效果上，即聚焦“資金使用是否達(dá)到預(yù)期效果”“單位計劃的事情是否完成”的問題上；二是有的資金使用單位在年初編制預(yù)算時，為了規(guī)避預(yù)算被削減，將一個項目任意拆分成若干個細(xì)項小項，加大了財政部門績效評價結(jié)果應(yīng)用的難度，導(dǎo)致財政部門管理“分身乏術(shù)”。三是針對名稱與內(nèi)容“文不對題”，即項目各年度名稱相同而內(nèi)容差異較大的情況，直接將預(yù)算績效評價結(jié)果用于預(yù)算調(diào)整可能不適當(dāng)。四是缺乏統(tǒng)一的分行業(yè)績效指標(biāo)體系作為參考，評價結(jié)果不易直接與項目次年預(yù)算掛鉤，導(dǎo)致預(yù)算績效評價結(jié)果落實不到項目；即使結(jié)果應(yīng)用體現(xiàn)在單位一般性支出上，由于一般經(jīng)費的支出剛性，調(diào)整不合理可能導(dǎo)致相應(yīng)單位在次年無法正常運轉(zhuǎn)，一定程度上影響了預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的實際效果。

二、推進(jìn)預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的“溫江樣板”

溫江區(qū)堅持將預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用作為預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以成本效益理念為核心，堅持結(jié)果導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，聚焦評價結(jié)果應(yīng)用中的重點問題，精準(zhǔn)發(fā)力施策。經(jīng)過近幾年的不斷深化拓展，預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的廣度及深度實現(xiàn)了“雙提升”，打造了具有溫江特色的預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用樣板。

（一）夯實基礎(chǔ)，做好結(jié)果應(yīng)用“后半篇文章”

1、筑牢結(jié)果應(yīng)用制度“地基”。目前來看，在預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用方面沒有專門的法律法規(guī)，也沒有全國統(tǒng)一適用的制度規(guī)范，結(jié)果應(yīng)用欠缺制度支撐。近年來，溫江區(qū)主動嘗試，積極探索，研究出臺了一系列制度文件，包括區(qū)級全過程預(yù)算績效管理考核辦法、區(qū)級預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用實施細(xì)則等，指導(dǎo)各預(yù)算單位開展預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用工作，明確規(guī)定預(yù)算績效評價結(jié)果與項目設(shè)立、預(yù)算編報、財政資金執(zhí)行、政策調(diào)整等掛鉤，為結(jié)果應(yīng)用提供了堅實的制度保障。

2、夯實結(jié)果整改監(jiān)管基礎(chǔ)。加強(qiáng)對預(yù)算績效評價結(jié)果整改情況的監(jiān)督，避免出現(xiàn)“書面整改”的現(xiàn)象，對整改情況和效果進(jìn)行后續(xù)跟蹤，將整改落實情況作為預(yù)算績效評價工作的延伸與反饋。資金主管部門在進(jìn)行整改時，要求其將整改工作責(zé)任落實到人，整改時限落實到天，整改內(nèi)容落實到項，制定整改工作計劃表，建立整改工作臺賬，按時按質(zhì)完成整改工作，準(zhǔn)備好詳細(xì)的整改工作資料，以備區(qū)財政局對整改工作開展“回頭看”查閱，逐漸形成了評價結(jié)果反饋、整改、提升的良性循環(huán)。

3、完善績效評價指標(biāo)體系。指標(biāo)體系既是評價工具，也是價值引導(dǎo)，是部門提升資金使用質(zhì)效的前提。結(jié)合預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用實踐經(jīng)驗，溫江區(qū)探索歸納了一套績效評價指標(biāo)體系，該體系將定性指標(biāo)及定量指標(biāo)相結(jié)合，將共性指標(biāo)及個性指標(biāo)綜合運用。以“定量優(yōu)先，兼顧簡單有效”為原則，將多種評價方法創(chuàng)造性地應(yīng)用于評價過程中。推動區(qū)域內(nèi)的預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化和統(tǒng)一化建設(shè)，使區(qū)域內(nèi)、部門間的評價標(biāo)準(zhǔn)具有一致性和可比性，大大提高了預(yù)算績效評價結(jié)果的實用價值。在評價具體項目時，對成本、產(chǎn)出和效益等各項指標(biāo)的分值比重進(jìn)行科學(xué)設(shè)定，尤其是提升對總體績效產(chǎn)生直接影響的關(guān)鍵績效指標(biāo)的分值比重，根據(jù)評價對象的特點，做到考察要點有所側(cè)重。通過完善評價指標(biāo)提升評價結(jié)果應(yīng)用效果，推動各預(yù)算單位從原來的注重規(guī)范性向注重配置和使用效果轉(zhuǎn)變。

（二）評以致用，評價結(jié)果應(yīng)用從“虛”向“實”

1、加強(qiáng)信息公開力度。一是擴(kuò)大信息公開范疇。社會公眾可通過績效評價報告了解重大支出項目的完成數(shù)量、完成質(zhì)量、完成進(jìn)度及完成效果。近幾年，溫江區(qū)扎實推進(jìn)預(yù)算績效評價信息公開工作，公開范疇進(jìn)一步擴(kuò)大：專項類項目的預(yù)算績效評價報告、部門整體支出預(yù)算績效評價報告以及本級財政政策預(yù)算績效評價報告均已納入公開范圍。按照“誰評價、誰公開”原則，資金主管部門公開本部門預(yù)算績效自評報告，財政部門牽頭組織公開本地區(qū)重點評價報告。二是提升信息公開質(zhì)量，突出“陽光績效”“陽光財政”，拒絕“選擇性公開”。對公開內(nèi)容的完整性和透明度提出明確要求，促使預(yù)算績效管理工作更加規(guī)范、高效、透明、公開，充分調(diào)動財政政策受益人和社會公眾參與監(jiān)督，提高部門財政資金使用的積極性，保障社會公眾的知情權(quán)。三是確保信息公開到位。將公開情況與部門預(yù)算編制有機(jī)掛鉤，納入部門年度目標(biāo)考核管理并設(shè)置一定的分值權(quán)重，倒逼各預(yù)算單位將預(yù)算績效管理信息公開到位，提高績效管理信息的可信度，實現(xiàn)財政資金使用的質(zhì)量和效率“雙提升”，從而使政府的執(zhí)行力和公信力得到增強(qiáng)。

2、完善預(yù)算掛鉤方式。在預(yù)算編制階段，進(jìn)一步實現(xiàn)績效和預(yù)算管理的深度融合，確?？冃Ч芾碓陬A(yù)算編制過程中真正發(fā)揮“指揮棒”作用。一是突出績效引領(lǐng)，適時向區(qū)政府、區(qū)人大匯報預(yù)算績效評價的開展情況及結(jié)果，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。二是銜接預(yù)算編制，根據(jù)預(yù)算績效評價結(jié)果，對相應(yīng)的項目進(jìn)行預(yù)算規(guī)模匹配。對評價發(fā)現(xiàn)預(yù)算無績效、低績效、達(dá)不到主要預(yù)期目標(biāo)、實施情況較差的項目，按規(guī)定停止撥款、調(diào)減預(yù)算；堅決取消不應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算安排的項目；督促績效不佳的項目在一定時限內(nèi)整改到位；將政策支持和資金安排向高績效的預(yù)算單位及支出項目傾斜，對于績效評價結(jié)果為優(yōu)秀的項目，考慮進(jìn)一步擴(kuò)大其規(guī)模或增加項目預(yù)算資金，予以推廣，以此鼓勵資金主管單位，引導(dǎo)各預(yù)算單位重視本單位全過程預(yù)算績效管理工作，落實自身預(yù)算績效管理主體責(zé)任。

3、強(qiáng)化績效激勵與約束。激勵與約束機(jī)制的構(gòu)建，有助于良好財經(jīng)生態(tài)的形成。一是樹立獎優(yōu)罰劣的鮮明導(dǎo)向。形成了預(yù)算績效評價結(jié)果與區(qū)級部門年度目標(biāo)考核掛鉤機(jī)制，對預(yù)算績效評價結(jié)果好的部門，進(jìn)行表彰和獎勵；對預(yù)算績效評價結(jié)果差的部門，進(jìn)行通報和扣分。二是嚴(yán)格落實問責(zé)制度。厘清問責(zé)客體責(zé)任，將激勵和約束機(jī)制落實到具體責(zé)任人員。在多部門聯(lián)合實施的項目中，要將各參與部門具體的職能職責(zé)進(jìn)行明確。在資金申報和具體使用過程中，對因部門、單位或個人故意或疏忽，導(dǎo)致資金使用無效或低效的情況，區(qū)財政局建議追究有關(guān)部門、單位或個人的責(zé)任，并將建議提交相關(guān)職能部門處置。建立約談機(jī)制，對連續(xù)兩年預(yù)算績效評價情況排名墊底的部門，區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)將約談其主要負(fù)責(zé)人。通過強(qiáng)化預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用激勵約束，使區(qū)級各單位對績效管理的重視程度大大提高，干部履職盡責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)的積極性也被調(diào)動起來。

（三）多方聯(lián)動，形成績效評價結(jié)果應(yīng)用合力

一是建立多部門預(yù)算績效管理協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，通過區(qū)人大、區(qū)紀(jì)委監(jiān)委、區(qū)審計局等部門參與預(yù)算績效評價管理，績效評價結(jié)果應(yīng)用從區(qū)財政局一家“獨唱”走向全員“合唱”，職責(zé)清晰、各有側(cè)重、相互銜接，形成資金監(jiān)管齊抓共管合力。充分利用公開、考核、移交、問責(zé)等多種手段，強(qiáng)化各方協(xié)同配合機(jī)制，形成政府績效管理監(jiān)督“一盤棋”。二是全面發(fā)揮績效管理對決策的支撐作用，將預(yù)算績效評價結(jié)果等信息適時向區(qū)人大、區(qū)政府進(jìn)行報告。預(yù)算績效評價是除了紀(jì)檢監(jiān)察、審計等手段之外，監(jiān)管資金的一種極好的工具和手段。通過實施上述措施，在一定程度上突破了績效評價難以落實或落實不到位的情況，進(jìn)一步保障全面實施預(yù)算績效管理工作穩(wěn)步推進(jìn)。

三、完善預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的建議

（一）源頭控制，有效提升績效評價報告質(zhì)量

一是定期進(jìn)行項目梳理。財政部門支出科室要將項目作為預(yù)算管理的基本單位，圍繞區(qū)委、區(qū)政府中心工作及重大決策部署，定期對項目進(jìn)行梳理、分類，按輕重緩急排序，對實施內(nèi)容重復(fù)的項目進(jìn)行整合清理。二是堅持問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，有的放矢選擇項目。通過預(yù)算績效評價著力解決項目成本虛化、質(zhì)量弱化、效益軟化等問題。對于項目評價結(jié)果應(yīng)用價值不高的，如一次性項目，或者項目屬性為保民生或保運轉(zhuǎn)的項目，在選取評價對象時要進(jìn)行區(qū)分判斷。三是實施差異化的事后評價策略。對于常年性項目的評價報告，需要考慮項目環(huán)境變化、項目實施時間周期等多種因素，避免因績效評價工作的滯后性導(dǎo)致結(jié)果應(yīng)用困難。提升績效評價結(jié)果應(yīng)用的針對性，在短期、一次性項目的評價結(jié)果中應(yīng)體現(xiàn)可延伸至同類型項目的有效建議，提升績效評價結(jié)果的應(yīng)用價值。四是規(guī)范評價報告內(nèi)容。高質(zhì)量的預(yù)算績效評價報告能夠提供大量的指導(dǎo)建議及有效信息，評價報告要明確責(zé)任主體，對所評價行業(yè)和領(lǐng)域的同質(zhì)化問題要善于總結(jié)歸納，將存在的問題和績效分析有機(jī)銜接，使背后原因與問題現(xiàn)狀相吻合，將問題的表述與事實邏輯有機(jī)結(jié)合，使建議與問題一一對應(yīng)且具有實操性。

（二）引入外腦，擇優(yōu)選用績效評價服務(wù)機(jī)構(gòu)

第三方中介機(jī)構(gòu)主要參與財政部門牽頭開展的重點預(yù)算績效評價。財政部門需引導(dǎo)建立第三方評價機(jī)構(gòu)市場，讓最專業(yè)、最匹配的機(jī)構(gòu)來實施。完善第三方制度管理體系，規(guī)范第三方參與方式，厘清委托清單，明晰責(zé)任邊界，優(yōu)化工作程序，強(qiáng)化考核激勵，對第三方機(jī)構(gòu)工作情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，對其業(yè)務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核評估，將評價質(zhì)量作為資金支付的重要影響因素，提升第三方中介機(jī)構(gòu)評價工作質(zhì)量。在預(yù)算績效評價報告評審階段，充分聽取被評價對象的正當(dāng)訴求及合理解釋，關(guān)注其反饋的意見建議，避免出現(xiàn)“信息不對稱”的情況。嚴(yán)把評價質(zhì)量關(guān)，必要時引入多種社會力量共同參與，確保預(yù)算績效評價結(jié)果落到實處。

（三）具體分析，避免績效評價結(jié)果應(yīng)用“一刀切”

在實踐中，財政部門動輒按同一比例壓減預(yù)算單位全部項目資金、削減部門預(yù)算總規(guī)模，雖然此舉向預(yù)算單位傳遞了“花錢問效，無效問責(zé)”的導(dǎo)向，對績效意識缺乏、主體責(zé)任缺位的預(yù)算單位產(chǎn)生了立竿見影的震懾，但在執(zhí)行中，對于不加區(qū)分、“一砍了之”的做法是否有效仍存在質(zhì)疑。為確保預(yù)算績效評價結(jié)果落到實處，一方面要有機(jī)掛鉤資金規(guī)模不打折扣，另一方面應(yīng)針對不同的項目類型實施精細(xì)化、差異化的預(yù)算資金掛鉤策略?？梢越Y(jié)合實際情況，從不同的維度對項目進(jìn)行劃分：一是可以按項目所在單位的職能進(jìn)行劃分，如黨群單位的項目和具體干事的業(yè)務(wù)單位的項目；二是可以按項目屬性進(jìn)行劃分，如補(bǔ)貼類項目、民生兜底類項目和實體建設(shè)類項目等；三是可以按項目延續(xù)時間進(jìn)行劃分，如常年延續(xù)性項目和臨時實施的項目等。此外，要綜合考察項目評價結(jié)果應(yīng)用的預(yù)期和側(cè)重點：有些項目結(jié)果應(yīng)用著重優(yōu)化次年預(yù)算安排；有些項目結(jié)果應(yīng)用著重于加強(qiáng)管理，確保不出現(xiàn)跑冒滴漏的現(xiàn)象；有些項目結(jié)果應(yīng)用則是為驗證財政投入是否有效，是否應(yīng)該持續(xù)投入，協(xié)助政府科學(xué)決策。此外，在結(jié)果應(yīng)用時應(yīng)強(qiáng)化及時性管理，加強(qiáng)分析研判，強(qiáng)化有效性管理，因部門施策，因項目施策，才能確保評價結(jié)果真正有用，真正用得好。