曹 俐 劉思純

上海海洋大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院上海 201306

北極被譽為 “地球最后的寶庫”， 除豐富的漁業(yè)資源和森林資源外， 石油， 煤炭， 天然氣等資源儲量也令人矚目。 2008 年， 美國地質(zhì)勘探局 （USGS） 對北極地區(qū)可開采的16 種常規(guī)石油和天然氣資源進行評估， 發(fā)現(xiàn)北極擁有世界上約22%的未被發(fā)現(xiàn)的常規(guī)石油和天然氣資源。 其中北極阿拉斯加地區(qū)擁有最大的未被發(fā)現(xiàn)的北極石油儲量， 約300 億桶[1]。 迄今為止發(fā)現(xiàn)的美國最大油田和石油天然氣田也坐落在阿拉斯加北極國家野生動物保護區(qū) （ANWR）。 但是， 惡劣的環(huán)境、 被海冰堵塞的西北航道， 導(dǎo)致阿拉斯加在過去較長時間以來僅僅只能作為冰封下的 “能源處女地”。

2004 年， 北極氣候影響評估報告強調(diào)， 氣候變化和氣溫升高導(dǎo)致北極海冰的范圍和厚度下降[2]。 隨著冰層繼續(xù)融化， 西北通道可能成為美國東海岸和西海岸之間的貿(mào)易通道， 阿拉斯加地區(qū)的能源運輸成為可能。 但是， 阿拉斯加地區(qū)的能源開發(fā)在美國國內(nèi)遭受巨大的爭議。 在美國， 環(huán)境問題與能源安全之間的平衡是有關(guān)北極油氣開發(fā)爭論的一個主題， 對北極環(huán)境、 動物保護、 人類活動的擔(dān)憂造成了美國公眾對在北極開采石油的愈發(fā)強烈地反對[3]。 2012 年5 月15日， 一份超過100 萬人簽名的請愿書遞交到白宮， 敦促殼牌公司停止在北極的鉆探。 公眾的反對是奧巴馬總統(tǒng)在任期內(nèi)叫停北極能源開發(fā)的一個重要因素。

特朗普繼任后， 大力壓制國內(nèi)的反對聲音， 退出一系列國際環(huán)境條約， 積極推動包括北極在內(nèi)的美國國內(nèi)的能源開發(fā)。 他的舉措不僅在國際能源市場上“投下一枚巨彈”， 也讓其他北極國家措手不及。 雖然美國加入了北極理事會， 但是該組織結(jié)構(gòu)松散， 無法對各成員國產(chǎn)生有力的約束。 北極國家之間的條約有效力也不高， 如很快夭折的美加聯(lián)手禁止北極能源開發(fā)的公告。 此外， 美國至今還未加入 《聯(lián)合國海洋法公約》， 使美國置身于大陸架要求的事外， 其他國家也無法對美國形成制約。 目前， 美國北極能源政策的未來前景仍不明朗， 因此研究美國北極的利益取向和目標(biāo)定位， 預(yù)測其未來走向， 對于北極地區(qū)治理和全球格局的形成具有深遠(yuǎn)影響。

本文以歷任美國總統(tǒng)任期為主線， 梳理自冷戰(zhàn)以來美國在北極地區(qū)的能源政策及其演化路徑， 總結(jié)不同階段美國在北極地區(qū)能源政策的共性和差異，深度剖析美國不同時期在北極地區(qū)的能源布局戰(zhàn)略考量和利益決策， 并在百年未有之大變局的背景下，探討中美北極能源合作的潛力以及 “冰上絲綢之路”建設(shè)的愿景。

1 差異與共性： 冷戰(zhàn)以來美國北極能源政策回顧（1947—2017 年）

1.1 政策差異

自1867 年從俄國購入阿拉斯加后， 美國躋身于北極國家行列。 但是由于環(huán)境惡劣， 人煙稀少， 加之與本土相隔太遠(yuǎn)， 美國一直并不重視。 直到冷戰(zhàn)開始， 才對阿拉斯加地區(qū)投以足夠的目光。 除政治因素和國際形勢外， 氣候發(fā)展以及更好的深海資源開發(fā)提取技術(shù)增加了該地區(qū)的經(jīng)濟和地緣政治風(fēng)險[4]。 因此，此時的美國北極政策顯示出當(dāng)時的利益關(guān)切與戰(zhàn)略需求， 并且隨著國際政治形勢變化與執(zhí)政黨以及總統(tǒng)更替而改變。

在冷戰(zhàn)結(jié)束以前， 美國將阿拉斯加地區(qū)作為對抗蘇聯(lián)的前沿陣地， 尼克松、 里根政府都曾指出， 美國將保護北極地區(qū)的基本安全利益[5]。 可以說， 只要國家安全目標(biāo)不受威脅， 北極就不代表一個緊迫的問題[6]。 此外， 由于航道冰封、 作業(yè)難度大、 地區(qū)局勢不穩(wěn)定等因素， 導(dǎo)致大規(guī)模的北極能源開發(fā)無從談起。 此時的美國投注在北極地區(qū)的全部注意力都在地區(qū)政治與軍事對抗上。

冷戰(zhàn)結(jié)束后， 地區(qū)局勢有所緩和， 國際社會在北極地區(qū)盡力創(chuàng)造低威脅環(huán)境， 雖然安全利益仍是重中之重， 但是與傳統(tǒng)的安全問題不同， 更偏向于經(jīng)濟活動和環(huán)境保護之類的軟安全， 尤其在小布什政府時期， 在一種融洽和諧的角度與水平增加在該地區(qū)的活動， 包括能源安全利益和安全的海上運動[6]。 此外， 民眾的反對、 不利的開采條件也使小布什政府 “心有余而力不足”。 因此， 小布什總統(tǒng)執(zhí)政期間， 對于北極的能源開發(fā)持有謹(jǐn)慎中立態(tài)度。

奧巴馬政府維持了小布什時期一貫的 “維穩(wěn)” 的安全戰(zhàn)略原則， 但是與小布什 “中立” 的態(tài)度不同，奧巴馬對油氣開采持有消極態(tài)度， 而積極推行清潔能源的利用。 2009 年， 美國頒布《美國清潔能源與安全法案》， 并在2010 年進行修訂。 法案要求發(fā)展清潔能源， 各州電力供應(yīng)中可再生能源比例逐年提高； 推行插電式汽車， 實施大規(guī)模車輛電氣化計劃； 建立清潔能源創(chuàng)新中心等[6]。 此舉措在一定程度上抑制了包括北極在內(nèi)的美國國內(nèi)油氣開采活動。 此外， 墨西哥灣漏油事件處理不當(dāng)而飽受詬病， 民意調(diào)查持續(xù)走低，加之考慮到北極地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境無法承擔(dān)漏油的風(fēng)險， 政府隨后叫停了在墨西哥灣采油的項目， 并對公司資質(zhì)進行審查。 在墨西哥灣事故調(diào)查委員會的報告中， 專門告誡政府要謹(jǐn)慎對待北極油氣開發(fā)。 受到自身政治理念和國內(nèi)輿論的影響， 奧巴馬逐步收緊在阿拉斯加地區(qū)的能源開發(fā)政策。 2016 年11 月， 美國內(nèi)政部決定在2022 年前禁止油氣公司在阿拉斯加北部楚科奇海和波弗特海開展新的油氣鉆探， 并維持之前所做的禁止在大西洋海岸開展油氣鉆探的決定。 一個月后， 美國與加拿大達成協(xié)議， 雙方聯(lián)手禁止北極近海的油氣活動。

1.2 共同選擇

雖然歷任總統(tǒng)的政策側(cè)重點不同， 但是美國在北極的基本利益不變， 并在歷任總統(tǒng)的政策理念中有所體現(xiàn)， 其共同點主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.2.1 重視國家安全， 謹(jǐn)慎北極能源開發(fā)

北極地區(qū)一直是美國本土防御的重要威脅方向，因此二戰(zhàn)結(jié)束后， 美國對北極地區(qū)安全局勢高度重視。 在蘇聯(lián)及俄羅斯的軍事威脅、 恐怖主義、 敵對勢力的陰霾下， 美國在北極地區(qū)一直奉行 “安全第一”的原則。 從尼克松政府的《第144 號國家安全決策備忘錄》， 克林頓政府的《美國的南北極政策》， 到小布什政府的 《第66 號國家安全總統(tǒng)指令/ 第25 號國土安全總統(tǒng)指令》 都將北極地區(qū)的戰(zhàn)略安全利益置于重中之重。 《第66 號國家安全總統(tǒng)指令/ 第25 號國土安全總統(tǒng)指令》 明確指出， 美國在該地區(qū)仍然擁有基本的國家安全利益， 要求美國在該地區(qū)采取更多措施， 以保護其利益[7]。 在奧巴馬時期， 美國接連出臺 《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》 《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略實施方案》， 將北極事務(wù)上升到國家戰(zhàn)略層面[5]。 但是，對于北極能源開發(fā)， 由于國內(nèi)阻力太大， 美國一直持有謹(jǐn)慎態(tài)度。 即使是在國會內(nèi)部獲得較高支持的小布什總統(tǒng)任職期間， 來自民主黨和共和黨的反對依然阻礙了美國政府允許全面鉆探。 而在墨西哥灣漏油事件后， 奧巴馬政府補救措施飽受詬病， 北極能源開發(fā)停滯。

1.2.2 重視能源利益， 兼顧環(huán)境利益

美國在重視國土安全利益之余， 仍然重視北極地區(qū)環(huán)境利益以及能源安全利益， 并在相關(guān)總統(tǒng)法案中進行闡釋。 尼克松政府于1971 年發(fā)布的 《第144 號國家安全決策備忘錄》 中明確指出， 美國支持北極合理開發(fā)， 但必須以對環(huán)境不良影響最低的原則進行；克林頓政府在1994 年頒布的名為 《美國的南北極政策》 的 《第26 號總統(tǒng)決策指令》 中將 “確保北極地區(qū)自然資源管理和經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性” 列為美國在北極的六大主要目標(biāo)之一[5]； 小布什政府在2009 年發(fā)布的 《第66 號國家安全總統(tǒng)指令/ 第25 號國土安全總統(tǒng)指令》 也強調(diào)需要保護美國的油氣資源[7]。此時的美國試圖平衡北極資源開采和環(huán)境保護之間的關(guān)系， 強調(diào)了可持續(xù)發(fā)展原則， 要求能源的開采需采取環(huán)境友好的模式， 確保北極區(qū)域烴化物的開采遵守國際認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)和2006 年北極八國全球能源安全的標(biāo)準(zhǔn)[8]。

奧巴馬政府一直重視環(huán)境利益， 在2013 年的《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》 中， 明確要求對北極地區(qū)的環(huán)境、 自然資源進行保護， 并以綜合性的北極管理體制平衡北極的經(jīng)濟、 環(huán)境和文化價值[9]， 并且在執(zhí)政后期， 為了環(huán)境利益， 完全停止了北極能源開發(fā)。

1.2.3 北極能源開發(fā)搖擺不定

盡管歷任總統(tǒng)謹(jǐn)慎對待北極能源開發(fā)， 奧巴馬甚至完全禁止， 但是他們曾對此有過搖擺。 1999 年， 克林頓政府曾決定出租133 個租約， 出租國家石油儲備區(qū)東北地塊[10]。 小布什總統(tǒng)也曾在國會做過努力。 奧巴馬總統(tǒng)在他的第一任期似乎希望通過增加北極油氣勘探從而減少對石油進口的依賴， 因此奧巴馬對英荷殼牌石油公司大開綠燈， 允許他們斥資約70 億美元準(zhǔn)備在波弗特和楚科奇兩處海域進行原油勘探，但是由于國內(nèi)環(huán)保組織和民眾的強烈反對導(dǎo)致計劃終止。

2 美國現(xiàn)行北極能源政策的利益分析以及潛在影響

2.1 分析特朗普北極政策的轉(zhuǎn)變以及特點

2.1.1“美國優(yōu)先” 導(dǎo)向

特朗普就職當(dāng)天就提出“美國優(yōu)先” 的口號， 并宣布 “美國能源優(yōu)先計劃”， 取消奧巴馬時代的能源限制， 大幅調(diào)整美國能源政策， 摒棄清潔能源計劃，復(fù)興傳統(tǒng)化石能源。 與此同時， 美國退出了一系列具有約束力的國際環(huán)境承諾， 尤其是 《巴黎協(xié)定》。 特朗普及其智庫認(rèn)為如果實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》 所規(guī)定的氣候目標(biāo)， 必定造成就業(yè)的損失， 經(jīng)濟的下滑， 損害美國人民的利益， 而傳統(tǒng)化石能源能夠提高就業(yè)， 提升產(chǎn)業(yè)競爭力， 是 “理性人的選擇”[11]。 因此， 美國新能源政策的總體目標(biāo)是將美國轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕氖秃吞烊粴馍a(chǎn)國， 并促進美國國內(nèi)能源公司在海外的商業(yè)利益。 換言之， 特朗普政府通過減少對外國供應(yīng)商的依賴， 實現(xiàn)了確保美國能源自給自足和能源主導(dǎo)地位的目標(biāo)[12]。

2.1.2 能源政策嬗變

盡管奧巴馬卸任前與加拿大簽訂協(xié)議， 禁止北極地區(qū)石油開發(fā)， 剛上任的特朗普很快以保證美國能源安全為由取消了該協(xié)議， 并簽署了 《“美國優(yōu)先” 海上能源戰(zhàn)略》 政令。 在此之前的2017 年4 月， 特朗普就已經(jīng)簽署行政命令， 要求重新評估奧巴馬政府頒布的大西洋、 太平洋和北極水域鉆探禁令， 以加大海洋油氣開采力度。 而后， 2017 年底， 特朗普在通過的稅法改革方案中增加開放阿拉斯加北極國家野生動物保護區(qū) （ANWR） 油氣開發(fā)的條款。 2017 年12 月，國會通過公法115-97， 要求美國內(nèi)政部建立和管理一個有競爭力的石油和天然氣項目的租賃、 開發(fā)、 生產(chǎn)、 運輸?shù)谋睒O國家野生動物保護區(qū) （ANWR）[13]。2018 年1 月， 美國內(nèi)政部公布2019 年至2024 年外大陸架油氣發(fā)展計劃， 建議向油氣開采行業(yè)開放美國超過90%的外大陸架區(qū)域， 根據(jù)新計劃， 美國將出租阿拉斯加沿岸、 墨西哥灣、 太平洋、 大西洋等水域的47 處潛在油氣區(qū)域。

2.2 政策背景以及原因

2.2.1“頁巖革命” 引導(dǎo)

“頁巖革命” 改變了美國對外石油依賴的局面，將美國從單純的能源進口國轉(zhuǎn)變?yōu)槟茉摧敵鰢?為此， 美國增加了對亞洲市場的液化天然氣 （LNG） 出口， 并推動歐洲國家從美國生產(chǎn)商那里購買天然氣[14]。 特朗普團隊作為單邊主義和 “零和博弈” 理念的擁護者， 為了搶占頁巖油氣在國際石油貿(mào)易中的份額， 從石油輸出國組織和俄羅斯手中分得一杯羹， 強行調(diào)整國際能源秩序， 甚至不惜采取強硬外交手段對伊朗等石油輸出國家進行制裁。

在任何情況下， 決策出臺都是一個高度政治化的過程， 背后各種利益交織。 特朗普受其自身經(jīng)歷和黨派內(nèi)部勢力影響， 對于奧巴馬的北極政治遺產(chǎn)不屑一顧。 其上任之初的內(nèi)閣成員多是商業(yè)精英、 石油大亨， 或是有過從軍經(jīng)歷的 “鷹派”， 特朗普本人也來自石油利益集團， 堅定地認(rèn)為開采北極資源能夠推動國內(nèi)能源經(jīng)濟發(fā)展[15]。 此外， 特朗普所屬的共和黨長期接受美國石油巨頭科氏工業(yè)集團資助， 對于被石油利益資本操控的特朗普政府而言， 無論是維護其自身利益， 還是政治反哺背后資助人， 推進積極的能源政策都是理所當(dāng)然。

2.2.2 阿拉斯加州支持開發(fā)

開發(fā)北極能源的舉措正中阿拉斯加州政府以及民眾的 “下懷”。 美國北極地區(qū)阿拉斯加州位于北極大陸， 人煙稀少， 沒有任何主要的政治或經(jīng)濟中心， 冰雪等氣候條件對基礎(chǔ)設(shè)施造成了挑戰(zhàn)和障礙。 阿拉斯加的北極地區(qū)幾乎沒有高速公路， 通往農(nóng)村社區(qū)的道路也很有限[16]。 阿拉斯加的西北部地區(qū)是阿拉斯加經(jīng)濟最不發(fā)達的地區(qū)， 這一地區(qū)經(jīng)濟機會有限， 由于該地區(qū)存在北坡油田和漁場， 許多人只能依賴石油開發(fā)維持生計。 據(jù)悉， 阿拉斯加州的油氣開發(fā)能夠給該州提供約三分之一的就業(yè)崗位和約一半的經(jīng)濟收入[16]。因此， 盡管阿拉斯加州的油氣開發(fā)受到原住民對于生態(tài)環(huán)境的擔(dān)憂， 但是大部分人仍然支持開采， 與之佐證的是2018 年阿拉斯加州州長候選人沒有一個反對該州的石油勘探[14]。

在過去的30 年時間里， 阿拉斯加州多次要求聯(lián)邦開放油氣開采權(quán)， 但是決策權(quán)一直握在聯(lián)邦政府手里。 為了擺脫被動局面， 2012 年4 月， 阿拉斯加州成立了 “阿拉斯加州北極政策委員會”， 負(fù)責(zé)阿拉斯加州北極政策報告的調(diào)研和撰寫。 阿拉斯加州政府于2015 年4 月正式通過 《阿拉斯加州北極政策法案》， 希望與聯(lián)邦政府共同治理和開發(fā)阿拉斯加。 阿拉斯加州正努力爭取2006 年墨西哥灣能源安全法案規(guī)定的同等外大陸架特許使用費， 同時希望與聯(lián)邦政府共享北極能源開發(fā)利益[17]。 特朗普政府宣稱北極能源開發(fā)能夠帶來50 萬個就業(yè)崗位和1 000 億美元的增量， 雖然目前美國的油氣開發(fā)重點不在阿拉斯加地區(qū)， 但是 “在特朗普的強勢政策下， 美國北極石油天然氣開發(fā)迎來了新機遇”[18]， 因而理所當(dāng)然地受到當(dāng)?shù)厥凸と撕驮∶竦闹С帧?/p>

2.2.3 北極理事會其他國家的政策

很顯然， 美國的北極能源政策也受到其他北極國家以及國際形勢的影響。 加拿大是美國的盟友， 在“頁巖革命” 之前， 也是美國最大的石油供給來源。在加拿大北極近海盆地估計有大量的可采石油和天然氣[19]， 但是加拿大也強調(diào)了與石油和天然氣開發(fā)有關(guān)的環(huán)境問題， 而且對北極鉆探存在一些普遍的不滿。因此盡管在加拿大112 號北極政策中談及資源開發(fā)，但在北極地區(qū)幾乎沒有實際的開發(fā)和活動。 加拿大北極水域目前沒有海上鉆井， 該國也沒有任何海上石油平臺[20]。 此想法與奧巴馬總統(tǒng)的理念不謀而合， 因此雙方在2016 年達成共識： 無限期禁止未來北極近海石油和天然氣開采許可， 但是此聲明很快被特朗普廢止。

為了實現(xiàn)特朗普的能源藍圖和阿拉斯加州民眾強烈的經(jīng)濟訴求， 美國北極政策更偏向挪威和俄羅斯。挪威是西歐最大的產(chǎn)油國和歐洲最大的天然氣生產(chǎn)國， 挪威政府認(rèn)為北挪威的發(fā)展， 特別是北部北極圈的發(fā)展對挪威至關(guān)重要。 2017 年《挪威北極戰(zhàn)略》 指出， 北極資源對挪威北部和整個挪威的價值創(chuàng)造具有突出作用， 陸上和海上資源為北部的許多居民提供收入。 此外， 報告還指出， 政府將努力增加北極地區(qū)石油和天然氣活動的積極方面和區(qū)域附帶利益[21]。 阿拉斯加與挪威相似， 都是依靠油氣開發(fā)、 漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展， 因此對這兩者而言， 北極資源是極為重要的。

俄羅斯一直在積極勘探北極的新資源， 北極地區(qū)被其視為石油和天然氣資源的重要收入來源。 而且，與加拿大相比， 俄羅斯政府將不會限制進一步烴活動對北極環(huán)境問題的影響， 俄羅斯可以說不是很關(guān)心全球變暖， 這表明， 由于這些資源的重要性， 俄羅斯不太可能放棄石油和天然氣作為能源資源[22]。 豐富的自然資源使得北極成為普京宏偉戰(zhàn)略的一部分[23]。

同樣， 自然資源也是特朗普戰(zhàn)略的重要部分。 在看到油氣能源背后巨大的經(jīng)濟利益后， 商人出身的特朗普也希望將其變?yōu)樯钸h(yuǎn)的政治利益來維護其統(tǒng)治，贏得更多選票。

2.3 現(xiàn)行政策潛在影響

2.3.1 氣候環(huán)境風(fēng)險加大

目前， 北極地區(qū)的變暖速度大約是世界其他地區(qū)的3 倍， 但是美國作為北極國家， 對于北極環(huán)境的治理卻不積極。 美國一方面在北極發(fā)展傳統(tǒng)化石能源，另一方面退出 《巴黎協(xié)定》， 減少對于綠色氣候基金和氣候援助的支持， 完全摒棄在環(huán)境保護方面的大國擔(dān)當(dāng)。 這無疑會打擊全球應(yīng)對氣候變暖的積極性，加重全球環(huán)境惡化。 此外， 北極生態(tài)環(huán)境脆弱， 阿拉斯加州的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱， 無法承擔(dān)漏油的風(fēng)險。

2.3.2 美加西北航道矛盾凸顯

美國與加拿大在西北航道存在較大分歧， 加拿大一直宣稱對西北航道擁有主權(quán)， 但是遭到美國的反對。 目前， 美國缺少破冰船等必要設(shè)施， 加之惡劣的環(huán)境阻礙通航， 美加兩國都意識到該航道目前缺乏商業(yè)可行性。 目前， 加拿大仍是美國親密的盟友， 美國愿意和平解決此類爭端。 但是， 即使是兩個聯(lián)盟國家， 在一些海洋區(qū)域可能被認(rèn)為對一個或多個國家極為重要的情況下， 都會導(dǎo)致地區(qū)局勢緊張。 一旦美國北極地區(qū)進行大規(guī)模開采， 為減少運輸成本， 美國將考慮啟用西北航道， 無疑會重提西北航道歸屬以及運營方面的矛盾。

2.3.3 美俄北極利益角逐再起

俄羅斯一直依靠出口石油和天然氣與石油輸出國組織 （OPEC） 分庭抗禮， 并成功通過 “北溪-2” 天然氣管道項目， 導(dǎo)致部分北約國家尤其是德國與美國關(guān)系惡化。 美俄之間一直在北極的低威脅背景下進行有限的合作， 但是由于立場不同， 合作的基礎(chǔ)十分脆弱。 美國在北極的勘探開采， 可能會引發(fā)美俄之間經(jīng)濟利益、 領(lǐng)土糾紛等國際沖突， 改變現(xiàn)有的政治態(tài)勢。

2.3.4 對其他國家影響

2019 年， 特朗普試圖購置格陵蘭島引起軒然大波。 盡管遭到拒絕， 但是此舉“折射格陵蘭島的地緣戰(zhàn)略和軍事安全價值大幅上升， 演變?yōu)槊绹睒O大棋局的關(guān)鍵落子”[24]， 將丹麥推到了國際地緣政治的風(fēng)口浪尖。

雖然丹麥、 挪威、 瑞典、 芬蘭、 冰島與美國、 俄羅斯、 加拿大同屬北極理事會成員國， 但是北極理事會能力有限， 僅作為“一個舉行部長級會議的政治論壇和一個舉行公務(wù)員和專家會議的技術(shù)論壇”[25]。 這些國家囿于自身國力， 在美俄地區(qū)爭端中一般選擇中立， 盡量避免 “選邊站” 的困境[26]。 美國擴張性的北極戰(zhàn)略無疑會加大北極地區(qū)局勢的復(fù)雜性， 加劇北極小國的邊緣化。 美國原油的對外貿(mào)易也會壓縮挪威等以能源開發(fā)為主的國家的經(jīng)濟利益。

3 美國北極能源政策未來分析

3.1 油價波動導(dǎo)致積極政策恐遇冷

全球經(jīng)濟形勢是北極油氣開發(fā)的重要因素。 2020年， 由于疫情原因， 全球經(jīng)濟受挫， 對于原油的需求大幅度降低， 據(jù)EIA 估計， 2020 年第一季度， 全球石油和液體燃料的日均消耗量為9 410 萬桶， 比2019年同期減少了580 萬桶[27]。 3 月， 以沙特阿拉伯為首的OPEC 與全球第三大產(chǎn)油國俄羅斯的減產(chǎn)協(xié)議到期。 維也納會議上， 俄羅斯拒絕了沙特阿拉伯新的減產(chǎn)協(xié)議， 當(dāng)天WTI 原油價格下跌9.43%。 而后沙特阿拉伯決定擴大產(chǎn)能， 原油價格繼續(xù)下跌， 3 月30 日，原油期貨價格跌至每桶20 美元， 創(chuàng)2002 年以來新低。 沙特阿拉伯與俄羅斯之間的原油價格戰(zhàn)殃及美國。美國自“頁巖革命” 后， 不僅成功扭轉(zhuǎn)石油依賴進口的局勢， 還憑借開發(fā)周期短、 短期成本低的頁巖油成功躋身為世界第一產(chǎn)油國。 4 月20 日， 美國五月期的WTI 原油期貨價格暴跌300%， 最低跌至-40.32美元。 即使如此， 美國原油仍然滯銷， 因為運輸原油的成本要高于購買原油的價格。 據(jù)EIA 預(yù)計： 2021 年非歐佩克國家的石油和其他液體燃料產(chǎn)量將會增加。隨著全球石油需求的復(fù)蘇， 已實施自愿減產(chǎn)的國家的產(chǎn)量一般將在2021 年上升。 美國的頁巖油產(chǎn)量是由對價格敏感的頁巖油運營商推動的[24]， 因此頁巖油產(chǎn)量也將繼續(xù)下降。 雖然， 特朗普總統(tǒng)宣布將增加7 500 萬桶原油， 以加強美國石油戰(zhàn)略儲備 （SPR）。 但是， 包括美國在內(nèi)的世界多數(shù)國家石油儲備充足，EIA 預(yù)測全球石油庫存將以平均每天260 萬桶的速度增加， 顯而易見， 石油交易進入 “買方市場”， 此時的國際原油無疑給特朗普積極的能源政策 “潑一盆冷水”。

3.2 美國北極能源開發(fā)風(fēng)險較大

此外， 北極油氣的開發(fā)成本要遠(yuǎn)高于頁巖油， 這也是美國現(xiàn)行的北極能源開發(fā)政策可能受阻的原因之一。 據(jù)估計， 石油價格至少需要達到每桶50 美元至60 美元， 在某些地區(qū)甚至需要達到100 美元才能使石油開采具有商業(yè)可行性[28]。 此外， 過長的航線、 難以預(yù)料的浮冰都會增加石油運輸?shù)碾y度。 從阿拉斯加北部到該州南部的距離相當(dāng)于挪威海天然氣田和歐洲大陸天然氣網(wǎng)之間的距離[29]。 極端海冰可厚達30 米，冰山、 永久凍土、 低溫、 冰海床的沖刷和操作空間狹窄對于開采企業(yè)仍是不小的挑戰(zhàn)[30]， 需要破冰船的協(xié)助。 破冰船一方面在海洋地區(qū)宣示主權(quán)， 另一方面支持冰雪覆蓋地區(qū)的經(jīng)濟和工業(yè)活動。 美國實際上只有兩艘破冰船在北極地區(qū)作業(yè)。 “北極星” 號從20 世紀(jì)70 年代末開始服役， 服役時間超過了預(yù)期的30年， “希利” 號也服役了21 年。 換言之， 對破冰船的投資可以被看作是北極地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的象征[28]。2019 年， 特朗普在預(yù)算中新增一艘破冰船的開支[13]，但是由于疫情在全球的蔓延， 這艘破冰船能否順利交付使用還是個未知數(shù)。 然而， 美國的北極活動已經(jīng)等不及了。 2020 年8 月， “希利” 號引擎著火， 緊急回港維修， 另一艘“北極星” 號也因一年前的失火需要維修電路， 美國被迫放棄了北極的所有活動。

此外， 由于北極部分地區(qū)的領(lǐng)土存在爭議， 導(dǎo)致北極國家毫無遠(yuǎn)見地爭相開發(fā)。 在尚未經(jīng)過充分勘探、 環(huán)保論證、 技術(shù)評估等市場勘察過程的情況下，資本、 設(shè)備、 人員大規(guī)模涌入， 導(dǎo)致北極地區(qū)的能源開發(fā)速度已經(jīng)超過其環(huán)境可承受能力[31]。 以北極能源運輸為例， 目前在北極行駛的運輸船大多以廉價的重油作為燃料， 重油燃燒產(chǎn)生的黑炭嚴(yán)重污染環(huán)境， 而且重油清理難度大， 一旦泄露， 后果不堪設(shè)想。 為此， 國際海事組織將嚴(yán)禁在北極地區(qū)運輸和使用重油， 燃料的替代也無疑會增加原油的運輸成本。 此禁令也表明國際社會不會漠視北極地區(qū)的環(huán)境惡化， 未來可能會約束北極地區(qū)的無序開發(fā)。

因此， 盡管阿拉斯加北極地區(qū)擁有尚未開發(fā)的海上石油資源， 但因其石油在開發(fā)和運輸上均不占優(yōu)勢， 預(yù)計這些資源不會成為美國石油生產(chǎn)的主要部分， 美國原油產(chǎn)量的最大部分一直是， 現(xiàn)在仍然是美國本土48 個州的陸上產(chǎn)量[32]。

油價暴跌源于需求減少， 而北極開采石油成本要遠(yuǎn)高于美國本土， 雖然特朗普盡力為阿拉斯加的油氣開發(fā)鋪平道路， 但是顧慮重重的投資公司對于北極能源開發(fā)項目并不看好。

3.3 政權(quán)更迭開發(fā)前景撲朔迷離

執(zhí)政者的變動是影響美國政策連續(xù)性的關(guān)鍵因素。 2021 年， 特拉普連任失敗， 拜登出任美國總統(tǒng)，其上任之初， 應(yīng)會立即著手恢復(fù)因種族歧視和權(quán)力交接而混亂的國內(nèi)治安秩序以及緩解疫情對社會帶來的沖擊。 從中期而言， 拜登將會以抗擊疫情和恢復(fù)經(jīng)濟為主， 為了維護國內(nèi)穩(wěn)定， 保證就業(yè)率和安撫阿拉斯加州民眾， 在一段時間內(nèi)會維持原有的北極能源政策。

但是， 拜登并不認(rèn)同特朗普的執(zhí)政理念， 并在介紹其內(nèi)閣成員的講話中對孤立主義和 “美國優(yōu)先” 的理念進行含蓄的譴責(zé)。 此外， 拜登的內(nèi)閣團隊多是建制派精英， 有些甚至是奧巴馬原有內(nèi)閣成員， 因此，拜登的執(zhí)政理念應(yīng)該會向傳統(tǒng)的美式政治靠攏。 考慮到拜登曾率先支持控制碳排放和溫室氣體， 他應(yīng)會逐漸舍棄北極地區(qū)能源開發(fā)政策。

4 對我國 “冰上絲路” 和北極合作的影響

4.1“冰上絲綢之路” 至關(guān)重要

我國一直是一個缺油少氣的國家， 2018 年我國70%的石油、 42.9%的天然氣依賴進口。 “頁巖革命”后， 美國大規(guī)模出口油氣， 中國也是其重要進口國之一。 2019 年美國68.5%的對華出口額由原油與LNG創(chuàng)造， 并且在中國加征第二次關(guān)稅后， 美國對華能源產(chǎn)品出口規(guī)模仍然保持基本穩(wěn)定[33]。 因此， 美國積極的能源政策能夠很好地彌補我國能源需求缺口。 但是， 對美能源產(chǎn)品的加征關(guān)稅， 增加了我國企業(yè)購買成本， 在短期內(nèi)， 對企業(yè)的影響小， 但是長期來看，對于相關(guān)行業(yè)無疑是沉重打擊[34]。 此外， 美國對相關(guān)國家施壓來降低能源產(chǎn)品對華出口量， 控制能源運輸“生命通道” 馬六甲海峽， 這些行為也會造成我國油氣產(chǎn)品的緊缺。

在貿(mào)易戰(zhàn)之前， 美國量大價優(yōu)的能源產(chǎn)品符合我國日益增長的需求， 其相對積極的能源政策有利于我國的經(jīng)濟發(fā)展。 由于中美關(guān)系一直處于 “有限合作”和“無限搖擺” 當(dāng)中， 雖然中美雙方希望能夠和平解決貿(mào)易爭端， 達到合作共贏， 但是我國也需要通過“冰上絲綢之路” 加強與其他受美國威脅較少的產(chǎn)油國家的合作， 增加我國能源進口通道。

目前， 我國通過“冰上絲綢之路” 政策與中亞國家和俄羅斯簽訂了一系列油氣租賃條約。 中亞地區(qū)既免受美國可能的海上航線封鎖的影響， 也不受中東政治風(fēng)云變幻的影響， 且價格低廉， 是我國獲取陸上石油和天然氣的一個有吸引力的替代選擇。 俄羅斯是我國能源進口的主要國家之一， 也是北極能源合作中的最大伙伴和最具潛力伙伴[31]。 “冰上絲綢之路” 既給予試圖通過 “能源興國” 的普京富國強邦的發(fā)展平臺， 使其能夠早日緩解經(jīng)濟被國內(nèi)寡頭控制的窘境， 又能降低我國石油命脈被美國握住的風(fēng)險。 因此， 盡管中亞地區(qū)局勢會有所阻礙， 但“冰上絲綢之路” 仍是我國與沿線國家能源經(jīng)貿(mào)、 經(jīng)濟交融、 文化交流的重要紐帶。

4.2 美國拒阻“冰上絲綢之路”

我國通過“冰上絲綢之路” 與北極國家建立能源貿(mào)易聯(lián)系， 這在一定程度上與美國意圖相悖。 美國試圖通過推行積極的能源政策， 輸出大量原油， 掌握定價權(quán)， 從而掌握國際能源市場話語權(quán)。 但是現(xiàn)階段石油交易是 “買方市場”， 為了維護自身利益， 美國從政治和經(jīng)濟上拒阻 “冰上絲綢之路”。 在政治上， 美國渲染北極領(lǐng)土安全形勢堪憂、 對中國參與北極區(qū)域合作進行污名化和歪曲指責(zé)、 構(gòu)建跨洋制華聯(lián)盟、 要求盟友分擔(dān)安全成本并保持對華戰(zhàn)略一致性等[35]。 在經(jīng)濟上， 美國利用政治施壓， 多次攪黃了中國與其他北極國家的投資項目。

美國以己度人， 認(rèn)為中國提出 “冰上絲綢之路”倡議具有地緣戰(zhàn)略動機[36]。 盡管并非如此， 為了緩和雙方矛盾， 中國要強化“冰上絲綢之路” 的次區(qū)域能源經(jīng)貿(mào)合作， 提升與北極區(qū)域內(nèi)外國家經(jīng)貿(mào)合作的整體層次， 聚焦能源與環(huán)境治理， 科學(xué)研究等低級政治領(lǐng)域的事務(wù)[36]， 積極參與北極地區(qū)治理， 肩負(fù)起大國擔(dān)當(dāng)。