張 力，董新新

（西南政法大學(xué) 民商法學(xué)院，重慶 401120）

一、問(wèn)題的提出

環(huán)境保護(hù)地役權(quán)并非我國(guó)法定物權(quán)概念，狹義的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)僅指以維護(hù)公益地及周邊地區(qū)環(huán)境質(zhì)量為目的的役權(quán)類型，廣義的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)則將自然資源開發(fā)利用地役權(quán)①及生態(tài)享用地役權(quán)②同樣納入涵蓋范圍。立足于當(dāng)下自然保護(hù)地體系建設(shè)新階段，我國(guó)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)應(yīng)采用廣義概念，正確把握生態(tài)文明建設(shè)的整體性，將其定義為為了生態(tài)環(huán)境利益，政府或者其他組織依照法律或約定取得，要求不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人或用益物權(quán)人容忍某種不利益或負(fù)擔(dān)的權(quán)利③。

“綠水青山就是金山銀山”，生態(tài)文明建設(shè)作為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)，提出新時(shí)代建設(shè)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的時(shí)代命題，為此，十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理，構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系?！钡牵谧匀槐Ｗo(hù)地范圍內(nèi)土地產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，國(guó)有土地與集體土地交叉并存，無(wú)法構(gòu)建統(tǒng)一管理機(jī)制，面對(duì)這一實(shí)踐難題，國(guó)際上較為通行的經(jīng)驗(yàn)是環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度，有些國(guó)家將其納入公共地役權(quán)體系范圍，作為針對(duì)生態(tài)環(huán)境公益的典型案例。在我國(guó)，伴隨著第一批國(guó)家公園的正式設(shè)立，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)同樣發(fā)揮重要效用，在林地改造、流域管理以及生物多樣性保護(hù)等方面已有豐富實(shí)踐，例如錢江源國(guó)家公園試點(diǎn)工作突破既有體制，實(shí)行集體林地地役權(quán)改革，探索保護(hù)地役權(quán)制度，改進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有效推動(dòng)我國(guó)環(huán)境公益用地體系建設(shè)的縱深發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自然資源統(tǒng)一高效管理④。但綜合其他試點(diǎn)地區(qū)改革實(shí)踐，目前仍存在一些亟待解決的法律問(wèn)題：

第一，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)于《民法典·物權(quán)編》的體系融入尚存疑問(wèn)。作為國(guó)家公益用地的實(shí)現(xiàn)方式，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程往往可能融入公法乃至公權(quán)力因素，故在其準(zhǔn)據(jù)法定位上是否應(yīng)納入私法規(guī)范，仍有爭(zhēng)議。具言之，我國(guó)《民法典·物權(quán)編》第十五章專章規(guī)定地役權(quán)制度，字里行間仍不夠明了，如第三百七十二條中“以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益”的“效益”一詞是否包含環(huán)境公共利益，第三百七十三條地役權(quán)合同“利用目的和方法”條款是否基于引致或轉(zhuǎn)介而包含公法上目的和方法。當(dāng)然，簡(jiǎn)單套用“民法典乃一般私法之體系集成”之成見，答案自然是否定的。但這一結(jié)論無(wú)法回答為何民法典對(duì)行政權(quán)行使更為激烈的征收制度進(jìn)行正式規(guī)定，而對(duì)于通過(guò)地役權(quán)實(shí)現(xiàn)非征性私權(quán)限制的環(huán)境保護(hù)役權(quán)制度卻尚付闕如的體系疑問(wèn)，同樣也不符合我國(guó)社會(huì)主義民法典物權(quán)制度對(duì)公法因素的相對(duì)開放態(tài)度：國(guó)家所有權(quán)與集體所有權(quán)均不是“純粹”的民事權(quán)利而獲得民法典的系統(tǒng)性規(guī)定。長(zhǎng)此以往，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)立法空置，將造成我國(guó)民法規(guī)范體系中公益用地物權(quán)制度供給不足，無(wú)法推進(jìn)自然保護(hù)地體系長(zhǎng)效發(fā)展。

第二，現(xiàn)有公益用地方式無(wú)法兼顧公益保護(hù)與私權(quán)救濟(jì)雙重制度目標(biāo)。我國(guó)目前主要通過(guò)征收、租賃、贖買等方式回復(fù)城市土地、集體所有承包土地以及宅基地可供國(guó)家自由支配的圓滿狀態(tài)，但存在違反比例原則、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重、法權(quán)結(jié)構(gòu)缺乏穩(wěn)定性等諸多制度弊端，這些適用問(wèn)題在此前的城市化建設(shè)實(shí)踐中長(zhǎng)期存在，于自然保護(hù)地體系構(gòu)建更為突出。以草原生態(tài)保護(hù)面臨的“禁牧難題”為例，部分草場(chǎng)通過(guò)征收或贖買措施移轉(zhuǎn)集體所有權(quán)或使用權(quán)，嚴(yán)格執(zhí)行禁牧管制政策，強(qiáng)制牧民搬離保護(hù)核心區(qū)，不僅使得政府承擔(dān)高額制度成本，更因過(guò)度的權(quán)利限制導(dǎo)致多數(shù)草場(chǎng)因無(wú)法進(jìn)行常規(guī)化輪牧活動(dòng)而加速荒漠化直至被廢棄，嚴(yán)重背離“以草定畜，分類指導(dǎo)，因地制宜，嚴(yán)防超載放牧”的綠色發(fā)展宗旨及比例原則要求，無(wú)益于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社區(qū)居民利益保障的雙向共贏。相較而言，租賃方式通過(guò)簽訂租賃合同有償使用集體草原，僅針對(duì)草原權(quán)利加以限制，并未實(shí)質(zhì)剝奪，公權(quán)力強(qiáng)制屬性有所減弱，制度成本也得到一定縮減，但債權(quán)形態(tài)的土地租賃無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)所有權(quán)人或使用權(quán)人的明確限制，亦無(wú)法對(duì)抗第三人的權(quán)利主張，在利益沖突的公益用地過(guò)程中，極易出現(xiàn)出租人違約或解約的合同履行障礙，于此情形，公共利益救濟(jì)將極為困難[1]。

第三，補(bǔ)償機(jī)制存在缺陷，供役地人合法利益難以保障?！耙蹤?quán)之所以被創(chuàng)設(shè)是因?yàn)楫?dāng)事人相信，它將實(shí)現(xiàn)他們的共同利益。他們希望供役地的所有權(quán)人遭受的成本或不便要小于役權(quán)授予受益人的好處。因此，受益人愿意向供役地所有權(quán)人就其遭受的成本或不便支付一定數(shù)額的補(bǔ)償?！盵2]但我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償模式依然以事后救濟(jì)為主，補(bǔ)償資金來(lái)源渠道單一，補(bǔ)償方式偏向行政管理模式。以公益林生態(tài)役權(quán)實(shí)踐為例，地方政府主要采取項(xiàng)目制方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，具體標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家、省級(jí)政府制定，這種以行政治理和地方政策為主的公權(quán)主導(dǎo)模式存在明顯制度缺陷：首先，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法契合自然資源市場(chǎng)價(jià)值，補(bǔ)償數(shù)額遠(yuǎn)低于供役地人實(shí)際損失，財(cái)產(chǎn)權(quán)益侵害現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至存在公權(quán)力對(duì)私人利益的不當(dāng)剝奪。例如遼寧省公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將公益林簡(jiǎn)單劃分為國(guó)家、自然保護(hù)區(qū)、地方三個(gè)等級(jí)，在相同等級(jí)內(nèi)按照每年15 元/畝、10 元/畝、7.5元/畝計(jì)算補(bǔ)償金額[3]，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未綜合考量林木質(zhì)量、造林方式以及林地經(jīng)營(yíng)效益等其他客觀因素，遠(yuǎn)低于林地正常經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益。其次，補(bǔ)償方式較為單一，單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償無(wú)法滿足供役地人的實(shí)際生活需求。例如部分老少邊窮試點(diǎn)地區(qū)居民常年以木材買賣為生，一旦遷出保護(hù)區(qū)移居別處，則面臨喪失生活來(lái)源的現(xiàn)實(shí)困境，一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償無(wú)法為其提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的生活支持。再次，資金來(lái)源渠道單一，主要依靠地方財(cái)政與上級(jí)政府補(bǔ)助，資金供給鏈融資風(fēng)險(xiǎn)較大，尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方財(cái)政時(shí)常出現(xiàn)不充裕、不固定情況，基層財(cái)力自給率不高，補(bǔ)償責(zé)任難以有效落實(shí)。

面對(duì)提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量與穩(wěn)定性的現(xiàn)實(shí)需求，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)無(wú)疑是平衡自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值利益沖突的制度利器。但如前所述，我國(guó)既有制度實(shí)踐存在理論困境與實(shí)踐難題，尚未最大限度挖掘地役權(quán)的制度潛力，是故，民法典時(shí)代環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的制度構(gòu)建需要以我國(guó)基本國(guó)情為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)化“中國(guó)場(chǎng)景”意識(shí)，構(gòu)建契合我國(guó)環(huán)境保護(hù)需求的土地利用役權(quán)方式。

二、環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的科學(xué)定性與法體系完善

（一）環(huán)境保護(hù)地役權(quán)公私法銜接難題的解決

對(duì)于環(huán)境保護(hù)地役權(quán)究竟屬于公權(quán)抑或私權(quán)，學(xué)界存在“私權(quán)說(shuō)”“公權(quán)說(shuō)”“混合權(quán)利說(shuō)”三種觀點(diǎn)。主張“私權(quán)說(shuō)”的學(xué)者從權(quán)利設(shè)立方式出發(fā)，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)是“以保護(hù)環(huán)境公益為根本目的的民事合同”[4]；“公權(quán)說(shuō)”則認(rèn)為這一界分標(biāo)準(zhǔn)停留于制度表面而未注意到環(huán)境保護(hù)地役權(quán)本質(zhì)上屬于“行政機(jī)關(guān)基于公共利益對(duì)于集體土地所有權(quán)或使用權(quán)的一種限制”[5]，屬于公法上的行政管理關(guān)系；主張“混合權(quán)利說(shuō)”的學(xué)者則強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)調(diào)整客體的雙重性，同時(shí)涵蓋自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值，是私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利用與公共生態(tài)利益的兼容權(quán)利束，是帶有公法色彩的地役權(quán)[6]。

本文認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)議并無(wú)實(shí)質(zhì)意義，其權(quán)利定性或公或私，都無(wú)法抹殺環(huán)境公益這一設(shè)立目的，更無(wú)法遮蔽通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制、協(xié)商確定權(quán)利義務(wù)的制度優(yōu)勢(shì)，更為重要的是，在資源稀缺的現(xiàn)代社會(huì)，公私合作是提高資源利用效益的有效途徑，例如民法典征收、征用制度以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，均是采取多元共治實(shí)現(xiàn)資源有效管理的生動(dòng)實(shí)踐。但在此前《民法典·物權(quán)編》制定過(guò)程中，針對(duì)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)能否成為實(shí)現(xiàn)公益用地的民法技術(shù)手段，我國(guó)學(xué)者觀點(diǎn)分歧嚴(yán)重，支持論者認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)有望彌補(bǔ)目前征收、租賃等物權(quán)利用方式之不足[7]，妥善調(diào)整利益關(guān)系[8]，具備以柔克剛的制度優(yōu)勢(shì)；但反對(duì)論者則認(rèn)為環(huán)境保護(hù)地役權(quán)本質(zhì)上是一種旨在實(shí)現(xiàn)公共利益的財(cái)產(chǎn)負(fù)擔(dān)，具有濃郁的公權(quán)色彩，自應(yīng)脫離私法規(guī)范管轄范圍[9]，將其入典的做法“如同在民法體內(nèi)植入木馬病毒”，混淆公私法適用界限，打開公法入侵私法的制度閥門[10]。

本文認(rèn)為，“公共財(cái)產(chǎn)的任何實(shí)際利用都是公共事務(wù)，其保障機(jī)制更可能由公法產(chǎn)生”[11]，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)因其公益目的特質(zhì)與傳統(tǒng)地役權(quán)存在實(shí)質(zhì)區(qū)別，理應(yīng)獲得公法規(guī)范的直接調(diào)整，但單一公法規(guī)制模式并未賦予權(quán)利主體私法請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，存在顯著適用缺陷。以不可量物侵害集體林地生態(tài)環(huán)境為例，在欠缺環(huán)境保護(hù)地役權(quán)民事基本法規(guī)定的情形下，司法實(shí)踐普遍承認(rèn)合規(guī)抗辯的效力[12]，不可量物排放符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，即便造成財(cái)產(chǎn)權(quán)損害，權(quán)利人亦無(wú)法尋求排除妨害、損害賠償、恢復(fù)原狀等私法救濟(jì)方式，環(huán)境保護(hù)公益組織或檢察機(jī)關(guān)同樣因欠缺請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)而不得提起環(huán)境公益訴訟，更無(wú)法獲得類似于征收制度的協(xié)商補(bǔ)償技術(shù)便利與民主決策、公眾參與程序保障。如此一來(lái)，相關(guān)利益主體僅得通過(guò)行政訴訟或行政復(fù)議主張財(cái)產(chǎn)權(quán)利與環(huán)境權(quán)益法律保護(hù)，其結(jié)果可能會(huì)不當(dāng)限縮權(quán)利救濟(jì)途徑，激化社會(huì)矛盾。是故，未來(lái)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的制度建設(shè)必須關(guān)注通過(guò)私法形式實(shí)現(xiàn)公共利益的“公私合作”社會(huì)治理手段，實(shí)現(xiàn)公私法的雙向交流與多方共贏，《民法典》應(yīng)立足于對(duì)公法主導(dǎo)調(diào)整方案的配合與延展體系定位，通過(guò)私法手段實(shí)現(xiàn)自然資源與生態(tài)環(huán)境等公物管理。需要強(qiáng)調(diào)的是，正如反對(duì)者所擔(dān)心的，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)涉及公物利用，其入典應(yīng)尤為注意私權(quán)保障，通過(guò)權(quán)力審查、公眾參與、懲罰監(jiān)督等程序保障機(jī)制，構(gòu)筑私權(quán)“防火墻”，克服借“公私合作”之名，行“公權(quán)侵害”之實(shí)的權(quán)力濫用現(xiàn)象。

（二）環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度于《民法典·物權(quán)編》的體系融入

環(huán)境保護(hù)地役權(quán)因權(quán)利目的及技術(shù)構(gòu)造之不同，無(wú)法納入傳統(tǒng)地役權(quán)制度框架[13]，但并不意味著已超出《民法典·物權(quán)編》“用益物權(quán)”“地役權(quán)”的覆蓋范圍，經(jīng)由規(guī)范解釋路徑，其仍可在民事基本規(guī)范中找尋合法性基礎(chǔ)。

第一，屬于合法利用自然資源的物權(quán)方式。《民法典》第三百二十四條規(guī)定：“國(guó)家所有或者國(guó)家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，組織、個(gè)人依法可以占有、使用和收益?！贝艘?guī)范賦予公眾對(duì)某些土地和資源擁有不可侵犯的權(quán)利，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)路徑不限于民事基本法所規(guī)定的用益物權(quán)方式，還包括森林法、農(nóng)村土地承包法所規(guī)定的林地使用權(quán)等特別物權(quán)手段。除此之外，通過(guò)采集、狩獵、捕撈等方式非排他性地“自由”取得或利用自然資源的無(wú)名的、法律允許的“第三種方式”于不損害環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的限度內(nèi)，同樣應(yīng)予準(zhǔn)許。比較法上亦有此經(jīng)驗(yàn)，例如《俄羅斯聯(lián)邦森林法典》第21 條公共森林役權(quán)旨在“保障公民免費(fèi)自由地進(jìn)入該國(guó)森林采集或食用蘑菇、漿果、草藥等森林資源”，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的合法、合理利用。由此觀之，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)屬于地役權(quán)人“有限度、自由利用自然資源”的合法物權(quán)方式，供役地人應(yīng)按照合同約定或法律規(guī)定妥善履行相關(guān)義務(wù)，不得故意阻礙或拒絕役權(quán)的正當(dāng)行使，否則地役權(quán)人可據(jù)此提供相應(yīng)私法請(qǐng)求[14]。

第二，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)契合地役權(quán)“動(dòng)態(tài)物權(quán)性”制度要求。物權(quán)的法權(quán)構(gòu)造包含對(duì)物性、支配性與絕對(duì)性，三者于物權(quán)效力而言，并非同一權(quán)重，具言之，一方面，“對(duì)物性”作為物債二分的標(biāo)志性要素，是所有物權(quán)的固有要素；另一方面，“支配性”“絕對(duì)性”根據(jù)適用對(duì)象之不同，有所差別地并存于特定物權(quán)，構(gòu)成物權(quán)效力由強(qiáng)到弱依次漸變的動(dòng)態(tài)物權(quán)體系[15]。例如所有權(quán)具備完整的支配與絕對(duì)效力，又稱完全物權(quán)，權(quán)利內(nèi)容嚴(yán)格遵循物權(quán)法定原則，而擔(dān)保物權(quán)、除地役權(quán)外的其他用益物權(quán)因衍生于所有權(quán)，屬于他物權(quán)，又稱限制物權(quán)，權(quán)利內(nèi)容原則上源自法律規(guī)定，但于特定情形有限承認(rèn)當(dāng)事人約定，如讓與擔(dān)保、融資租賃等非典型擔(dān)保。相較于前兩者，地役權(quán)更具“意定物權(quán)”特質(zhì)，“對(duì)物權(quán)法定原則具有強(qiáng)烈的叛逆傾向”[16]，根據(jù)《民法典·物權(quán)編》第三百七十二條“按照合同約定”、第三百七十三條“利用目的和方法”之規(guī)定，當(dāng)事人可自由約定權(quán)利具體內(nèi)容，無(wú)法當(dāng)然排除環(huán)境公益之內(nèi)容約定或利用方式，是故，應(yīng)允許集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人及地上建筑物的所有權(quán)人出于提高自己不動(dòng)產(chǎn)收益的社會(huì)公益目的，在一定時(shí)期內(nèi)讓渡財(cái)產(chǎn)利益。

第三，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)能夠回應(yīng)社會(huì)良好生態(tài)環(huán)境需求，實(shí)現(xiàn)物權(quán)制度綠色化。民法典“綠色化”是當(dāng)下民法典實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將生態(tài)環(huán)境公益事業(yè)納入民法調(diào)整范圍亦是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的題中應(yīng)有之義?！睹穹ǖ洹返谌倨呤l規(guī)定地役權(quán)旨在“提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益”，“效益”概念外延不應(yīng)僅局限于通行地役權(quán)、取水地役權(quán)等財(cái)產(chǎn)效益，還應(yīng)包括舒適、美觀、健康等精神效益，例如眺望地役權(quán)[17]。良好生態(tài)環(huán)境的享有更是每個(gè)自然人基本生活需求，是故，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)旨在實(shí)現(xiàn)供役地良好自然環(huán)境之生態(tài)效益，并未溢出“效益”外延，屬于地役權(quán)制度于綠色原則背景下的適彈性使用。

（三）環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的引入路徑及規(guī)范體系構(gòu)建

1.“基本法解釋+單行法具化”路徑選擇

民法典時(shí)代應(yīng)避免通過(guò)立法論的方式直接增加環(huán)境保護(hù)地役權(quán)，而應(yīng)借鑒海域使用權(quán)（第三百二十八條），探礦權(quán)、采礦權(quán)（第三百二十九條）等特別物權(quán)規(guī)制模式，實(shí)現(xiàn)役權(quán)制度的現(xiàn)代化革新。具體方案可簡(jiǎn)單描述為：一方面，通過(guò)前述法解釋技術(shù)手段，將環(huán)境保護(hù)地役權(quán)納入《民法典》用益物權(quán)概念范疇，直接適用第十章“一般規(guī)定”，作為公共地役權(quán)子類型，參照適用第十五章“地役權(quán)”相關(guān)規(guī)定。另一方面，在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮引致規(guī)范效用，通過(guò)相關(guān)環(huán)境保護(hù)單行法規(guī)定權(quán)利類型、權(quán)利設(shè)定、義務(wù)內(nèi)容、補(bǔ)償機(jī)制等具體內(nèi)容，由部門規(guī)章或規(guī)范性文件根據(jù)地役權(quán)設(shè)立目的、保護(hù)目標(biāo)、利用強(qiáng)度等作出針對(duì)性規(guī)定，增強(qiáng)法律適用的可操作性[18]。

2.多層次法律適用體系

目前與環(huán)境保護(hù)地役權(quán)相關(guān)的規(guī)范內(nèi)容體系龐雜，名目繁多，除前述基本法律、單行法與行政法規(guī)外，還存在大量未被納入法律規(guī)范、流離在法典之外的司法解釋，這些司法解釋在民法典時(shí)代因其“立法化”品格，依舊作為“實(shí)質(zhì)法源”發(fā)揮司法審判指引功能[19]?！睹穹ǖ洹返谑畻l旨在構(gòu)筑“法律-習(xí)慣”二元位階法源體系，將基本法、單行法與行政法規(guī)納入廣義“法律”范疇，承認(rèn)“習(xí)慣”法源地位，保持法源體系開放性，是故，將那些“不違背民法典精神”的司法解釋納入習(xí)慣法契合法源多元化要求，符合基本國(guó)情[20]。在此基礎(chǔ)上，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的規(guī)范體系可簡(jiǎn)單描述為由基本法、行政法規(guī)、司法解釋構(gòu)筑的金字塔式規(guī)范體系：頂端是憲法相關(guān)規(guī)范，第二層由《民法典》與《國(guó)家公園法》《自然保護(hù)地法》《土地管理法》《森林法》等基本法律組成，第三層由《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等行政法規(guī)及各種專項(xiàng)實(shí)施條例、實(shí)施細(xì)則、管理辦法組成，底層由《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等環(huán)境保護(hù)相關(guān)司法解釋組成。

三、環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的基本制度內(nèi)容

環(huán)境保護(hù)地役權(quán)于傳統(tǒng)地役權(quán)法權(quán)構(gòu)造中拓展出新的環(huán)保公益內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)自然資源經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境效益統(tǒng)籌推進(jìn)，形成推動(dòng)我國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)的公私合力。相較于傳統(tǒng)地役權(quán)，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)具有權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容以及權(quán)利救濟(jì)等諸多特殊性。具言之，集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）環(huán)境保護(hù)地役權(quán)主體身份復(fù)合性

就供役地人而言，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的供役地主要是集體所有土地以及個(gè)人所有不動(dòng)產(chǎn)，因此土地用益物權(quán)人如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人（經(jīng)營(yíng)權(quán)人）、建設(shè)用地使用權(quán)人、宅基地使用權(quán)人以及不動(dòng)產(chǎn)建筑物（構(gòu)筑物）所有權(quán)人可作為相應(yīng)的供役地主體。此外，我國(guó)社區(qū)共管委員會(huì)作為自然保護(hù)地建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)組織，其成員是社區(qū)利益相關(guān)者和潛在參與者⑤，因此，相關(guān)法規(guī)應(yīng)明確賦予社區(qū)共管委員會(huì)主體資格，加強(qiáng)同地方政府、管理部門實(shí)質(zhì)性合作，切實(shí)發(fā)揮基層組織管理效能。

就地役權(quán)人而言，根據(jù)組織結(jié)構(gòu)不同可大致劃分為三類：第一類是國(guó)家及各級(jí)地方政府。一方面國(guó)家負(fù)擔(dān)公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，可通過(guò)設(shè)定環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的方式保護(hù)自然資源并為公眾提供適宜的生存環(huán)境，結(jié)合既有實(shí)踐，國(guó)家公園管理委員會(huì)及自然保護(hù)地委員會(huì)可代表全民或部分社會(huì)公眾受益人（例如在自然保護(hù)地附近生活居住的原始居民）成為地役權(quán)持有人。另一方面，因環(huán)境保護(hù)地役權(quán)旨在滿足公共利益需要，地方政府作為役權(quán)發(fā)起人、“第一責(zé)任人”，在地役權(quán)設(shè)立之初，需要通過(guò)聽證等程序?qū)Φ匾蹤?quán)設(shè)立的必要性進(jìn)行討論，強(qiáng)調(diào)政策決策者與利益相關(guān)人的雙向溝通對(duì)話，保障公眾環(huán)境權(quán)益及合法財(cái)產(chǎn)利益，緩和生態(tài)公益建設(shè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革矛盾。

第二類是符合環(huán)境保護(hù)地役權(quán)設(shè)立目的的特定公益性事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，主要涉及各類環(huán)保民間組織。例如成立于1951年的大自然保護(hù)協(xié)會(huì)（The Nature Conservancy，TNC）是國(guó)際上最大的非營(yíng)利性的自然環(huán)境保護(hù)組織之一，在我國(guó)普達(dá)措國(guó)家公園建設(shè)中，協(xié)助相關(guān)部門陸續(xù)建立了梅里雪山國(guó)家公園和老君山等8個(gè)國(guó)家公園項(xiàng)目，工作內(nèi)容涉及森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)、濕地保護(hù)以及綠色鄉(xiāng)村信貸等諸多方面，建立引進(jìn)社會(huì)公益資金的融資渠道與管理平臺(tái)，促進(jìn)政府和社會(huì)攜手推動(dòng)自然保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

第三類是企業(yè)單位，尤其是重化工企業(yè)。這些企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)直接影響自然資源和生態(tài)環(huán)境的發(fā)展?fàn)顩r，是生態(tài)環(huán)境危害的主要責(zé)任人，將作為地役權(quán)人設(shè)立草原、濕地、森林生態(tài)地役權(quán)，有利于解決生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源短缺的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，更有助于推進(jìn)排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易，實(shí)現(xiàn)綠色低碳、循環(huán)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)變革目標(biāo)。

（二）環(huán)境保護(hù)地役權(quán)客體內(nèi)容及設(shè)立方式的特殊性

1.沒(méi)有需役地或者需役地不特定

傳統(tǒng)地役權(quán)強(qiáng)調(diào)供役地與需役地的明確特定，地理位置上相鄰或相近，但環(huán)境保護(hù)地役權(quán)旨在滿足公眾或區(qū)域的生態(tài)需求，通常情形下，受益主體或區(qū)域范圍是不確定的，沒(méi)有特定邊界，可以是與該供役地具有生態(tài)關(guān)聯(lián)的任何地塊，于特殊情形下，受益人范圍是特定的。例如我國(guó)部分自然保護(hù)地位于少數(shù)民族聚居地區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用褚蜷L(zhǎng)期生活習(xí)慣對(duì)自然資源具有高度依賴性，是環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的直接受益人，則其生息領(lǐng)域可作為特定需役地存在。

2.更加關(guān)注供役地生態(tài)價(jià)值，強(qiáng)調(diào)供役地人積極作為

一方面，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的役權(quán)客體不局限于平面二維空間的不動(dòng)產(chǎn)便捷利益或經(jīng)濟(jì)效益滿足，而是擴(kuò)展至環(huán)境保護(hù)公共領(lǐng)域的立體三維空間，相較于傳統(tǒng)地役權(quán)而言，更為關(guān)注供役地生態(tài)價(jià)值，效力范圍涉及供役地生態(tài)結(jié)構(gòu)所占據(jù)的物理空間總和。另一方面，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)人負(fù)擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極作為義務(wù)，而非傳統(tǒng)地役權(quán)所要求的容忍或不作為義務(wù)。以生態(tài)公益林地役權(quán)為例，供役地人不僅負(fù)擔(dān)限制土地開發(fā)利用的消極義務(wù)，更承擔(dān)種植樹木、恢復(fù)植被覆蓋率等相關(guān)管護(hù)義務(wù)，接受并配合地役權(quán)人的監(jiān)督、檢查。

3.設(shè)立方式雙軌制

就比較法經(jīng)驗(yàn)而言，可供參考的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)設(shè)立方式有強(qiáng)制規(guī)定式與合同協(xié)商式。前者強(qiáng)調(diào)公權(quán)干預(yù)，直接以立法或行政命令方式設(shè)立，例如俄羅斯公共地役權(quán)⑥、法國(guó)行政地役權(quán)⑦；后者強(qiáng)調(diào)意思自治，采取合同方式確定公共地役權(quán)的設(shè)立范圍、期間、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、補(bǔ)償方式、救濟(jì)路徑等問(wèn)題，例如美國(guó)保護(hù)地役權(quán)，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人與保護(hù)組織為實(shí)現(xiàn)土地保護(hù)或其他公共非獨(dú)占性權(quán)益，通過(guò)簽訂具有法律約束力的協(xié)議以限制土地未來(lái)開發(fā)利用[21]。

本文認(rèn)為兩種方式各有優(yōu)劣。強(qiáng)制規(guī)定模式實(shí)際運(yùn)行效率較高，但在一定程度上忽略供役地人實(shí)際需求，利益沖突尤為顯著；合同協(xié)商模式尊重當(dāng)事人內(nèi)心意愿，供役地人可充分表達(dá)利益訴求，但磋商成本較高，效率低下，極易誘發(fā)供役地人坐地起價(jià)等道德風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度構(gòu)建既要服務(wù)于生態(tài)公益建設(shè)，更要兼顧私主體經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)根據(jù)役權(quán)實(shí)際受益人之不同區(qū)別選擇設(shè)立方式。具言之：原則上，保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立應(yīng)尊重當(dāng)事人主觀意愿，由地役權(quán)人與供役地人協(xié)商簽訂合同，避免公權(quán)力過(guò)度干預(yù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)行使，造成合法權(quán)益受侵害[22]。其設(shè)立過(guò)程應(yīng)特別關(guān)注公眾參與程序要求。以國(guó)家公園環(huán)境保護(hù)地役權(quán)設(shè)立為例，國(guó)家公園管理委員會(huì)應(yīng)對(duì)供役地周邊的生態(tài)環(huán)境影響程度進(jìn)行考察調(diào)研，涉及社區(qū)居民重大利益調(diào)整的相關(guān)信息，政府及相關(guān)部門應(yīng)主動(dòng)公開，切實(shí)保障公民環(huán)境知情權(quán)。例外情形下，特定的公共設(shè)施或事業(yè)營(yíng)建運(yùn)營(yíng)主體為實(shí)質(zhì)受益人與使用權(quán)人的，保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立應(yīng)采取類似于征收的方式強(qiáng)制設(shè)立。此類地役權(quán)的設(shè)定涉及社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以公共利益為首要考慮對(duì)象，不可過(guò)于強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人意思自治，否則在個(gè)別情形下，將因利益沖突導(dǎo)致整個(gè)公共工程建設(shè)停滯不前，陷入兩難境地。

此外，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的內(nèi)在構(gòu)造顯著區(qū)別于傳統(tǒng)地役權(quán)。一方面，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立環(huán)境不同于傳統(tǒng)地役權(quán)，并不存在“熟人社會(huì)”的便利基礎(chǔ)，需要通過(guò)登記公示，方可產(chǎn)生對(duì)抗效力，為環(huán)境公益事業(yè)提供穩(wěn)定制度環(huán)境；另一方面，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的規(guī)范意旨在于實(shí)現(xiàn)公共利益，主體特殊且存續(xù)期間較長(zhǎng)，登記制度有助于確認(rèn)權(quán)利范圍，劃定公權(quán)限制界限，避免過(guò)度限制私人財(cái)產(chǎn)權(quán)自由。因此，無(wú)論采取何種設(shè)立方式，均須經(jīng)登記方可生效。

（三）環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的權(quán)利變更與消滅

1.權(quán)利變更的限制與緩和

就供役地能否轉(zhuǎn)讓而言，應(yīng)區(qū)分轉(zhuǎn)讓對(duì)象究竟是保護(hù)地役權(quán)本身還是剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)作出不同處理。保護(hù)地役權(quán)因關(guān)涉環(huán)境利益，自應(yīng)不得轉(zhuǎn)讓；而剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)與公共利益無(wú)涉，自由轉(zhuǎn)讓應(yīng)屬財(cái)產(chǎn)所有權(quán)或用益物權(quán)的應(yīng)有之義，且基于從屬性要求，受讓人繼續(xù)負(fù)擔(dān)地役權(quán)義務(wù)。此外，從我國(guó)現(xiàn)有實(shí)踐來(lái)看，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的存續(xù)期間應(yīng)與集體土地用益物權(quán)剩余年限保持一致，同時(shí)借鑒城市建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期之規(guī)定，允許在環(huán)境公益目的范圍內(nèi)自動(dòng)續(xù)期，間接達(dá)到永久保護(hù)的制度目的[23]。

2.權(quán)利終止事由

環(huán)境保護(hù)地役權(quán)除適用傳統(tǒng)地役權(quán)消滅事由外，還存在因設(shè)定方式之不同的特殊終止事由。依據(jù)合同設(shè)立的則需等到履行期屆滿方可終止，未約定合同履行期限或約定不明的，因關(guān)涉公共利益，宜推定為永久期限，當(dāng)事人不得隨意終止或解除合同。依據(jù)行政命令強(qiáng)制設(shè)立的因不存在合同履行期限問(wèn)題，其終止應(yīng)基于相關(guān)法規(guī)、規(guī)范性文件、行政命令的修改或廢止，并辦理注銷登記后消滅，此處應(yīng)注意借鑒俄羅斯公共地役權(quán)針對(duì)“設(shè)立目的根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)或者已無(wú)實(shí)現(xiàn)必要”情形，必須如設(shè)立之初一樣通過(guò)聽證程序論證相關(guān)公共利益不復(fù)存在的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化役權(quán)運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。

四、環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的補(bǔ)償與救濟(jì)

深化公益用地法律制度改革固然是當(dāng)前自然保護(hù)地體系建設(shè)的重要抓手，但徒法不足以自行，未來(lái)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的制度落實(shí)應(yīng)樹立系統(tǒng)思維，重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)補(bǔ)償與權(quán)利救濟(jì)、運(yùn)行監(jiān)督等支持性配套措施，細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬資金來(lái)源渠道，聚焦土地發(fā)展權(quán)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，建立健全救濟(jì)機(jī)制與執(zhí)法監(jiān)督體系，加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域短板，促進(jìn)生態(tài)公益事業(yè)的整體發(fā)展。

（一）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善

1.采取合理補(bǔ)償原則，降低制度實(shí)施成本

目前存在兩種公益用地補(bǔ)償原則：一種是完全補(bǔ)償原則，強(qiáng)調(diào)根據(jù)市場(chǎng)價(jià)值對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的全額補(bǔ)償，包括直接損失與間接損失；另一種是適當(dāng)補(bǔ)償原則，又稱非全額補(bǔ)償，補(bǔ)償數(shù)額并非完全按照市場(chǎng)價(jià)值確定，而是綜合其他因素在此基礎(chǔ)上加以調(diào)整，一般僅包括直接損失，并未涉及間接損失[24]。本文認(rèn)為環(huán)境保護(hù)地役權(quán)未改變不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬狀況，僅涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)部分權(quán)能限制，權(quán)利負(fù)擔(dān)或減損程度明顯低于征收標(biāo)準(zhǔn)，加之所有權(quán)本就負(fù)擔(dān)社會(huì)義務(wù)，基于公共利益需求的輕度權(quán)利行使限制不應(yīng)苛求充分、足額經(jīng)濟(jì)救濟(jì)，因此我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)采取低于征收補(bǔ)償?shù)暮侠硌a(bǔ)償原則，適當(dāng)降低公共利益實(shí)現(xiàn)的社會(huì)成本。

2.確立差別化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)測(cè)算補(bǔ)償金額

關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有觀點(diǎn)主張根據(jù)供役地人權(quán)利受限制程度支付供役地補(bǔ)償費(fèi)用，并提出以地役權(quán)設(shè)立前近三年的平均收益為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)[4]。本文認(rèn)為這一觀點(diǎn)以特定不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)收益為考察對(duì)象，有益于實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的針對(duì)性，值得借鑒，但仍有待進(jìn)一步完善。具言之，我國(guó)幅員遼闊，自然保護(hù)地建設(shè)更是遍布各處，以公益林生態(tài)保護(hù)為例，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益落后于東部沿海地區(qū)，林地產(chǎn)業(yè)效益必不相同，即便是同一地理位置的林地開發(fā)，林木質(zhì)量、管護(hù)成本、造林難度等也存在差異，因此不可采取普遍適用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更應(yīng)避免以林地面積作為核心計(jì)算基數(shù)的粗放方法，必須綜合前述諸項(xiàng)因素差別化補(bǔ)償。

3.關(guān)注土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，合理分配土地增值效益

土地發(fā)展權(quán)，又稱土地開發(fā)權(quán)，是指土地權(quán)利人享有的改變土地利用方式與開發(fā)密度的權(quán)利[25]，該權(quán)利衍生于財(cái)產(chǎn)權(quán)利束理論，該理論認(rèn)為所有權(quán)并非單一權(quán)利個(gè)體，而是由占有權(quán)、控制權(quán)、排除權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等具體范疇組成的權(quán)利集合[26]，土地發(fā)展權(quán)具備獨(dú)立財(cái)產(chǎn)價(jià)值，應(yīng)從土地所有權(quán)中分離出來(lái)，并具備轉(zhuǎn)讓權(quán)能。土地發(fā)展權(quán)理論廣泛適用于耕地及自然、人文環(huán)境保護(hù)，美國(guó)相關(guān)實(shí)踐通過(guò)立法規(guī)定土地發(fā)展權(quán)交易制度（transfer of development rights，TDR），解決土地規(guī)劃建設(shè)中“暴損-暴利”經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境。具言之，根據(jù)功能分區(qū)不同，美國(guó)土地可劃分為開發(fā)區(qū)與保護(hù)區(qū)，在保障耕地總量或生態(tài)建設(shè)的政策背景下，保護(hù)區(qū)作為土地發(fā)展權(quán)“發(fā)送地”被限制從事開發(fā)經(jīng)營(yíng)，而開發(fā)區(qū)作為“接收地”則能夠從事高密度城市開發(fā)建設(shè)，獲得高額增值收益。為彌補(bǔ)兩者之間的經(jīng)濟(jì)差額，立法規(guī)定想要提高土地集約化利用水平的“接收方”必須從“發(fā)送方”處購(gòu)買相應(yīng)的“開發(fā)權(quán)份額”，方可進(jìn)行土地開發(fā)建設(shè)，通過(guò)搭建開發(fā)權(quán)交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)特定區(qū)域范圍內(nèi)的發(fā)展權(quán)交易轉(zhuǎn)移。

立足于“保護(hù)環(huán)境”和“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”基本國(guó)策，我國(guó)土地利用管制主要針對(duì)土地用途及開發(fā)密度，側(cè)重于農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的剛性管控，“土地發(fā)展權(quán)”雖非法定物權(quán)類型，但城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作、成都市建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)化交易、重慶地票交易制度等既有實(shí)踐無(wú)疑是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移理論中國(guó)化的生動(dòng)體現(xiàn)。就環(huán)境保護(hù)地役權(quán)補(bǔ)償機(jī)制而言，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移主要針對(duì)農(nóng)村集體土地。我國(guó)《土地管理法》第十五條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織編制土地利用總體規(guī)劃；第二十三條第一款規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，實(shí)行建設(shè)用地總量控制；第二十五條第一款特別強(qiáng)調(diào)，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。由此可見農(nóng)民集體所有土地的發(fā)展權(quán)屬于國(guó)家，這一局面在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作開展以來(lái)有所改觀，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地發(fā)展權(quán)增值收益不再歸國(guó)有主體享有[27]，農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)得以回復(fù)。環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的引入同樣需要關(guān)注供役地土地發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益，通過(guò)設(shè)立農(nóng)村土地保護(hù)基金，借助土地發(fā)展權(quán)交易機(jī)制，補(bǔ)償農(nóng)村集體土地開發(fā)效益損失，規(guī)范收益分配機(jī)制。但鑒于我國(guó)集體土地所有權(quán)普遍存在主體缺位、權(quán)能缺失等現(xiàn)象，不宜將農(nóng)民集體作為受益主體，而應(yīng)將集體土地使用權(quán)人作為受益人，使其直接獲得相應(yīng)土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償救濟(jì)[28]。

4.探索多元化補(bǔ)償方式，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任

其一，配套稅收激勵(lì)政策，可參照美國(guó)《國(guó)內(nèi)稅收法典》（The Internal Revenue Code）制定財(cái)產(chǎn)稅、所得稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等多種稅收優(yōu)惠措施⑧，激勵(lì)土地所有權(quán)人積極捐贈(zèng)保護(hù)地役權(quán)，具體實(shí)踐可通過(guò)對(duì)土地權(quán)利人所受損失或地役權(quán)價(jià)值進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估，并以此作為減稅基本單位，為受損者或捐贈(zèng)人提供減稅待遇，以此緩解現(xiàn)金支付的財(cái)政壓力，提高供役地人參與積極性；其二，圍繞公眾財(cái)產(chǎn)利益保障主題，構(gòu)建基金、補(bǔ)償金、保險(xiǎn)金多元化補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)立國(guó)家專項(xiàng)“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金”，拓寬補(bǔ)償資金籌集渠道，引入民間組織及國(guó)際組織生態(tài)保護(hù)基金，將社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為新型補(bǔ)償主體，形成“政府引導(dǎo)-社會(huì)參與”雙軌補(bǔ)償機(jī)制，優(yōu)化資金、人力資源配置，提高公益補(bǔ)償效率；其三，以“保護(hù)為主，全民公益優(yōu)先”為行動(dòng)指引，出臺(tái)多項(xiàng)補(bǔ)償方案，考慮通過(guò)實(shí)物補(bǔ)償、技術(shù)幫助、政策優(yōu)惠等方式對(duì)受害人予以補(bǔ)償，例如為搬遷居民提供住房解決生活問(wèn)題，在保護(hù)區(qū)內(nèi)優(yōu)先為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)、允許當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品使用自然保護(hù)區(qū)健康產(chǎn)品標(biāo)識(shí)、探索“生態(tài)+”復(fù)合型產(chǎn)品交易模式等。

（二）權(quán)利救濟(jì)特殊途徑

1.監(jiān)督與執(zhí)行

第一，確立定期監(jiān)管制度。環(huán)境公益目的之達(dá)成并非短期可致，確保地役權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行尤為重要，因此，我國(guó)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)實(shí)施過(guò)程可參照美國(guó)緬因州持有人定期監(jiān)管做法⑨，定期對(duì)公共地役權(quán)進(jìn)行監(jiān)督管理并記錄在案[29]。

第二，構(gòu)建強(qiáng)制執(zhí)行制度，強(qiáng)化事后監(jiān)督機(jī)制?？山梃b美國(guó)法第三人執(zhí)行措施⑩，將地役權(quán)人消極不作為或積極侵權(quán)行為納入司法管轄范圍，檢察院可以提起公益訴訟要求供役地人履行義務(wù)或賠償損害，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)行政監(jiān)督，實(shí)施行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，由同級(jí)或上級(jí)行政部門具體實(shí)施監(jiān)督職責(zé)，亦可保障公民決策參與權(quán)利，拓寬不法行為檢舉、舉報(bào)渠道，完善社會(huì)監(jiān)督渠道，對(duì)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)運(yùn)行實(shí)行全程監(jiān)督。

2.反向征收權(quán)

我國(guó)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)除適用妨害防止、消除危險(xiǎn)、損害賠償?shù)葌鹘y(tǒng)救濟(jì)方式外，還可參考俄羅斯公共地役權(quán)制度賦予供役地人反向征收請(qǐng)求權(quán)。為保障強(qiáng)制主義立法模式下土地權(quán)利人的合法權(quán)益，《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》除一般性地賦予不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人司法救濟(jì)權(quán)利外，又通過(guò)第23條第7款明確賦予供役地人兩項(xiàng)特殊救濟(jì)權(quán)利：一是補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)；二是反向征收權(quán)。就前者而言，主要針對(duì)較低限度的土地限制，例如因生態(tài)環(huán)境保護(hù)而無(wú)法正常開展經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的，不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人可就不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的減損向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出補(bǔ)償請(qǐng)求；相較而言，后者則主要針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利負(fù)擔(dān)過(guò)重的特殊情形，此時(shí)不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利限制已然超過(guò)必要限度而接近于征收效果。以自然保護(hù)區(qū)道路建設(shè)為例，施工規(guī)劃區(qū)的農(nóng)民住房因道路建設(shè)導(dǎo)致房屋使用權(quán)嚴(yán)重受限，住房剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)所剩無(wú)幾，公權(quán)限制程度近似于征收，于此情形，物權(quán)人可主動(dòng)請(qǐng)求國(guó)家征收該不動(dòng)產(chǎn)，并依據(jù)征收標(biāo)準(zhǔn)請(qǐng)求補(bǔ)償[30]，從而避免過(guò)度侵害私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，防止環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度被濫用。

五、余論

近年，地方政府為進(jìn)行天然氣開發(fā)、街區(qū)制建設(shè)、歷史建筑保護(hù)等公益事業(yè)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，不斷嘗試體制機(jī)制創(chuàng)新，環(huán)境保護(hù)地役權(quán)上位概念——公共地役權(quán)制度，已在實(shí)踐探究中積累豐富經(jīng)驗(yàn)。加之，《鐵路法》《森林法》《礦產(chǎn)資源法》《石油天然氣管道保護(hù)條例》等單行法律、行政法規(guī)均有關(guān)于非國(guó)家所有權(quán)的“非占用性”公益用地方式之規(guī)定，由此可見，“公共地役權(quán)”早已成為公益用地的重要實(shí)現(xiàn)機(jī)制，在社會(huì)實(shí)踐中具有廣闊的適用空間，但卻因違反物權(quán)法定原則，缺乏立法確權(quán)賦能，相關(guān)主體正當(dāng)利益訴求在法律上欠缺明確請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，無(wú)法建立穩(wěn)固的土地利用關(guān)系，各地探索實(shí)踐更是缺乏嚴(yán)肅性與統(tǒng)一性，無(wú)益于建立科學(xué)完整的制度體系。未來(lái)公益用地體系建設(shè)應(yīng)以我國(guó)土地利用基本現(xiàn)狀為依據(jù)，吸收借鑒域外既有制度經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建適合國(guó)情的公共地役權(quán)制度，拓展地役權(quán)技術(shù)服務(wù)范圍，降低社會(huì)管理成本。

注釋：

①資源開發(fā)利用地役權(quán)是以自然資源的合理開發(fā)、可持續(xù)發(fā)展為目的的役權(quán)類型。

②生態(tài)享用地役權(quán)是以滿足公眾對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源的享受利用為規(guī)制重點(diǎn)的役權(quán)類型。

③環(huán)境保護(hù)地役權(quán)在我國(guó)學(xué)術(shù)界并非唯一確定名詞，有學(xué)者將其表述為生態(tài)地役權(quán)、保護(hù)地役權(quán)等，稱謂略有不同，但概念內(nèi)涵基本一致，都以生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)為制度目的。參見曹樹青：《生態(tài)地役權(quán)探究》，《環(huán)境科學(xué)與管理》2006年第12 期；載潘佳：《管制性征收還是保護(hù)地役權(quán)：國(guó)家公園立法的制度選擇》，《行政法學(xué)研究》2021年第2期。

④錢江源國(guó)家公園試點(diǎn)方案在不改變林木、林地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，通過(guò)村民委員會(huì)、村民代表大會(huì)等形成地役權(quán)改革決議，在此基礎(chǔ)上，授權(quán)錢江源國(guó)家公園管理局，明確約定權(quán)利義務(wù)，通過(guò)一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，建立科學(xué)合理的共建共管共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的轉(zhuǎn)換互促。參見《錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)總體規(guī)劃（2016—2025）》《錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》。

⑤包括以下五類：（1）共管工作小組，即前期選擇并培訓(xùn)的人員，由他們組建共管組織機(jī)構(gòu)并對(duì)資源等進(jìn)行管理監(jiān)督；（2）政府合作伙伴，即當(dāng)?shù)卣奥毮懿块T；（3）地方社區(qū)及合作伙伴，即直接或間接使用資源或?qū)Y源有影響的地區(qū)居民，通常是保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)的社區(qū)群眾；（4）其他合作伙伴，包括國(guó)際自然保護(hù)組織、國(guó)際非政府組織、地方非政府組織、援助機(jī)構(gòu)以及科研機(jī)構(gòu)等，它們通常可以提供重要的技術(shù)建議和資金支持；（5）旅游業(yè)從事者、餐飲業(yè)從事者、非林產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者等商業(yè)團(tuán)體。

⑥俄羅斯公共地役權(quán)僅得依據(jù)法律、相關(guān)法規(guī)經(jīng)當(dāng)事人（個(gè)人或團(tuán)體）向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立，或特殊情況下由公權(quán)力機(jī)關(guān)依職權(quán)設(shè)立，不允許采取合同協(xié)商等私法方式設(shè)立。參見張建文：《現(xiàn)代俄羅斯法上的公共地役權(quán)制度》，《武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011年第1期。

⑦《法國(guó)民法典》第650 條將公共地役權(quán)定義為“為公共或地方便宜而設(shè)立的役權(quán)”，明確其“法律規(guī)定的役權(quán)”屬性，列舉式規(guī)定“航道、道路以及其他工事建筑或修繕”等權(quán)利客體，但未就設(shè)立要件、行使方式或權(quán)利救濟(jì)等具體內(nèi)容作出規(guī)定，而是交由“特別法令規(guī)定之”。參見孫悅：《公共地役權(quán)在不動(dòng)產(chǎn)利益沖突調(diào)和中的適用》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第4期。

⑧美國(guó)《國(guó)內(nèi)稅收法典》第170（h）（4）（A）條將“保護(hù)目的”定義為以下其中之一：（1）保護(hù)一般公眾戶外娛樂(lè)或教育用地；（2）保護(hù)魚類、野生動(dòng)物、植物或類似生態(tài)系統(tǒng)的相對(duì)自然棲息地；（3）保護(hù)開放空間（包括農(nóng)田和林地），其目的或?yàn)楣娤硎茱L(fēng)景，或根據(jù)政府明確規(guī)定的政策等保護(hù)重大公共利益；（4）保護(hù)歷史上重要的土地區(qū)域或經(jīng)認(rèn)證的歷史建筑。

⑨緬因州役權(quán)改革法案專項(xiàng)授權(quán)總檢察長(zhǎng)享有“第三方執(zhí)行權(quán)”，可在原地役權(quán)持有者破產(chǎn)或無(wú)償債能力、無(wú)法取得及時(shí)聯(lián)系、收到通知后90日未采取行動(dòng)等危及保護(hù)地役權(quán)持續(xù)性的情況下依職權(quán)啟動(dòng)保護(hù)地役權(quán)的替代履行，履行監(jiān)管責(zé)任。

⑩美國(guó)《統(tǒng)一保護(hù)地役權(quán)法案》規(guī)定，在供役地人被多次警告后仍未全面履行地役權(quán)協(xié)議義務(wù)的，相關(guān)主體可以強(qiáng)制執(zhí)行保護(hù)地役權(quán)，伊利諾伊州則細(xì)化規(guī)定保護(hù)地役權(quán)可在轄區(qū)所在縣的巡回法院尋求禁令救濟(jì)、強(qiáng)制履行或損害賠償。