● 王紅建 劉繼漢/文

長(zhǎng)期以來(lái)行政訴訟以“合法性審查”作為其“去民事化”的鮮明標(biāo)簽［1］參見(jiàn)李廣宇著：《裁判是如何寫(xiě)成的》，法律出版社2021年出版，第200頁(yè)。，這種觀點(diǎn)使行政審判偏離了訴訟制度的本身目的。盡管合法性審查關(guān)系重大，但行政訴訟仍應(yīng)圍繞原告訴訟請(qǐng)求進(jìn)行審理和裁判。［2］參見(jiàn)王貴松：《論行政訴訟的權(quán)利保護(hù)必要性》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第1期。事實(shí)上，不僅理論界正逐步為行政訴訟的訴訟標(biāo)的正本清源，在立法上，2014年修訂的行政訴訟法中也以駁回判決取代了原先的維持判決——原告訴訟請(qǐng)求經(jīng)審理不能支持的，駁回其訴訟請(qǐng)求即可，無(wú)需再作出維持判決。這標(biāo)志著我國(guó)行政審判的關(guān)注焦點(diǎn)正由審查行政行為合法性轉(zhuǎn)向回應(yīng)當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求。

在以訴訟請(qǐng)求為核心的審理框架當(dāng)中，訴訟請(qǐng)求精準(zhǔn)與否，直接決定了行政公益訴訟能否順利進(jìn)行、檢察機(jī)關(guān)能否完滿履行其在行政公益訴訟制度當(dāng)中的職責(zé)，切實(shí)保障國(guó)家、公共利益。而由于行政公益訴訟制度開(kāi)始時(shí)間不長(zhǎng)、各主體經(jīng)驗(yàn)不足且大多案件都以檢察建議形式結(jié)案，并未進(jìn)入訴訟程序，目前我國(guó)行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求規(guī)則并不完善統(tǒng)一，這導(dǎo)致了實(shí)踐中法、檢配合不協(xié)調(diào)、檢方不服判決上訴率高、公共利益保護(hù)不到位等問(wèn)題。因此有必要結(jié)合訴訟請(qǐng)求的一般原理與行政公益訴訟的制度特性，從以下方面明確行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求規(guī)則。

一、行政公益訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)具體

（一）訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)具體的一般要求

行政訴訟法第49條規(guī)定原告向法院提起行政訴訟應(yīng)有具體的訴訟請(qǐng)求。所謂“具體”，是指原告根據(jù)訴的種類，對(duì)所追求法律效果及對(duì)方當(dāng)事人承擔(dān)的責(zé)任在形式、內(nèi)容予以明確和細(xì)化。［3］參見(jiàn)王學(xué)錦：《“具體”的訴訟請(qǐng)求》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期。實(shí)踐中法院的判斷標(biāo)準(zhǔn)則在于原告的請(qǐng)求能否被無(wú)爭(zhēng)議地付諸實(shí)施或執(zhí)行。例如最高人民法院在劉文奇、重慶市渝北區(qū)人民政府案的裁判中就認(rèn)為，原告訴請(qǐng)行政機(jī)關(guān)“履行行政管轄職責(zé)與國(guó)家賠償義務(wù)”的訴訟請(qǐng)求范圍較為寬泛，不符合“具體”的要求。［4］參見(jiàn)最高人民法院行政裁定書(shū)，（2016）最高法行申4310號(hào)。

判斷不同類型訴訟的請(qǐng)求是否具體的標(biāo)準(zhǔn)和難度也不同。目前我國(guó)行政訴訟的類型可分為撤銷之訴、變更之訴、確認(rèn)之訴和履行之訴。其中撤銷之訴和變更之訴的確認(rèn)較為容易，但要求確認(rèn)不作為違法時(shí)，則較為復(fù)雜。對(duì)于履行之訴來(lái)說(shuō)，在履行或給付內(nèi)容的確定上往往容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。這一點(diǎn)與確認(rèn)不作為違法存在的問(wèn)題是一致的。例如在欒厚義、黑龍江省哈爾濱市人民政府案中，法院認(rèn)為欒厚義請(qǐng)求判令哈爾濱市政府履行職責(zé)，但未明確請(qǐng)求哈爾濱市政府應(yīng)當(dāng)履行哪項(xiàng)行政職責(zé)，屬于事實(shí)請(qǐng)求不具體。［5］參見(jiàn)最高人民法院行政裁定書(shū)，（2018）最高法行申1959號(hào)。

（二）實(shí)踐當(dāng)中的訴訟請(qǐng)求現(xiàn)狀——以不作為為例

在行政公益訴訟實(shí)踐當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求不具體的問(wèn)題普遍存在。例如在福建省清流縣人民檢察院訴清流縣環(huán)保局行政公益訴訟案（檢例第31號(hào)）中，清流縣檢察院要求法院確認(rèn)環(huán)保局怠于履行職責(zé)違法并判令其依法履職，但對(duì)于履行職責(zé)的方式、限度、時(shí)限等都沒(méi)有具體要求。在湖北省十堰市鄖陽(yáng)區(qū)人民檢察院訴鄖陽(yáng)區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟案（檢例第30號(hào)）中，檢察機(jī)關(guān)要求法院確認(rèn)林業(yè)局未依法履職行為違法，并判令其依法繼續(xù)依法履職，其同樣未明確方式、限度、時(shí)限。若由法官來(lái)決定這些內(nèi)容，那么判決的內(nèi)容就會(huì)超過(guò)訴訟請(qǐng)求的范圍，與不訴不理的原則相悖。因此上述兩指導(dǎo)案例中檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求不夠具體，實(shí)際上為法院依法裁判帶來(lái)了難題。

而吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局及江源區(qū)中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案（檢例第29號(hào)）中，檢察機(jī)關(guān)要求確認(rèn)被告行政機(jī)關(guān)怠于履行校驗(yàn)監(jiān)管職責(zé)違法，同時(shí)主張判令被告立即履行法定監(jiān)管職責(zé)責(zé)令區(qū)中醫(yī)院有效整改建設(shè)污水凈化設(shè)施，其訴訟請(qǐng)求就相對(duì)具體，明確了要求行政機(jī)關(guān)履職的具體方式。

（三）如何實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求的“具體”

行為類案件應(yīng)提出的請(qǐng)求為判決行政機(jī)關(guān)履行特定法定職責(zé)，其是否“具體”體現(xiàn)于其對(duì)于行政機(jī)關(guān)的履職請(qǐng)求是否特定。行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在對(duì)案件事實(shí)定性的基礎(chǔ)上，明確行政機(jī)關(guān)存在的違法行為，并依據(jù)現(xiàn)行法律當(dāng)中的明確條款確定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的具體職責(zé)。例如，應(yīng)明確依據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（下稱《環(huán)境保護(hù)法》）第59至69條的規(guī)定對(duì)其進(jìn)行查處，無(wú)需明確罰款的數(shù)額、具體處罰種類的選擇等。

但履行之訴中訴訟請(qǐng)求是否“具體”較難判斷，其要求被告作出行為或給付財(cái)產(chǎn)的主張應(yīng)有相應(yīng)的實(shí)體法律規(guī)定。例如，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定對(duì)于違法的企業(yè)，相關(guān)環(huán)境保護(hù)管理部門(mén)可以采取的追究違法企業(yè)法律責(zé)任的形式有罰款、責(zé)令改正、責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令恢復(fù)原狀、責(zé)令公開(kāi)、拘留等等。對(duì)于行為類履行職責(zé)來(lái)說(shuō)，因?yàn)榉韶?zé)任形式多樣，究竟如何履職要結(jié)合案件的具體情況。對(duì)于財(cái)產(chǎn)類請(qǐng)求來(lái)說(shuō)，還涉及到數(shù)額問(wèn)題。

對(duì)于行為類履行職責(zé)的案件，要結(jié)合具體的案件事實(shí)和相關(guān)法律規(guī)定提出行政機(jī)關(guān)應(yīng)作出什么樣的行政行為，不能簡(jiǎn)單要求法院判決被告履行職責(zé)或者履行監(jiān)督管理職責(zé)?！熬唧w”本身系不明確的法律概念，基于司法實(shí)務(wù)可從以下兩方面進(jìn)行理解：一是訴訟請(qǐng)求表達(dá)具體。此類“具體”要求訴求表達(dá)清晰明確且符合法律及司法解釋的規(guī)定。這里的規(guī)定主要體現(xiàn)于《行政訴訟法》第49條第3項(xiàng)規(guī)定的“提起訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)”以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第68條第1款列舉中的：請(qǐng)求判決撤銷或者變更行政行為；請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)履行特定法定職責(zé)或者給付義務(wù)；請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為違法；請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為無(wú)效；請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)予以賠償或者補(bǔ)償；請(qǐng)求解決行政協(xié)議爭(zhēng)議等。二是訴訟標(biāo)的指向具體。鑒于行政審判現(xiàn)狀，不宜對(duì)檢察機(jī)關(guān)設(shè)置過(guò)高的門(mén)檻，此類“具體”僅需達(dá)到不影響法院進(jìn)行審理判決的程度即可。

二、行政公益訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確

（一）確認(rèn)違法與履行職責(zé)的區(qū)分

確認(rèn)行政行為違法屬確認(rèn)之訴，其在各類訴訟中具有基礎(chǔ)性地位；請(qǐng)求被告行政機(jī)關(guān)依法履職是課以義務(wù)之訴，其一般隱含著確認(rèn)之訴。行政機(jī)關(guān)存在未依法履職的違法行為，是判斷行政機(jī)關(guān)應(yīng)否履行法定職責(zé)的事實(shí)基礎(chǔ)和前提。行政訴訟法第74條明確了“被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒(méi)有意義，不需要判決履行的，人民法院判決確認(rèn)違法?！贝_認(rèn)之訴具有補(bǔ)充性，只有在課以義務(wù)之訴不能提供救濟(jì)的時(shí)候，確認(rèn)之訴才是必要和適當(dāng)?shù)?。反言之，?dāng)履行判決能夠有效救濟(jì)權(quán)利時(shí)，則應(yīng)判決行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，沒(méi)有必要單獨(dú)確認(rèn)違法。故在被告未依法履行法定職責(zé)的情況下，“確認(rèn)違法”的訴求主張可以被“履行職責(zé)”的訴求主張合并和吸收。

行政公益訴訟實(shí)踐當(dāng)中檢察機(jī)關(guān)習(xí)慣于先請(qǐng)求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法再請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。在吉林省通化市東昌區(qū)人民檢察院訴通化市水利局案中，檢察機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求確認(rèn)違法和請(qǐng)求判令被告依法履職兩項(xiàng)訴訟請(qǐng)求。一審法院判令被告行政機(jī)關(guān)限期履職并駁回了原告其他訴訟請(qǐng)求。原告檢察機(jī)關(guān)不服一審判決，認(rèn)為一審法院不應(yīng)駁回其他訴訟請(qǐng)求并提起上訴。二審法院認(rèn)為一審法院在判決書(shū)上增加“駁回原告其他訴訟請(qǐng)求”屬于書(shū)面判決與口頭判決不一致的程序違法，在支持檢察機(jī)關(guān)的同時(shí)也明確了確認(rèn)違法判決不應(yīng)當(dāng)與履行判決同時(shí)出現(xiàn)的規(guī)則。［6］參見(jiàn)吉林省通化市東昌區(qū)人民法院行政判決書(shū)，（2018）吉0502行初7號(hào)。

當(dāng)然確認(rèn)違法判決也并非“無(wú)用武之地”。最高檢、最高法發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第24條規(guī)定了法院在審理行政公益訴訟案件的過(guò)程當(dāng)中，如果檢察機(jī)關(guān)在其訴訟請(qǐng)求已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)的前提下撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許；若此時(shí)檢察機(jī)關(guān)將訴訟請(qǐng)求變更為確認(rèn)被告行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法。據(jù)此，適用確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)以檢察機(jī)關(guān)變更訴訟請(qǐng)求為前提。

在“不履行法定職責(zé)”之訴中，行政機(jī)關(guān)作為被告存在未依法履職的違法行為，實(shí)際是人民法院判斷其是否應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)的事實(shí)基礎(chǔ)和前提，其無(wú)法成為獨(dú)立的訴請(qǐng)和判項(xiàng)。在吉林省延吉市人民檢察院訴延吉市環(huán)境保護(hù)局不履行法定職責(zé)案二審行政判決書(shū)當(dāng)中，二審延吉市法院就強(qiáng)調(diào)了“確認(rèn)市環(huán)保局未依法履行職責(zé)違法”作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)單獨(dú)訴訟請(qǐng)求，并不符合法定起訴條件，應(yīng)當(dāng)予以駁回。同時(shí)二審法院還說(shuō)明了檢察機(jī)關(guān)在原審主動(dòng)撤回“要求市環(huán)保局繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)”的訴訟請(qǐng)求后，“不履行法定職責(zé)”之訴即已審理終結(jié)。在二審當(dāng)中檢察機(jī)關(guān)確認(rèn)“市環(huán)保局未依法履行職責(zé)違法”的主張已然失去了存在的依托和上訴價(jià)值。對(duì)于行政機(jī)關(guān)未履行后續(xù)監(jiān)督職責(zé)的違法行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行檢察監(jiān)督職責(zé)并可依法提出檢察建議或提起訴訟。［7］參見(jiàn)吉林省延吉市中級(jí)人民法院行政判決書(shū)，（2018）吉24行終114號(hào)。

（二）對(duì)無(wú)法撤銷的違法行為的請(qǐng)求

如需撤銷行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)提出撤銷之訴，而不能籠統(tǒng)地要求整改。對(duì)于不能撤銷的，可以提起確認(rèn)違法之訴。例如，在安徽舒怡房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司、樅陽(yáng)縣國(guó)土資源局、樅陽(yáng)縣人民檢察院土地行政管理不履行法定職責(zé)案中，檢察機(jī)關(guān)要求法院判令被告行政機(jī)關(guān)依法追繳涉案企業(yè)所拖欠的土地出讓金、違約金及相應(yīng)利息；請(qǐng)求法院判令被告對(duì)未按照合同約定繳清土地出讓金而辦理國(guó)有土地使用證的行為進(jìn)行整改。但法院的裁判結(jié)果為：確認(rèn)國(guó)土資源局向涉案企業(yè)發(fā)放土地使用證的行為違法；判令國(guó)土資源局繼續(xù)履行土地出讓收入征收職責(zé)，依法征收涉案企業(yè)欠繳的土地出讓金。［8］參見(jiàn)安徽省銅陵市中級(jí)人民法院行政判決書(shū)，（2018）皖07行終26號(hào)。在本案當(dāng)中，雖然被告行政機(jī)關(guān)在出讓土地使用權(quán)的過(guò)程當(dāng)中存在違法行為，但是由于其違法出讓的土地使用權(quán)已經(jīng)投入建設(shè)流轉(zhuǎn)，出讓土地使用權(quán)的行為已無(wú)法撤銷。因此法院只能判決當(dāng)初出讓土地使用權(quán)的行為違法并判令被告追回涉案企業(yè)欠款。

三、“一案一訴”抑或“一事一訴”

“一案一訴”是行政訴訟的重要原則。在行政爭(zhēng)議中，同一或不同行政主體可能作出數(shù)個(gè)相關(guān)聯(lián)的行政行為，相對(duì)人或利害關(guān)系人提起行政訴訟時(shí)，原則上須應(yīng)遵循“一案一訴”原則，即一個(gè)行政行為對(duì)應(yīng)一個(gè)行政訴訟，不得在同一案件中對(duì)多個(gè)行政行為提起訴訟。在一般行政案件當(dāng)中，法院基本嚴(yán)格按照“一案一訴”模式。但從最高檢公布的典型案例來(lái)看，對(duì)于涉及多個(gè)管理部門(mén)且職能交叉的案件，通過(guò)一個(gè)程序解決的“一事一訴”模式被認(rèn)為是一種可復(fù)制、推廣的經(jīng)驗(yàn)。例如在云南省安寧市溫泉地下水資源保護(hù)公益訴訟訴訴前程序系列案［9］參見(jiàn)最高人民檢察院：《檢察公益訴訟全面實(shí)施兩周年典型案例》，最高人民檢察院網(wǎng)https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/201910/t20191010_434047.shtml，最后訪問(wèn)日期：2022年3月23日。中，對(duì)于違法開(kāi)采利用地下水資源的情況，檢察機(jī)關(guān)依法立案，對(duì)市國(guó)土局、水務(wù)局、財(cái)政局、街道辦等主體分別發(fā)出了訴前檢察建議，督促其依法履職，依法提出了合理的整改建議，引起地方黨委政府高度重視，形成全市一盤(pán)棋的整改氛圍，有效保護(hù)了地下水資源。

在廣東省乳源瑤族自治縣人民檢察院訴乳源瑤族自治縣財(cái)政局、乳源瑤族自治縣畜牧獸醫(yī)水產(chǎn)局不履行法定職責(zé)、畜牧行政確認(rèn)糾紛案當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)涉案牧場(chǎng)違法騙領(lǐng)中央專項(xiàng)資金一案，分別針對(duì)不同行政機(jī)關(guān)提出了不同性質(zhì)的訴訟請(qǐng)求，法院受理了該案并在同一判決書(shū)中對(duì)涉及不同法律關(guān)系的訴訟請(qǐng)求作出了裁判。分別確認(rèn)了被告行政機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)涉案企業(yè)申領(lǐng)生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目中央補(bǔ)貼資金的行政行為違法；確認(rèn)了被告行政機(jī)關(guān)在查處涉案企業(yè)違規(guī)領(lǐng)取30萬(wàn)元國(guó)家相關(guān)補(bǔ)貼資金的財(cái)政違法行為過(guò)程中怠于履行職責(zé)的行為違法；并且判令被告行政機(jī)關(guān)對(duì)涉案企業(yè)在申領(lǐng)國(guó)家專項(xiàng)補(bǔ)貼資金過(guò)程中的財(cái)政違法行為繼續(xù)依法履職。［10］參見(jiàn)廣東省韶關(guān)市武江區(qū)人民法院行政判決書(shū)，（2017）粵0203行初189號(hào)。

據(jù)此，對(duì)于關(guān)聯(lián)密切、事實(shí)清楚、法律關(guān)系的明確的若干案情，出于國(guó)家利益、公共利益保護(hù)問(wèn)題的緊迫性和徹底性要求，檢察機(jī)關(guān)可以突破“一案一訴”原則限制，在一個(gè)訴訟當(dāng)中對(duì)不同法律關(guān)系分別提出訴訟請(qǐng)求，而法院不得以違反“一案一訴”原則為理由駁回。

四、行政公益訴訟請(qǐng)求與訴前檢察建議的一致性

行政訴訟法第25條規(guī)定了訴前建議程序，其要求檢察機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不依法履職的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”但該條款的含義并非是只要檢察機(jī)關(guān)提出過(guò)訴前檢察建議，其在訴訟當(dāng)中就可以提出任何要求。訴前建議程序的實(shí)質(zhì)要求是檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請(qǐng)求必須經(jīng)過(guò)檢察建議的程序，即檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)與訴前檢察建議保持一致性。

具體來(lái)說(shuō)這種一致性包括事實(shí)的一致性和履職方式的概括一致性。事實(shí)的一致性要求訴訟請(qǐng)求中行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的事實(shí)不能多于訴前建議當(dāng)中所涉及的事實(shí)。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前建議之后，又發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)新的不履職事實(shí)時(shí)，即使之前就其他不履職事實(shí)已經(jīng)向行政機(jī)關(guān)提出過(guò)檢察建議，仍應(yīng)就新的不履職事實(shí)重新向行政機(jī)關(guān)制作檢察建議，只有關(guān)于新事實(shí)的履職要求經(jīng)過(guò)訴前建議程序后行政機(jī)關(guān)仍不依法履職的，檢察機(jī)關(guān)方可提起相關(guān)訴訟。