許巖松

一、引言

2021年9月1日施行的《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱《海安法》）第一百一十八條第3款、第4款規(guī)定：“漁業(yè)船員、漁業(yè)無線電、漁業(yè)航標(biāo)的監(jiān)督管理，漁業(yè)船舶的登記管理，漁港水域內(nèi)的海上交通安全管理，漁業(yè)船舶（含外國籍漁業(yè)船舶）之間交通事故的調(diào)查處理，由縣級以上人民政府漁業(yè)漁政主管部門負(fù)責(zé)。法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院對漁業(yè)船舶之間交通事故的調(diào)查處理另有規(guī)定的，從其規(guī)定。除前款規(guī)定外，漁業(yè)船舶的海上交通安全管理由海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。漁業(yè)船舶的檢驗(yàn)及其監(jiān)督管理，由海事管理機(jī)構(gòu)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。”《海安法》實(shí)施后，海事執(zhí)法人員對于如何開展?jié)O業(yè)船舶的海上交通安全管理感到迷茫，是保持現(xiàn)狀還是將漁船視同商船監(jiān)管？發(fā)現(xiàn)漁船違章是直接執(zhí)行處罰還是移交漁業(yè)漁政主管部門（以下簡稱漁政部門）？漁船若不配合海事管理機(jī)構(gòu)可以采取什么手段？本文擬從分析漁船海上交通安全管理的內(nèi)涵入手，厘清海事管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)范圍，通過借鑒公安機(jī)關(guān)交通管理部門（以下簡稱交警部門）對拖拉機(jī)道路交通安全管理的經(jīng)驗(yàn)，試圖找出做好漁船海上交通安全管理的途徑，為海事安全監(jiān)管提供參考。

二、海上交通安全管理的內(nèi)涵

要做好漁船的海上交通安全管理工作，首先應(yīng)知道何謂“海上交通安全管理”。對于海事管理機(jī)構(gòu)對漁船的管理職責(zé)，有人將“管理”與“監(jiān)督管理”進(jìn)行區(qū)分，認(rèn)為“監(jiān)督管理”是基于行政許可的行政審批以及行政檢查等執(zhí)法活動；而“管理”則是對某一水域內(nèi)的通航環(huán)境和通航秩序的行政檢查，檢查項(xiàng)目和內(nèi)容是某一水域內(nèi)的船舶或其他活動主體是否遵循航行、停泊、作業(yè)等“活動規(guī)則”，是否存在妨礙通航法定或通航秩序的行為等[1]，因此，海事管理機(jī)構(gòu)對漁船的安全管理內(nèi)容只限于通航環(huán)境和通航秩序的行政檢查，而不涉及監(jiān)督管理。但這一觀點(diǎn)顯然不能成立，且不說“管理”就其文義的內(nèi)涵本身就包括“監(jiān)督管理”，“管理”與“監(jiān)督管理”是包容關(guān)系而非并列關(guān)系；就《海安法》第八章“監(jiān)督管理”的具體內(nèi)容看，也與該觀點(diǎn)不符，其中并不涉及行政審批內(nèi)容，且行政檢查的內(nèi)容也并非僅基于行政許可的行政執(zhí)法活動，同樣包括對通航環(huán)境和通航秩序的行政檢查。

對于海上交通安全管理的內(nèi)涵，李志文教授等認(rèn)為傳統(tǒng)意義上的海上交通安全管理主要是對船舶航行、停泊和作業(yè)行為的安全管理，立法和管理實(shí)踐通常將其歸納為船舶管理、船員管理、通航環(huán)境安全保障和救助打撈四個部分，隨著國際海洋爭端和海上運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展與面臨的海洋新形勢，國家主權(quán)安全、海洋權(quán)益安全及海上恐怖活動等威脅海上安全的因素將會不同程度地進(jìn)入海上交通安全管理的視野[2]。簡言之，海上交通安全管理的內(nèi)涵大于《海安法》所規(guī)定的內(nèi)容，但在立法和執(zhí)法實(shí)踐中，海上交通安全管理的內(nèi)涵等于《海安法》所規(guī)定的內(nèi)容。這一點(diǎn)在內(nèi)河交通安全管理領(lǐng)域可以得到印證，內(nèi)河交通安全管理與海上交通安全管理類似，而《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》直接以“安全管理”為條例名稱，其內(nèi)河安全管理的內(nèi)涵就是條例所規(guī)定的內(nèi)容。

那么，除《海安法》第一百一十八條第3款外，對漁船的海上交通安全管理是否就是完全按《海安法》所有條款進(jìn)行管理呢？也不盡然，《海安法》第十七條規(guī)定“本章第九條至第十二條、第十四條規(guī)定適用的船舶范圍由有關(guān)法律、行政法規(guī)具體規(guī)定，或者由國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門擬定并報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布”。這些條款主要涉及船舶檢驗(yàn)、登記、公司管理、船舶保安以及海事勞工證書，從目前的法律法規(guī)來看，海事管理機(jī)構(gòu)對漁船的海上交通安全管理不涉及上述事項(xiàng)。

即便排除了上述條款，就《海安法》的內(nèi)容來看，海事管理機(jī)構(gòu)對漁船的海上交通安全管理內(nèi)容仍很寬泛，如第四章的“航行、停泊、作業(yè)”、第五章的“海上客貨運(yùn)輸安全”等。有人認(rèn)為第五章和漁船無關(guān)，但《關(guān)于進(jìn)一步明確水上交通安全監(jiān)管職責(zé)分工有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)〔2005〕9號）明確規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)從事客貨運(yùn)輸?shù)臐O船安全監(jiān)管由交通（海事）部門負(fù)責(zé)。

那么海事管理機(jī)構(gòu)如何對漁船進(jìn)行海上交通管理呢？以《海安法》第三十三條為例，該條是第四章的第一條，要求船舶航行、停泊、作業(yè)，應(yīng)當(dāng)持有有效的船舶國籍證書及其他法定證書、文書，配備依照有關(guān)規(guī)定出版的航海圖書資料，懸掛相關(guān)國家、地區(qū)或者組織的旗幟，標(biāo)明船名、船舶識別號、船籍港、載重線標(biāo)志。船舶應(yīng)當(dāng)滿足最低安全配員要求，配備持有合格有效證書的船員。海事執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)漁船沒有登記證書、船員沒有適任證書應(yīng)如何處理呢？是直接依據(jù)《海安法》第九十五條至九十七條處罰，還是移交漁政部門呢？若直接處罰，則有違反《海安法》第一百一十八條第3款規(guī)定的嫌疑，該款規(guī)定漁業(yè)船員的監(jiān)督管理、漁船的登記管理屬于漁政部門的職責(zé)范圍。且在對船舶配員的查處中，海事管理機(jī)構(gòu)對于漁船船員是否配備合格有效的證書、船舶是否滿足最低安全配員要求等問題并不具有解釋權(quán)。若移交漁政部門，漁政部門是否有義務(wù)接收？不接收如何處理？由于《海安法》出臺不久，海事管理機(jī)構(gòu)與漁政部門的相關(guān)實(shí)踐并不多，尚未形成成熟的經(jīng)驗(yàn)。有鑒于此，本文試圖從交警部門對道路交通安全的管理中吸取相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

三、交警部門對拖拉機(jī)道路交通安全管理的可借鑒之處

在道路交通中，交警部門對拖拉機(jī)的管理類似于海事管理機(jī)構(gòu)對漁船的管理，借鑒交警部門、農(nóng)業(yè)（農(nóng)業(yè)機(jī)械）主管部門（以下簡稱農(nóng)機(jī)部門）的做法對解決上述問題有一定的參考作用。

（一）交警部門與農(nóng)機(jī)部門的職責(zé)分工

《道路交通安全法》第一百二十一條規(guī)定：對上道路行駛的拖拉機(jī)，由農(nóng)業(yè)（農(nóng)業(yè)機(jī)械）主管部門行使本法第八條、第九條、第十三條、第十九條、第二十三條規(guī)定的公安機(jī)關(guān)交通管理部門的管理職責(zé)。該規(guī)定所指的第八條、第九條涉及機(jī)動車的登記，第十三條涉及機(jī)動車的檢驗(yàn)，第九條、第二十三條涉及駕駛員的發(fā)證及年檢。

從上述條文中可以看出，拖拉機(jī)的登記、檢驗(yàn)，駕駛員的發(fā)證管理屬于農(nóng)機(jī)部門的職責(zé)；拖拉機(jī)上道路行駛，交警部門則依據(jù)《道路交通安全法》對其進(jìn)行安全管理。

（二）拖拉機(jī)交通安全管理存在的問題

拖拉機(jī)特別是變型拖拉機(jī)因載重量大、成本低而備受農(nóng)村地區(qū)運(yùn)輸行業(yè)的青睞，遇到趕集這樣的外出活動，不少人喜歡將其當(dāng)作交通工具，有時能乘載好幾人甚至十幾人[3]。由于車輛改裝、準(zhǔn)駕考試等方面存在管理漏洞致使交通事故頻發(fā)，據(jù)江蘇濱?？h檢察院的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2012—2014年，該院共受理變型拖拉機(jī)交通肇事案21件，造成傷亡后果的有19件[4]。

其中的管理漏洞主要指變型拖拉機(jī)的牌照核發(fā)、駕駛?cè)藛T的技能培訓(xùn)由農(nóng)機(jī)部門負(fù)責(zé)，道路巡查由交警部門承擔(dān)，交警部門與農(nóng)機(jī)部門缺乏必要的銜接溝通，導(dǎo)致交警部門對變型拖拉機(jī)違章行為的扣分、罰款等措施難以落到實(shí)處，很多變型拖拉機(jī)的道路違法行為未能被處理。

（三）治理措施

為彌補(bǔ)管理漏洞，很多地區(qū)的交警部門、農(nóng)機(jī)部門采取了聯(lián)合執(zhí)法行動。以山東省為例，2016年山東省公安廳交通管理局、省農(nóng)機(jī)局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展公安、農(nóng)機(jī)聯(lián)合執(zhí)法工作有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于開展變型拖拉機(jī)聯(lián)合整治行動的通知》。通知要求：一是認(rèn)真摸清底數(shù)，集中排查建檔。各級農(nóng)機(jī)部門要認(rèn)真排查，將變型拖拉機(jī)牌證核發(fā)基礎(chǔ)情況錄入信息系統(tǒng)，并與公安機(jī)關(guān)共享數(shù)據(jù)。交警部門將變型拖拉機(jī)違法處理情況以及交通事故情況通報給農(nóng)機(jī)部門。二是開展聯(lián)合執(zhí)法。在聯(lián)合執(zhí)法過程中，由交警部門和農(nóng)機(jī)部門分別依照《道路交通安全法》和《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》查處，農(nóng)機(jī)部門負(fù)責(zé)協(xié)助落實(shí)交警部門單獨(dú)實(shí)施的處罰，并將處罰落實(shí)情況通報交警部門。交警部門需要扣車、收繳牌證的，由查扣地農(nóng)機(jī)部門配合牌證核發(fā)地農(nóng)機(jī)部門按規(guī)定處理。三是建立長效機(jī)制，強(qiáng)化源頭監(jiān)管。農(nóng)機(jī)部門要從源頭上把住檢驗(yàn)關(guān)、上路關(guān)，對達(dá)到報廢條件的，由農(nóng)機(jī)部門收繳牌證。暫時無法收回牌證的，公告作廢、通知車主，并通報交警部門。對已經(jīng)公告作廢仍上路行駛的變型拖拉機(jī)，應(yīng)依法予以扣留，按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，由牌證核發(fā)地農(nóng)機(jī)部門依法依規(guī)處置。交警部門梳理匯總車輛的交通違法情況，集中向同級農(nóng)機(jī)部門通報，督促車主和駕駛?cè)藛T接受處理。對嚴(yán)重交通違法行為累積較多的拖拉機(jī)，由農(nóng)機(jī)部門采取上門通知等方式告知車主，并提示相關(guān)法律責(zé)任。四是加大宣傳教育培訓(xùn)。農(nóng)機(jī)部門要組織上門宣講活動，增強(qiáng)各類農(nóng)用機(jī)械駕駛?cè)藛T的守法意識、安全意識。交警、農(nóng)機(jī)部門制作一批變型拖拉機(jī)交通違法、事故案例的視頻在主流媒體播出，揭示嚴(yán)重違法的社會危害性，取得社會各界的廣泛理解和支持[5]。

（四）相關(guān)啟示

（1）對于審批發(fā)證、動態(tài)監(jiān)管分屬不同部門的公共安全管理事項(xiàng)，部門之間不協(xié)調(diào)、不合作會導(dǎo)致管理存在漏洞、監(jiān)管失效，安全事故得不到有效控制。

（2）各執(zhí)法部門要共同做好監(jiān)管工作，就必須實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息共享、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享。

（3）源頭管理是安全監(jiān)管的關(guān)鍵。涉及源頭管理的違法行為，如報廢的車輛上路，在被現(xiàn)場監(jiān)管部門查獲后，應(yīng)按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，由審批發(fā)證部門處置；對于不涉及源頭管理的違法行為，為確保違法行為得到查處，審批發(fā)證部門應(yīng)協(xié)助執(zhí)法，如采取上門通知等形式督促車主接受處理。

（4）在宣傳教育培訓(xùn)方面，發(fā)證部門對相對人情況更為熟悉，因此以審批發(fā)證部門為主進(jìn)行安全宣傳，動態(tài)監(jiān)管部門要做好配合工作。

四、漁船海上交通安全管理建議

目前，關(guān)于實(shí)施《海安法》第一百一十八條的具體解釋或方案尚未出臺，多數(shù)海事管理機(jī)構(gòu)仍在觀望，海事管理機(jī)構(gòu)與漁船的矛盾尚不突出。但可以預(yù)見，一旦海事管理機(jī)構(gòu)按《海安法》加強(qiáng)對漁船的海上交通安全管理，將遇到交警部門對拖拉機(jī)進(jìn)行執(zhí)法同樣的問題，問題可能更加復(fù)雜。如交警部門在道路上對拖拉機(jī)進(jìn)行執(zhí)法，拖拉機(jī)車主多數(shù)會配合檢查，否則無法通行。但海事管理機(jī)構(gòu)在海上對漁船進(jìn)行執(zhí)法，漁船若不配合，海事管理機(jī)構(gòu)并無相應(yīng)的強(qiáng)制措施。由于漁船不配合，海事管理機(jī)構(gòu)對違法行為的調(diào)查取證、執(zhí)法文書的送達(dá)將存在困難，行政處罰的執(zhí)行則更加困難。

2021年2月1日，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)水上運(yùn)輸和漁業(yè)船舶安全風(fēng)險防控工作的意見》（以下簡稱《意見》），為做好漁船海上安全管理指明了方向。

《意見》提出：一是進(jìn)一步完善水上交通安全管理機(jī)制。要求縣級以上地方各級人民政府要建立健全水上交通安全協(xié)調(diào)機(jī)制，堅(jiān)決落實(shí)“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求，壓實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任、行業(yè)安全監(jiān)管責(zé)任和屬地政府管理責(zé)任；要求海事管理機(jī)構(gòu)、漁政部門健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，定期組織開展聯(lián)合執(zhí)法行動。二是加強(qiáng)漁船安全源頭監(jiān)管。加快出臺實(shí)施漁業(yè)船員違規(guī)記分辦法，梳理更新漁船、漁業(yè)船員信息；各沿海省份二級及以上漁港施行“港長制”管理，進(jìn)一步明晰漁船船籍港和靠泊港的安全監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)防“人證不符”等現(xiàn)象，嚴(yán)把漁船出港安全關(guān)口，重點(diǎn)檢查漁船適航狀態(tài)、職務(wù)船員配備、雷達(dá)和AIS安裝使用、號燈號型顯示等情況，嚴(yán)厲打擊超員、超載、超風(fēng)級、超航區(qū)出海作業(yè)等違法違規(guī)行為，嚴(yán)防漁船單船出海作業(yè)、無人值守、疲勞駕駛等行為。三是加強(qiáng)從業(yè)人員安全培訓(xùn)，聯(lián)合開展安全警示教育活動，推廣“商漁船長面對面”交流活動等經(jīng)驗(yàn)做法。四是強(qiáng)化從業(yè)人員資質(zhì)管控，嚴(yán)把從業(yè)人員準(zhǔn)入關(guān)，采取停航整改等措施重點(diǎn)整治漁船職務(wù)船員配備不齊和普通船員持證率偏低等問題。五是加強(qiáng)海上交通資源的統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，構(gòu)建相對明確的航路與漁區(qū)界限，引導(dǎo)商船使用推薦航路、漁船避開海上交通功能區(qū)域。

《意見》從管理機(jī)制、現(xiàn)場監(jiān)管、安全培訓(xùn)、通航保障等方面入手，要求海事管理機(jī)構(gòu)與漁政部門加強(qiáng)合作，共同做好防商漁船碰撞工作。與交警部門、農(nóng)機(jī)部門治理拖拉機(jī)違章行為類似，《意見》強(qiáng)調(diào)了源頭管理以及聯(lián)合執(zhí)法的重要性。但由于《意見》出臺時《海安法》尚在醞釀過程中，《意見》并未對《海安法》第一百一十八條的實(shí)施提出針對性措施。但《意見》符合《海安法》立法精神，且聚焦防商漁船碰撞工作，是《海安法》的重要補(bǔ)充。本文結(jié)合《意見》和交警部門對拖拉機(jī)交通安全管理的實(shí)踐，提出海事管理機(jī)構(gòu)對漁船進(jìn)行海上交通安全管理的建議：

一是海事管理機(jī)構(gòu)在自身積極落實(shí)《意見》的同時，應(yīng)主動敦促并提醒地方政府、漁政部門落實(shí)《意見》中的各項(xiàng)措施，共同做好水上交通安全工作。

二是海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)主動與漁政部門建立信息共享平臺，將漁船相關(guān)違章信息、事故情況通報給漁政部門，共享漁政部門按《意見》梳理更新的漁船、漁業(yè)船員信息。

三是海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)與漁政部門建立工作協(xié)作機(jī)制，對發(fā)現(xiàn)的違章漁船的后續(xù)處置要有明確、合理的分工。對于涉及源頭管理的漁船違章行為，如漁船無證或不適航、船員配備不齊或船員不持證等違章行為，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)移交漁政部門處理，漁政部門在信息共享平臺顯示處理結(jié)果；對于非源頭管理的漁船違章行為，如漁船未遵守相關(guān)航行規(guī)則，違反規(guī)定進(jìn)入或者穿越禁航區(qū)等，漁政部門應(yīng)當(dāng)協(xié)助海事管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法，督促漁船相關(guān)人員配合海事管理機(jī)構(gòu)的處理。

四是海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用《海安法》的授權(quán)，做好防商漁船碰撞工作，如按《海安法》第十八條統(tǒng)籌規(guī)劃和管理海上交通資源時，應(yīng)充分考慮對沿海傳統(tǒng)漁場的影響；對于商漁船頻繁交匯且事故多發(fā)區(qū)域，可考慮建立船舶定線制，規(guī)范船舶航行秩序；在休漁期結(jié)束后漁船集中出海對沿海船舶航行造成緊迫性威脅時，應(yīng)及時發(fā)布航行警告，提醒附近商船注意避讓或繞行；對于相對固定、漁船密集的捕撈作業(yè)水域，可以按《海安法》第十九條劃定、公布交通管制區(qū)或安全作業(yè)區(qū)，防止商船進(jìn)入造成危險等。

五是海事管理機(jī)構(gòu)要緊密依靠漁政部門做好漁船的安全宣傳培訓(xùn)，編制商漁船碰撞案例、漁船違章處罰案例，由漁政部門發(fā)送給漁船船主及駕駛?cè)藛T。

五、結(jié)語

《海安法》賦予海事管理機(jī)構(gòu)對漁船海上交通安全管理的職責(zé)，旨在讓海事管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理海上交通安全，維護(hù)海上交通秩序。這既是對海事管理機(jī)構(gòu)海上交通安全治理能力的信任，也是對海事管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法能力及水平的考驗(yàn)。海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)主動作為，勇挑重?fù)?dān)，積極履行法律賦予的神圣職責(zé)。但在現(xiàn)有條件下，光憑海事管理機(jī)構(gòu)單打獨(dú)斗無法有效開展?jié)O船海上交通安全管理工作，因此，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)深刻領(lǐng)會黨的十九屆四中全會提出的“治理”內(nèi)涵，與當(dāng)?shù)卣?、漁政部門、漁船船主共建、共治、共享，穩(wěn)步推進(jìn)海事治理體系與治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)，保障漁船及海上交通的安全，防范重特大海上交通事故的發(fā)生。