劉兆杰，張兄武

(蘇州科技大學 a.人文社科處；b.電子與信息工程學院，江蘇 蘇州 215009)

進入新時代，我國高等教育步入高質量發(fā)展的新階段。習近平總書記指出：“新時代新階段的發(fā)展必須貫徹新發(fā)展理念，必須是高質量發(fā)展。”[1]這就要求高等教育在更高層次找準定位，貫徹落實新發(fā)展理念，構建發(fā)展新格局，實現(xiàn)高質量發(fā)展。“雙一流”建設對我國高等教育發(fā)展做出了重大戰(zhàn)略部署，指明了發(fā)展方向，明確了發(fā)展目標。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標，又為高校內部治理明確了要求，提供了根本遵循。當前，在我國高校內部治理體系建設中，校院關系已經成為影響高校辦學活力和完善現(xiàn)代大學制度建設的重要因素，因此加快推進“大學辦學院”向“學院辦大學”的轉變顯得尤為重要。

一、推進“學院辦大學”的必要性

推進“學院辦大學”，加大高校內部治理體系改革，是新時代深化高等教育綜合改革、進一步完善教授治學和依法治校、加快構建現(xiàn)代大學制度、推動高等教育高質量發(fā)展的必然要求和重要手段。

1.推進“學院辦大學”是新時代高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的本質要求

新中國成立以來，我國高等教育經歷精英教育、大眾化教育、普及化教育等不同發(fā)展階段，發(fā)展模式也從以規(guī)模化發(fā)展為主要特征轉移到以內涵建設為主要特征。高等教育發(fā)展的主要矛盾也由總量性矛盾變化為結構性矛盾。高等教育發(fā)展的新變化和新形勢對高校治理提出了新要求和新挑戰(zhàn)。更新學校治理理念、優(yōu)化治理結構、完善治理機制，加快形成富有時代特征、適應學校發(fā)展的現(xiàn)代化大學治理模式，把制度優(yōu)勢更好地轉化為治理效能，已經成為統(tǒng)籌推進“雙一流”建設的重要內容，成為實現(xiàn)高等教育高質量發(fā)展的重要保障。在推進以內涵建設為主要內容的高質量發(fā)展過程中，高校必須加快推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，構建科學完善的現(xiàn)代大學制度。

一般來說，現(xiàn)代大學制度建設應當體現(xiàn)“本體上的學術性、主體上的自主性、治理上的民主性、路徑上的開放性”[2]。但高校內部管理套用行政化的管理體系，尤其在組織結構上形成“大學—學院—系”上下層級鮮明的隸屬關系，即“大學辦學院”的內部管理模式。在校院關系上，學校處于主導和支配地位，學院處于依附和被支配地位。具體而言，雙方的關系不僅僅表現(xiàn)在上下級之間的領導與被領導層面，還表現(xiàn)在大學對學院辦學活動的“包辦”上，如在辦學專業(yè)設置、人才培養(yǎng)方案設定、教師職稱評審、科研活動和社會服務工作開展、對外交流及相關資源配置等方面，學校都處于絕對的支配地位。在這種校院關系下，學校的管理重心集中在上層，相關職能部門擔當了學校職能發(fā)揮的主角，導致學院辦學積極性不高、內生動力不足。在高等教育發(fā)展進入以提升質量為核心的新階段后，這種管理模式的弊端逐漸顯露，阻礙了學院辦學活力和辦學主動性的發(fā)揮。因此，高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要途徑就是實現(xiàn)由“自上而下”的管理體系向“多元化”治理體系的轉變以及變革傳統(tǒng)校院關系。

2.推進“學院辦大學”是深化高校綜合改革的重要舉措

到20世紀末，隨著我國綜合國力不斷提升，經濟社會發(fā)展對人才需求愈加強烈，我國高等教育實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，表現(xiàn)為升學率大幅提升、辦學規(guī)模不斷擴大。這一時期，高等教育主要矛盾還是供需之間的矛盾。1999年，第三次全國教育工作會議做出大幅度擴大高等學校招生規(guī)模的決定后，國家對高等教育各類資源的投入不斷加大。在這一特定歷史條件下，高校內部普遍采取“大學辦學院”的模式，學校是辦學主體，通過學校統(tǒng)領和集權統(tǒng)一集中各類資源和優(yōu)勢，利用政策紅利改善辦學條件、擴大辦學規(guī)模、提升辦學效益，從而實現(xiàn)高等教育的快速發(fā)展。這一階段，“大學辦學院”在擴大我國高等教育辦學規(guī)模、培養(yǎng)社會主義現(xiàn)代化建設急需人才中發(fā)揮了積極的作用。

進入新世紀，高等教育大眾化發(fā)展帶來的問題逐步顯現(xiàn)，高等教育發(fā)展整體質量不高，滿足不了經濟社會發(fā)展的需求。2006年5月10日，國務院常務會議明確指出，高等教育的發(fā)展要“切實把重點放在提高質量上”[3]。這標志著我國高等教育外延式擴張發(fā)展模式的結束和以提高質量為核心的內涵式發(fā)展階段的來臨，實現(xiàn)高等教育內涵式發(fā)展成為新時代黨和國家對高等教育發(fā)展的新要求。2017年，《關于深化教育體制機制改革的意見》明確指出：“要健全促進高等教育內涵發(fā)展的體制機制?！盵4]構建現(xiàn)代大學制度，走以提升質量為核心的內涵式發(fā)展道路，全面提高人才培養(yǎng)質量，已經成為當前深化高等教育領域綜合改革的重要內容。這就要求大學治理突出質量和特色，做好頂層設計。而“大學辦學院”模式制約了學院的內涵建設，致使學院辦學的話語權和自主權得不到保障，發(fā)展內生動力不足，大學間發(fā)展差異不明顯，很難實現(xiàn)“提升質量，強化特色”的綜合改革目標。實現(xiàn)高等教育內涵式發(fā)展，就需要在大學治理中突出大學的組織特性，回歸大學本位。大學的治理要遵循其作為學術組織的本質屬性，賦予學校和基層學術組織獨立自由的發(fā)展空間，突出學科的特點、學術的地位、學者的權威，營造學術的氛圍和環(huán)境，強化學術權力在高校發(fā)展決策中的作用。[5]高校通過變革校院關系，構建“學院辦大學”內部關系，明確學院在高校綜合改革中的主體地位，提升學院在人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務和文化傳承上的話語權和自主權，深化學院內涵建設，推進我國高等教育高質量發(fā)展。

3.推進“學院辦大學”是實現(xiàn)教授治學和依法治校的重要保障

1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》明確指出：“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。”[6]13黨對高校的全面領導從根本上保證了高校辦學的社會主義方向，這是高校必須長期堅持的一項根本領導制度，也是我國辦學的最大優(yōu)勢。但高校領導體制并不等同于高校治理體系和管理模式。深化高校內部治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設就是堅持黨委領導下的校長負責制，全面深化高校內部行政管理、學術管理等改革，以“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”為基本框架，構建科學高效的治理體系?！皩W院辦大學”正是將黨委領導下校長負責制的制度優(yōu)勢轉化為加快內部治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的效能，從基層治理中進一步強化黨對高校的全面領導。

堅持依法治校是構建中國特色現(xiàn)代大學制度的首要前提?！陡叩葘W校章程制定暫行辦法》賦予學?？梢愿鶕?jù)發(fā)展需要科學設計學校的內部治理結構和組織框架。行政權力和學術權力是高校內部權力結構的核心，兩者合理定位、科學分權、合作交流是高校正常運行的重要保障，也是高校內部治理體系建設的主要內容。基于“大學辦學院”模式，學校行政職能部門掌握著學校辦學的核心資源，掌握著學校行政權力，這種“自上而下”的管理模式導致學校行政權力“強勢”與學術權力“失語”。教授治學是大學學術治理的基本形式，堅持和完善教授治學反映了中國特色現(xiàn)代大學制度的核心理念和根本特征，是中國特色現(xiàn)代大學治理的必然趨勢。[7]當前，學術權力虛化成為高校內部治理體系建設的短板。要解決這一問題，就必須發(fā)展和完善教授治學，這也是保障學校學術權力實施和發(fā)展的重要手段。實現(xiàn)和完善教授治學的基本前提就是釋放基層學術組織的學術權力，實現(xiàn)“權力下沉”。構建“學院辦大學”內部關系，從根本上講就是理順高校內部治理體系，按照“權責統(tǒng)一”的原則，優(yōu)化校院間縱向權力配置。[8]“學院辦大學”將制度優(yōu)勢轉化為高校內部治理效能，從這個意義上講，它正是教授治學和依法治校的重要保障。

二、“學院辦大學”的本質內涵

正確認識“學院辦大學”的本質內涵，是科學有效地推進“學院辦大學”實踐的理論基礎。“學院辦大學”就是通過變革校院關系，明確學院辦學主體地位，提升學院辦學能動性，激發(fā)學院辦學活力和動力，通過學院的多元化、特色化發(fā)展實現(xiàn)大學的高質量發(fā)展。從這個角度來講，“學院辦大學”的價值和意義不僅僅是簡單擴大學院辦學自主權，還是一場大學內部治理結構和治理體系的變革?！皩W院辦大學”的本質內涵就是對現(xiàn)代大學內部治理體系的重構，其核心就是重置院校間權力關系，重塑大學內部權力構成。

1.明確學院的辦學主體地位

“實體”是一個重要的哲學概念，由亞里士多德首次提出，是指“獨立而不依賴于其他事物的存在”[9]。與其他實體不同，大學是承擔著特殊職能的“辦學實體”。在我國，大學這類社會組織普遍被稱為“事業(yè)法人實體”。學院的設立基本依托于一定的學科和專業(yè)發(fā)展需求，有著科學、充分的學理依據(jù)。大學職能的發(fā)揮正是通過學院來分擔實現(xiàn)的，學院是大學綜合實力和發(fā)展動力的發(fā)源地。作為大學的基層組織，學院是構成大學的學科實體、學術實體、教學實體和人才實體，這是“學院辦大學”的邏輯起點，也是“學院辦大學”得以實現(xiàn)的基礎。推進“學院辦大學”改革，從本質上講就是要重申學院作為辦學實體的主體地位。只有明確學院是大學辦學實體，并保障其主體地位，才能充分發(fā)揮學院實體作用，實現(xiàn)大學辦學的高質量發(fā)展。

2.賦予學院辦學自主權

“在現(xiàn)代法治社會，法治賦權才是自主辦學制度得以正式確立的標志?！盵10]《中華人民共和國高等教育法》明確規(guī)定，高等學校依法享有自主辦學權。[6]11-12“大學辦學院”情景下，“校強院弱”的根源在于辦學自主權集中在學校層面。“學院辦大學”的前提就是要明確賦予學院的辦學自主權，下放辦學自主權，在縱向上合理賦權。大學是一種典型的“主體下沉”、結構松散、職能多樣的組織，其組織結構、權力結構、關系結構復雜，“學院辦大學”是大學管理理念的回歸，縱向分權更符合大學的本質屬性和組織特性。[8]“學院辦大學”的本質就是通過制度化分權，賦予學院一定的辦學自主權，實現(xiàn)學校辦學權力下放，以“上下協(xié)同”的方式重構高校內部治理體系。

3.明晰大學的內部權力邊界

當前，高校內部治理體系的構建在很大程度上參照了政府系統(tǒng)的行政管理體系?！霸趥鹘y(tǒng)科層組織模式下，中國高?；鶎訉W術組織擁有權力較小，校部機關對基層學術組織管得過細、統(tǒng)得過死，嚴重制約了基層學術組織的活力和創(chuàng)新?！盵11]34近些年，雖然“高校去行政化”改革的呼聲很高，但是高校內部治理體系建設的“行政化”色彩仍然較濃，表現(xiàn)為行政權力泛化、學術權力失語、學術權力與行政權力邊界不清，“學術為本”的文化信念始終薄弱，基于學科邏輯、“底部強大”的大學權力格局發(fā)育緩慢，學術權力制衡行政權力的機制并未形成。[12]因此，只有推進“學院辦大學”內部治理體系的變革，明確學院的辦學主體和實體地位，將那些依靠大學職能部門管不了、管不好的事務交還學院管理，才能厘清大學內部學術權力與行政權力的邊界，回歸學院的學術權力地位。從這個意義上講，“學院辦大學”就是要厘清高校內部權力關系，實現(xiàn)以管理重心下移為特征的權力配置改革，學院按照“權責統(tǒng)一”原則承接好、用好學校下放的辦學自主權，大學內部形成各權獨立運作、配合監(jiān)督、合作共贏的權力結構。

三、“學院辦大學”的主要特征

作為深化高等教育改革、推動高校高質量發(fā)展的一項重要舉措，“學院辦大學”給高校內部治理結構和治理方式帶來變革，使高校在辦學主體、校院關系、發(fā)展動力和治理文化等方面呈現(xiàn)鮮明特征。

1.辦學主體由學校轉變?yōu)閷W院

“學院辦大學”的核心要義是通過學院的改革實現(xiàn)大學的發(fā)展，使學院成為大學核心競爭力的“聚力點”和“核心引擎”。實現(xiàn)“大學辦學院”到“學院辦大學”的轉變，不是對當前大學辦學模式的全盤否定，而是對作為辦學行為的實際“施動者”、主要變量和關鍵性因素的學院的性質、地位、角色“視而不見”的一種批判。[13]學院作為大學基本組成單位，匯集著學科、人才、科研等資源，在學校組織架構中處于中樞地位，連接著“學?！?科)”。實現(xiàn)“學院辦大學”、完成大學內部治理體系轉型的關鍵是保障學院辦學的主體地位。大學與學院是一種相互支撐的構建關系，學院是大學教學、科研、人才培養(yǎng)、社會服務等職能構成和發(fā)揮的主體，大學的行政職能部門和相關機構是學校正常運作的支撐因素。學院要轉變傳統(tǒng)辦學觀念，從過去“被動辦學”轉向“主動辦學”，主動承擔起大學發(fā)展的目標使命，自我管理、自我發(fā)展、自我約束，自覺成為“管理中心”和“責任中心”。學校層面在縱向治理上將管理重心下移，把各類辦學資源和辦學權力交還學院，保障學院在招生、教學、管理、科研等方面的主體性、自主性，使高校的內部治理形成“學校主導、學院主體”模式，實現(xiàn)內部各項權力“不越位，不缺位，不錯位”。

2.校院關系由管理與被管理轉變?yōu)榉张c支撐

“大學辦學院”治理模式下，學校是辦學資源和權力的掌控者，校院之間是一種管理與被管理的隸屬關系?！皩W院辦大學”的基本思路是通過學院自治實現(xiàn)大學發(fā)展，與辦學相關的關鍵資源和重要權力在學院，學院的角色是自主管理、自擔責任，而學校的角色是宏觀引領、評估服務。[14]

大學作為具有獨立法人資格的辦學機構，依法享有辦學的自主權并獨立承擔法律責任。在“學院辦大學”模式下，大學以制度形式在依法依規(guī)前提下充分保障學院的人權、事權、財權、資源配置權以及對外交流等辦學自主權。學校內部管理應該從“行政管理主導、高度集中”向“行政管理與學術管理相結合、管理重心下移”轉變。[11]35高校在內部職能部門的職責設計上應從行政管理過渡到引領服務，扭轉以管理為主的觀念，通過宏觀引領、監(jiān)督考核、服務評估等方式將工作的中心轉向服務學院發(fā)展。

3.發(fā)展動力由上層推動轉化為內生動力

長期以來，在大學內部行政管理體制下，學院在學校改革發(fā)展中更多的是承擔執(zhí)行、配合、服從、接受評價等角色，大學相關行政職能部門處于行政主導地位。在學校的改革發(fā)展中，學院的話語權和自主權較低，內生發(fā)展動力不足，各類資源主要依靠學校統(tǒng)籌配置，學院的發(fā)展更多的是依靠學校推動。

在“學院辦大學”的新型內部關系中，學院不再是大學的“生產車間”或附屬機構，而是具有生產力、適應力、成長力的育人與學術組織，是一個可以掌控自身發(fā)展命運的辦學主體與生命體。[15]尤其是在當前加快推進“雙一流”建設的背景下，高校間的競爭愈加激烈，競爭內涵也從外延擴張轉向內涵建設，一流大學和一流學科建設歸根到底還是需要由學院來支撐的。在“學院辦大學”模式下，學校辦學權力下沉，相應地，學院掌握著辦學資源和辦學權力，也要承擔更多的責任和義務。學院發(fā)展的動力來源于學院的目標和使命，而非學校上層推動。[14]學院通過激發(fā)內生動力，積極作為，充分發(fā)揮優(yōu)勢，在學校內部呈現(xiàn)多元化、特色化發(fā)展秩序。

4.學院治理文化從管理本位轉為學術本位

大學治理文化主要是指大學在治理的過程中采信和踐行的某種價值觀念、思維習慣以及行為方式的總和。[16]我國高校的內部治理一直延續(xù)著行政化的管理模式，強調層級鮮明和制度剛性，學院治理更多的是管理層面的上傳下達，主要體現(xiàn)為對上級工作任務的分解、貫徹、落實執(zhí)行，學院對大學有著較強的依附性。事實上，學院具有雙重性：它既是一個專業(yè)學術組織，在專業(yè)上直接承擔著大學的主要職能，具有專業(yè)性、學術性；它又是一個行政組織，是大學的基層行政實體，具有行政性、科層性。[17]從“大學辦學院”到“學院辦大學”的轉變，學校層面要針對“下放什么樣的權力去做”“創(chuàng)生什么樣的制度去做”“設置什么樣的機構去做”等核心問題，從文化層面進行周詳闡述，凝練“學院辦大學”的改革文化表達[12]；學院層面要從傳統(tǒng)意義上 的“被治理”角色轉換成“治理”主體，這一角色的互換無疑給學院內部治理觀念、治理結構和治理模式帶來變革。因此，培育和形成與“學院辦大學”相適應的治理文化，成為科學有效地推進“學院辦大學”改革的重要保障。

“學院辦大學”背景下，學院所承擔的職能和使命要求其在治理中必須具有學術性。因此，學院在內部治理中要突出其文化理性的組織特性，根據(jù)學科特色和專業(yè)特點在行政權力與學術權力運行中突出學術權力地位，形成“兩權”耦合，從強化行政管理轉變?yōu)榫C合治理，從強化貫徹執(zhí)行到強化決策、部署，形成完整的管理閉環(huán)；在學院治理文化上，要營造遵照學術、回歸學術的氛圍，實現(xiàn)治理文化從管理本位到學術本位的轉變。

大學治理是一項內容復雜的系統(tǒng)工程，也是一個歷久彌新的話題。推進“學院辦大學”不僅是高校管理模式的轉變，還是高校辦學治校理念的變革。只有準確把握“學院辦大學”的本質內涵和主要特征，堅持因校而異、因時而異，才能加快實施“學院辦大學”變革，推進我國高等教育高質量發(fā)展。