□ 聶 偉 余燕琪

青年因城市而聚，城市因青年而興；青年與城市共成長，催生城市高質(zhì)量發(fā)展澎湃活力。國家《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》強(qiáng)調(diào)“把青年發(fā)展擺在黨和國家工作全局中更加重要的戰(zhàn)略位置，整體思考、科學(xué)規(guī)劃、全面推進(jìn)，努力形成青年人人都能成才、人人皆可出彩的生動局面”。2017年深圳從戰(zhàn)略高度推動青年發(fā)展與城市發(fā)展融合，提出在全國率先打造“青年發(fā)展型城市”，以“城市對青年發(fā)展更友好”和“青年對城市發(fā)展更有為”為整體性治理目標(biāo)，努力營造適合青年發(fā)展的環(huán)境，提升城市對青年發(fā)展的吸引力和承載力；凝聚更多青年推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，增強(qiáng)青年對城市發(fā)展的參與力和貢獻(xiàn)力；促進(jìn)青年發(fā)展與城市發(fā)展同頻共振。

觀念是支配人的行為的主觀意識。在科技成果向教學(xué)資源轉(zhuǎn)化之前，科技成果的擁有者要樹立正確的觀念。只有充分認(rèn)識到科技成果教學(xué)轉(zhuǎn)化的重要意義，才能為科技成果教學(xué)轉(zhuǎn)化提供動力，這種動力就是科技成果擁有者的內(nèi)在動力。但是，無論是社會還是高校內(nèi)部，都沒有重視科技成果教學(xué)轉(zhuǎn)化，對其重要意義的認(rèn)識也不足，其原因主要有以下幾個(gè)方面。

一次是在北京街頭。紅燈，一群滑板少年正在黃線后規(guī)規(guī)矩矩等燈。不一會兒紅燈轉(zhuǎn)綠，這一個(gè)路口的人與車還沒有起步，領(lǐng)頭的滑板少年打了個(gè)手勢“Lets go”，瀟灑動身——“砰”一聲巨響，人飛了出去，摔了個(gè)人仰馬翻。

近年來，深圳積極運(yùn)用系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性思維，縱深推進(jìn)青年發(fā)展型城市的整體性治理，打造青年高質(zhì)量發(fā)展“深圳樣板”。在全國各地如火如荼地探索推進(jìn)青年發(fā)展型城市建設(shè)浪潮下，總結(jié)深圳青年發(fā)展型城市的整體性治理經(jīng)驗(yàn)，剖析其碎片化困境及成因，提出實(shí)現(xiàn)整體性治理的優(yōu)化路徑，對其他地區(qū)助推青年發(fā)展型城市建設(shè)具有重要的啟示和借鑒意義。

一、整體性治理：一個(gè)分析框架

整體性治理發(fā)軔于20世紀(jì)90年代中后期，是西方社會為了破解傳統(tǒng)公共行政帶來的科層制弊端和新公共管理改革所造成的公共服務(wù)碎片化弊端而提出的新型治理理論。以英國的佩里·希克斯和帕特里克·登利維等為代表的學(xué)者們提出整體性治理理論，它是以解決傳統(tǒng)科層官僚體制下基于專業(yè)化的部門職能分工和層級分化所導(dǎo)致的公共服務(wù)供給中的問題轉(zhuǎn)嫁、項(xiàng)目沖突、重復(fù)建設(shè)、目標(biāo)沖突、溝通缺乏、各自為政、服務(wù)全面性和針對性弱等問題為主要目標(biāo)；以滿足公民的現(xiàn)實(shí)生活需求為理念導(dǎo)向，以數(shù)字時(shí)代的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、信任為治理機(jī)制；形成跨層級、跨部門的多元主體合作網(wǎng)絡(luò)式治理結(jié)構(gòu)，是為公眾提供無縫隙公共服務(wù)的一種新型治理圖式［1］［2］。理想的整體性治理是著眼于政府的整體性運(yùn)作，主張從分散、部分、破碎走向集中、整體和整合，通過上下、左右、縱橫協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)政府綜合性目標(biāo)的一種治理模式［3］［4］。

整體性治理日漸成為現(xiàn)代城市治理普遍追求的范式，其在治理理念、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、治理手段等方面的核心訴求，能有效指導(dǎo)治理實(shí)踐、提升治理效能。首先，在治理理念上，立足整體主義思維，強(qiáng)調(diào)從整體上應(yīng)對治理問題；重視整體人，以整體人的完整需求為導(dǎo)向；為公民提供高質(zhì)量的整合性服務(wù)［5］。其次，在治理結(jié)構(gòu)上，堅(jiān)持治理層級、治理功能、公私部門的跨界整合，培育形成由政府、市場、社會、個(gè)人等多元行動主體協(xié)同合作構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)［6］。再次，在治理機(jī)制上，建立完善的協(xié)調(diào)、整合、信任機(jī)制，協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的關(guān)系以及行動者與治理網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系；整合政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和職能，強(qiáng)化政府部門與其他部門的聯(lián)結(jié)；促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中的多元主體形成信任，進(jìn)而采取集體行動為公眾提供滿足其需要的公共服務(wù)［7］。最后，在治理手段上，利用數(shù)字化和信息化技術(shù)整合分散的信息，建設(shè)共享共通的信息數(shù)據(jù)庫，在此基礎(chǔ)上推行在線治理和“一站式”公共服務(wù)，提升治理效率和服務(wù)質(zhì)量［8］。

由上可知,鏡面過點(diǎn)O且與OM垂直.所以,只要弄清射線OM的方向是如何變化的,鏡面的變化規(guī)律也就清楚了.為此,考慮入射角α不變,B在xOy平面內(nèi)的單位圓上變化時(shí),點(diǎn)M的變化情況.

在加快推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的征程中，整體性治理作為一種新的治理理念、結(jié)構(gòu)、機(jī)制和手段，已開始嵌入中國的城市治理實(shí)踐中；深圳的青年發(fā)展型城市建設(shè)也體現(xiàn)出整體性治理的新動向、新模式，不斷邁向整體性治理實(shí)踐。

二、邁向整體性治理：深圳青年發(fā)展型城市建設(shè)

深圳是一座青春城市，常住人口平均年齡約33歲；青年是深圳人口的主體，14～35周歲青年占總?cè)丝诘谋壤^一半［9］。針對新時(shí)代青年特點(diǎn)，深圳立足實(shí)際，以青年需求為導(dǎo)向，構(gòu)建整體性青年發(fā)展型城市政策體系，形成協(xié)調(diào)聯(lián)動的整合性工作機(jī)制，動態(tài)監(jiān)測青年發(fā)展型城市整體建設(shè)進(jìn)程，為青年提供無縫隙的整體性服務(wù)，探索深圳青年發(fā)展型城市的整體性治理道路。

1.以青年需求為導(dǎo)向，構(gòu)建青年發(fā)展型城市政策體系

伴隨著社會急劇變遷和市場競爭加劇，當(dāng)代深圳青年面臨新的發(fā)展困惑［10］，網(wǎng)絡(luò)化生存趨勢明顯，價(jià)值觀念多變加劇；“孤獨(dú)感”突出，婚戀交友難，單身空巢青年數(shù)量位居全國第一；工作壓力大，工作努力但面臨“996”過勞和“身體被掏空”的健康隱患；就業(yè)創(chuàng)業(yè)自由，但也面臨就業(yè)創(chuàng)業(yè)難；生活條件改善，但也存在著底層三和青年的“混吃等死”；焦慮不確定性強(qiáng)，生活成本高，住房安居難，子女教育壓力大，老人贍養(yǎng)缺席；個(gè)體化、原子化凸顯，城市歸屬感和認(rèn)同感低。

基于解決新時(shí)代深圳青年的發(fā)展困惑，回應(yīng)青年在就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、社交、住房、教育、健康等方面的“整體需求”，深圳從青年“完整人”的需求和不同類型的青年需求出發(fā)整體構(gòu)建青年發(fā)展型城市政策體系。2017年深圳從青年發(fā)展的整體性角度出發(fā)，率先在全國構(gòu)想“青年發(fā)展型城市”政策體系，促進(jìn)青年與城市共成長、同發(fā)展。2020年深圳以青年發(fā)展為導(dǎo)向，整合多領(lǐng)域目標(biāo)、多部門的青年事務(wù)，制定《深圳青年發(fā)展規(guī)劃（2020—2025年）》，將青年發(fā)展型城市“構(gòu)想”轉(zhuǎn)變?yōu)槊鞔_的政策“路線圖”，從思想道德、教育、健康、婚戀、人才培養(yǎng)、就業(yè)與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、文化、交流與合作、社會融入與社會參與、權(quán)益與預(yù)防犯罪10個(gè)方面提出建設(shè)方案和目標(biāo)，形成系統(tǒng)性、集成性和協(xié)同性的整體青年發(fā)展型城市政策架構(gòu)，邁出青年發(fā)展型城市建設(shè)整體性治理的重要一步。

青年發(fā)展與城市發(fā)展高度關(guān)聯(lián)，青年發(fā)展型城市政策與城市高質(zhì)量發(fā)展密切相關(guān)；深圳不僅制定了獨(dú)立完整的青年發(fā)展型城市政策，而且把青年發(fā)展型城市建設(shè)納入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體政策體系，形成青年發(fā)展型城市建設(shè)協(xié)同政策體系。自2017年首次提出“青年發(fā)展型城市”構(gòu)想以來，深圳5次將“建設(shè)青年發(fā)展型城市”寫入深圳市委全會工作報(bào)告，2020年更是將“全面建成青年發(fā)展型城市”上升為深圳“十四五”規(guī)劃的內(nèi)嵌板塊，將青年發(fā)展型城市建設(shè)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生服務(wù)、城市服務(wù)、社會治理等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中心工作統(tǒng)一部署、協(xié)同推進(jìn)，有效構(gòu)建青年發(fā)展型城市協(xié)同聯(lián)動政策體系。

2.以協(xié)調(diào)聯(lián)動為手段，形成整合性工作機(jī)制

大數(shù)據(jù)時(shí)代，新媒體融合首先要明確互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的導(dǎo)向作用，合理利用大數(shù)據(jù)平臺。大數(shù)據(jù)的發(fā)展，把媒體的發(fā)展、收視效果、用戶需求和競爭對手信息，從量化的角度為媒體提供可視化的信息。新媒體融合，要明確大數(shù)據(jù)思維，將節(jié)目的制作和信息的傳播在數(shù)據(jù)的支撐下做科學(xué)的決策。轉(zhuǎn)化大數(shù)據(jù)思維，要注重信息獲取的多樣性，對于不同的信息來源要審慎斟酌。

首先，左右協(xié)調(diào)機(jī)制。在整體性治理視角看來，針對職能部門功能分化所導(dǎo)致的公共服務(wù)碎片化問題，需要在原有職能分工基礎(chǔ)上進(jìn)行部門協(xié)作和整合［12］。為確保青年發(fā)展型城市戰(zhàn)略的有效實(shí)施，避免建設(shè)過程中的部門隔閡和沖突，深圳建立青少年工作黨政聯(lián)席會議制度，涵蓋市委組織部、市教育局、人力資源和社會保障局、住房建設(shè)局等27個(gè)與青年工作相關(guān)的職能部門，聯(lián)席會議召集人由市委和市政府分管聯(lián)系共青團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，聯(lián)席會議辦公室設(shè)在團(tuán)市委。青少年黨政工作聯(lián)席會議制度的建立為深圳市共青團(tuán)凝聚各成員單位的青年發(fā)展型城市建設(shè)共識和橫向整合青年發(fā)展資源提供了組織平臺和制度保障，為青年發(fā)展型城市政策實(shí)施賦權(quán)增能。聯(lián)席會議制度立足研究、協(xié)調(diào)、落實(shí)的職能，貫穿青年發(fā)展型城市政策制定、統(tǒng)籌實(shí)施和督導(dǎo)評估全過程；在政策制定層面，聯(lián)席會議全面改進(jìn)和加強(qiáng)青年發(fā)展型城市建設(shè)專題研究，出臺建設(shè)規(guī)劃，并制定具體配套實(shí)施意見—《關(guān)于先行示范建設(shè)青年發(fā)展型城市的實(shí)施意見（2021—2025年）》。在統(tǒng)籌實(shí)施方面，聯(lián)席會議采用協(xié)商聯(lián)動機(jī)制，以召開會議的形式，協(xié)商達(dá)成工作目標(biāo)和實(shí)施舉措共識，指導(dǎo)和推動相關(guān)工作項(xiàng)目的落實(shí)。在督導(dǎo)評估方面，聯(lián)席會議辦公室對各成員單位的工作情況進(jìn)行督導(dǎo)考核，根據(jù)目標(biāo)任務(wù)分解表的內(nèi)容，每年定期匯總、梳理并反饋規(guī)劃各項(xiàng)舉措的實(shí)施進(jìn)展情況，積極聯(lián)合相關(guān)部門研究解決建設(shè)過程中面臨的新問題和新情況，確保各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)按時(shí)得到高效落實(shí)。

同樣，黨員有具有時(shí)代性，近年主要推行“兩學(xué)一做”強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持學(xué)習(xí)黨的基礎(chǔ)知識，不忘初心堅(jiān)定自己的信念，將理論與實(shí)踐相結(jié)合，學(xué)好了理論知識關(guān)鍵在做，在生活中履行黨員的義務(wù)，起到黨員的榜樣，正如“一名黨員一面旗幟”。對黨員的教育也具有時(shí)代性，過去只是通過簡單的書本教育對黨員教育，現(xiàn)代可以通過網(wǎng)絡(luò)黨員自主學(xué)習(xí)，還可以通過多媒體等電子產(chǎn)品將黨員集中教育，豐富了教育方式，教育的效率也有所提升。

其次，上下聯(lián)動機(jī)制。整體性治理的組織結(jié)構(gòu)是在不消除原有組織邊界條件下跨過組織邊界進(jìn)行的協(xié)調(diào)整合，不僅注重跨部門的橫向整合，還要求跨越層級的縱向合作［13］。深圳在建設(shè)青年發(fā)展型城市過程中不僅建立了橫向到邊的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，還構(gòu)建了上下聯(lián)動的縱向整合機(jī)制。聯(lián)席會議機(jī)制通過共青團(tuán)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門的資源建設(shè)青年發(fā)展型城市，為戰(zhàn)略規(guī)劃落地提供機(jī)制保障和支持體系。在市級青少年工作黨政聯(lián)席會議機(jī)制的框架下，深圳市10個(gè)區(qū)建立對應(yīng)的聯(lián)席會議機(jī)制，形成市—區(qū)上下聯(lián)動的工作平臺，為青年發(fā)展型城市建設(shè)的跨層級聯(lián)動奠定制度基礎(chǔ)。青年發(fā)展型城市建設(shè)涉及的領(lǐng)域廣、層級多，其政策落實(shí)同樣需要經(jīng)歷接受、解釋、內(nèi)化、轉(zhuǎn)化和執(zhí)行的一般政策過程，是市政策意圖與區(qū)發(fā)展特點(diǎn)、政策環(huán)境、執(zhí)行能力相互磨合的結(jié)果，市與區(qū)之間存在著“決策一統(tǒng)性和執(zhí)行靈活性的動態(tài)關(guān)系”［14］［15］。在上下聯(lián)動的聯(lián)席會議機(jī)制基礎(chǔ)上，深圳羅湖、寶安、龍崗、大鵬等區(qū)通過聯(lián)席會議機(jī)制將市級青年發(fā)展規(guī)劃政策目標(biāo)進(jìn)行區(qū)域性內(nèi)化，轉(zhuǎn)化成為符合區(qū)域青年特點(diǎn)的青年發(fā)展規(guī)劃政策，打造富有區(qū)域特色的青年發(fā)展型城區(qū)；由市到區(qū)的青年發(fā)展規(guī)劃政策傳導(dǎo)，使政策實(shí)施得到上下緊密配合，初步形成了上下聯(lián)動的政策合力。在政策上下聯(lián)動基礎(chǔ)上，深圳積極推動市—區(qū)—街道三級聯(lián)動試點(diǎn)，寶安區(qū)、大鵬新區(qū)分別作為國家級和省級青年發(fā)展規(guī)劃試點(diǎn)城區(qū)，龍崗區(qū)橫崗街道試點(diǎn)建設(shè)青年發(fā)展型街道，大鵬新區(qū)推動社區(qū)青年發(fā)展計(jì)劃。通過青年發(fā)展型城市建設(shè)試點(diǎn)，形成各級推動青年發(fā)展型城市建設(shè)的有效經(jīng)驗(yàn)，為區(qū)—街道—社區(qū)各級政策主體提供精準(zhǔn)的參照樣本；在一定程度上加快青年發(fā)展型城市政策擴(kuò)散，為實(shí)現(xiàn)青年發(fā)展型城市政策效能的全局覆蓋奠定良好的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

一方面，深圳尚未推動統(tǒng)計(jì)部門和其他相關(guān)職能部門開展14～35周歲人口的分類匯總，摸清青年發(fā)展型城市建設(shè)信息“底數(shù)”，難以利用數(shù)據(jù)引領(lǐng)、組織、服務(wù)青年。另一方面，囿于信息分類滯后和部門主義等，深圳尚未建立起整合型信息數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，并未將分散在各職能部門的青年發(fā)展數(shù)據(jù)進(jìn)行互聯(lián)互通和跨部門數(shù)據(jù)共享，難以推動青年發(fā)展型城市建設(shè)的數(shù)字化治理，抑制治理水平和服務(wù)效能的提升。

最后，內(nèi)外互動機(jī)制。整體性治理的實(shí)質(zhì)是跨界治理，不僅包含部門、層級之界，還涵蓋公私之界，把社會各類主體和要素納入治理框架中，促進(jìn)多元共治。一方面，深圳積極與聯(lián)合國工作發(fā)展組織、南南合作辦公室、青年特使辦公室等國際組織開展合作，舉辦國際青年創(chuàng)新大會，倡議推廣青年發(fā)展型城市；并與聯(lián)合國相關(guān)組織合作努力探索青年發(fā)展型城市建設(shè)的國際方案和評價(jià)指標(biāo)體系，以形成系統(tǒng)性、指導(dǎo)性、可操作性的行動框架和指引導(dǎo)則，推動全球青年發(fā)展型城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、有效執(zhí)行和精準(zhǔn)評估。與聯(lián)合國國際組織的合作，能夠有力促進(jìn)青年發(fā)展型城市國內(nèi)與國際的有效互動，達(dá)成深圳青年發(fā)展型城市建設(shè)和先行示范內(nèi)在價(jià)值與國際標(biāo)桿外部效應(yīng)的有機(jī)銜接。另一方面，深圳共青團(tuán)組織積極與深圳大學(xué)、中國青年雜志社等單位聯(lián)合開展青年發(fā)展型城市建設(shè)課題研究，并積極搭建交流平臺，引導(dǎo)高校、科研機(jī)構(gòu)、黨校團(tuán)校和港澳專家學(xué)者、青年企業(yè)家、青年社會組織等開展交流研討，探析青年發(fā)展型城市建設(shè)理論與規(guī)律，研判青年的新期待和新需求，幫助政策制定和執(zhí)行主體厘清建設(shè)問題與方向，促進(jìn)政策的精準(zhǔn)調(diào)整。

3.暢通數(shù)據(jù)共享，建立青年發(fā)展型城市指數(shù)

整體性治理是以信息技術(shù)為支撐的，主張通過信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，促進(jìn)信息數(shù)據(jù)從分散走向集中，建立完整統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，推動治理從傳統(tǒng)管理向信息化、數(shù)字化方式轉(zhuǎn)型［16］。青年發(fā)展數(shù)據(jù)以及與青年發(fā)展關(guān)系密切的發(fā)展數(shù)據(jù)信息，是有效推動青年發(fā)展型城市政策完善和評估青年發(fā)展型城市建設(shè)進(jìn)程的重要基礎(chǔ)。

其中，xmin0為基年中25個(gè)城市該指標(biāo)的最小值，xmax0為基年中該指標(biāo)的最大值。如果某項(xiàng)數(shù)值小于基年的最小值，該項(xiàng)指標(biāo)就會小于0。

整體性治理能否實(shí)現(xiàn)和取得成效，在較大程度上取決于協(xié)調(diào)、整合和信任等治理機(jī)制的完善程度［21］。青年發(fā)展型城市建設(shè)涉及多個(gè)政府職能部門和群團(tuán)組織，但是政府職能部門作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，其在界定問題、制定和執(zhí)行政策過程中追求自身利益最大化［22］，而未單獨(dú)將青年群體視角、需求和利益納入相關(guān)政策設(shè)置和執(zhí)行中。此外，在當(dāng)前總體性的體制下部門競爭圍繞著部門對于上級政府“代表性”進(jìn)行，部門追求上級認(rèn)可的“代表性績效”［23］，而青年發(fā)展型城市相關(guān)政策績效并不是除共青團(tuán)外其他相關(guān)上級職能部門重點(diǎn)關(guān)注和認(rèn)可的績效，導(dǎo)致相關(guān)職能部門政策執(zhí)行動力不足。正是由于各職能部門追求利益最大化和“代表性績效”，雖然青少年工作黨政聯(lián)席會議制度從政策架構(gòu)設(shè)置上形成了相關(guān)職能部門橫向協(xié)同的物理鏈接，但真正推動部門協(xié)同整合的“化學(xué)效應(yīng)”并不明顯，針對青年發(fā)展型城市建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，并未按照項(xiàng)目化、機(jī)制化、常態(tài)化的方向推動成立相關(guān)工作專項(xiàng)小組，形成明確的協(xié)商議事規(guī)則和實(shí)施細(xì)則，合力推動專項(xiàng)工作的政策規(guī)劃、項(xiàng)目設(shè)計(jì)與執(zhí)行落實(shí)。

羅衫果然不說話了。她安靜地吃飯，安靜地喝酒，就像一只溫順的小貓。后來西雙把胳膊伸過來攬她的肩，她甚至向西雙靠了靠，嘴角露了甜甜的笑。

4.以青年發(fā)展為目標(biāo)，為青年提供整體型服務(wù)

整體型服務(wù)在較大程度上改善了青年福利，一定程度上緩解了住房排斥給青年發(fā)展帶來的生存發(fā)展壓力，也為不同層次青年實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)設(shè)了良好機(jī)會，強(qiáng)化了青年的生活與工作保障；休閑娛樂服務(wù)，豐富了青年的社會交往，增強(qiáng)了青年與城市的黏度，為滿足青年美好生活需求創(chuàng)設(shè)了條件；在較大程度上強(qiáng)化了青年的幸福感、獲得感和安全感。

“住有所居”作為青年城市生活的基本需求，與青年生命歷程中的成家立業(yè)、城市融入等高度關(guān)聯(lián)。深圳持續(xù)為青年提供住房援助政策，滿足青年生存型住房需求。針對來深求職的應(yīng)屆畢業(yè)生，深圳在全國率先建設(shè)“青年驛站”，將其打造為集短期免費(fèi)住宿、就業(yè)幫扶、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)、求職信息供給、人才政策咨詢、城市融入和法律服務(wù)等于一體的“青年綜合人才服務(wù)平臺”。針對社會青年，深圳推行“非居改?！闭?，強(qiáng)化保障新租賃住房供給，面向深圳新市民、青年人等群體出租，且規(guī)定年度租金漲幅不超過5%，緩解青年的住房困境。

就業(yè)創(chuàng)業(yè)不僅是青年職業(yè)發(fā)展的重要體現(xiàn)，更是青年在深圳立足、參與和貢獻(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要路徑。深圳不斷完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策，為青年提供高效服務(wù)。在就業(yè)促進(jìn)方面，聯(lián)合人社局等開展大學(xué)生就業(yè)能力提升行動、組織專場招聘、發(fā)放基層就業(yè)補(bǔ)貼等。在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面，深圳積極引導(dǎo)人才、資金、技術(shù)、信息等創(chuàng)新資源要素向青年聚集，打造以前海深港青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)夢工場、X-space國際青年創(chuàng)客峰為引領(lǐng)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)陣地，為青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供場租減免、創(chuàng)業(yè)資助、住房支持、政策咨詢、稅收優(yōu)惠等一站式創(chuàng)業(yè)服務(wù)。同時(shí)，深圳還積極探索建立大灣區(qū)青年政務(wù)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，為灣區(qū)青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)、生活、學(xué)習(xí)等提供“一站式”無縫隙的便利服務(wù)。

休閑娛樂是青年發(fā)展型城市評價(jià)的核心維度［18］。深圳持續(xù)加大青年宜居城市和青年活力城市建設(shè)，在市—區(qū)—街道分級廣泛布局“青年之家”，更是結(jié)合青年工作活動特點(diǎn)，在全國首創(chuàng)“夜間青年之家”，以城市融入、婚戀交友等供給填充豐富青年社交，以音樂、跳舞、健身、閱讀等興趣愛好活動供給豐富青年社會休閑，拓展青年社交“朋友圈”，為青年融入本地城市、建立家庭、參與社會活動創(chuàng)設(shè)便利條件。

青年發(fā)展型城市是指城市政府基于青年優(yōu)先發(fā)展和積極發(fā)展的理念，在城市建設(shè)與治理過程中關(guān)注青年福祉，給予青年發(fā)展以優(yōu)先權(quán)，將青年發(fā)展目標(biāo)納入公共政策制定與執(zhí)行中［17］，為青年提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。整體性治理最終目標(biāo)在于更快、更好、成本更低地為公眾提供滿足其發(fā)展需求的整體型服務(wù)。青年發(fā)展型城市建設(shè)和整體性治理目標(biāo)具有高度契合性。深圳在建設(shè)青年發(fā)展型城市過程中，始終秉承“城市要發(fā)展，青年首先要發(fā)展”的目標(biāo)，在青年住房、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、文體娛樂等方面提供整體型服務(wù)。

三、未完成的整體性治理：青年發(fā)展型城市建設(shè)的碎片化困境及成因

盡管深圳青年發(fā)展型城市建設(shè)過程中不斷向整體性治理邁進(jìn)，初步搭建了整體性治理政策框架，構(gòu)建了縱橫交織的網(wǎng)絡(luò)組織體系，形成了整體推進(jìn)治理機(jī)制，推動了治理數(shù)字化和服務(wù)整體化轉(zhuǎn)型。但在面對青年的城市美好生活需求時(shí)，深圳青年發(fā)展型城市建設(shè)尚未全面實(shí)現(xiàn)整體性治理，仍然面臨碎片化困境?！八槠敝父黝愔卫碇黧w和治理要素等分散、零碎，影響整體性治理格局的形成［19］。青年發(fā)展型城市建設(shè)過程中的碎片化主要表現(xiàn)為治理主體構(gòu)成碎片化、治理機(jī)制碎片化、治理手段碎片化、服務(wù)供給碎片化。

1.注意力競爭導(dǎo)致治理主體構(gòu)成碎片化

部門間的權(quán)力關(guān)系固化了協(xié)調(diào)聯(lián)動的碎片化。我國部門間權(quán)力關(guān)系表現(xiàn)為橫向的強(qiáng)勢部門與弱勢部門之間的命令與服從的關(guān)系，部門之間的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制是按照部門間的強(qiáng)勢與弱勢關(guān)系建立起來的，更多表現(xiàn)為弱勢部門配合強(qiáng)勢部門采取行動，部門協(xié)作缺乏長久的信任［24］。共青團(tuán)組織在青年發(fā)展型城市建設(shè)過程中承擔(dān)著協(xié)調(diào)和督促職責(zé)，但其作為群團(tuán)組織，并非政府部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有直接承擔(dān)相關(guān)行政管理職能，限制其對占有資源的強(qiáng)勢部門的跨部門統(tǒng)籌與調(diào)動，在一定程度上導(dǎo)致了協(xié)調(diào)聯(lián)動的“失靈”。

青年發(fā)展型城市建設(shè)作為一項(xiàng)實(shí)踐創(chuàng)新，需要相關(guān)建設(shè)主體投入更多注意力。但不同主體在面對復(fù)雜化的交互行為和精細(xì)化的治理應(yīng)對時(shí)，有限的時(shí)間精力作為稀缺資源，面臨著注意力分配競爭；而注意力的聚焦受到上級壓力、激勵機(jī)制、成本收益等的影響；上級部門在某個(gè)階段關(guān)注預(yù)想政策目標(biāo)，設(shè)置相關(guān)量化考核獎懲機(jī)制，考核獎懲壓力和正向激勵越大，下級部門的注意力投入會越多；個(gè)體和企業(yè)在有限的時(shí)間內(nèi)，其時(shí)間成本投入和收益的平衡是影響注意力分配的關(guān)鍵［20］。在青年發(fā)展型城市建設(shè)過程中，雖然從國家到廣東省都發(fā)布了青年發(fā)展規(guī)劃以推動青年發(fā)展型城市建設(shè)，并且設(shè)置了相應(yīng)的評價(jià)指標(biāo)體系；但是當(dāng)前評價(jià)指標(biāo)體系更多是發(fā)揮統(tǒng)計(jì)監(jiān)測功能，并未針對相應(yīng)指標(biāo)對下級進(jìn)行目標(biāo)考核和設(shè)置相應(yīng)的獎懲體系，導(dǎo)致下級在相應(yīng)的領(lǐng)域注意力分配過少。共青團(tuán)作為推動青年發(fā)展型城市建設(shè)的主體，在面對繁雜的日常工作情況下，由于缺乏上級明確的目標(biāo)考核和獎懲激勵，深圳并未設(shè)立專職工作人員來協(xié)調(diào)推動新增的專項(xiàng)工作，而是在不增加人力的情況下增加團(tuán)組織權(quán)益部門的工作任務(wù)，導(dǎo)致相關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督落實(shí)工作注意力分配相對有限。龐大的企業(yè)組織是承載青年的主要載體，理應(yīng)成為參與青年發(fā)展型城市建設(shè)的重要主體，然而其天然的逐利性和追求成本收益最大化，降低了其參與青年發(fā)展型城市建設(shè)的注意力分配，參與建設(shè)過程相對較少。青年是青年發(fā)展型城市建設(shè)的核心力量，但在快節(jié)奏的深圳，時(shí)間荒成為多數(shù)青年的常態(tài)，青年主動投入青年發(fā)展型城市建設(shè)的注意力有限，處于相對被動的狀態(tài)。

整體性治理要求公共服務(wù)機(jī)構(gòu)通過跨越職責(zé)邊界進(jìn)行工作，以目標(biāo)共享、整合行動的方式回應(yīng)公共服務(wù)問題，跨越邊界的整合行動包括公共服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的縱向?qū)蛹壵稀M向部門整合和公私多元主體整合［11］。青年發(fā)展型城市建設(shè)不僅涉及青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)，還包括思想觀念、身心健康、社會交往、社會參與、權(quán)益保護(hù)等多個(gè)方面，所涉及的青年事務(wù)具有明顯的跨界性和分散性。為破解這一困境，深圳積極通過左右協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動、內(nèi)外互動的整合方式，形成協(xié)調(diào)聯(lián)動的整合工作機(jī)制。

2.部門主義導(dǎo)致協(xié)同聯(lián)動碎片化

深圳積極參照《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》統(tǒng)計(jì)監(jiān)測指標(biāo)和《廣東中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2018—2025年）》統(tǒng)計(jì)監(jiān)測指標(biāo)，以“深圳對青年更友好”和“青年對深圳更有為”為方向，從青年吸引力、青年承載力、青年參與力、青年引擎力四大維度構(gòu)建24個(gè)具體監(jiān)測指標(biāo)，并將原本分散于人力資源和社會保障局、公安局、教育局、民政局、住房和建設(shè)局、文化廣電旅游體育局、科技創(chuàng)新委等15個(gè)職能部門的青年發(fā)展數(shù)據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)匯總到青年發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)計(jì)監(jiān)測專項(xiàng)組，每年發(fā)布一次青年發(fā)展型城市評估報(bào)告。定量的指數(shù)體系和科學(xué)的評估報(bào)告將有助于監(jiān)督青年發(fā)展型城市政策執(zhí)行和評價(jià)建設(shè)成效，增強(qiáng)各級執(zhí)行主體的效果感知，幫助政策舉措的動態(tài)調(diào)整，推動青年發(fā)展資源與需求的動態(tài)匹配，從而促進(jìn)青年發(fā)展型城市建設(shè)政策制定、執(zhí)行與效果的整體協(xié)同。

整體性治理涉及治理主體多元化，要求政府、企業(yè)、市場和社會等多元主體協(xié)同合作。青年發(fā)展型城市建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)綜合性工程，涉及領(lǐng)域多、群體廣，同樣需要多元主體參與和通力協(xié)作。但囿于相關(guān)組織與個(gè)體的注意力分配失衡，導(dǎo)致了治理主體結(jié)構(gòu)碎片化。

3.信息工具滯后帶來治理手段碎片化

整體性治理特別強(qiáng)調(diào)利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段對治理層級、功能、公私部門之間的關(guān)系、信息系統(tǒng)等進(jìn)行有機(jī)整合，促進(jìn)治理主體之間的信息流動和互動，促進(jìn)服務(wù)的多元化、便捷化和治理數(shù)字化；而其關(guān)鍵核心在于確立新的信息分類，建立整合型信息數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)［25］。然而，深圳在信息分類和信息系統(tǒng)方面均相對滯后，難以推動治理手段的現(xiàn)代化。

我國城市商業(yè)銀行在發(fā)展的過程中，通過運(yùn)用不同的競爭策略，從經(jīng)營和產(chǎn)品的方法、手段、種類等多方面參與市場競爭，將許多資源投入到關(guān)注競爭多收的一舉一動上，卻忽視了自身的目標(biāo)市場定位，未能作出合乎時(shí)宜的自身目標(biāo)市場定位，同時(shí)，市場細(xì)分也不夠合理，忽略了客戶導(dǎo)向的因素，從而被動地跟隨著競爭對手。近年來，城市商業(yè)銀行頻頻采取應(yīng)急性競爭應(yīng)對策略，在自身的市場營銷戰(zhàn)略和策略上又存在明顯不足。

4.利益表達(dá)失衡帶來服務(wù)供給碎片化

整體性治理追求為公眾提供滿足其需求的整合型公共服務(wù)。但是在青年發(fā)展型城市建設(shè)過程中利益表達(dá)失衡在一定程度上導(dǎo)致青年公共服務(wù)供給碎片化。公民需求表達(dá)是一種話語影響機(jī)制和信息傳遞機(jī)制，服務(wù)需求信息如何從需求一方經(jīng)由暢通的渠道傳遞給決策方，發(fā)聲的強(qiáng)弱程度和傳遞的保真與否是影響公共服務(wù)供給碎片化的兩個(gè)重要因素［26］。在青年發(fā)展型城市建設(shè)的服務(wù)需求表達(dá)中，相對底端的青年產(chǎn)業(yè)工人、新業(yè)態(tài)青年、靈活就業(yè)群體等由于自身能力等限制，可能存在無表達(dá)、被動表達(dá)、表達(dá)無效、表達(dá)不充分、制度外表達(dá)等表達(dá)性欠缺的問題；而海外歸國青年人才、高校畢業(yè)生、港澳青年、科技創(chuàng)新人才等“高精尖”青年則可以通過多元渠道充分有效表達(dá)自身的服務(wù)訴求，這在一定程度上造成了當(dāng)前服務(wù)供給的碎片化；針對“高精尖”青年服務(wù)供給多，而針對底層和中層的青年服務(wù)供給少，服務(wù)普惠性尚未實(shí)現(xiàn)從精英青年到普通青年的全覆蓋。

四、從碎片化到整體性：實(shí)現(xiàn)整體性治理的優(yōu)化路徑

整體性治理雖然是源自西方的新興治理理論，但對于跨界的青年發(fā)展型城市建設(shè)與治理具有非常重要的參考價(jià)值。整體性治理著眼于城市社會整體，更加關(guān)注社會問題的交叉性，強(qiáng)調(diào)通過協(xié)調(diào)不同部門、層級間的關(guān)系，調(diào)動社會主體積極性，整合各自獨(dú)立的資源，構(gòu)建政府與社會、公民的多中心協(xié)同綜合治理體系；利用現(xiàn)代信息技術(shù)，推動整體智治；提供滿足公眾多元需求的整體型服務(wù)。深圳在探索青年發(fā)展型城市建設(shè)過程中不斷向整體性治理目標(biāo)靠攏，在政策框架、組織體系、工作機(jī)制和服務(wù)供給等方面已初步形成整體性治理格局。但與此同時(shí)，實(shí)踐過程中存在的碎片化問題也在一定程度上影響了青年發(fā)展型城市建設(shè)成效。基于整體性治理理論的核心主張，可以從以下四個(gè)維度推動青年發(fā)展型城市建設(shè)從碎片化向整體性轉(zhuǎn)變。

1.以青年需求為導(dǎo)向完善青年發(fā)展型城市政策體系

整體性治理的價(jià)值基礎(chǔ)是以公眾需求為核心，圍繞公眾的真實(shí)需求，制定和實(shí)施整合型政策［27］。青年發(fā)展型城市建設(shè)是自上而下推動的，其邏輯基點(diǎn)是滿足青年的需求，但在整體推進(jìn)過程中應(yīng)注重通過現(xiàn)代民意調(diào)查技術(shù)，暢通多元利益需求表達(dá)渠道，自下而上準(zhǔn)確定位多個(gè)群體、多個(gè)層次、多階段生命歷程的需求，以青年的全面發(fā)展為根本理念，構(gòu)建整體性行動方案。

青年發(fā)展型城市建設(shè)過程中要制度化、常態(tài)化、動態(tài)化地傾聽不同青年群體的聲音，了解不同青年群體的服務(wù)訴求；基于各群體的真實(shí)訴求，開展普惠性的政策設(shè)計(jì)；不僅為高精尖青年量身定制吸引和保障支撐政策，也要針對支撐整個(gè)城市發(fā)展的青年產(chǎn)業(yè)工人、新業(yè)態(tài)從業(yè)人員、低端服務(wù)業(yè)等其他領(lǐng)域青年的發(fā)展需求，提供有針對性的青年政策和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)青年發(fā)展型城市政策受益