■文／孟穎穎 翟孟奇

2022 年國務院《政府工作報告》明確提出:“完善三孩生育政策配套措施，將3 歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除，多渠道發(fā)展普惠托育服務，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負擔。”這是國家為著力解決人民群眾普遍關心的民生問題送出的“民生禮包”，也是提高優(yōu)生優(yōu)育服務水平、完善三孩生育政策配套措施的新目標和新部署。

人口問題始終是影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎性、全局性和戰(zhàn)略性問題。普惠托育服務作為生育支持政策體系的一部分,對減輕家庭養(yǎng)育負擔、促進兒童早期發(fā)展、緩解女性工作與家庭壓力、釋放生育潛能具有重要意義。2019 年以來，國務院辦公廳印發(fā)了《關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》，國家衛(wèi)生健康委印發(fā)《托育機構設置標準（試行）》和《托育機構管理規(guī)范（試行）》，國家發(fā)展改革委、國家衛(wèi)生健康委印發(fā)《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》，確立了家庭為主、托育補充、政策引導、普惠優(yōu)先的工作原則。

伴隨相關政策的頒布以及專項行動的開展，我國普惠托育服務體系發(fā)展迅速。不可忽視的是，當前嬰幼兒托育服務尤其是普惠托育服務的發(fā)展仍存在諸多現(xiàn)實問題，托育服務總體供給依然不足，各地區(qū)服務資源分布不均衡，影響并阻礙了“幼有所育”和“幼有善育”目標的實現(xiàn)。

托育服務面臨的問題

托育服務定位不清晰，行業(yè)邊界模糊?，F(xiàn)有政策文件中，除《關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》提到托育機構要堅持“保育為主、保教結合”的工作方針之外，其他文件均未對托育的具體服務定位和基本職責范圍進行界定。定位不清晰直接導致托育機構與早教中心等嬰幼兒教育培訓機構之間的邊界模糊。在實際運行中，托育機構常以早期教育為辦學特色和亮點，表現(xiàn)出與一般商業(yè)早教中心“趨同”的傾向。此外，對普惠性托育服務機構的認定，目前尚缺乏明確的標準。《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》指出，普惠托育應以“質量有保障、價格可承受、方便可及”為導向，但何為普惠性的托育服務，尚沒有清晰的界定標準。

托育服務規(guī)劃不合理，供需失衡矛盾突出。從供給側看，現(xiàn)階段我國托育服務不僅供給缺口大，而且在運營模式之間、區(qū)域之間存在著明顯的供需失衡現(xiàn)象。國家衛(wèi)生健康委調研數(shù)據(jù)顯示，當前，我國0－3 歲的嬰幼兒有4200萬人左右，其中三分之一有比較強烈的托育服務需求，但實際的托育服務供給量僅為5.5%左右，供需缺口巨大。中國人口與發(fā)展研究中心的調查顯示，在現(xiàn)有的托育服務供給模式中，民辦營利性托育機構占據(jù)較大的市場份額，而公辦普惠性質的托育機構占比還不到兩成。其中，受監(jiān)管模糊和備案難度大的影響，家庭托育點在擴大普惠托育開發(fā)空間中的作用經(jīng)常被忽視。此外，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)、城市社區(qū)與農村社區(qū)之間的托育服務供給能力也存在較大差距，區(qū)域間發(fā)展不平衡現(xiàn)象明顯。中國發(fā)展研究基金會和全國婦聯(lián)的調查顯示，貧困地區(qū)約有86.4%的嬰幼兒沒有接受過任何早期養(yǎng)育和照護服務，家庭養(yǎng)育環(huán)境也較差。

托育服務配套機制不健全，服務質量亟待提升。從目前托育機構的發(fā)展現(xiàn)狀來看，首先，托育機構從業(yè)人員缺口較大。根據(jù)《托育機構設置標準（試行）》要求，托育機構的師生比例應當不低于以下標準：乳兒班1∶3，托小班1∶5，托大班1∶7。按平均1∶5 的標準來算，托育服務需求至少需要280 萬的從業(yè)人員，而我國托育服務的從業(yè)人數(shù)遠未達到這一標準。其次，行業(yè)內人才培養(yǎng)與晉升機制不健全、從業(yè)人員的薪酬待遇和晉升渠道有限、人員流動性較大，尤其缺乏專業(yè)素養(yǎng)和技能過硬的優(yōu)秀師資。再次，從監(jiān)管層面看，準入后的托育機構不僅缺乏統(tǒng)一的考核、評定與分級標準，而且各部門之間的監(jiān)管權限模糊、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的作用發(fā)揮有限，導致托育服務全過程的質量監(jiān)管缺位，管理不規(guī)范、質量低下的現(xiàn)象頻發(fā)。

托育機構建設成本高，運營困境明顯。按相關文件規(guī)定，托育機構的場地設施、人員規(guī)模等方面的準入要求遠遠高于其他照護機構。同時，由于服務對象特殊，托育機構在房屋裝修、設施設備、裝飾材料等方面也有著更高的安全質量標準和環(huán)保標準。因此，雖然目前每個新增普惠托位可以享受到1 萬元的國家財政補貼，但是由于行業(yè)準入成本、后期運營維護成本過高，政策效果十分有限，市場激勵仍然不足。

補齊短板提高托育服務能力

普惠托育服務體系建設是一項重要的民生工程?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》提出，到2025年，我國每千人口擁有3 歲以下嬰幼兒托位數(shù)由1.8 個提高到4.5 個，到2035年，新增示范性普惠托位50 萬個以上。為實現(xiàn)這一目標，補齊“一小”群體照護服務短板，應瞄準現(xiàn)實痛點，健全普惠托育服務體系，有效提高托育服務能力。具體政策建議如下：

明晰托育服務職責邊界，制定普惠性托育機構的認定標準。國家應明確托育服務的具體服務定位和職責邊界，強化托育機構在膳食營養(yǎng)、衛(wèi)生保健和疾病預防等嬰幼兒健康成長方面的基本職責范圍，真正做到“保育為主、保教結合”，實現(xiàn)托育機構的特色化發(fā)展。此外，應加大普惠托育服務專項行動的力度，以“質量有保障、價格可承受、方便可及”為導向，界定“普惠性”與“示范性”托育機構在服務內容、服務價格上的基本標準，允許各地根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況制定適用的標準，大力推動“普惠性”托育機構發(fā)展。

合理規(guī)劃托育服務供給，緩解供需失衡矛盾。加大托育服務供給側結構性改革力度，充分發(fā)揮多方優(yōu)勢，整合現(xiàn)有資源、發(fā)掘潛在資源，構建多元化的普惠托育服務體系，最大限度釋放托育供給潛能。建議以社區(qū)為依托，綜合利用社區(qū)“婦女兒童之家”“綜合服務中心”及社區(qū)物業(yè)閑置公共用房等場地、設施、資源舉辦托育服務機構，采取公辦民營或民營公助的方式，推動形成“嵌入式、分布式、連鎖化、專業(yè)化”的托育服務網(wǎng)絡；以“托幼一體化”為突破口，拓展幼兒園服務范圍，支持幼兒園向前延伸，在保障提供3－6 歲學前教育的同時，通過改建、擴建為3 歲以下嬰幼兒提供普惠托育服務；鼓勵企事業(yè)單位為職工提供全日制、半日制、臨時性的福利性托育服務項目，支持有需要、有條件的產(chǎn)業(yè)園區(qū)預留配套用地建設普惠托育機構，并明確責任劃分，消減企事業(yè)單位辦托的風險；研究出臺家庭托育點管理規(guī)范，鼓勵家庭式托育模式的發(fā)展。同時，同步推進欠發(fā)達地區(qū)和農村地區(qū)嬰幼兒照護服務事業(yè)的發(fā)展，加大對農村地區(qū)、貧困地區(qū)的扶助政策和資金的傾斜力度，支持農村社區(qū)在綜合服務設施建設中為嬰幼兒照護服務功能預留空間，滿足家庭的托育服務需求。

加大政策扶持力度，適當調整準入門檻。了解托育機構舉辦普惠托育服務的實際困難與需求，進一步發(fā)揮中央預算內投資的引導作用，調動地方政府和社會力量的辦托積極性，激勵地方政府研究出臺發(fā)展規(guī)劃、用地保障、場地提供、金融支持、財稅優(yōu)惠等全方位政策支持清單，降低托育機構的建設運營成本。同時，鼓勵銀行、保險、基金會等各類金融機構參與合作，對普惠托育專項行動提供多樣化的金融服務。此外，在當前需求緊迫的背景下，可以適當調整托育機構的準入門檻，尤其要降低家庭托育點的門檻，盡快滿足居民的托育服務需求。

完善托育服務配套機制，強化專業(yè)人才隊伍培養(yǎng)。加快托育服務行業(yè)人才隊伍建設，引導職業(yè)院校、高等院校設立嬰幼兒照護等相關專業(yè)，擴大不同類型、不同學歷層次托育人員的招生規(guī)模，增加托育從業(yè)人員的供給；切實保障托育人員的工資、社保待遇，暢通職業(yè)晉升渠道，降低人員流失率；積極培育托育指導服務志愿者隊伍，吸引嬰幼兒家長、幼兒園退休人員以及婦幼保健專家等加入志愿者隊伍，進一步壯大托育服務力量。

建立長效評估機制，實現(xiàn)監(jiān)管促發(fā)展。相關部門需盡快制定統(tǒng)一的托育機構考核評定標準，引入第三方評估監(jiān)管機構，通過建立動態(tài)化、長效化的評估機制，不定期對托育機構和從業(yè)人員進行抽樣評估，評估的內容既要包括場地設施、衛(wèi)生質量等顯性指標，還應包括師資力量、服務態(tài)度等隱性指標，尤其重視對托育機構安全狀況的考核?？己瞬缓细竦?，責令其限期整改，到期未整改或整改不合格的應及時注銷。另外，還可采取年檢的形式，每年定期對托育機構進行質量評價和分級，評估的結果可作為資源分配和獎懲的依據(jù)。為保證結果公開，增加監(jiān)督效能，應利用互聯(lián)網(wǎng)等信息技術，依托全國和地方信用信息共享平臺，創(chuàng)建托育服務信息管理平臺，及時更新行業(yè)內資訊動態(tài)，為經(jīng)營者、托育機構和社會公眾提供可靠的反饋互動渠道。