張旭勇

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310018)

一、引言

2020年11月24日，司法部公布了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法(修訂)(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法(征求意見稿)》)，公開征求社會(huì)各界意見?！缎姓?fù)議法(征求意見稿)》的制度設(shè)計(jì)有兩個(gè)特點(diǎn)：一是在受案范圍、申請(qǐng)復(fù)議的期限、復(fù)議決定的類型及其適用條件等方面，表現(xiàn)出高度與行政訴訟法趨同化的特點(diǎn)；二是舍棄《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法實(shí)施條例》)第50條關(guān)于調(diào)解的適用范圍限制，將調(diào)解、和解結(jié)案方式適用于所有行政案件，確立應(yīng)調(diào)盡調(diào)、能調(diào)盡調(diào)的辦案原則(1)關(guān)于行政復(fù)議審理，“將調(diào)解確立為辦案原則，應(yīng)調(diào)盡調(diào)，充分利用行政系統(tǒng)內(nèi)的資源優(yōu)勢(shì)從根子上化解行政爭(zhēng)議”(《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法(修訂)(征求意見稿)〉的說明》)。，具有類似于信訪專注于個(gè)案化解的非正式治理傾向。(2)關(guān)于信訪專注于個(gè)案化解處理和“情理高于規(guī)則”的非正式治理特征，參見馬原：《基層維穩(wěn)實(shí)踐中的“規(guī)范化”形態(tài)與非正式治理——以信訪專項(xiàng)救助資金的運(yùn)作實(shí)踐為例》，《公共行政評(píng)論》2014年第6期，第77頁。

由此引發(fā)我們對(duì)以下一系列問題的思考：行政復(fù)議與行政訴訟、行政信訪有何不同？行政復(fù)議承擔(dān)什么任務(wù)和使命，具體承載哪些功能？行政復(fù)議與行政訴訟的功能是否相同？怎樣防止行政復(fù)議與行政訴訟趨同化？如何避免行政復(fù)議制度及其運(yùn)行信訪化？行政復(fù)議的特殊性及其制度優(yōu)勢(shì)是什么？如何與行政訴訟制度形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)？等等。目前，學(xué)界對(duì)上述問題的探討不充分，甚至有些問題還沒有意識(shí)到或者明確提出來。(3)“毋庸置疑的是，有關(guān)行政復(fù)議功能定位以及與之相關(guān)的觀念認(rèn)知等問題仍然語焉不詳，更遑論有切實(shí)可行的修法方案?！闭聞ι骸墩撟鳛闄?quán)利救濟(jì)制度的行政復(fù)議》，《法學(xué)》2021年第5期，第48頁。

本文認(rèn)為，《行政復(fù)議法(征求意見稿)》之所以既表現(xiàn)出高度類似行政訴訟法的特點(diǎn)，又具有信訪制度那樣專注于個(gè)案化解處理的非正式治理傾向，主要是因?yàn)閷?duì)行政復(fù)議的制度定位以及與此相關(guān)的功能和性質(zhì)缺乏清晰認(rèn)識(shí)，模糊了行政復(fù)議制度構(gòu)建的具體方向，進(jìn)而喪失了自身在解決行政爭(zhēng)議方面獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。本文嘗試從行政復(fù)議在整體行政法制度體系中的角色定位入手，剖析其監(jiān)督行政、救濟(jì)權(quán)利與解決行政爭(zhēng)議的“三位一體”功能，在此基礎(chǔ)上，基于行政復(fù)議的行政性、層級(jí)監(jiān)督性以及單向裁判性，闡明行政復(fù)議獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)，以期對(duì)《行政復(fù)議法(征求意見稿)》之完善有所助益。

二、行政復(fù)議的復(fù)審性正式救濟(jì)制度定位

法律體系是由功能上滿足整體需要從而規(guī)范和調(diào)整社會(huì)關(guān)系的各個(gè)部分組成的系統(tǒng)，每個(gè)組成部分各自承擔(dān)相應(yīng)的功能。因此，行政復(fù)議制度的定位，決定行政復(fù)議的具體功能。具體而言，包括兩個(gè)方面：一方面，在行政法過程由“法制定—法適用—法裁判”構(gòu)成的關(guān)聯(lián)框架下，行政復(fù)議屬于行政法過程中的哪個(gè)階段(4)關(guān)于行政法上由“法制定—法適用—法裁判”構(gòu)成的過程性關(guān)聯(lián)框架，以及“法裁判”對(duì)“法適用”的復(fù)審性，請(qǐng)參見章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社2019年版，第87-88頁。，這是行政復(fù)議制度的縱向定位；另一方面，在行政復(fù)議和行政信訪構(gòu)成的行政救濟(jì)制度體系中，行政復(fù)議承擔(dān)何種任務(wù)或扮演什么角色，這是行政復(fù)議的橫向定位。

關(guān)于制度定位對(duì)功能的影響，有學(xué)者明確指出：“在定位行政復(fù)議制度的功能之前，必須要討論其與信訪和行政訴訟制度的區(qū)隔、關(guān)聯(lián)，特別是信訪制度的定位，否則無論《行政復(fù)議法》如何修改，也無法改變‘大信訪、中訴訟、小復(fù)議’的格局?！?5)高秦偉：《行政復(fù)議制度的整體觀與整體設(shè)計(jì)》，《法學(xué)家》2020年第3期，第84頁。還有學(xué)者認(rèn)為，在討論行政復(fù)議目的時(shí)，要把行政訴訟、行政信訪和行政復(fù)議置于一個(gè)整體的觀念中加以考慮，使之在它們之間形成互補(bǔ)有實(shí)效的行政救濟(jì)制度體系。(6)參見章劍生：《行政復(fù)議立法目的之重述——基于行政復(fù)議立法史所作的考察》，《法學(xué)論壇》2011年第5期，第26頁。這兩個(gè)觀點(diǎn)，主要指出了行政復(fù)議的橫向定位及其對(duì)制度功能的影響，但是沒有涉及縱向定位這個(gè)問題。行政復(fù)議的縱向定位及其對(duì)制度功能的影響之所以被忽視，主要是因?yàn)樵?018年2月《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法解釋》)施行之前，行政復(fù)議之復(fù)審性的縱向定位一直是清晰的，沒有受到質(zhì)疑與挑戰(zhàn)，不構(gòu)成一個(gè)需要探討的問題。

但是，目前，行政復(fù)議的制度定位面臨如下兩個(gè)方面的爭(zhēng)議：一是行政復(fù)議是對(duì)原行政行為的事后復(fù)審，還是對(duì)原行政行為的延續(xù)與補(bǔ)救？二是行政復(fù)議是依據(jù)普遍規(guī)則審查行政行為合法性的正式救濟(jì)，還是像信訪那樣專注于個(gè)案化解處理的非正式治理？前者是行政復(fù)議的縱向定位爭(zhēng)議，后者是行政復(fù)議的橫向定位爭(zhēng)論，兩者都影響行政復(fù)議的具體功能及其相互關(guān)系。

(一)復(fù)審性定位不容改變

在我國(guó)行政法體系中，從原行政行為與行政復(fù)議關(guān)系的角度看，行政復(fù)議的復(fù)審性定位一直清晰且穩(wěn)定不變。行政復(fù)議的復(fù)審性，指行政復(fù)議是對(duì)原行政行為的合法性、合理性審查，并以此為基礎(chǔ)作出肯定或否定原行政行為的復(fù)議決定。這就意味著，行政復(fù)議是對(duì)原行政行為的監(jiān)督與糾正；同時(shí)，行政復(fù)議是依申請(qǐng)啟動(dòng)的，因此又是相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)制度。復(fù)審性定位強(qiáng)調(diào)，行政復(fù)議不是原行政執(zhí)法程序的延續(xù)，復(fù)議機(jī)關(guān)原則上不能對(duì)違法或不當(dāng)?shù)脑姓袨檫M(jìn)行補(bǔ)救，不能依職權(quán)調(diào)查取證，并作為證明原行政行為合法的依據(jù)。(7)參見張旭勇：《復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的邏輯轉(zhuǎn)換與制度重構(gòu)》，《浙江學(xué)刊》2019年第5期，第99、92-93頁。從監(jiān)督與救濟(jì)的復(fù)審性定位看，行政復(fù)議與行政訴訟并沒有本質(zhì)區(qū)別。只不過，因?yàn)樗痉ㄗ罱K原則，復(fù)議決定仍然要接受司法審查，不具有最終性。(8)《行政復(fù)議法(征求意見稿)》第10條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政復(fù)議決定不服的，應(yīng)當(dāng)就原行政行為向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外?！边@一規(guī)定，基于行政復(fù)議的居中裁判性，完全否定行政復(fù)議的可訴性。這個(gè)修改方案，盡管在理論上可以自圓其說，但是不符合行政復(fù)議的行政性，也不利于督促復(fù)議機(jī)關(guān)及時(shí)充分履行審查職責(zé)?！吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法》(以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》)的受案范圍、申請(qǐng)與受理、規(guī)范性文件附帶審查、舉證責(zé)任分配，以及撤銷、履行、確認(rèn)違法復(fù)議決定等制度，充分體現(xiàn)了行政復(fù)議的復(fù)審性定位。這個(gè)定位，是我們修改行政復(fù)議法的邏輯起點(diǎn)，不容改變。

但是，有觀點(diǎn)明確否認(rèn)行政復(fù)議的復(fù)審性定位，提出在《行政復(fù)議法》修改中要貫徹“行政一體”原則，重新設(shè)置行政復(fù)議機(jī)關(guān)和原行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系?！靶姓惑w”原則，是指將復(fù)議決定和原行政行為視為一個(gè)整體，將行政復(fù)議決定視為行政系統(tǒng)內(nèi)部的最終處理意見，由復(fù)議機(jī)關(guān)作為單一被告代表行政體系接受司法審查。這種觀點(diǎn)，一方面，強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議的行政執(zhí)法色彩，賦予復(fù)議機(jī)關(guān)獨(dú)立的調(diào)查取證權(quán)、事實(shí)認(rèn)定權(quán)和法律適用權(quán)；另一方面，允許復(fù)議機(jī)關(guān)使用復(fù)議程序中收集的新證據(jù)證明原行政行為的合法性。(9)參見耿寶建：《行政復(fù)議法修改的幾個(gè)基本問題》，《山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期，第8頁；耿寶建、殷勤：《〈行政復(fù)議法〉修改如何體現(xiàn)“行政一體原則”？》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期，第25-26頁。這個(gè)觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)是把行政復(fù)議作為原行政執(zhí)法程序的延續(xù)和補(bǔ)救，否定行政復(fù)議的獨(dú)立性和復(fù)審性，是對(duì)《行政復(fù)議法》關(guān)于行政復(fù)議縱向定位的根本性顛覆。這樣的定位，必然弱化甚至否定行政復(fù)議的監(jiān)督與救濟(jì)功能，強(qiáng)調(diào)復(fù)議對(duì)原行政行為的補(bǔ)救和治愈功能。(10)參見張旭勇：《復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的邏輯轉(zhuǎn)換與制度重構(gòu)》，《浙江學(xué)刊》2019年第5期，第99、92-93頁。行政復(fù)議定位的這一改變，弱化甚至放棄了對(duì)行政行為的監(jiān)督救濟(jì)，與依法治國(guó)及法治政府建設(shè)的精神不符。如果行政復(fù)議全面遵循“行政一體”原則，理性的相對(duì)人就不會(huì)申請(qǐng)行政復(fù)議，轉(zhuǎn)而直接提起行政訴訟，行政復(fù)議作為行政爭(zhēng)議化解主渠道的目標(biāo)必然落空。為避免這一后果，持“行政一體原則”的學(xué)者在邏輯上必然主張全面的行政復(fù)議前置原則，強(qiáng)制把所有行政爭(zhēng)議納入復(fù)議程序。(11)參見耿寶建、殷勤：《〈行政復(fù)議法〉修改如何體現(xiàn)“行政一體原則”？》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期，第25頁。

雖然這種學(xué)術(shù)主張并非通說或主流觀點(diǎn)，但是在《行政訴訟法》確立復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告制度后，最高人民法院的司法解釋已經(jīng)全面接受和體現(xiàn)了“行政一體”原則。根據(jù)《行政訴訟法解釋》第22條和第135條第3款的規(guī)定，最高院關(guān)于維持復(fù)議決定的內(nèi)涵以及對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)為維持原行政行為而調(diào)查取證的態(tài)度發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變(12)《行政訴訟法解釋》第22條規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨樗J(rèn)定的主要事實(shí)和證據(jù)、改變?cè)姓袨樗m用的規(guī)范依據(jù)，但未改變?cè)姓袨樘幚斫Y(jié)果的，視為復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為?！逼涞?35條第3款規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中依法收集和補(bǔ)充的證據(jù)，可以作為人民法院認(rèn)定復(fù)議決定和原行政行為合法的依據(jù)?！倍诖酥暗摹蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第61條規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中收集補(bǔ)充的證據(jù)，不能作為人民法院認(rèn)定原具體行政行為合法的依據(jù)?！保瑥?qiáng)調(diào)復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為的治愈與補(bǔ)救，實(shí)質(zhì)是否定行政復(fù)議的復(fù)審性。

由于行政訴訟的司法最終性，最高人民法院的態(tài)度轉(zhuǎn)向?qū)π姓?fù)議定位的影響不言而喻，吸收“行政一體”原則的司法解釋對(duì)行政復(fù)議法修改的影響已經(jīng)有所顯現(xiàn)?！缎姓?fù)議法(征求意見稿)》第52條第1款規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)，即“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)有權(quán)向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證，查閱、復(fù)制、調(diào)取有關(guān)證據(jù)，向有關(guān)人員進(jìn)行詢問”，但是沒有參照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)第40條，規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)查取得的證據(jù)不得作為證明原行政行為合法的依據(jù)。為貫徹落實(shí)行政復(fù)議的復(fù)審性定位，《行政復(fù)議法(征求意見稿)》第52條第1款應(yīng)當(dāng)參照《行政訴訟法》第40條之規(guī)定作相應(yīng)修改。

(二)基于普遍規(guī)則的主導(dǎo)性正式救濟(jì)制度定位不能模糊

在我國(guó)行政系統(tǒng)內(nèi)部，具有事后救濟(jì)功能的還有行政信訪制度。(13)《信訪條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?！蹦壳埃P(guān)于行政復(fù)議與行政信訪的關(guān)系定位，仍然不夠清晰。(14)“從整體觀出發(fā)，為防止與行政復(fù)議同質(zhì)化，信訪應(yīng)以處理公民提出的不滿、申訴和冤屈，對(duì)不良行政等展開陳情更為適宜。”高秦偉：《行政復(fù)議制度的整體觀與整體設(shè)計(jì)》，《法學(xué)家》2020年第3期，第76頁。這里的“不滿”“申訴”“冤屈”以及“不良行政”等信訪處理事項(xiàng)，與行政復(fù)議受案范圍的關(guān)系仍然不清晰、不明確。但是，行政復(fù)議與行政信訪的制度角色分配，是行政復(fù)議法修改的一個(gè)前提性問題，對(duì)避免或防止行政復(fù)議制度及其運(yùn)行信訪化，具有特別重要的意義。對(duì)此，可以從《信訪條例》和國(guó)家信訪法治化改革舉措入手，確定行政復(fù)議較之行政信訪的主導(dǎo)性正式救濟(jì)制度定位。

根據(jù)《信訪條例》第2條規(guī)定，信訪主要是公民、法人或其他組織向政府及職能部門反映情況，提出意見或建議，通過下情上達(dá)的信息傳遞，加強(qiáng)政府與人民之間聯(lián)系的溝通機(jī)制。(15)在行政管理實(shí)踐中，信訪已經(jīng)演化為非常重要的權(quán)利救濟(jì)渠道。參見應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》2004年第3期。但是，《信訪條例》第1條規(guī)定了“保護(hù)信訪人的合法權(quán)益”立法目的，第2條規(guī)定了公民、法人或其他組織向政府部門“投訴請(qǐng)求”并“依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理”的信訪類型，所以信訪在某種程度上也具有救濟(jì)的功能。當(dāng)然，較之行政復(fù)議，信訪救濟(jì)只處于補(bǔ)充性、輔助性地位，理由有二：一方面，信訪機(jī)構(gòu)只行使復(fù)議機(jī)關(guān)的“剩余管轄權(quán)”?！缎旁L條例》第14條第2款規(guī)定：“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過……行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。”《信訪條例》第21條第1款第1項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，(信訪工作機(jī)構(gòu))不予受理”。另一方面，信訪權(quán)利主要是一種程序性權(quán)利(16)參見林來梵、余凈植：《論信訪權(quán)利與信訪制度——從比較法視角的一種考察》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2008年第3期，第27-28頁。，具體表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)信訪事項(xiàng)作出登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核等程序性行為。依據(jù)《行政訴訟法解釋》第1條第2款第9項(xiàng)，這些程序性行為不具有可訴性。即使是有實(shí)體性權(quán)利救濟(jì)內(nèi)容的信訪答復(fù)決定，最高人民法院也認(rèn)為其不同于一般的履職行為，從而將其排除在行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍之外。(17)參見最高人民法院(2017)行申364號(hào)行政裁定書；最高人民法院(2016)行申42號(hào)行政裁定書。所以，從這個(gè)角度看，信訪救濟(jì)具有某種終局性，無法進(jìn)一步獲得穩(wěn)定的司法保障，只能扮演輔助性、補(bǔ)充性救濟(jì)的制度角色。由此可見，行政復(fù)議救濟(jì)的主導(dǎo)性和信訪救濟(jì)的補(bǔ)充性、輔助性的定位清晰。盡管《信訪條例》自2022年5月1日起廢止，但是《信訪條例》上述條款的內(nèi)容仍然在新的《信訪工作條例》中得以完整保留。這就表明，在我國(guó)行政救濟(jì)制度體系中，信訪的定位及其功能并沒有改變。

與此相關(guān)，行政復(fù)議和行政信訪的制度構(gòu)建及其運(yùn)行呈現(xiàn)出顯著差異。《信訪條例》主要規(guī)定政府部門的職責(zé)分工和信訪程序，并沒有規(guī)定信訪人實(shí)體權(quán)益救濟(jì)手段及其適用條件，也不需要明確將實(shí)體權(quán)利救濟(jì)手段制度化。2022年5月1日起施行的《信訪工作條例》，首次由中共中央政治局會(huì)議審議批準(zhǔn)，由中共中央和國(guó)務(wù)院共同發(fā)布，提升了法規(guī)的權(quán)威性，但是仍然沒有也沒必要規(guī)定救濟(jì)信訪人實(shí)體權(quán)益的手段及其適用條件。信訪不是判定是非曲直，只是提出一個(gè)解決方案來平息爭(zhēng)議，謀求雙方的互讓與和平相處，聚焦于個(gè)案化解處理的非正式治理特征較為明顯。與此不同，行政復(fù)議是基于普遍規(guī)則的正式救濟(jì)制度，《行政復(fù)議法》從復(fù)議范圍、復(fù)議程序、復(fù)議決定類型及其適用條件等方面，為行政行為的合法性、合理性審查及相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)提供了充足的制度準(zhǔn)備。因此，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定程序、按照法定條件、適用法定手段作出復(fù)議決定，復(fù)議制度及其運(yùn)行具有強(qiáng)烈的普遍的規(guī)則主義傾向。

行政復(fù)議的正式救濟(jì)制度定位，取決于行政爭(zhēng)議本身的公共性和公益性。行政糾紛的解決，不管是行政行為的合法性、合理性，還是賠償、補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額確定，都普遍涉及社會(huì)公共利益，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和遵循法定原則。(18)參見張旭勇：《論行政訴訟和解的正當(dāng)性困境及其化解》，《法商研究》2010年第5期，第71頁。即使是行政協(xié)議糾紛，也應(yīng)當(dāng)遵守已有的法定規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)違反普遍規(guī)則的行政協(xié)議，人民法院應(yīng)當(dāng)宣布無效，以保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。(19)參見最高人民法院行政協(xié)議司法解釋十大參考案例第10號(hào)：“徐某某訴安丘市人民政府房屋補(bǔ)償安置協(xié)議案”。正因?yàn)槿绱?，《行政訴訟法》第60條明確限制調(diào)解的適用范圍，不得損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。而信訪救濟(jì)聚焦于個(gè)案化解的非正式處理，并不一定嚴(yán)格按照法定規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)處理糾紛。(20)“從受理信訪案件到回應(yīng)訴求的過程中，正式規(guī)則所發(fā)揮的作用相當(dāng)有限，與其相比更為關(guān)鍵的是上訪者與政府之間在正式規(guī)則之外的妥協(xié)議價(jià)與基層政府的自主裁量?！瘪R原：《基層維穩(wěn)實(shí)踐中的“規(guī)范化”形態(tài)與非正式治理——以信訪專項(xiàng)救助資金的運(yùn)作實(shí)踐為例》，《公共行政評(píng)論》2014年第6期，第77頁。不過，由于其補(bǔ)充性、輔助性地位，作為權(quán)宜性的救濟(jì)在有限范圍內(nèi)存在，可以視為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定局面的一個(gè)必要代價(jià)。當(dāng)然，由于這個(gè)制度弱點(diǎn)的存在，我們就不能放任或擴(kuò)大信訪救濟(jì)的適用范圍，更不能把處于主導(dǎo)性地位的行政復(fù)議正式救濟(jì)制度及其運(yùn)行信訪化。正因?yàn)槿绱耍覈?guó)已經(jīng)明確提出把涉法涉訴信訪從普通信訪中分離出去，納入法定的權(quán)利救濟(jì)軌道，淡化信訪制度的權(quán)利救濟(jì)色彩。(21)參見中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》(中辦發(fā)〔2013〕26號(hào))。

綜上所述，較之行政信訪，行政復(fù)議的定位是清晰的，是處于主導(dǎo)地位的復(fù)審性的正式救濟(jì)制度。信訪制度不能像行政復(fù)議那樣充當(dāng)權(quán)利救濟(jì)的主渠道，行政復(fù)議也不能像信訪那樣專注于個(gè)案化解處理的非正式治理運(yùn)作。我們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持并體現(xiàn)行政復(fù)議的這個(gè)制度定位，防止行政復(fù)議制度及其運(yùn)行信訪化?！缎姓?fù)議法(征求意見稿)》第81條、第82條規(guī)定的行政復(fù)議調(diào)解、和解制度，舍棄《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第40條、第50條規(guī)定的適用范圍限制，確有不妥。在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的大背景下，這些規(guī)定容易被誤讀為行政復(fù)議及其運(yùn)行信訪化的信號(hào)，從而模糊行政復(fù)議與行政信訪的關(guān)系定位，漠視行政行為的合法性、合理性審查，潛藏著損害社會(huì)公共利益的風(fēng)險(xiǎn)。

三、基于復(fù)審性和普遍規(guī)則的“三位一體”功能

行政復(fù)議的功能是其制度定位的自然延伸，是立法者在立法過程中予以明確的，并通過具體的制度設(shè)計(jì)去體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)的預(yù)設(shè)目標(biāo)。在行政復(fù)議法修改中，梳理確定行政復(fù)議的功能及其相互關(guān)系極為重要，因?yàn)樗苯佑绊懢唧w條款的設(shè)計(jì)與取舍。(22)有學(xué)者認(rèn)為，“監(jiān)督行政”“維護(hù)權(quán)益”與“解決糾紛”三者之間的沖突，導(dǎo)致立法者在具體的條文設(shè)置上，經(jīng)常感到手足無措，左右顧及不全，使得條文的具體內(nèi)容失衡。參見周佑勇：《我國(guó)行政復(fù)議立法目的條款之檢視與重塑》，《行政法學(xué)研究》2019年第6期，第20頁。有部分學(xué)者認(rèn)為，行政復(fù)議的性質(zhì)決定功能，或者說確定行政復(fù)議的性質(zhì)是探討其功能的前提。(23)參見章劍生：《論作為權(quán)利救濟(jì)制度的行政復(fù)議》，《法學(xué)》2021年第5期；耿寶建：《行政復(fù)議法修改的幾個(gè)基本問題》，《山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期；曹鎏：《中國(guó)特色行政復(fù)議制度的嬗變與演進(jìn)》，法律出版社2020年版，第133頁；徐運(yùn)凱：《論新時(shí)代行政復(fù)議的功能定位及其評(píng)價(jià)體系》，《行政法學(xué)研究》2019年第6期，第26頁。這些觀點(diǎn)難以成立，至少是不準(zhǔn)確的，因?yàn)樾姓?fù)議的性質(zhì)往往是指其行政性、司法性還是準(zhǔn)司法性，這個(gè)性質(zhì)與行政復(fù)議具體承載哪些功能無關(guān)，但與功能實(shí)現(xiàn)的程序、方式及其程度有關(guān)。一個(gè)簡(jiǎn)單的例證是，行政復(fù)議與行政訴訟的性質(zhì)存在顯著差異，但是兩者的功能相似甚至相同。(24)“目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為行政復(fù)議與行政訴訟的功能總體相似，兼具化解爭(zhēng)議、監(jiān)督權(quán)力和救濟(jì)權(quán)利三項(xiàng)內(nèi)容。”徐運(yùn)凱：《論新時(shí)代行政復(fù)議的功能定位及其評(píng)價(jià)體系》，《行政法學(xué)研究》2019年第6期，第30頁。那么，從前述已經(jīng)確定的行政復(fù)議的制度定位出發(fā)，行政復(fù)議具體有哪些功能，不同功能相互之間是何種關(guān)系？

(一)行政復(fù)議立法目的與制度功能

在闡明行政復(fù)議制度的功能之前，需要明確其與立法目的的關(guān)系。目前，學(xué)界并沒有嚴(yán)格區(qū)分行政復(fù)議功能與立法目的，往往從《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例的立法目的條款出發(fā)確定行政復(fù)議功能，甚至直接把立法目的作為行政復(fù)議的功能。國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍圍繞救濟(jì)相對(duì)人權(quán)利、監(jiān)督依法行政和有效化解行政爭(zhēng)議三個(gè)方面展開，討論行政復(fù)議的立法目的和功能。(25)參見應(yīng)松年：《對(duì)〈行政復(fù)議法〉修改的意見》，《行政法學(xué)研究》2019年第2期；徐運(yùn)凱：《論新時(shí)代行政復(fù)議的功能定位及其評(píng)價(jià)體系》，《行政法學(xué)研究》2019年第6期；曹鎏：《中國(guó)特色行政復(fù)議制度的嬗變與演進(jìn)》，法律出版社2020年版，第133頁。那么，行政復(fù)議的立法目的與功能到底是什么關(guān)系？為何呈現(xiàn)出高度一致性？

立法目的，指立法者在制定法律時(shí)確定的立法活動(dòng)所要實(shí)現(xiàn)或達(dá)到的目標(biāo)與結(jié)果。一般而言，立法者往往會(huì)在法典或單行法律中宣示立法目的，然后圍繞立法目的構(gòu)建具體制度。法律制度的功能，是立法者為實(shí)現(xiàn)立法目的而預(yù)設(shè)的、期待法律制度運(yùn)行能夠發(fā)揮的作用，是立法目的這一觀念性設(shè)想的制度落實(shí)與體現(xiàn)。(26)立法目的是立法者的主觀設(shè)想，法律制度客觀上是否具有立法者預(yù)設(shè)的功能，取決于立法活動(dòng)的科學(xué)性；同樣，具有特定功能的法律制度實(shí)際上能否發(fā)揮出預(yù)期的作用，還受制于法律制度運(yùn)行的外部環(huán)境。比如我國(guó)《刑法》第1條規(guī)定了“懲罰犯罪，保護(hù)人民”之立法目的，圍繞這一立法目的構(gòu)建刑事法律制度，包括規(guī)定犯罪(構(gòu)成)、刑罰以及刑罰的運(yùn)用等，通過這些制度體現(xiàn)和落實(shí)“懲罰犯罪，保護(hù)人民”之立法目的，這樣的刑事法律制度具有“懲罰犯罪，保護(hù)人民”之功能。由此可見，立法目的決定法律制度的構(gòu)建，同時(shí)蘊(yùn)含了法律制度的功能，兩者緊密聯(lián)系并且內(nèi)容高度一致。正因?yàn)槿绱?，卡多佐明確指出：“哲學(xué)在告訴我們法律應(yīng)當(dāng)努力達(dá)到的目的之時(shí)，也將同時(shí)告訴我們法律的合理功能。”(27)本杰明·卡多佐：《法律的成長(zhǎng)、法律科學(xué)的悖論》，董炯、彭冰譯，中國(guó)法制出版社2002年版，第63頁。

有學(xué)者認(rèn)為，“《行政復(fù)議法》的立法目的描繪了行政復(fù)議制度的藍(lán)圖，而這幅藍(lán)圖也就相應(yīng)地預(yù)設(shè)了行政復(fù)議制度的功能。因?yàn)槟康牟煌枰墓δ芤簿筒煌?。因此，通過立法目的，能夠預(yù)設(shè)行政復(fù)議制度的功能，即希望行政復(fù)議制度發(fā)揮什么樣的作用”(28)王青斌：《行政復(fù)議制度的變革與重構(gòu)——兼論〈行政復(fù)議法〉的修改》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第26頁。。關(guān)于行政復(fù)議立法目的與功能之關(guān)系的這個(gè)認(rèn)識(shí)，準(zhǔn)確而且清晰。不過，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確的是，從科學(xué)立法的角度出發(fā)，行政復(fù)議之立法目的與功能要保持一致。

(二)監(jiān)督行政、救濟(jì)權(quán)利與解決行政爭(zhēng)議功能一體化

基于立法目的與功能的高度一致性，根據(jù)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》關(guān)于立法目的的規(guī)定，可以得出行政復(fù)議具有監(jiān)督行政、救濟(jì)權(quán)利和解決行政爭(zhēng)議三項(xiàng)功能。行政復(fù)議的這三項(xiàng)功能，已獲得學(xué)界的普遍認(rèn)同，沒有明顯分歧?！敖?jīng)過10余年的理論研究和實(shí)踐探索，應(yīng)該說，現(xiàn)在的認(rèn)識(shí)已經(jīng)逐漸趨于一致。行政復(fù)議的功能應(yīng)該是多元的，它既是一種監(jiān)督制度，又是一種救濟(jì)制度，還是一種解決行政爭(zhēng)議的制度?！?29)應(yīng)松年：《把行政復(fù)議制度建設(shè)成為我國(guó)解決行政爭(zhēng)議的主渠道》，《法學(xué)論壇》2011年第5期，第6頁。但是，對(duì)于監(jiān)督行政、救濟(jì)權(quán)利和解決爭(zhēng)議這三項(xiàng)功能之間的相互關(guān)系，存在“主導(dǎo)論”“并重論”和“階梯論”等不同觀點(diǎn)?！半A梯論”認(rèn)為，解決行政爭(zhēng)議為初級(jí)目的，監(jiān)督行政為中級(jí)目的，權(quán)利救濟(jì)為終極目的。(30)參見孔繁華：《從性質(zhì)透視我國(guó)行政復(fù)議立法目的定位——兼與行政訴訟之比較》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2017年第4期?！安⒅卣摗闭J(rèn)為，三種功能有相通的內(nèi)涵，行政復(fù)議制度是監(jiān)督和救濟(jì)的集合，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)注重不同功能的并重。(31)參見柏楊：《“權(quán)利救濟(jì)”與“內(nèi)部監(jiān)督”的復(fù)合——行政復(fù)議制度的功能分析》，《行政法學(xué)研究》2007年第1期。主導(dǎo)論認(rèn)為，對(duì)行政復(fù)議制度而言，權(quán)利救濟(jì)、內(nèi)部監(jiān)督、解決行政糾紛這三種功能在地位上存在主次之分，三者之中有一種功能應(yīng)當(dāng)作為行政復(fù)議的主導(dǎo)功能。(32)參見甘藏春、柳澤華：《行政復(fù)議主導(dǎo)功能辨析》，《行政法學(xué)研究》2017年第5期。還有學(xué)者提出，把高效監(jiān)督行政的功能和公正解決糾紛的功能并列作為行政復(fù)議的首要功能或稱主導(dǎo)功能(33)參見梁君瑜：《行政復(fù)議的功能定位再辨——兼評(píng)〈行政復(fù)議法(修訂)(征求意見稿)〉》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2021年第2期，第14頁。。之所以出現(xiàn)這些爭(zhēng)議，可能是因?yàn)楝F(xiàn)有研究沒有從行政復(fù)議的制度定位出發(fā)探尋具體功能，忽略了三大功能之間的一體化關(guān)系，甚至人為扭曲了糾紛化解功能的含義。所以，有必要從行政復(fù)議的復(fù)審性和基于普遍規(guī)則的正式救濟(jì)制度定位出發(fā)，梳理和澄清行政復(fù)議的各項(xiàng)具體功能及其相互關(guān)系，消除功能混亂造成的制度錯(cuò)配或錯(cuò)位。

基于復(fù)審性的制度定位，行政復(fù)議是復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為進(jìn)行合法性與合理性的事后審查，由此必然產(chǎn)生對(duì)原行政行為的監(jiān)督功能；同時(shí)，由于行政復(fù)議對(duì)原行政行為的審查是依申請(qǐng)啟動(dòng)，是特定相對(duì)人保護(hù)自己合法權(quán)益的途徑與手段，所以行政復(fù)議同時(shí)具有救濟(jì)相對(duì)人權(quán)利的功能。行政復(fù)議對(duì)原行政行為的監(jiān)督和對(duì)相對(duì)人主觀權(quán)利的救濟(jì)，是其復(fù)審性定位在主客觀兩個(gè)方面的自然延伸。從某種意義上說，對(duì)原行政行為的復(fù)審必然包含了監(jiān)督與救濟(jì)兩項(xiàng)功能。行政復(fù)議的這兩項(xiàng)功能同時(shí)產(chǎn)生或存在，且呈正比例關(guān)系。對(duì)原行政行為的審查與糾正即監(jiān)督，就是對(duì)相對(duì)人主觀權(quán)利的救濟(jì)，監(jiān)督越嚴(yán)密就意味著權(quán)利救濟(jì)越充分。反過來，也同樣成立。這兩種功能沒有主次或先后之分，只是觀察制度功能的角度不同，相當(dāng)于一枚硬幣的兩面，不可分割，不能完全獨(dú)立存在。

有學(xué)者認(rèn)為，“行政復(fù)議的監(jiān)督功能是依附于其權(quán)利救濟(jì)功能的，它取決于權(quán)利救濟(jì)功能是否實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)的程度，換句話說，權(quán)利救濟(jì)功能越到位，監(jiān)督效果越明顯，離開權(quán)利救濟(jì)來談監(jiān)督，則易陷入無源之水、無本之木的境地”(34)方軍：《論行政復(fù)議的性質(zhì)界定與功能定位——兼議我國(guó)行政復(fù)議立法宗旨的變動(dòng)》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期，第17頁。。這個(gè)觀點(diǎn)沒有看到“監(jiān)督越充分，權(quán)利救濟(jì)越到位”的另一面，也沒有追問救濟(jì)功能越到位具體是如何實(shí)現(xiàn)的，從而錯(cuò)誤地認(rèn)為監(jiān)督功能依附于救濟(jì)功能。其實(shí)，行政復(fù)議的救濟(jì)功能是對(duì)申請(qǐng)人而言的，監(jiān)督功能是相對(duì)被申請(qǐng)人而言的，兩者無法完全獨(dú)立存在，共同取決于復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為的合法性與合理性審查與糾正的力度或強(qiáng)度。

再進(jìn)一步，行政復(fù)議監(jiān)督與救濟(jì)功能的發(fā)揮，必然同時(shí)伴隨著產(chǎn)生化解行政爭(zhēng)議的功能。行政爭(zhēng)議之所以發(fā)生，是因?yàn)橄鄬?duì)人認(rèn)為行政行為違法并侵害其合法權(quán)益。對(duì)行政爭(zhēng)議，申請(qǐng)人請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)審查原行政行為，并根據(jù)審查結(jié)果糾正相應(yīng)的行政行為，從而保護(hù)自身合法權(quán)益。所以，當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為的合法性、合理性審查后作出評(píng)判，并針對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利主張作出肯定或否定的復(fù)議決定，就意味著當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議在法律上得到了解決。從邏輯的角度看，解決行政爭(zhēng)議功能是行政復(fù)議發(fā)揮監(jiān)督與救濟(jì)功能過程中自然產(chǎn)生的另一種功能。(35)在2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》出臺(tái)之前，1990年《行政復(fù)議條例》和1999年《行政復(fù)議法》都沒有規(guī)定“解決行政爭(zhēng)議”之立法目的，但是行政復(fù)議實(shí)際上一直發(fā)揮解決行政爭(zhēng)議的功能。從時(shí)間的維度看，監(jiān)督功能、救濟(jì)功能與解決行政爭(zhēng)議功能是同時(shí)產(chǎn)生的，伴隨著行政復(fù)議程序的終結(jié)而實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，這里的解決行政爭(zhēng)議，僅僅是指在法律層面分清行政行為的是非曲直，或者進(jìn)一步確定當(dāng)事人行政法上的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。這個(gè)法律意義層面的解決行政爭(zhēng)議功能，符合我國(guó)行政復(fù)議復(fù)審性的正式救濟(jì)制度定位。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，“通過解決行政爭(zhēng)議，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，這是行政復(fù)議的整體目標(biāo)。解決行政爭(zhēng)議是復(fù)議的基礎(chǔ)功能，監(jiān)督和保護(hù)是具體目標(biāo)。此次復(fù)議法的修改，必須堅(jiān)持這一功能定位，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建整個(gè)行政復(fù)議制度，不能后退?！?36)應(yīng)松年：《對(duì)〈行政復(fù)議法〉修改的意見》，《行政法學(xué)研究》2019年第2期，第4頁。這個(gè)觀點(diǎn)顛倒了解決爭(zhēng)議與監(jiān)督、救濟(jì)功能的邏輯關(guān)系。在法律意義上，解決行政爭(zhēng)議就是審查糾正原行政行為(監(jiān)督功能)和明確當(dāng)事人權(quán)利與義務(wù)內(nèi)容(救濟(jì)功能)，所以，解決行政爭(zhēng)議是監(jiān)督行政與救濟(jì)權(quán)利的自然延伸，不是先于監(jiān)督功能、救濟(jì)功能而獨(dú)立存在的基礎(chǔ)功能。

綜上所述，從行政復(fù)議的復(fù)審性和基于普遍規(guī)則的正式救濟(jì)制度定位出發(fā)，可以確定其監(jiān)督行政、救濟(jì)權(quán)利、解決行政爭(zhēng)議的“三位一體”功能，相互間不存在緊張或沖突關(guān)系，也不存在主次或先后之分。行政復(fù)議的“三位一體”功能，指三項(xiàng)功能構(gòu)成一個(gè)整體，無法獨(dú)立存在，任何一項(xiàng)功能的強(qiáng)化都在一定程度上依賴于其他兩項(xiàng)功能，同時(shí)也會(huì)促進(jìn)和增強(qiáng)其他功能的實(shí)現(xiàn)?！半A梯論”“主導(dǎo)論”以及“并重論”等學(xué)說觀點(diǎn)，都不準(zhǔn)確或不夠全面，主要是沒有從行政復(fù)議的制度定位出發(fā)看到三項(xiàng)功能之間的一致性和整體性，甚至人為制造或預(yù)設(shè)了三項(xiàng)功能之間的緊張沖突關(guān)系。(37)“行政復(fù)議立法目的之所以會(huì)產(chǎn)生不協(xié)調(diào)，根本原因在于其立法目的的多重復(fù)雜性，不同目的之間在內(nèi)容上有著迥然的差異性，很難實(shí)現(xiàn)相互之間的圓滿協(xié)調(diào)。”周佑勇：《我國(guó)行政復(fù)議立法目的條款之檢視與重塑》，《行政法學(xué)研究》2019年第6期，第17頁。

(三)恢復(fù)解決行政爭(zhēng)議功能的本來含義

行政復(fù)議的監(jiān)督、救濟(jì)與解決爭(zhēng)議功能一體化的觀點(diǎn)，可能會(huì)受到質(zhì)疑，因?yàn)閷W(xué)界除了對(duì)監(jiān)督功能與救濟(jì)功能存在主次或先后之爭(zhēng)外，有學(xué)者對(duì)監(jiān)督和救濟(jì)功能與解決行政爭(zhēng)議功能的兼容性持否定態(tài)度，甚至據(jù)此否定“解決行政爭(zhēng)議”作為行政復(fù)議的目的與功能。(38)“其實(shí)，‘解決行政爭(zhēng)議’與‘監(jiān)督’‘保權(quán)’之間，應(yīng)當(dāng)是一種手段與目的的關(guān)系，即通過解決行政爭(zhēng)議的手段，達(dá)到‘監(jiān)督’‘保權(quán)’的立法目的?！眳⒁娬聞ι骸缎姓?fù)議立法目的之重述——基于行政復(fù)議立法史所作的考察》，《法學(xué)論壇》2011年第5期，第25頁。對(duì)這個(gè)觀點(diǎn)，應(yīng)該予以重視，因?yàn)樗粌H直接涉及行政復(fù)議的功能定位，還影響和解、調(diào)解以及撤回復(fù)議申請(qǐng)等具體制度的建構(gòu)。

關(guān)于解決行政爭(zhēng)議功能的兼容性，有學(xué)者認(rèn)為，“以這幾年的行政復(fù)議實(shí)務(wù)觀察看，以‘解決行政爭(zhēng)議’作為立法目的的行政復(fù)議制度，有時(shí)不能同時(shí)兼顧這兩個(gè)立法目的，甚至這兩個(gè)立法目的可能被犧牲。尤其是在‘大調(diào)解’工作思路引入之后，在各種‘維穩(wěn)’指標(biāo)的壓力下，‘監(jiān)督’變成了是非不分的‘和稀泥’，‘保權(quán)’則成為花錢買平安的替換詞”(39)參見章劍生：《行政復(fù)議立法目的之重述——基于行政復(fù)議立法史所作的考察》，《法學(xué)論壇》2011年第5期，第25頁。。仔細(xì)分析這段論述可以發(fā)現(xiàn)，這里使用的“解決行政爭(zhēng)議”概念，已經(jīng)不是復(fù)議機(jī)關(guān)在法律上對(duì)行政行為合法性、合理性以及當(dāng)事人權(quán)利與義務(wù)內(nèi)容作出評(píng)判的含義，而是指實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)為了“維穩(wěn)”而不分是非曲直、不惜代價(jià)地促成申請(qǐng)人同意撤回復(fù)議申請(qǐng)的糾紛解決方案。(40)有學(xué)者認(rèn)為，爭(zhēng)議獲得實(shí)質(zhì)性解決的內(nèi)涵之一，是未再啟動(dòng)新的法律救濟(jì)程序。參見王萬華：《行政復(fù)議法的修改與完善——以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”為視角》，《法學(xué)研究》2019年第5期，第104頁。把行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決，等同于當(dāng)事人尤其是相對(duì)人的同意，這是對(duì)行政糾紛實(shí)質(zhì)性解決概念含義的嚴(yán)重扭曲。這個(gè)含義的“解決行政爭(zhēng)議”已經(jīng)超越法律普遍規(guī)則的范疇，與監(jiān)督依法行政和救濟(jì)相對(duì)人權(quán)利的法律功能產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾?！叭绻晃蹲非笮姓?zhēng)議的解決，而不顧解決行政爭(zhēng)議的合法性、正當(dāng)性，那么，即使行政爭(zhēng)議被解決了，行政復(fù)議的‘監(jiān)督’‘保權(quán)’等立法目的也仍然無法實(shí)施。”(41)參見章劍生：《行政復(fù)議立法目的之重述——基于行政復(fù)議立法史所作的考察》，《法學(xué)論壇》2011年第5期，第25頁。

由此可見，解決行政爭(zhēng)議功能之所以與其他兩項(xiàng)功能沖突，主要是因?yàn)樵摴δ艿暮x在“大調(diào)解”背景下被嚴(yán)重扭曲，被錯(cuò)誤地理解為申請(qǐng)人同意或接受游離于正式普遍規(guī)則約束之外的“擺平”方案。這種扭曲違背了我國(guó)行政復(fù)議是基于普遍規(guī)則的正式救濟(jì)制度定位，導(dǎo)致行政復(fù)議制度以犧牲社會(huì)公共利益為代價(jià)及其運(yùn)行信訪化。正因?yàn)槿绱?，有學(xué)者認(rèn)為，“片面追求平息爭(zhēng)議、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，就容易使行政復(fù)議法律規(guī)范成為政策工具，過于功利化地追求案結(jié)事了，相對(duì)忽視了合法性和公民權(quán)利保護(hù)的問題”(42)沈巋、何于彬：《行政復(fù)議的性質(zhì)與功能》，載應(yīng)松年等：《“行政復(fù)議法修改”課題研究報(bào)告》，第12頁。。

由于行政復(fù)議是基于普遍規(guī)則的正式救濟(jì)制度，所以應(yīng)當(dāng)糾正并恢復(fù)解決行政爭(zhēng)議功能本來的法律含義，使監(jiān)督行政、救濟(jì)權(quán)利與解決行政爭(zhēng)議都以明確的、穩(wěn)定的、普遍的規(guī)則為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)三項(xiàng)功能一體化。這樣，體現(xiàn)或承載不同功能的具體制度相互間才能形成合力，有效實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的“三位一體”功能。

四、行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)“三位一體”功能的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

如前所述，行政復(fù)議與行政訴訟的功能基本相同，即具有監(jiān)督行政、救濟(jì)權(quán)利和解決行政爭(zhēng)議的“三位一體”功能。(43)“與行政訴訟的關(guān)系，無論是從屬關(guān)系還是并列關(guān)系，行政復(fù)議的立法目的不可能是行政訴訟的復(fù)制加粘貼，否則，行政復(fù)議的存在意義就會(huì)被質(zhì)疑?！闭聞ι骸缎姓?fù)議立法目的之重述——基于行政復(fù)議立法史所作的考察》，《法學(xué)論壇》2011年第5期，第25頁。其實(shí)，從立法目的與功能的角度看，行政復(fù)議與行政訴訟并無差別，但兩者實(shí)現(xiàn)目的與功能的方式、程序、手段及其程度與效率不同，具有各自獨(dú)立的存在價(jià)值。但是，行政復(fù)議不是行政訴訟的簡(jiǎn)單復(fù)制，不能喪失自身獨(dú)特的存在價(jià)值。(44)“作為行政訴訟的解決爭(zhēng)議的替代方式，行政復(fù)議應(yīng)發(fā)揮其快速，低成本等優(yōu)勢(shì)，在審查范圍、重點(diǎn)、程序以及當(dāng)事人的資格等方面形成與行政訴訟不同的制度安排。”楊偉東：《復(fù)議前置抑或自由選擇——我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的處理》，《行政法學(xué)研究》2012年第2期，第76頁。具體而言，行政復(fù)議具有行政性、層級(jí)監(jiān)督性以及單向裁判性，是明顯不同于行政訴訟的高效、便捷、有效的權(quán)利救濟(jì)與糾紛化解渠道。修改行政復(fù)議法，非但不能借鑒行政訴訟法而全面走向司法化，而且還應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化、強(qiáng)化行政復(fù)議的行政性優(yōu)勢(shì)，與行政訴訟共同形成差異化的、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)制度格局。

(一)行政復(fù)議的行政性、層級(jí)監(jiān)督性與單向裁判性

行政復(fù)議與行政訴訟的最大區(qū)別，是兩者的性質(zhì)不同?！靶姓?fù)議的性質(zhì)是行政復(fù)議的根本問題，它關(guān)系到設(shè)置行政復(fù)議制度、程序的內(nèi)容、方式與模式，只有明確而恰當(dāng)?shù)亩ㄐ?，才?huì)有自成一體的而不是自相矛盾的、正確的而不是偏差的制度模式與制度內(nèi)容。”(45)楊小君：《我國(guó)行政復(fù)議制度研究》，法律出版社2002年版，第1頁。因此，剖析行政復(fù)議的性質(zhì)，是充分發(fā)揮行政復(fù)議獨(dú)特制度優(yōu)勢(shì)的前提。

關(guān)于行政復(fù)議的性質(zhì)，《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法(草案)〉的說明》中有兩段說明：一是“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度……對(duì)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法、正確地行使職權(quán)，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，具有重要意義”；二是“行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議……根據(jù)被申請(qǐng)人提交的當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)和材料對(duì)該具體行政行為進(jìn)行審查，不再重新取證”。根據(jù)這兩段說明，結(jié)合《行政復(fù)議法》的管轄、申請(qǐng)與受理等制度設(shè)計(jì)，可以得出行政復(fù)議具有行政性、層級(jí)監(jiān)督性以及單向裁判性三個(gè)屬性。行政復(fù)議的這三個(gè)屬性，共同決定了我國(guó)行政復(fù)議制度的特色與優(yōu)勢(shì)。

1.行政性

行政性，指復(fù)議機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，行政復(fù)議權(quán)是一種行政權(quán)，最后作出的復(fù)議決定是人民法院可作合法性審查的特殊行政決定。(46)參見(2018)最高法行再6號(hào)行政判決書。行政性，表明復(fù)議機(jī)關(guān)與復(fù)議被申請(qǐng)人以及被申請(qǐng)復(fù)議之行政行為的專業(yè)技術(shù)共通性。有學(xué)者對(duì)此持否定態(tài)度，認(rèn)為判斷行政復(fù)議的性質(zhì)，應(yīng)以其權(quán)力的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，而不是以主體為標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)居中裁決行為是運(yùn)用司法權(quán)的活動(dòng)，具有司法性質(zhì)，并不具有行政性。(47)參見田勇軍：《行政復(fù)議裁決主體不應(yīng)作訴訟之被告——以行政復(fù)議制度性質(zhì)為視角》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期，第69頁?！八痉ㄕf”的實(shí)質(zhì)是把一切居中裁判性的權(quán)力都?xì)w為司法權(quán)。(48)“行政復(fù)議權(quán)是行政機(jī)關(guān)享有的用以解決行政爭(zhēng)議的糾紛裁判權(quán)，從實(shí)質(zhì)內(nèi)容角度講是司法裁決權(quán)?！辟R奇兵：《論行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式選擇——以行政復(fù)議有限司法化為邏輯起點(diǎn)》，《政治與法律》2013年第9期，第70頁。按照這一觀點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)依法享有的裁決權(quán)、民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的確認(rèn)權(quán)等權(quán)力，都屬于司法權(quán)。這個(gè)結(jié)論顯然無法成立，因?yàn)樾姓脹Q行為、行政確權(quán)行為都屬于可訴的行政行為。(49)最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2011〕20號(hào))第6條第1款規(guī)定：“土地權(quán)利人認(rèn)為鄉(xiāng)級(jí)以上人民政府作出的土地確權(quán)決定侵犯其依法享有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)或使用權(quán)，經(jīng)復(fù)議后向人民法院提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”此外，依據(jù)《國(guó)家賠償法》第8條規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議行為加重?fù)p害的，作為行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任。所以，盡管行政復(fù)議具有居中裁判性，但是仍然是一種行政權(quán)，這一點(diǎn)確鑿無疑。

強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議的行政性，就是要重視行政復(fù)議在解決專業(yè)性、技術(shù)性問題方面的經(jīng)驗(yàn)和人才優(yōu)勢(shì)，這是行政復(fù)議充分發(fā)揮自身獨(dú)特作用的基礎(chǔ)。值得注意的是，行政復(fù)議體制改革和《行政復(fù)議法(征求意見稿)》規(guī)定的管轄體制取消了地方政府部門的復(fù)議職責(zé)，由縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一行使復(fù)議職權(quán)。這一管轄體制改革，在一定程度上削弱了行政復(fù)議的專業(yè)技術(shù)共通性。為此，《行政復(fù)議法(征求意見稿)》第62條規(guī)定，組織建立政府主導(dǎo)、專家學(xué)者參與的行政復(fù)議委員會(huì)，為辦理復(fù)議案件提供咨詢意見。從浙江省及各市、縣已經(jīng)組建的行政復(fù)議委員會(huì)看，政府職能部門法制機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人往往以咨詢委員的身份繼續(xù)參與復(fù)議工作，在一定程度上彌補(bǔ)了管轄體制改革造成的專業(yè)性弱化之不足。(50)2020年5月11日，浙江省行政復(fù)議咨詢委員會(huì)成立，在首批聘請(qǐng)的17名委員中，政府職能部門法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人6名。

2.層級(jí)監(jiān)督性

層級(jí)監(jiān)督性，指行政復(fù)議是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)行政行為的審查與糾正，復(fù)議機(jī)關(guān)與復(fù)議被申請(qǐng)人之間存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。按照前述關(guān)于行政復(fù)議法草案的說明，將其概括為內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督更合適。但是，這里的內(nèi)部監(jiān)督，并非指行政復(fù)議活動(dòng)是內(nèi)部行政行為，而是指行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督；不是行政系統(tǒng)外部的人民法院監(jiān)督，是相對(duì)于行政訴訟這一外部監(jiān)督手段而言的內(nèi)部監(jiān)督。有學(xué)者認(rèn)為，行政復(fù)議是依申請(qǐng)啟動(dòng)解決外部行政爭(zhēng)議的活動(dòng)，具有鮮明的外部性，因此并非是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。(51)參見王萬華：《行政復(fù)議法的修改與完善——以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”為視角》，《法學(xué)研究》2019年第5期，第106頁。這個(gè)認(rèn)識(shí)，混淆了監(jiān)督主體的內(nèi)部性和監(jiān)督行為性質(zhì)的外部性。當(dāng)然，這個(gè)監(jiān)督主體的內(nèi)部性，實(shí)際上已經(jīng)被行政復(fù)議的行政性包含或吸收。行政復(fù)議的層級(jí)監(jiān)督性，是行政復(fù)議監(jiān)督有效性的重要保障。

3.單向裁判性

裁判性，指復(fù)議機(jī)關(guān)只能根據(jù)被申請(qǐng)人提交的當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)和材料對(duì)該具體行政行為進(jìn)行合法性審查，不能為了證明原行政行為的合法性而重新調(diào)查取證。但是，基于行政復(fù)議的行政性和層級(jí)監(jiān)督性，為了直接有效保護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)益，以及為了一次性實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)允許復(fù)議機(jī)關(guān)依職權(quán)調(diào)查補(bǔ)充雙方當(dāng)事人沒有提交的新證據(jù)，并據(jù)此作出有利于申請(qǐng)人的撤銷、變更、履行等復(fù)議決定。這意味著行政復(fù)議的裁判性是僅相對(duì)于被申請(qǐng)人而言的，對(duì)申請(qǐng)人而言可以突破被動(dòng)裁判者的身份，積極轉(zhuǎn)變?yōu)楸簧暾?qǐng)人職權(quán)的替代者角色。行政復(fù)議單向裁判性的基礎(chǔ)，是行政復(fù)議的單向監(jiān)督性，即原則上只監(jiān)督被申請(qǐng)人行政機(jī)關(guān)的行政行為，不直接監(jiān)督相對(duì)人的違法行為。當(dāng)相對(duì)人確有違法行為，但是行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的行政行為證據(jù)不足時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷并責(zé)令重作，不能在補(bǔ)充調(diào)查取證的基礎(chǔ)上予以維持?！缎姓?fù)議法(征求意見稿)》第75條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定變更該行政行為：(一)事實(shí)不清、證據(jù)不足，但是經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理查明事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的……”這一規(guī)定，明確了復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)并變更原行政行為的法律制度，是行政復(fù)議單向裁判性的一個(gè)制度表現(xiàn)。

(二)行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)利與解決糾紛的制度優(yōu)勢(shì)

當(dāng)下，行政復(fù)議的行政性、層級(jí)監(jiān)督性、單向裁判性并沒有獲得普遍認(rèn)同。其中，行政復(fù)議的行政性與(內(nèi)部)層級(jí)監(jiān)督性，往往被批評(píng)者稱為應(yīng)當(dāng)予以改造的“反司法化定位”(52)參見王萬華：《行政復(fù)議程序反司法化定位的思考及其制度重構(gòu)》，《法學(xué)論壇》2011年第4期。，而行政復(fù)議的單向裁判性則面臨“行政一體”原則和行政復(fù)議信訪化的顛覆性挑戰(zhàn)。(53)參見耿寶建：《行政復(fù)議法修改的幾個(gè)基本問題》，《山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期；耿寶建、殷勤：《〈行政復(fù)議法〉修改如何體現(xiàn)“行政一體原則”？》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期。因此，有必要進(jìn)一步闡明行政復(fù)議基于這三個(gè)方面屬性產(chǎn)生的獨(dú)特制度優(yōu)勢(shì)，澄清或糾正現(xiàn)存的一些誤解及相應(yīng)的制度錯(cuò)配。

1.基于行政性的救濟(jì)范圍、審查力度和救濟(jì)強(qiáng)度優(yōu)勢(shì)

行政復(fù)議的行政性，是行政復(fù)議區(qū)別于行政訴訟的特色和優(yōu)勢(shì)，是彌補(bǔ)行政訴訟救濟(jì)之不足的制度基石。在行政復(fù)議法修改過程中，對(duì)行政復(fù)議之行政性的認(rèn)識(shí)及其制度化程度，在某種意義上影響甚至決定修法的成敗?！靶姓?quán)在解決糾紛方面有許多天然優(yōu)勢(shì)，但是立法和政策者有意無意忽視這一優(yōu)勢(shì)，大量原本可通過行政復(fù)議解決的糾紛，自覺或不自覺地引入法院?！?54)耿寶建：《“泛司法化”下的行政糾紛解決——兼談〈行政復(fù)議法〉的修改路徑》，《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第3期，第230頁。這種認(rèn)知缺陷及相應(yīng)的制度實(shí)踐應(yīng)當(dāng)予以重視和糾正。

如前所述，行政復(fù)議的行政性意味著復(fù)議機(jī)關(guān)與復(fù)議被申請(qǐng)人及其作出的原行政行為之間的專業(yè)技術(shù)共通性。這個(gè)“專業(yè)優(yōu)勢(shì)是復(fù)議相較于行政訴訟具有的特別優(yōu)勢(shì)”(55)王萬華：《行政復(fù)議法的修改與完善——以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”為視角》，《法學(xué)研究》2019年第5期，第109頁。。在行政復(fù)議中，既不存在人民法院審查行政行為時(shí)可能面臨的專業(yè)技術(shù)障礙和政策判斷風(fēng)險(xiǎn)，也不存在人民法院難以對(duì)被告行政機(jī)關(guān)作出實(shí)體性履行判決、變更判決等直接救濟(jì)手段的權(quán)力分工障礙。(56)關(guān)于人民法院行政裁判權(quán)的有限性，參見張旭勇：《行政判決原論》，法律出版社2017年版，第4頁。因?yàn)橄诉@一系列障礙，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可審查的行政行為范圍、審查力度以及救濟(jì)的強(qiáng)度等方面都可以顯著擴(kuò)大或提高。這是行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政、救濟(jì)權(quán)利以及解決行政爭(zhēng)議“三位一體”功能的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。具體而言，行政復(fù)議的制度優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是可以大幅度擴(kuò)大受案范圍，把行政處分等內(nèi)部行政行為、規(guī)章及以下規(guī)范性文件等抽象行政行為以及具有公共管理職能的組織行使公權(quán)力的行為，都直接納入行政復(fù)議受案范圍；二是復(fù)議機(jī)關(guān)的審查可以擺脫被申請(qǐng)人行政自由裁量權(quán)的束縛，對(duì)行政行為作全面深入的合理性審查，哪怕涉及政策的好壞判斷或決定質(zhì)量的高低分析(57)參見余凌云：《論行政復(fù)議法的修改》，《清華法學(xué)》2013年第4期，第68、64頁。；三是復(fù)議決定可以突破行政行為障礙，直接確定復(fù)議申請(qǐng)人在行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，作出一次性徹底解決糾紛的變更決定、實(shí)體性的履行決定或重作決定，提高行政復(fù)議的救濟(jì)與解紛效果?？偠灾?，行政復(fù)議對(duì)原行政行為的監(jiān)督和對(duì)相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)更全面、更充分、更有效。

正因?yàn)槿绱?，《行政?fù)議法(征求意見稿)》第75條借鑒吸收了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第47條，突破《行政訴訟法》第77條規(guī)定的變更判決僅適用于行政處罰明顯不當(dāng)或其他行政行為款額認(rèn)定錯(cuò)誤的范圍限制，將變更決定適用于所有違法或不當(dāng)行政行為。這一規(guī)定，是對(duì)行政復(fù)議之行政性優(yōu)勢(shì)的充分運(yùn)用，值得肯定。但是，除此以外，《行政復(fù)議法(征求意見稿)》第11條規(guī)定的受案范圍，第74條和第76條規(guī)定的履行決定和撤銷責(zé)令重作決定，不僅沒有體現(xiàn)出救濟(jì)范圍和救濟(jì)強(qiáng)度的擴(kuò)大與提升，反而把《行政訴訟法》第70條規(guī)定的行政行為明顯不當(dāng)排除在撤銷事由之外，也沒有參照《行政訴訟法》第73條設(shè)置解決實(shí)體行政法律關(guān)系糾紛的給付決定(58)關(guān)于行政訴訟給付判決的實(shí)體性特征及其意義，參見黃鍇：《行政訴訟給付判決的構(gòu)造與功能》，《法學(xué)研究》2020年第1期。，實(shí)際上是弱化了行政復(fù)議的審查力度和救濟(jì)強(qiáng)度。

2.層級(jí)監(jiān)督的效率和效力優(yōu)勢(shì)

行政復(fù)議的層級(jí)監(jiān)督性，指復(fù)議機(jī)關(guān)與復(fù)議被申請(qǐng)人之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，這是行政復(fù)議的權(quán)力基礎(chǔ)。對(duì)行政復(fù)議作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種層級(jí)監(jiān)督機(jī)制，有學(xué)者批評(píng)其與相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的定位不符，并認(rèn)為從內(nèi)部監(jiān)督、自我糾錯(cuò)向權(quán)利救濟(jì)、化解爭(zhēng)議轉(zhuǎn)變，才是行政復(fù)議制度完善的方向。(59)參見王萬華：《行政復(fù)議程序反司法化定位的思考及其制度重構(gòu)》，《法學(xué)論壇》2011年第4期，第115頁。其實(shí)，這是一種誤解，層級(jí)監(jiān)督也是一種救濟(jì)，只是更貼近“糾紛解決的管理型模式”或者“官僚正義模式”，更加注重成本和效益。(60)參見余凌云：《論行政復(fù)議法的修改》，《清華法學(xué)》2013年第4期，第68、64頁。不僅如此，這里的層級(jí)監(jiān)督性更是復(fù)議機(jī)關(guān)直接從實(shí)體法律關(guān)系角度徹底解決行政爭(zhēng)議不可或缺的權(quán)力基礎(chǔ)。(61)“復(fù)議機(jī)關(guān)與行政行為作出機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，具有更大空間對(duì)行政法律關(guān)系直接進(jìn)行調(diào)整?！蓖跞f華：《行政復(fù)議法的修改與完善——以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”為視角》，《法學(xué)研究》2019年第5期，第109頁。行政審判的公正性可能主要取決于其獨(dú)立性，而行政復(fù)議的公正性要更多地依賴于復(fù)議機(jī)關(guān)“居高臨下”的層級(jí)優(yōu)勢(shì)，這種層級(jí)優(yōu)勢(shì)可以保證復(fù)議機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)性獨(dú)立?，F(xiàn)行《行政復(fù)議法》規(guī)定的“條塊結(jié)合”的管轄制度，不管是上級(jí)政府部門對(duì)下級(jí)政府部門的“條條管轄”，還是同級(jí)人民政府對(duì)其職能部門的“塊塊管轄”，都直接體現(xiàn)了行政復(fù)議的層級(jí)監(jiān)督性，奠定了行政復(fù)議厚實(shí)的權(quán)力基礎(chǔ)。由于行政復(fù)議決定是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)的意思表示，被申請(qǐng)人行政機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議決定不服的，不能提起行政訴訟。從保護(hù)相對(duì)人權(quán)利和監(jiān)督依法行政的角度看，這是行政復(fù)議的比較優(yōu)勢(shì)。

當(dāng)下，《行政復(fù)議法(征求意見稿)》對(duì)現(xiàn)行“條塊結(jié)合”的管轄體制作出了修改，取消地方政府部門的復(fù)議職責(zé)，原則上由縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一行使復(fù)議職權(quán)。這一規(guī)定表明，行政復(fù)議的權(quán)力基礎(chǔ)仍然是層級(jí)權(quán)力優(yōu)勢(shì)。但是，在行政復(fù)議體制改革把管轄權(quán)統(tǒng)一交給地方人民政府之后，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革把各級(jí)政府的法制辦撤銷，縣級(jí)以上地方人民政府的復(fù)議職權(quán)實(shí)際上由司法行政部門行使，弱化甚至抹殺了行政復(fù)議監(jiān)督的層級(jí)性，對(duì)行政復(fù)議工作開展極為不利。(62)參見王萬華：《行政復(fù)議法的修改與完善——以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”為視角》，《法學(xué)研究》2019年第5期，第111頁。行政復(fù)議體制改革和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革兩個(gè)因素的疊加，動(dòng)搖了行政復(fù)議縱向?qū)蛹?jí)監(jiān)督的權(quán)力基礎(chǔ)，由此造成的困難和弊端已經(jīng)有所體現(xiàn)。對(duì)這一問題應(yīng)當(dāng)重視，建議在各級(jí)人民政府內(nèi)部直接設(shè)立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使行政復(fù)議職權(quán)，保證和強(qiáng)化行政復(fù)議層級(jí)監(jiān)督的權(quán)力基礎(chǔ)。

3.實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的優(yōu)勢(shì)

基于行政復(fù)議的行政性和層級(jí)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，復(fù)議機(jī)關(guān)可以在否定原行政行為的基礎(chǔ)上，直接對(duì)當(dāng)事人之間行政實(shí)體法律關(guān)系爭(zhēng)議作出復(fù)議決定，從而有效化解行政爭(zhēng)議。所以，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以通過作出變更決定、實(shí)體性履行決定和重作決定等方式實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。但是，在行政訴訟中，由于司法權(quán)和行政權(quán)的分工，實(shí)質(zhì)性化解糾紛主要以調(diào)解、和解的方式進(jìn)行。在行政訴訟調(diào)解、和解中，作為原告的相對(duì)人一方往往會(huì)提出超額的利益訴求，損害社會(huì)公共利益的風(fēng)險(xiǎn)較大。更為重要的是，人民法院以調(diào)解、和解方式化解行政爭(zhēng)議，也會(huì)在一定程度上弱化規(guī)則的地位、模糊規(guī)則的含義，不利于法律規(guī)則指引作用的充分發(fā)揮。所以，在行政訴訟中過度強(qiáng)調(diào)調(diào)解、和解這類解紛方式，會(huì)在一定程度上傷害法治的規(guī)則治理之根基。由此觀之，行政復(fù)議以決定的方式實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的法治意義重大，符合以規(guī)則為核心的法治思維和法治意識(shí)。也就是說，行政復(fù)議決定，不僅僅可以實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，而且還可以進(jìn)一步明確未來解決類似行政爭(zhēng)議的規(guī)則，起到預(yù)防或減少類似爭(zhēng)議發(fā)生的反射效果，是真正的訴源治理手段。所以，行政復(fù)議具有化解行政爭(zhēng)議的制度優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該成為行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的主渠道。

此外，基于行政復(fù)議的單向裁判性，為保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益和一次性化解行政爭(zhēng)議的需要，復(fù)議機(jī)關(guān)可以調(diào)查收集證據(jù)，進(jìn)而在查明事實(shí)、分清是否的基礎(chǔ)上作出變更、實(shí)體性履行與重作等復(fù)議決定。這樣，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不局限于雙方當(dāng)事人提供的證據(jù)材料，極大提高了實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的概率和比例。在依申請(qǐng)的工傷認(rèn)定、行政確認(rèn)、行政許可等案件中，復(fù)議機(jī)關(guān)基于單向裁判性的補(bǔ)充調(diào)查證據(jù)顯得尤為必要?？梢哉f，行政復(fù)議的單向裁判性，進(jìn)一步強(qiáng)化了行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的能力。

五、結(jié)語：反思行政復(fù)議程序司法化

行政復(fù)議是基于行政系統(tǒng)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的權(quán)利救濟(jì)和糾紛化解機(jī)制，既有受理范圍更廣、審查力度更大、救濟(jì)手段更強(qiáng)更直接的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，又有快速便捷的效率優(yōu)勢(shì)。這樣才能彰顯行政復(fù)議定位與制度設(shè)計(jì)自身獨(dú)立的存在價(jià)值，彌補(bǔ)行政訴訟救濟(jì)的有限性和信訪制度專注于個(gè)案化解處理的局限性，協(xié)同為行政相對(duì)人提供多元化、有實(shí)效的救濟(jì)。

因此，行政復(fù)議不是司法救濟(jì)，復(fù)議程序也不需要司法化。《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法〉(草案)的說明》明確指出：“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度……不宜也不必搬用司法機(jī)關(guān)的辦案的程序，使行政復(fù)議‘司法化’?！辈粌H如此，行政復(fù)議程序的司法化會(huì)使其與行政訴訟趨同，同時(shí)失去簡(jiǎn)便、廉價(jià)、專業(yè)、低成本等行政復(fù)議的固有優(yōu)勢(shì)。(63)參見曹康泰主編：《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法釋義》，中國(guó)法制出版社1999年版，第3-5頁。因此，行政復(fù)議法修改的出發(fā)點(diǎn)，不是發(fā)現(xiàn)其較之行政訴訟的缺陷或不足，再以司法化的手段予以補(bǔ)救，而是充分挖掘行政復(fù)議自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，與行政訴訟形成制度的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。所以，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持行政性方向。(64)參見梁鳳云：《也談行政復(fù)議“司法化”》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6期，第90頁。

理論與實(shí)務(wù)中提出的各種復(fù)議程序司法化學(xué)術(shù)主張和改革舉措，都存在明顯的合法性、合理性以及有效性等方面的問題。比如2008年國(guó)務(wù)院法制辦開展試點(diǎn)的，引入外部專家學(xué)者組成并賦予其審查裁決職能的行政復(fù)議委員會(huì)，缺乏憲法、組織法與行政復(fù)議法依據(jù)；而且由于行政復(fù)議委員會(huì)的組成及其運(yùn)行，都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，通過復(fù)議委員會(huì)提高復(fù)議中立性、公正性的期待必然落空。對(duì)此，有學(xué)者提出改造行政復(fù)議委員會(huì)的四點(diǎn)建議，即外聘專家學(xué)者不少于二分之一、票決制、審裁合一、委員任命任職的法律保障。(65)參見余凌云：《論行政復(fù)議法的修改》，《清華法學(xué)》2013年第4期，第68頁。還有學(xué)者提出，經(jīng)復(fù)議委員會(huì)審理的案件，行政首長(zhǎng)不能行使否決權(quán)。行政首長(zhǎng)對(duì)復(fù)議委員會(huì)的決定有異議的，只能提請(qǐng)復(fù)議委員會(huì)另行組成案審會(huì)再表決一次。對(duì)復(fù)議委員會(huì)的再次表決結(jié)果，行政首長(zhǎng)不得再次異議。(66)參見黃學(xué)賢：《行政復(fù)議委員會(huì)機(jī)制新論》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2021年第2期，第7頁。這兩個(gè)改造方案，確實(shí)可能會(huì)增強(qiáng)行政復(fù)議中立性，但它是行政訴訟合議制度的翻版，與行政復(fù)議的行政性和行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制不符(67)參見楊海坤、朱恒順：《行政復(fù)議的理念調(diào)整與制度完善——事關(guān)我國(guó)〈行政復(fù)議法〉及相關(guān)法律的重要修改》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第4期，第22頁。，也與行政復(fù)議提供快速、便捷行政救濟(jì)的制度定位不符。與其說是提高了行政復(fù)議的中立性，還不如說是改變了行政復(fù)議的行政性。正因?yàn)槿绱?，《行政?fù)議法(征求意見稿)》第62條和第71條，把行政復(fù)議委員會(huì)定位為咨詢機(jī)構(gòu)，而不是復(fù)議審理機(jī)構(gòu)。所以，對(duì)作為復(fù)議機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議委員會(huì)以及審理的直接言詞原則等復(fù)議程序司法化的主張和舉措(68)參見王萬華：《行政復(fù)議法的修改與完善——以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”為視角》，《法學(xué)研究》2019年第5期，第111-112頁。，應(yīng)當(dāng)始終保持謹(jǐn)慎和警惕的態(tài)度。“在‘司法化’的法院也尚不能有效地解決行政爭(zhēng)議的情況下，寄望于通過行政復(fù)議的‘司法化’來有效化解行政爭(zhēng)議，的確有點(diǎn)過于理想?！?69)章劍生：《行政復(fù)議立法目的之重述——基于行政復(fù)議立法史所作的考察》，《法學(xué)論壇》2011年第5期，第25頁。

當(dāng)然，反思行政復(fù)議程序司法化，并不意味著行政復(fù)議程序不需要進(jìn)一步優(yōu)化。在行政復(fù)議中，案件承辦人有必要通過靈活多樣的方式聽取雙方當(dāng)事人意見，增加申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人意見交鋒的回合，提高復(fù)議程序的公開透明度，增強(qiáng)行政復(fù)議決定的可接受性?！缎姓?fù)議法(征求意見稿)》第42條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件，原則上應(yīng)當(dāng)聽取申請(qǐng)人、第三人意見……聽取意見可以當(dāng)面進(jìn)行，也可以通過互聯(lián)網(wǎng)渠道、電話等方式進(jìn)行?！边@是對(duì)書面審查模式下當(dāng)事人交鋒不足之弱點(diǎn)的克服，強(qiáng)化事實(shí)認(rèn)定和法律適用的準(zhǔn)確性，在不改變復(fù)議性質(zhì)、不增加復(fù)議成本的前提下，提高行政復(fù)議的解紛質(zhì)量，值得充分肯定。