文/周騫

一、前言

“十四五”是我國加快推進(jìn)交通強國建設(shè)、構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系的關(guān)鍵時期。市域鐵路是連接都市圈中心城市城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)的快速、大運量、公交化的軌道交通系統(tǒng)，是構(gòu)建現(xiàn)代交通網(wǎng)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，落實“交通強國”戰(zhàn)略的重要舉措。2020年12月《關(guān)于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展的意見》（國辦函〔2020〕116號）提出市域（郊）鐵路主要布局在都市圈中心城市，重點滿足1小時通勤圈快速通達(dá)出行需求[1]。在區(qū)域?qū)用妫渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017—2035年）》提出，按照“一張網(wǎng)、多模式、廣覆蓋、高集約”的規(guī)劃理念，構(gòu)建由城際線、市區(qū)線、局域線等組成的多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)上海市域軌道交通網(wǎng)絡(luò)內(nèi)1小時可達(dá)[2]?！渡虾Ｊ谐鞘熊壍澜煌ǖ谌诮ㄔO(shè)規(guī)劃（2018-2023年）》進(jìn)一步明確要建設(shè)機場聯(lián)絡(luò)線、嘉閔線和崇明線等市域（郊）鐵路。然而，在市域鐵路項目實施過程中，由于項目線路長，沿線利益相關(guān)者眾多，不可避免地會遇到諸多社會穩(wěn)定風(fēng)險。本文以上海市S市域鐵路項目為例，通過前期調(diào)研，剖析了項目建設(shè)所面臨的社會風(fēng)險，并針對風(fēng)險提出有效的防范化解措施，以期為市域鐵路建設(shè)項目的風(fēng)險管理與應(yīng)對提供有益參考。

二、項目概況

上海市S市域鐵路項目是上海市域鐵路網(wǎng)的重要組成部分，是落實長三角一體化國家戰(zhàn)略，建設(shè)“軌道上的長三角”的門戶線路和骨干線路。S市域鐵路全長約50km，其中地下線段主要位于城區(qū)，長度約23km，高架及路基段位于村鎮(zhèn)，長度約27km，全線設(shè)置8個站點，1處車輛基地。線路設(shè)計時速為160km/h，項目總投資約475億元。

S市域鐵路項目為線性工程，線路用地范圍內(nèi)及線路兩側(cè)有大量民宅、企業(yè)，還有部分學(xué)校、教堂等公共建筑，沿線社會環(huán)境復(fù)雜，利益相關(guān)者眾多，區(qū)域歷史矛盾突出。

三、社會風(fēng)險分析

（一）前期規(guī)劃與利益相關(guān)者預(yù)期不符

市域鐵路建設(shè)堅持“規(guī)劃先行，謀定而動”的方針，項目主要實施的依據(jù)包括地區(qū)總體規(guī)劃、項目專項規(guī)劃等。由于市域鐵路項目直接關(guān)系到沿線群眾出行的便利性，群眾往往對項目方案的關(guān)注度很高，若線路走向與群眾期望存在差異，或站點設(shè)置和先期規(guī)劃存在出入，沿線群眾則很可能以項目前期規(guī)劃或程序合規(guī)性問題為抓手，對項目建設(shè)提出質(zhì)疑，從而可能引發(fā)集體信訪等群體性事件，帶來較大的負(fù)面影響。

上海S市域鐵路在選線專項規(guī)劃公示期間，沿線居民要求增設(shè)或調(diào)整站點的意見訴求尤為突出。以某個商貿(mào)重鎮(zhèn)為例，此次規(guī)劃的站點位于該鎮(zhèn)南部區(qū)域，距離該鎮(zhèn)北部主要居住區(qū)約3公里。據(jù)調(diào)研，該鎮(zhèn)北部區(qū)域分布有20余個住宅小區(qū)，人口近15萬，但軌道交通長期空白，居民主要依靠公交和自駕出行，上下班高峰期擁堵嚴(yán)重，居民迫切希望能有軌道交通緩解通勤壓力。專項規(guī)劃公示期間，該鎮(zhèn)北部區(qū)域居民反映強烈，大量居民通過網(wǎng)絡(luò)呼吁、信訪等方式要求增設(shè)站點。

（二）土地房屋征收存在的風(fēng)險

市域鐵路建設(shè)將征收大量土地房屋，在征收過程中可能引發(fā)的風(fēng)險主要包括：征收范圍外村居民要求帶征；征收補償、落實就業(yè)及社會保障人數(shù)低于村民預(yù)期；安置房源位置不理想；企業(yè)搬遷影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營，造成員工失業(yè)等問題。上述風(fēng)險中征收范圍外村居民帶征訴求，往往量多面廣，極易引發(fā)社會矛盾。

上海S市域鐵路途經(jīng)大片農(nóng)田，據(jù)調(diào)研，沿線村民普遍為農(nóng)業(yè)戶籍，村民希望通過征地落實就業(yè)和社會保障的意愿較為強烈，但落實就業(yè)和社會保障名額有限，村民訴求得不到滿足的情況下，易引發(fā)村民的不滿。同時項目沿線兩側(cè)分布有較多民宅，在動遷范圍外的村民考慮到振動、噪音及出行影響，具有較強烈的帶征訴求，尤其是位于S市域線與高速公路之間、軌道交通之間的夾檔區(qū)域村民，若其帶征訴求不能得到滿足或緩解，而生活環(huán)境及出行條件又受到市域線項目影響，易引發(fā)村民信訪事件。

沿線非居住房屋征收主要矛盾集中在車輛基地內(nèi)，該車輛基地內(nèi)有外資、民營企業(yè)20余家。企業(yè)房屋征收將造成企業(yè)停產(chǎn)，致使企業(yè)產(chǎn)值及利潤大幅縮減，同時企業(yè)房屋征收還將造成大量員工離職或失業(yè)，可能引發(fā)較大的不穩(wěn)定因素。

（三）項目建設(shè)影響周邊建筑質(zhì)量安全

市域鐵路地下盾構(gòu)、橋梁架設(shè)和車站基坑開挖將造成周圍土體變形，可能導(dǎo)致鄰近建筑物發(fā)生傾斜、沉降、開裂等現(xiàn)象。一旦施工造成村居民房屋的損壞，尤其是未在動遷范圍內(nèi)的村民房屋，村民很可能借項目建設(shè)對房屋質(zhì)量影響而要求帶征。根據(jù)以往市政交通類項目實施經(jīng)驗，村居民房屋發(fā)生傾斜、沉降、開裂等問題極易引起上訪事件甚至上升為群體性事件，從而引發(fā)較大的社會矛盾。

上海S市域鐵路地上段沿線民宅主要建于上世紀(jì)70~90年代，房屋材料及結(jié)構(gòu)均較差，部分房屋為危房。村民普遍對項目建設(shè)是否會造成房屋開裂、沉降等存在擔(dān)憂。隧道段途經(jīng)主城區(qū)，往年該區(qū)域其他軌道交通在建設(shè)過程中，出現(xiàn)了周邊房屋開裂、門窗難以閉合等情況，居民為此進(jìn)行了持續(xù)信訪。S市域線地下段沿線住宅小區(qū)密集，部分為上世紀(jì)80-90年代建成的老小區(qū)，目前房屋已出現(xiàn)了開裂及滲水情況。根據(jù)目前的設(shè)計方案，隧道結(jié)構(gòu)邊線距離最近一棟高層住宅外墻不足10m。沿線居民普遍關(guān)注項目建設(shè)是否會造成周邊小區(qū)房屋沉降、開裂，影響房屋結(jié)構(gòu)安全。

（四）項目運營期振動、噪音影響

市域線列車在運行時，輪軌耦合作用所產(chǎn)生的振動依次通過軌道系統(tǒng)、支承結(jié)構(gòu)、隧道結(jié)構(gòu)傳遞至周圍巖土體，進(jìn)而傳入相鄰建筑物基礎(chǔ)，誘發(fā)建筑構(gòu)件的振動，從而在建筑物內(nèi)產(chǎn)生可感知的振動和結(jié)構(gòu)噪聲，結(jié)構(gòu)噪聲會引起煩擾或活動干擾，當(dāng)聲級較高時可對睡眠造成干擾，列車運行引起的居民房屋振動也將引起居民心理上的不適和擔(dān)憂。

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S市域線線路長，沿線分布有住宅、學(xué)校等敏感目標(biāo)，線路周邊現(xiàn)有高速公路、物流園等設(shè)施，背景噪音較高。據(jù)環(huán)評報告顯示，線路周邊受現(xiàn)狀既有道路影響，有10余處敏感點噪音超標(biāo)，沿線村居民普遍擔(dān)心項目運行期間振動及噪音影響正常工作生活。尤其是城區(qū)沿線，由于線路兩側(cè)居民區(qū)密集，運營期產(chǎn)生的振動、噪音易引發(fā)周邊居民的不滿。

四、防范化解措施

市域鐵路項目線路長，技術(shù)復(fù)雜，社會關(guān)注度高、影響大，沿線敏感目標(biāo)眾多，社會風(fēng)險易跨地域傳導(dǎo)、疊加共振，形成復(fù)合風(fēng)險[3]。為了從源頭上防范、化解市域鐵路項目實施可能引發(fā)的風(fēng)險，建設(shè)單位及各級政府應(yīng)進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控，構(gòu)建起集宣傳引導(dǎo)、政策支持、技術(shù)預(yù)防等于一體的全方位、立體化的防范化解體系，具體措施如下。

（一）建立風(fēng)險防范化解聯(lián)動機制

1.建立“市區(qū)聯(lián)動、屬地管理，主體清晰、分級負(fù)責(zé)，責(zé)任明確、互相配合，預(yù)防為主、督察督辦”為特點的工作機制，實現(xiàn)上下左右條塊的聯(lián)通。區(qū)黨政相關(guān)部門強化橫向溝通，建立常態(tài)化的互動工作平臺，定期溝通維穩(wěn)工作進(jìn)展情況，加強對風(fēng)險的預(yù)警和處置；市、區(qū)、街鎮(zhèn)、村居委之間建立暢通的縱向溝通機制，村居委充分發(fā)揮在風(fēng)險排查方面的優(yōu)勢，區(qū)相關(guān)部門及街鎮(zhèn)積極協(xié)調(diào)落實相關(guān)風(fēng)險防范化解措施。

2.加強輿情監(jiān)測。公安、網(wǎng)信、街鎮(zhèn)、村居等部門單位密切配合，關(guān)注網(wǎng)上網(wǎng)下輿情動向，及時預(yù)知預(yù)警預(yù)防，動態(tài)調(diào)整優(yōu)化施工方案及對策措施，同時充分利用微博、公眾號、抖音等新媒體的影響力，正確引導(dǎo)輿論，澄清事實真相，主動向媒體通報工作方案、工作進(jìn)度等，對于居民的質(zhì)疑及時做好回應(yīng)和疏導(dǎo)。

（二） 充分保障項目程序合法，做好項目規(guī)劃政策的答疑工作

1.規(guī)范建設(shè)工程程序的合法性與合規(guī)性審核工作，依法合規(guī)開展信息公開工作，不遺留風(fēng)險隱患。

2.針對沿線周邊群眾對線路走向及站點設(shè)置異議，建設(shè)單位及相關(guān)部門應(yīng)積極、及時地作出回應(yīng)，向群眾解釋清楚線路設(shè)計及站點設(shè)置依據(jù)理由，并同時公布相關(guān)規(guī)劃依據(jù)，做到有理有據(jù)。必要時應(yīng)組織設(shè)計單位及政府相關(guān)部門召開群眾座談會，針對沿線群眾的疑惑、質(zhì)疑進(jìn)行集中解釋、答復(fù)。

3.優(yōu)化沿線公交接駁線路，通過“兩網(wǎng)融合”延長接駁公交的運行時間，增加軌道交通接駁車輛的數(shù)量和頻次，切實解決困擾居民出行的問題，打通民眾通勤“最后一公里”。

（三）依法合規(guī)推進(jìn)土地房屋征收補償工作，綜合研究敏感區(qū)域帶征的可能性

1.根據(jù)政策，做好土地和房屋征收、安置補償工作。確保征地補償安置方案、房屋征收補償方案和操作程序的合法、合規(guī)和合理，充分吸納意見征詢階段收集到的合理訴求，補償方案和標(biāo)準(zhǔn)需綜合考慮全線、地區(qū)及相關(guān)項目之間的平衡。

2.對于位于項目與高速公路、軌道交通之間等夾檔區(qū)域的村宅，建設(shè)單位及有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)行實地踏勘，對于居住環(huán)境受影響確實較大的住戶，建議由政府相關(guān)部門結(jié)合《上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步支持農(nóng)民相對集中居住工作的實施意見》（滬府發(fā)〔2022〕2號）等政策要求，逐步推動村民“上樓”或“平移集中居住”。

3.對于經(jīng)謹(jǐn)慎評估后，未處在動遷范圍內(nèi)的村民，建議由區(qū)政府會同沿線鎮(zhèn)政府、村委、建設(shè)單位，深入了解群眾存在的實際困難，通過幫扶共建、鄉(xiāng)村振興建設(shè)、改善區(qū)域環(huán)境和配套設(shè)施等方式，增進(jìn)群眾福祉。

（四）規(guī)范施工，妥善做好影響范圍內(nèi)建構(gòu)筑物的檢測與保護(hù)工作

1.強化參建各方的招標(biāo)工作、將項目建設(shè)對周邊房屋影響納入合約管理中，明確并落實責(zé)任、嚴(yán)格考核、自始至終嚴(yán)抓沿線房屋的質(zhì)量安全。

2.施工前做好敏感房屋檢測工作，并按檢測報告的要求對房屋進(jìn)行監(jiān)測和保護(hù)，對于無法承受項目施工影響的房屋，應(yīng)納入征收范圍。

3.對于可能受到盾構(gòu)及樁基施工影響的建構(gòu)筑物，多設(shè)沉降監(jiān)測點，提早發(fā)現(xiàn)問題并及時采取加固處理措施；同時設(shè)置房屋質(zhì)量保證金，一旦沿線房屋質(zhì)量出現(xiàn)問題，可及時通過保證金進(jìn)行修繕賠償。

（五）優(yōu)化減振降噪設(shè)計，加強環(huán)保投入及運營期管理

1.優(yōu)化方案設(shè)計，通過鋪設(shè)無縫、重型鋼軌、采用彈性鋼軌扣件、軌下設(shè)彈性絕緣墊層等方式，有效降低運營期振動、噪音影響。

2.提高線路和車輛的養(yǎng)護(hù)水平，保持車輪的圓整與軌道的平順，使用打磨、涂油等方式減小輪軌的沖擊力，減小噪聲和振動。

3.設(shè)置隔聲屏障，更換隔音門窗。在軌道中心線外側(cè)設(shè)置隔聲墻；同時將受項目噪音影響較大區(qū)域房屋的門、窗，改造成隔音門窗，以期進(jìn)一步提高降噪效果。

4.對于采取減振措施后，環(huán)境振動、二次結(jié)構(gòu)噪聲仍超標(biāo)的民房宜實施功能置換。

五、結(jié)束語

市域鐵路項目是事關(guān)群眾出行的民生工程，在促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的同時，不可避免地對沿線民眾工作生活造成一定影響。因此，項目實施過程可能引發(fā)一定的社會風(fēng)險，建設(shè)單位及政府相關(guān)部門應(yīng)密切關(guān)注可能存在的不穩(wěn)定因素，綜合采取“德治教化、多元共治、技術(shù)支撐”的風(fēng)險防范思路，將風(fēng)險關(guān)口前移、實現(xiàn)標(biāo)本兼治；同時根據(jù)項目實施方案變更、利益相關(guān)者意見訴求變化等情況，及時開展動態(tài)性風(fēng)險評估，優(yōu)化完善風(fēng)險防范化解措施，做到“發(fā)現(xiàn)在早、防范在先、處置在小”，從而最大限度減少不和諧因素。