□ 廖 琪 張 敏 何 格 左 璐 管若塵 陳曉旭 周鑫玲 蘇 杰

一、引言

青年的健康發(fā)展對(duì)于提升城市發(fā)展活力，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。2017年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》［1］，從國(guó)家戰(zhàn)略層面提出了青年發(fā)展的前瞻性目標(biāo)和綜合性路徑。隨后，上海、深圳、武漢等城市相繼制定了青年發(fā)展的相關(guān)政策。近年來(lái)，促進(jìn)青年發(fā)展的城市政策已從較為單一的福利政策，走向城市全方面、多領(lǐng)域的政策設(shè)計(jì)；從主要吸引高科技人才，走向?qū)θw青年發(fā)展的服務(wù)。但是，目前各城市出臺(tái)的政策仍然處于探索實(shí)踐階段，缺乏對(duì)政策效果的系統(tǒng)評(píng)價(jià)和橫向比較，也缺乏從青年需求角度的調(diào)查反饋。促進(jìn)青年發(fā)展的城市政策，其核心在于能夠推動(dòng)青年發(fā)展與城市發(fā)展的相互促進(jìn)，建設(shè)青年友好型城市。城市政府需要基于青年優(yōu)先發(fā)展和積極發(fā)展的理念，在公共事務(wù)中關(guān)注青年福祉，給予青年發(fā)展以?xún)?yōu)先權(quán)，將青年的需求納入公共決策和城市規(guī)劃之中［2］。城市政策制定和決策需要了解新時(shí)代中國(guó)青年最關(guān)切和最需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與需求是什么，對(duì)青年發(fā)展積極有效的政策領(lǐng)域有哪些，不同方面的政策對(duì)青年發(fā)展的影響效應(yīng)如何。對(duì)這些問(wèn)題的回答，需要相應(yīng)的研究支撐?，F(xiàn)有研究主要從建設(shè)路徑、政策創(chuàng)新等方面對(duì)青年友好型城市建設(shè)進(jìn)行探索［3］，但是缺乏全面評(píng)價(jià)城市青年發(fā)展政策的指標(biāo)體系和方法。有鑒于此，本研究首先構(gòu)建青年發(fā)展的城市政策評(píng)價(jià)體系，然后選擇六個(gè)具有代表性的一線城市為例，從政策設(shè)計(jì)與政策實(shí)施兩個(gè)角度對(duì)城市政策環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)，為促進(jìn)青年群體與城市共同發(fā)展提供政策建議。

二、促進(jìn)青年發(fā)展的城市政策環(huán)境內(nèi)涵與要求

1.青年發(fā)展理論與內(nèi)涵

（1）需要層次理論—馬斯洛需求理論

馬克思主義關(guān)于人的全面發(fā)展學(xué)說(shuō)認(rèn)為人的發(fā)展包括體力、智力、情感、精神和心靈等方面的全面發(fā)展，內(nèi)含遞進(jìn)的關(guān)系［4］。根據(jù)馬斯洛需求理論，最低層是生理需要，中間層有安全需要、歸屬和愛(ài)的需要、尊重的需要，最高層是自我實(shí)現(xiàn)的需要。在這五個(gè)層次中，生理需要是其他各種需要的基礎(chǔ)，自我實(shí)現(xiàn)的需要是人類(lèi)需要發(fā)展的頂峰［5］。青年時(shí)期作為人生命歷程的重要階段，初期需要通過(guò)獲取教育服務(wù)在知識(shí)儲(chǔ)備上得到充盈，在基礎(chǔ)需要被滿(mǎn)足后，中期尊重需要日益強(qiáng)烈，希望參與社會(huì)生活發(fā)揮作用并得到尊重；參加生產(chǎn)工作后，自我實(shí)現(xiàn)需要開(kāi)始占優(yōu)勢(shì)。

結(jié)合馬斯洛需求理論以及現(xiàn)有指標(biāo)研究討論，本研究將青年發(fā)展需求分為基礎(chǔ)需求、能力需求和價(jià)值需求。首先是基礎(chǔ)需求，即支撐青年發(fā)展的基礎(chǔ)性生活、工作保障，包括健康、消費(fèi)與社會(huì)保障；其次是能力需求，即自我學(xué)習(xí)、知識(shí)儲(chǔ)備提升從而推動(dòng)青年自身能力發(fā)展提升，主要包括教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)；最后是價(jià)值需求，即對(duì)人群自我價(jià)值和社會(huì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，從精神和物質(zhì)層面獲得自我滿(mǎn)足，主要包括社會(huì)參與、自我實(shí)現(xiàn)（見(jiàn)圖1）。

圖1 青年發(fā)展理論框架

（2）成年初顯期理論

20世紀(jì)末以來(lái)，高中畢業(yè)后尋求繼續(xù)教育的青年人數(shù)大幅增加，然而，隨著繼續(xù)教育和獨(dú)立生活成本不斷增加，青年邁向獨(dú)立和成年的道路變得漫長(zhǎng)、復(fù)雜和多樣化，青年獨(dú)立生活和心理成熟的年齡越來(lái)越晚，在生命軌跡中出現(xiàn)了一個(gè)明顯的由青少年進(jìn)入真正意義上的成人的過(guò)渡階段，被稱(chēng)作成年初顯期（emerging adulthood）［6］。這一階段的青年正從能力需求階段逐漸過(guò)渡到價(jià)值需求階段，他們雖然已經(jīng)達(dá)到法定的成年年齡，在法律意義上獲得了成年身份以及與之相匹配的權(quán)利與責(zé)任，但由于仍處于愛(ài)情、工作與世界觀的不斷探索與試錯(cuò)的時(shí)期，所以缺乏穩(wěn)定的自我認(rèn)同和承擔(dān)家庭責(zé)任的能力。對(duì)成年初顯期的青年來(lái)說(shuō)，追求教育、職業(yè)與伴侶的競(jìng)爭(zhēng)和壓力，以及消費(fèi)主義、全球化不斷創(chuàng)造出的新欲望，正在嚴(yán)重撕扯著他們的情緒和認(rèn)知方向［7］。

國(guó)內(nèi)的實(shí)證研究顯示，城鎮(zhèn)青年的初職年齡比農(nóng)村青年晚，且城市優(yōu)勢(shì)階層青年的成年初顯期持續(xù)的時(shí)間更長(zhǎng)［8］。研究還顯示，成年初顯期持續(xù)越長(zhǎng)，其間獲得的支持越多，成年后收入越高、生活幸福的可能性越大［9］。可見(jiàn)，成年初顯期是人生中重要的經(jīng)驗(yàn)和資源積累階段，這一階段的能力提升和身份建構(gòu)對(duì)人的一生有至關(guān)重要的作用。青年如何度過(guò)成年初顯期這一生命階段取決于他們擁有的個(gè)人、家庭資源和社會(huì)支持力度，以及他們與環(huán)境之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系［10］。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和新自由主義的發(fā)展，全球貧富鴻溝日益擴(kuò)大。在個(gè)體家庭背景和能力稟賦的差異天然存在且難以改變的情況下，城市如何營(yíng)造適宜青年發(fā)展的氛圍，為青年提供有力的支持與充足的發(fā)展機(jī)會(huì)，幫助青年平穩(wěn)、健康地度過(guò)成年初顯期，并構(gòu)建包含地方認(rèn)同的自我身份認(rèn)同，應(yīng)成為城市建設(shè)工作的重點(diǎn)方向。

2.促進(jìn)青年發(fā)展的城市政策環(huán)境內(nèi)涵

已有研究中還沒(méi)有對(duì)政策環(huán)境的直接定義，但存在兩個(gè)層面：一是政策執(zhí)行的效果、結(jié)果［11］；另一個(gè)層面是指決定或影響政策制定和實(shí)施的自然條件和社會(huì)條件的總和，包括公共政策系統(tǒng)以外的一切與之相關(guān)的因素［12］［13］［14］。綜合考慮人的普遍需求和青年的特殊需求，本研究所指促進(jìn)青年發(fā)展的城市政策環(huán)境，既包括政策實(shí)施績(jī)效，也包括決定或影響城市青年政策制定和實(shí)施的自然條件和社會(huì)條件的總和，即促進(jìn)青年發(fā)展的健康設(shè)施、建成環(huán)境、消費(fèi)設(shè)施等硬環(huán)境和社會(huì)參與、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障等軟服務(wù)供給。良好的城市政策環(huán)境可以營(yíng)造適宜青年發(fā)展的氛圍，為青年提供有力的支持與充足的發(fā)展機(jī)會(huì)，在做好保障的基礎(chǔ)上提供針對(duì)性的青年服務(wù)，實(shí)現(xiàn)青年的全面發(fā)展，滿(mǎn)足不同階段青年的需求。

三、青年發(fā)展相關(guān)評(píng)價(jià)體系回顧

對(duì)于青年發(fā)展的指標(biāo)，國(guó)內(nèi)外均有一定的研究。國(guó)際上認(rèn)同度較高的指標(biāo)是全球青年發(fā)展指數(shù)（YDI），對(duì)全球183個(gè)國(guó)家促進(jìn)青年發(fā)展的情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，界定了青年發(fā)展的5個(gè)主要領(lǐng)域，分別是教育、健康和幸福感、就業(yè)與機(jī)遇、政治參與、市民參與［15］。在聯(lián)合國(guó)“青年2030”戰(zhàn)略中，提出了5個(gè)促進(jìn)青年發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，包括提升青年接觸和參與社會(huì)事務(wù)的機(jī)會(huì)，提升青年獲得優(yōu)質(zhì)教育和健康服務(wù)的機(jī)會(huì)，支持青年獲得體面工作和足夠薪水，保障青年的公民權(quán)利和政治參與，支持青年成為和平、安全以及人道主義行動(dòng)的推動(dòng)者［16］。

國(guó)內(nèi)對(duì)青年發(fā)展的研究成果包括規(guī)劃、研究、報(bào)告等多種形式。規(guī)劃方面，我國(guó)《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》從思想道德、教育、健康、婚戀、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、文化、社會(huì)融入與社會(huì)參與、社會(huì)保障等10個(gè)方面提出了若干促進(jìn)青年發(fā)展的詳細(xì)策略［17］；《上海市青少年發(fā)展“十三五”規(guī)劃》將青少年發(fā)展的評(píng)價(jià)分為價(jià)值體系、核心能力、社會(huì)環(huán)境三個(gè)維度，再向下細(xì)分具體的指標(biāo)［18］。研究方面，“國(guó)際青年發(fā)展指數(shù)”聯(lián)合課題組提出了比較完整的中國(guó)青年發(fā)展?fàn)顩r指標(biāo)體系，從健康與生活、教育與文化、就業(yè)與創(chuàng)業(yè)、家庭與社會(huì)、公共參與5個(gè)方面衡量青年發(fā)展［19］。發(fā)展報(bào)告方面，《中國(guó)青年人口與發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告（2015）》從人口、婚姻、健康、教育、政治參與、就業(yè)、留學(xué)、少數(shù)民族青年、女性青年和青少年犯罪10個(gè)方面評(píng)價(jià)青年發(fā)展的情況［20］。

總的來(lái)看，與國(guó)內(nèi)相比，國(guó)外的指標(biāo)更加強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利對(duì)青年發(fā)展的重要作用；國(guó)內(nèi)的指標(biāo)更加詳細(xì)和全面，側(cè)重具體實(shí)施?？偨Y(jié)國(guó)內(nèi)外的指標(biāo)，可分為與青年基本生存相關(guān)的指標(biāo)（如健康、教育、就業(yè)）和與青年社會(huì)生活相關(guān)的指標(biāo)（如社會(huì)參與、政治參與）。

圍繞城市政策環(huán)境，從國(guó)內(nèi)近幾年城市與青年的互動(dòng)來(lái)看，國(guó)內(nèi)青年友好型城市政策經(jīng)歷了以下變化：從較為單一的福利政策吸引青年入住，到城市全方面、多領(lǐng)域的政策設(shè)計(jì)；從主要吸引高科技人才，到對(duì)整體青年發(fā)展的服務(wù)。可以發(fā)現(xiàn)國(guó)家、政府對(duì)青年的思考已經(jīng)開(kāi)始考慮青年對(duì)工作機(jī)會(huì)、職業(yè)發(fā)展、工作生活環(huán)境等的深層次需求，并且開(kāi)始推動(dòng)文化娛樂(lè)、休閑運(yùn)動(dòng)、高端培訓(xùn)等受青年歡迎、有利于青年成長(zhǎng)的新興業(yè)態(tài)。結(jié)合各城市“以青年為中心”的建設(shè)現(xiàn)狀和國(guó)內(nèi)外青年發(fā)展指標(biāo)分析，本研究從青年需求出發(fā)，確定青年發(fā)展評(píng)價(jià)的核心領(lǐng)域主要集中在健康、教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)參與、消費(fèi)等方面。

四、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建與數(shù)據(jù)獲取

依據(jù)青年發(fā)展理論和對(duì)既有評(píng)價(jià)指標(biāo)的梳理，本研究構(gòu)建了促進(jìn)青年友好型城市發(fā)展的城市政策環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包含7個(gè)二級(jí)指標(biāo)，24個(gè)三級(jí)指標(biāo)，79個(gè)四級(jí)指標(biāo)。對(duì)20個(gè)城市開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查，獲取青年需求數(shù)據(jù)，并從其中選取六大典型城市，匯總多源數(shù)據(jù)，從政策環(huán)境與政策實(shí)施兩個(gè)層面對(duì)城市政策環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)。

1.評(píng)價(jià)指標(biāo)選取

本研究選取健康服務(wù)、社會(huì)保障、消費(fèi)服務(wù)、教育服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、社會(huì)參與、城市環(huán)境7個(gè)方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建促進(jìn)青年發(fā)展的城市政策環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系具體包含7個(gè)二級(jí)指標(biāo)，24個(gè)三級(jí)指標(biāo)，79個(gè)四級(jí)指標(biāo)（見(jiàn)表1）。

表1 促進(jìn)青年發(fā)展的城市政策環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（續(xù)表）

2.評(píng)價(jià)方法

本次研究將從政策環(huán)境與政策實(shí)施兩個(gè)層面對(duì)城市政策環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)。政策環(huán)境方面，利用AHP層次分析法對(duì)青年需求問(wèn)卷進(jìn)行分析，得到各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重；選擇六大典型城市的青年政策、城市基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)，以協(xié)同度量模型進(jìn)行政策文本數(shù)據(jù)分析打分［21］［22］，以專(zhuān)家打分法進(jìn)行城市設(shè)施數(shù)據(jù)分析打分，進(jìn)行評(píng)價(jià)體系在城市應(yīng)用上的打分討論，得到我國(guó)六大典型城市促進(jìn)青年發(fā)展的城市政策環(huán)境評(píng)價(jià)結(jié)果。政策實(shí)施方面，采用模糊評(píng)價(jià)法對(duì)城市政策實(shí)施績(jī)效進(jìn)行打分討論。使用主觀指標(biāo)來(lái)表征青年發(fā)展政策的效果、充足性、公平性、回應(yīng)性和適應(yīng)性五個(gè)維度的實(shí)施績(jī)效，以模糊綜合評(píng)價(jià)模型，把評(píng)價(jià)的內(nèi)容從定性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化為具體的定量評(píng)價(jià)。主觀指標(biāo)通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷法獲得，定量評(píng)價(jià)由8位相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)政策評(píng)價(jià)體系中各項(xiàng)指標(biāo)的相對(duì)重要性進(jìn)行比較判斷，運(yùn)用層次分析法對(duì)每個(gè)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重配比，形成完整的青年發(fā)展政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

之前的對(duì)照試驗(yàn)絕大多數(shù)只采用了電生理和評(píng)分來(lái)進(jìn)行術(shù)后效果的評(píng)價(jià)，為了更好地反映手術(shù)效果，我們加入了高頻超聲剪切波彈性成像技術(shù)來(lái)評(píng)價(jià)正中神經(jīng)的壓力情況。這是一種全新的超聲檢測(cè)方法，它可以定量地測(cè)量組織的彈性，從而反映組織的受壓情況[27]。SWE通過(guò)發(fā)射超聲，激發(fā)組織產(chǎn)生剪切波，根據(jù)彈性測(cè)量公式就可以直觀地計(jì)算出組織的實(shí)際彈性值。它不但對(duì)操作者的技術(shù)依賴(lài)性更低，可重復(fù)性高，而且可以明確地計(jì)算組織彈性，具有明顯的優(yōu)越性，是一種更有前景的檢測(cè)方法[27]。Cingoz 等[11]通過(guò)77例腕關(guān)節(jié)內(nèi)正中神經(jīng)的剪切波彈性成像的研究發(fā)現(xiàn)SWE成像在診斷腕管綜合征和評(píng)估其嚴(yán)重程度方面有非常重要的價(jià)值。

3.研究對(duì)象選擇與數(shù)據(jù)采集

本研究結(jié)合聯(lián)合國(guó)與中國(guó)青年劃分方式，考慮到18歲以下青年發(fā)展主要依賴(lài)家庭資源，獨(dú)立性較低，結(jié)合青年的成年初顯期，研究對(duì)象為18～35歲的青年。根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力與所處地域選擇具有代表性的20個(gè)城市發(fā)放青年調(diào)查問(wèn)卷。這20個(gè)城市分別是一線城市北京、上海、廣州、深圳；新一線城市南京、合肥、杭州、東莞、長(zhǎng)沙、武漢、西安、成都、沈陽(yáng)；二線城市寧波、廈門(mén)、蘭州、貴陽(yáng)、昆明、石家莊、哈爾濱。同時(shí)，選取北京、上海、深圳為一線城市典型，南京和杭州為新一線城市典型，廈門(mén)為二線城市典型進(jìn)行詳細(xì)的政策環(huán)境評(píng)價(jià)。

本研究涉及的數(shù)據(jù)包括青年需求數(shù)據(jù)、城市政策數(shù)據(jù)、城市設(shè)施數(shù)據(jù)和城市經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)四類(lèi)。其中，青年需求數(shù)據(jù)來(lái)源于對(duì)20個(gè)城市的問(wèn)卷調(diào)查，城市政策數(shù)據(jù)、設(shè)施數(shù)據(jù)及經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為來(lái)自6個(gè)典型城市的多源數(shù)據(jù)匯總。第一，本次問(wèn)卷調(diào)查在4個(gè)一線城市各分發(fā)140份問(wèn)卷，9個(gè)新一線城市各分發(fā)100份問(wèn)卷，7個(gè)二線城市各分發(fā)80份問(wèn)卷，共發(fā)放2350份問(wèn)卷，其中有效問(wèn)卷2009份。第二，城市政策數(shù)據(jù)以各城市人民政府網(wǎng)站、市發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站以及各部門(mén)網(wǎng)站等約50個(gè)政府機(jī)構(gòu)網(wǎng)站作為市級(jí)層面出臺(tái)的政策樣本的主要搜集來(lái)源，并結(jié)合中國(guó)法律法規(guī)信息系統(tǒng)、北大法寶等對(duì)上述政策進(jìn)行補(bǔ)充完善。第三，城市設(shè)施數(shù)據(jù)利用python爬取百度地圖網(wǎng)站中醫(yī)院、圖書(shū)館、博物館等公共服務(wù)設(shè)施以及商場(chǎng)、酒店、KTV等生活?yuàn)蕵?lè)設(shè)施的數(shù)量與位置信息。第四，城市經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)通過(guò)城市統(tǒng)計(jì)年鑒、百度搜索指數(shù)等采集GDP總量、開(kāi)放程度、園林綠化等反映城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的數(shù)據(jù)。

五、青年發(fā)展的城市政策環(huán)境評(píng)價(jià)

應(yīng)用客觀、主觀兩個(gè)維度的評(píng)價(jià)體系，分別對(duì)六大典型城市的青年發(fā)展政策環(huán)境和政策實(shí)施績(jī)效進(jìn)行對(duì)比分析，呈現(xiàn)出不同的結(jié)果，進(jìn)一步驗(yàn)證了同時(shí)應(yīng)用主、客觀評(píng)價(jià)體系的重要性。同時(shí)也表明，城市青年發(fā)展政策除了滿(mǎn)足青年的普遍需求外，也不應(yīng)脫離當(dāng)?shù)厍嗄甑墓逃刑攸c(diǎn)、偏好以及真實(shí)發(fā)展需求。

1.政策環(huán)境總體評(píng)價(jià)

各城市之間的綜合得分差距明顯，與城市等級(jí)對(duì)應(yīng)可分為兩個(gè)層級(jí)。一線城市北京（69.5）、上海（67.16）、深圳（65.53）和新一線城市杭州（62.79）領(lǐng)跑，為第一層級(jí)，得分較高；新一線城市南京（56.04）和二線城市廈門(mén)（51.91）得分相對(duì)較低，為第二層級(jí)。

城市政策環(huán)境7個(gè)分維度之間的發(fā)展水平也存在差異。為客觀評(píng)價(jià)城市在各項(xiàng)青年服務(wù)中的表現(xiàn)，本研究將六大典型城市的各項(xiàng)指標(biāo)得分統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為百分制。 各城市在促進(jìn)青年發(fā)展的健康設(shè)施、建成環(huán)境、消費(fèi)設(shè)施等硬環(huán)境建設(shè)上普遍優(yōu)于社會(huì)參與、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障等軟服務(wù)供給。具體而言，健康服務(wù)（70.16）＞城市環(huán)境（68.73）＞教育服務(wù)（68.41）＞消費(fèi)服務(wù)（63.15）＞社會(huì)參與（55.59）＞就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)（48.31）＞社會(huì)保障（45.98）。

2.政策環(huán)境分維度評(píng)價(jià)結(jié)果

城市間分維度的得分差距的差異性大。其中，六個(gè)城市之間社會(huì)參與得分差距最顯著，最高分和最低分之間相差48分；健康服務(wù)、社會(huì)保障和城市環(huán)境其次，分別為26分、25分和24分；消費(fèi)服務(wù)、教育服務(wù)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)的差距較小，分別為18分、16分和16分。說(shuō)明城市青年發(fā)展政策除了滿(mǎn)足青年的普遍需求外，也不應(yīng)脫離當(dāng)?shù)厍嗄甑墓逃刑攸c(diǎn)、偏好以及真實(shí)發(fā)展需求。

一線城市明顯優(yōu)于新一線和二線城市，著重表現(xiàn)為社會(huì)活動(dòng)參與程度的不同。北京、上海和深圳在扶貧、環(huán)保、社區(qū)服務(wù)、義務(wù)獻(xiàn)血以及慈善捐款等社會(huì)活動(dòng)參與方面得分遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于杭州、南京和廈門(mén)（見(jiàn)圖2）。具體表現(xiàn)為北京、上海、深圳都建立了集成式志愿服務(wù)平臺(tái)，其實(shí)名認(rèn)證注冊(cè)的志愿者已超過(guò)常住人口比例的20%，其中北京出臺(tái)了《北京市志愿服務(wù)促進(jìn)條例》，獎(jiǎng)勵(lì)突出貢獻(xiàn)者；上海開(kāi)設(shè)了新時(shí)代文明實(shí)踐中心，實(shí)現(xiàn)區(qū)級(jí)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級(jí)—村（居）級(jí)三級(jí)陣地全覆蓋，超過(guò)七成的志愿者和市民知曉新時(shí)代文明實(shí)踐站；深圳則積極推進(jìn)“志愿者之城”4.0模式建設(shè)，逐漸推動(dòng)城市志愿服務(wù)從規(guī)模到規(guī)范管理走向精細(xì)化。新一線和二線城市得分不理想主要在于對(duì)社會(huì)參與方面的服務(wù)重視程度不足，青年參與政治活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)的途徑較少，例如南京的志愿者服務(wù)網(wǎng)站已經(jīng)停止運(yùn)行，目前要參加公共服務(wù)需要通過(guò)江蘇志愿網(wǎng)進(jìn)入，沒(méi)有直達(dá)入口。

圖2 六個(gè)典型城市社會(huì)活動(dòng)參與分項(xiàng)指標(biāo)得分

（2）健康服務(wù)、社會(huì)保障和城市環(huán)境政策各城市間差異顯著

北京和杭州的健康服務(wù)綜合能力較強(qiáng)，南京和廈門(mén)表現(xiàn)不足，且精神層面的服務(wù)供給比精神層面的設(shè)施供給差距更大。具體而言，北京在醫(yī)療和體育服務(wù)上得分最高，心理服務(wù)和婚戀服務(wù)的均分也超過(guò)及格線。北京最早響應(yīng)國(guó)家政策并出臺(tái)《“健康北京2030”規(guī)劃綱要》，從完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、建設(shè)全民健身基礎(chǔ)設(shè)施、開(kāi)展心理健康服務(wù)等諸多方面推進(jìn)健康服務(wù)。杭州的健康服務(wù)水平僅次于北京，這與其大力建設(shè)基層醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和城市綠道的努力密不可分。2019年出臺(tái)的《杭州市區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃（修編）》確定了杭州市以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為重點(diǎn)、支撐分級(jí)診療制度推進(jìn)為原則的工作任務(wù)，緩解了綜合醫(yī)院的就診壓力。此外杭州政府鼓勵(lì)居民外出健身運(yùn)動(dòng)，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)“建成區(qū)5分鐘步行可達(dá)綠道網(wǎng)”，極大地強(qiáng)化了城市的健康服務(wù)能力。在心理服務(wù)方面，深圳、杭州和北京表現(xiàn)較好，其中，深圳舉辦心理講座的次數(shù)遠(yuǎn)超其他城市，杭州和北京有關(guān)單位職員心理服務(wù)的政策舉措比其他城市更完善，而南京和廈門(mén)在這兩方面都明顯不足；在婚戀服務(wù)方面，通過(guò)以“聯(lián)誼”為關(guān)鍵詞的百度指數(shù)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，第一層級(jí)四個(gè)城市的百度指數(shù)均大于100，服務(wù)水平較強(qiáng)，而第二層級(jí)的南京和廈門(mén)的服務(wù)水平有待加強(qiáng)。

各城市的社會(huì)保障政策總體都不夠完善，但城市之間依然存在一定差距?？傮w來(lái)說(shuō)，六個(gè)城市在特定青年群體權(quán)益保障和青年住房保障（除深圳外）的得分都基本低于50分，具體措施都較少。例如，在住房保障方面，出于疏解“非首都功能”的戰(zhàn)略目標(biāo)，北京在青年專(zhuān)屬住房和保障性住房的建設(shè)上嚴(yán)加管控，對(duì)租賃市場(chǎng)缺乏規(guī)范條例，導(dǎo)致青年居住需求得不到滿(mǎn)足；78.14%的在寧外來(lái)青年居住房屋面積小于50平方米，67.81%的外來(lái)青年仍處于零租房補(bǔ)貼的狀態(tài)［23］。但第一層級(jí)城市的綜合得分仍高于第二層級(jí)城市，主要由于它們?cè)谝恍┓矫姹憩F(xiàn)突出：上海在最低生活救助方面最為領(lǐng)先，通過(guò)打造就業(yè)平臺(tái)、舉辦就業(yè)援助月等活動(dòng)為青年群體提供就業(yè)援助服務(wù)，并制定了較高的失業(yè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)，以滿(mǎn)足青年的基本就業(yè)需求。深圳在住房保障方面排名第一，在土地資源緊缺的情形下，深圳一方面加快建立“租購(gòu)并舉”的住房制度，拓展了青年住房的選擇且降低了青年住房成本；另一方面，通過(guò)城市更新、土地整備等政策多渠道配建人才用房，增加青年住房供給（見(jiàn)圖3）。

圖3 一線城市居住成本與青年住房保障舉措對(duì)比

城市環(huán)境方面，北京表現(xiàn)優(yōu)異，南京和廈門(mén)較為欠缺，主要體現(xiàn)在社會(huì)文化環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境兩方面。在社會(huì)文化方面，北京的歷史文化豐富、科教水平發(fā)達(dá)，博物館數(shù)量、展館等數(shù)量最多，并且創(chuàng)新氛圍濃厚，每萬(wàn)人口發(fā)明專(zhuān)利擁有量在六個(gè)城市中排名第一，相比之下，南京和廈門(mén)則排名落后。在經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面，北京的GDP水平、月均工資水平均排名第一，同時(shí)，世界500強(qiáng)企業(yè)數(shù)量也遠(yuǎn)超其他城市，為55個(gè)，其余城市都未超過(guò)10個(gè)。

（3）消費(fèi)服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、教育服務(wù)各城市間差異較小

在消費(fèi)服務(wù)方面，不論是設(shè)施絕對(duì)數(shù)量還是服務(wù)水平，餐飲消費(fèi)在各城市間的差距都是最大的。盡管北京、上海的消費(fèi)設(shè)施總量有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但人均消費(fèi)設(shè)施表現(xiàn)出顯著不足。例如，比較上海和六個(gè)城市消費(fèi)服務(wù)POI數(shù)量的均值，上海消費(fèi)服務(wù)POI的數(shù)量超過(guò)六個(gè)城市均值，排名穩(wěn)定在1、2名；但是比較人均POI的數(shù)量，上海的排名基本墊底，說(shuō)明面對(duì)巨大的人口壓力，巨型城市上海的服務(wù)水平仍然有待提升（見(jiàn)圖4）。而廈門(mén)、杭州的綜合服務(wù)水平更高，尤其是廈門(mén)，居第1位，充分體現(xiàn)了其作為著名旅游城市的優(yōu)勢(shì)。

圖4 消費(fèi)服務(wù)POI對(duì)比

各城市都傾向于重創(chuàng)業(yè)輕就業(yè)，重硬環(huán)境而輕軟環(huán)境，因而就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)得分普遍不高。從就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)綜合得分來(lái)看，北京、上海、杭州得分較高，深圳、南京、廈門(mén)較低，主要體現(xiàn)在就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和人才優(yōu)待政策的差距：在就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)方面，北京和上海遙遙領(lǐng)先，就業(yè)創(chuàng)業(yè)咨詢(xún)等服務(wù)較為完善；在人才優(yōu)待政策方面，各城市都十分重視人才補(bǔ)貼政策，無(wú)論是保障房等實(shí)物補(bǔ)貼還是生活、工作補(bǔ)貼等貨幣補(bǔ)貼，都針對(duì)不同層次人才做了詳細(xì)規(guī)定；但在提供實(shí)習(xí)基地和就業(yè)崗位方面的政策都相對(duì)不足，缺乏可操作性。在創(chuàng)業(yè)服務(wù)方面，各城市在便捷平臺(tái)運(yùn)作、融資服務(wù)、專(zhuān)屬服務(wù)以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等軟環(huán)境方面的政策都不夠完善，但在提供創(chuàng)業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)以及免費(fèi)創(chuàng)業(yè)場(chǎng)所上，第一層級(jí)城市比第二層級(jí)城市相對(duì)完善，覆蓋人群更全面，獎(jiǎng)勵(lì)舉措也更具體。在職業(yè)技能提升方面，各城市得分都不高，有待進(jìn)一步重視。

城市之間教育服務(wù)得分差異較小?？傮w上看，上海得分最高，城市內(nèi)有較多的特色培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，青年可以獲得更多的拓展教育機(jī)會(huì)，南京和北京次之，主要表現(xiàn)為良好的思想教育體系。而杭州應(yīng)試教育競(jìng)爭(zhēng)激烈，市場(chǎng)化教育機(jī)構(gòu)更傾向于輔導(dǎo)中小學(xué)生而非成人教育；然而教育集團(tuán)化限制了小微教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展，導(dǎo)致青年教育的市場(chǎng)化服務(wù)水平不高。

政策環(huán)境分析結(jié)果顯示，北京、上海、深圳和杭州身處第一梯隊(duì)，對(duì)青年各個(gè)層次需求的關(guān)注和滿(mǎn)足都優(yōu)于第二梯隊(duì)的南京和廈門(mén)，但在消費(fèi)需求上還存在較大進(jìn)步空間。在各項(xiàng)指標(biāo)中，六大城市在社會(huì)參與方面的分差最大，一線城市為青年賦權(quán)的力度顯著大于其他城市；但在就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)上得分普遍不高，都傾向于重視創(chuàng)業(yè)卻忽視就業(yè)。

3.政策實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

政策績(jī)效評(píng)價(jià)即對(duì)政策運(yùn)行的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，用以評(píng)估政策行為對(duì)目標(biāo)群體需要、價(jià)值和機(jī)會(huì)的滿(mǎn)足程度。通過(guò)政策績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)六大城市的政策實(shí)施績(jī)效綜合評(píng)分差距較小，且呈現(xiàn)出一線城市排名較低，新一線和二線城市排名較高的規(guī)律（見(jiàn)表2）。該現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要有以下三方面。第一，與城市政策紅利發(fā)展階段有關(guān)，一線城市的政策相對(duì)成熟，隨著城市發(fā)展需求的變化，政策門(mén)檻提高，政策優(yōu)待愈加傾向于占比少數(shù)的高層次人才，使普通青年享受的政策紅利較少，主觀打分較低；新一線和二線城市則正處于政策紅利釋放的時(shí)期，對(duì)不同階層的青年都相對(duì)友好，青年的總體評(píng)價(jià)更高；值得注意的是，上海由于國(guó)際化程度較高，包容性更強(qiáng)，總體評(píng)價(jià)也較高。第二，與政策落實(shí)的差異性有關(guān)，南京和廈門(mén)各項(xiàng)得分都較好，說(shuō)明它們?cè)诓煌S度的政策實(shí)施上落實(shí)的更好，能真正滿(mǎn)足青年的發(fā)展需求，使青年享受到各種政策福利。第三，與不同城市的青年不同的生活追求有關(guān)，一線城市的青年相比新一線和二線城市的青年，在高競(jìng)爭(zhēng)的氛圍下對(duì)生活環(huán)境、人生目標(biāo)的要求更高，對(duì)政策實(shí)施評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)也更高。此外，他們的主觀感知還會(huì)受到當(dāng)?shù)氐纳顗毫Α⑸钯|(zhì)量等其他因素影響，因此評(píng)分偏低。

表2 政策實(shí)施績(jī)效綜合評(píng)價(jià)結(jié)果

六、結(jié)論與討論

針對(duì)青年發(fā)展型城市建設(shè)的需要和促進(jìn)青年發(fā)展的政策環(huán)境評(píng)價(jià)研究的不足，本研究構(gòu)建量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)城市政策環(huán)境進(jìn)行分析，為促進(jìn)青年群體的發(fā)展和城市高質(zhì)量發(fā)展提供政策建議。本研究從青年需求出發(fā)，從健康服務(wù)、社會(huì)保障、消費(fèi)服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、教育服務(wù)、社會(huì)參與和城市環(huán)境7個(gè)方面入手，構(gòu)建了包含7個(gè)分維度、79個(gè)具體指標(biāo)的促進(jìn)青年發(fā)展的城市政策環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。通過(guò)國(guó)內(nèi)20個(gè)代表性城市的2009份青年需求問(wèn)卷調(diào)查，以及6個(gè)典型城市的青年政策、城市基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)搜集，利用青年發(fā)展型城市政策環(huán)境綜合指數(shù)模型，對(duì)我國(guó)6個(gè)典型城市促進(jìn)青年發(fā)展的城市政策環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)。得出以下結(jié)論：一是青年發(fā)展需要先滿(mǎn)足其基本需求（社會(huì)保障、健康服務(wù)）和能力需求（教育服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)），才能追尋更高的價(jià)值需求（社會(huì)參與、消費(fèi)服務(wù)），城市環(huán)境作為支撐青年發(fā)展的重要環(huán)境，與價(jià)值需求具有同等重要性。二是促進(jìn)青年發(fā)展的整體城市政策環(huán)境水平與城市綜合實(shí)力有較大關(guān)聯(lián)，但分指標(biāo)表現(xiàn)不完全遵守城市等級(jí)規(guī)律。三是健康服務(wù)與教育服務(wù)是目前青年的關(guān)注重點(diǎn)以及城市促進(jìn)青年發(fā)展的重要指標(biāo)，教育服務(wù)作為提升青年自身能力和水平的重要方式，對(duì)青年發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。四是就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)完善的城市能夠吸引青年，但城市不能松懈對(duì)社會(huì)保障的重視。五是城市青年發(fā)展政策除了滿(mǎn)足青年的普遍需求外，也不應(yīng)脫離當(dāng)?shù)厍嗄甑墓逃刑攸c(diǎn)、偏好以及真實(shí)發(fā)展需求。

基于政策評(píng)價(jià)結(jié)果，本研究進(jìn)一步對(duì)促進(jìn)青年發(fā)展的城市政策環(huán)境提出優(yōu)化建議。一是強(qiáng)化青年的保障系統(tǒng)，逐步改善以青年民生為重點(diǎn)的住房、健康、養(yǎng)老保障體系。二是提升城市的經(jīng)濟(jì)吸引力，助推青年的價(jià)值成就。三是鼓勵(lì)青年參與社會(huì)建設(shè)，增強(qiáng)青年與城市的黏性；提升城市的消費(fèi)服務(wù)能力，滿(mǎn)足青年多層次需求。四是通過(guò)對(duì)青年發(fā)展的賦權(quán)促進(jìn)青年的發(fā)展，讓城市對(duì)青年發(fā)展更友好，促進(jìn)青年對(duì)城市發(fā)展更有為，推動(dòng)青年發(fā)展與城市發(fā)展同頻共振。

鑒于數(shù)據(jù)獲得性的制約，本研究提出的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還存在一定局限性。同時(shí)，由于國(guó)內(nèi)明確出臺(tái)青年政策的城市數(shù)量有限，本研究只選取了6個(gè)典型城市。在未來(lái)的研究中，應(yīng)跟蹤納入更多出臺(tái)青年政策的城市以及不同類(lèi)型和等級(jí)的城市，擴(kuò)大指標(biāo)體系在不同城市的應(yīng)用，并加以修正，以提高指標(biāo)體系的科學(xué)性和實(shí)用價(jià)值。■