于文軒，胡澤弘

（中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088）

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是中國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo)。2020 年9 月，習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上首次作出了中國“二氧化碳排放力爭于2030 年前達(dá)到峰值，努力爭取2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的承諾［1］。為此，需要建立科學(xué)完備的法制保障。

目前，中國在溫室氣體管理方面已建立了一系列法律制度，涉及能源開發(fā)利用、能效推進(jìn)、清潔生產(chǎn)等領(lǐng)域。從法制基礎(chǔ)來看，以“雙碳”實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)、以碳排放為直接管理對象的專門性法律制度尚不健全；但同時(shí)，相關(guān)中央和地方政策、產(chǎn)業(yè)政策不斷推出，由此呈現(xiàn)出法律“冷”而政策“熱”的現(xiàn)象。在中央和地方政策驅(qū)動(dòng)下，一些地方出現(xiàn)了“煤價(jià)高位運(yùn)行”“拉閘限電”“電煤緊缺”等現(xiàn)象。盡管這是中國向低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型所要經(jīng)歷的“必要陣痛”，但也反映出中國應(yīng)對“雙碳”的法制準(zhǔn)備不充分、制度保障不健全等問題，其癥結(jié)在于政策目標(biāo)驅(qū)動(dòng)與現(xiàn)有管理模式難以為“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供持續(xù)性制度供給。法律是推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段，但當(dāng)下中國“雙碳”法制仍存在體系不健全、目標(biāo)和手段不協(xié)調(diào)、保障機(jī)制不完善等內(nèi)在問題。因此，在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的過程中，應(yīng)厘清法律與政策的協(xié)同關(guān)系，在政策目標(biāo)下充分運(yùn)用不同的治理手段，設(shè)計(jì)系統(tǒng)性法律制度，為“雙碳”實(shí)現(xiàn)提供法制保障。

1 “雙碳”法制的基本構(gòu)造與制度安排

“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在很大程度上依賴于以法律和政策為主體構(gòu)成的法制體系。法律與政策的溝通與交流，也將貫穿于“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的不同階段。

1.1 “雙碳”法制的基本構(gòu)造

法律與政策是推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段，二者之間的互動(dòng)協(xié)調(diào)形成了推進(jìn)“雙碳”實(shí)現(xiàn)的基本法制構(gòu)造。在“雙碳”目標(biāo)提出前后，中國出臺了諸多法律和政策，從內(nèi)容上看，相關(guān)法律政策主要涉及能源開發(fā)利用管理、能效推進(jìn)、清潔生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、碳排放權(quán)交易等領(lǐng)域；從調(diào)整方式上看，既包括“命令-控制”型的規(guī)制手段，也包括基于市場機(jī)制的激勵(lì)手段，不同的手段在不同的階段和領(lǐng)域發(fā)揮著獨(dú)特的作用。

法律與政策相結(jié)合的法制構(gòu)造在當(dāng)下推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮重要作用，將成為中國實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和乃至低碳發(fā)展法制建設(shè)的基本樣態(tài)，具有必要性和長期性。從必要性來看，推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)具有靈活性和綜合性，產(chǎn)業(yè)之間、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的“雙碳”目標(biāo)需要根據(jù)其發(fā)展的實(shí)際情況確定。同時(shí)，“雙碳”目標(biāo)涉及污染防治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等一系列問題，除通過法律的權(quán)利義務(wù)手段調(diào)整外，還需要經(jīng)濟(jì)上的宏觀指導(dǎo)和技術(shù)性手段的配合。因此，政策在推進(jìn)“雙碳”實(shí)現(xiàn)的過程中有助于彌補(bǔ)法律在具體目標(biāo)和階段性制度安排方面的不足，以適應(yīng)不同時(shí)期、不同形勢下的調(diào)整目的，并對法律的實(shí)施提供指引。

從長期性來看，在推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的法制建設(shè)過程中，政策規(guī)定必將向法律進(jìn)行轉(zhuǎn)化，但仍有一部分規(guī)范將以政策的形式存在，同時(shí)會(huì)不斷產(chǎn)生新的政策，由此形成法律與政策長期交織的法制形態(tài)。政策與立法以其不同的調(diào)整方式而具備不同的功能，相應(yīng)地，在社會(huì)治理中產(chǎn)生相異的治理成本和效果?！安⒉皇撬械恼叨夹枰D(zhuǎn)化為法律，即非所有的社會(huì)關(guān)系都需要法律調(diào)整，政策有其獨(dú)立存在的價(jià)值和空間”［2］。例如，對于“雙碳”目標(biāo)的宏觀指導(dǎo)性規(guī)定、各行業(yè)和城市達(dá)峰目標(biāo)的實(shí)施計(jì)劃、規(guī)制性措施中的裁量標(biāo)準(zhǔn)、激勵(lì)性措施中的實(shí)施細(xì)則等內(nèi)容，仍須根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況由政策進(jìn)行調(diào)整。此外，相較于對產(chǎn)業(yè)碳排放的直接規(guī)制，協(xié)商式、自愿式和合同式等非強(qiáng)制性管理方式更宜于以政策的方式進(jìn)行規(guī)范。因此，“雙碳”政策向立法的轉(zhuǎn)化應(yīng)當(dāng)保持一定的限度，并遵循必要性原則。

1.2 “雙碳”法制的制度安排

“雙碳”目標(biāo)是應(yīng)對全球氣候變化背景下國家為全面控制溫室氣體排放而設(shè)立的關(guān)鍵目標(biāo)，也是由傳統(tǒng)發(fā)展模式向低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要節(jié)點(diǎn)。從2007年國務(wù)院發(fā)布《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》到2020年中國正式承諾實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，中國已頒布一系列相關(guān)法律和政策，初步形成了由上而下、由綜合調(diào)整到專門規(guī)制的應(yīng)對氣候變化法制體系。

從政策層面看，中國在應(yīng)對氣候變化和“雙碳”推進(jìn)領(lǐng)域已形成了從中央到地方、從部門到產(chǎn)業(yè)的多層級、多領(lǐng)域的政策體系。中國的應(yīng)對氣候變化和“雙碳”推進(jìn)政策主要包括國家政策、部門政策、地方政策、產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域政策等。其中，國家政策包括專門性政策和綜合性政策中與“雙碳”推進(jìn)有關(guān)的規(guī)定。專門性政策主要包括中共中央、國務(wù)院于2021 年10 月頒布的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》、國務(wù)院于同年10 月發(fā)布的《2030 年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》。在綜合性政策中，2021年發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》作出了完善能源消費(fèi)“雙控”制度、碳強(qiáng)度和總量控制制度、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力、減污降碳協(xié)同推進(jìn)等具體部署。相關(guān)部門政策、地方政策、產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域政策則更為豐富，呈現(xiàn)出相互交織的樣態(tài)。中國相關(guān)政策關(guān)于“雙碳”推進(jìn)的內(nèi)容較為豐富，提出了一些具體目標(biāo)與重點(diǎn)舉措。具體而言，政策內(nèi)容主要包括三個(gè)方面：一是能源開發(fā)利用管理，主要包括能源消費(fèi)強(qiáng)度與總量“雙控”制度、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型制度、能源高效節(jié)約安全清潔利用制度、特定種類能源達(dá)峰制度、可再生能源推進(jìn)制度等；二是污染防治，主要包括減污降碳協(xié)同治理制度等；三是生態(tài)保護(hù)，主要包括生態(tài)系統(tǒng)碳匯增加制度等。

從法律層面看，目前中國“雙碳”推進(jìn)法律體系主要以《憲法》為核心，以《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《森林法》《草原法》等法律為基礎(chǔ)，初步形成了直接規(guī)制和間接調(diào)整兩類制度。其中，直接規(guī)制是指以生產(chǎn)、生活中的碳排放總量和強(qiáng)度作為直接調(diào)整對象、采用行政規(guī)制和市場機(jī)制進(jìn)行控制的一整套法律制度。間接調(diào)整是指不直接對生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生的溫室氣體進(jìn)行控制，而是通過對相關(guān)生產(chǎn)活動(dòng)施以限制或激勵(lì)的方式，對相關(guān)企業(yè)、行業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，或推動(dòng)其生產(chǎn)活動(dòng)作出調(diào)整，從而間接控制溫室氣體排放。傳統(tǒng)的碳排放管理制度以法律規(guī)定的國家溫室氣體管理職責(zé)為基礎(chǔ)，主要包括規(guī)劃類制度、許可管理類制度、標(biāo)準(zhǔn)類制度等規(guī)制性制度和財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠等激勵(lì)性制度，并以相應(yīng)的法律責(zé)任為保障。同時(shí)，近年來中國還積極探索以市場機(jī)制為手段的碳排放管理制度，如碳排放權(quán)交易制度和用能權(quán)交易制度等?？梢钥闯觯g接的碳排放管理制度的規(guī)制對象更廣，具有基礎(chǔ)性和保障性，構(gòu)成了中國碳排放管理的制度基礎(chǔ)；碳排放權(quán)交易制度深度運(yùn)用市場機(jī)制，具有明確的制度導(dǎo)向，是中國目前碳排放管理的重要手段。

相較于豐富的“雙碳”政策，中國“雙碳”法律略顯薄弱。一方面，政策中的相關(guān)要求未能體現(xiàn)在立法之中，例如未將“雙碳”目標(biāo)融入《森林法》《草原法》的規(guī)劃制度中；另一方面，政策的出臺強(qiáng)化了地方政府的管理職責(zé)，明確了管理領(lǐng)域和目標(biāo)，但缺乏法律的約束容易導(dǎo)致不尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的行政違法等行為，不利于“雙碳”目標(biāo)的持續(xù)推進(jìn)。

2 “雙碳”法制的法政策學(xué)分析

盡管中國在推進(jìn)碳達(dá)峰和碳中和方面已建立一些基本制度，但“雙碳”法律與政策在法制協(xié)同方面仍存在問題。為此，需要采用法政策學(xué)的分析理路，從法律與政策基本關(guān)系的角度剖析“雙碳”法制的深層問題，從法制體系的協(xié)調(diào)、治理工具的配置和司法保障的調(diào)適等維度，為相關(guān)問題的解決提供思路。

2.1 法政策學(xué)研究的基本范疇

法政策學(xué)將法律與政策作為研究范疇，探討二者之間的關(guān)系。經(jīng)過一百多年的發(fā)展，現(xiàn)代法政策學(xué)形成了以法學(xué)方法為技術(shù)路線、以政策目標(biāo)為目的導(dǎo)向的研究理路，其價(jià)值旨趣在于確保法的正義與效率價(jià)值的兼容。質(zhì)言之，法政策學(xué)既研究如何通過法律制度的設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)政策目的，也由依法治國、依法行政等理念出發(fā)，研究通過法律對政策在制定和實(shí)施過程的控制，使之符合法律的基本原則和要求［3］。

在現(xiàn)實(shí)問題驅(qū)動(dòng)下，法政策學(xué)研究形成了諸多議題與理論。這些議題既具特定時(shí)代背景，且對現(xiàn)代法治實(shí)踐有指導(dǎo)意義，其內(nèi)容可歸結(jié)如下：一是法的要素問題。該議題系關(guān)于法的本體論的探討，主要關(guān)注政策是否屬于法的表現(xiàn)形式，判斷能否將政策視為法的要素，從實(shí)質(zhì)上可對政策是否具備調(diào)整社會(huì)關(guān)系的功能進(jìn)行認(rèn)定，從形式上則可對政策能否作為司法裁判的依據(jù)予以考量。二是法律和政策的效力位階問題。這一議題下的討論以承認(rèn)政策屬于法的要素為前提，并受到時(shí)代背景影響。三是法律與政策的相互轉(zhuǎn)化問題。從本質(zhì)與功能來看，法律與政策對立統(tǒng)一，并在一定條件下相互轉(zhuǎn)化。但是，法律與政策的轉(zhuǎn)化存在一定條件。為此，需要廓清法律與政策轉(zhuǎn)化的限度，即“哪些制度由法律規(guī)定，哪些制度由政策規(guī)定”。四是政策的合法性問題。一般而言，政策不直接調(diào)整公民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，且不依靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施，因此不必遵循嚴(yán)格的立法程序。但隨著政策調(diào)整領(lǐng)域的拓展以及政策目標(biāo)對行政管理活動(dòng)的有力引導(dǎo)，政策已成為公共事務(wù)管理的重要指引，間接影響到公民的相關(guān)權(quán)益。因此，法政策學(xué)關(guān)注政策的合法性問題，為政策的實(shí)施探索司法保障機(jī)制。五是法律與政策的協(xié)同共治問題。法政策學(xué)將法律視為實(shí)現(xiàn)政策目的基本手段，從正義與效率的價(jià)值衡平、法律與政策的功能融合、法律的合目的性與政策的合法性等方面進(jìn)行考察。在這一意義上，法政策學(xué)研究的基本范疇主要集中于法制建構(gòu)與規(guī)范表達(dá)的層面。這一法制安排以明確的政策目標(biāo)為導(dǎo)向，以法治的基本原則為依循，體現(xiàn)了“良法善治”的內(nèi)在要求。質(zhì)言之，盡管法政策學(xué)討論的主要問題是法制意義上的，但是法制建構(gòu)的目的與法治存在內(nèi)在的一致性，離不開全過程的法治保障。

概言之，法政策學(xué)的議題集中于法的運(yùn)行過程，在立法、行政和司法等維度提出了具體要求。在立法層面，法政策學(xué)旨在廓清法律和政策的界限，選擇性地實(shí)現(xiàn)政策向法律的轉(zhuǎn)化，為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)設(shè)計(jì)“好的制度”［4］；在行政層面，法政策學(xué)關(guān)注行政過程的回應(yīng)性和治理工具的選擇，強(qiáng)調(diào)政策制定和執(zhí)行的合法性；在司法層面，法政策學(xué)則呈現(xiàn)出保障性姿態(tài)，以司法過程補(bǔ)充法律制度和管理機(jī)制的缺漏，推動(dòng)立法與行政的完善［5］。

2.2 立法維度：“雙碳”法制體系的協(xié)調(diào)互動(dòng)

在立法層面，法政策學(xué)以法律和政策的結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，分析法制體系的完整性和關(guān)聯(lián)性，在政策目標(biāo)下關(guān)注法律制度的協(xié)調(diào)互動(dòng)。在法制體系的構(gòu)造方面，法律與政策的關(guān)系在于，現(xiàn)代法治背景下的法政策學(xué)應(yīng)當(dāng)是一種“問題化”的思考方式，政策用以提出問題和方向，法律提供一般性制度工具，同時(shí)以具體政策填補(bǔ)法律調(diào)整的領(lǐng)域空白，并實(shí)現(xiàn)法律與政策的內(nèi)在協(xié)同［6］。

目前，中國“雙碳”法制形成了法律與政策并行的基本構(gòu)造。從法律體系看，中國尚未制定綜合性的應(yīng)對氣候變化或“雙碳”推進(jìn)立法，相關(guān)法律制度主要規(guī)定于能源開發(fā)利用、污染防治、生態(tài)保育和產(chǎn)業(yè)促進(jìn)等相關(guān)立法中，尤以節(jié)約能源、可再生能源促進(jìn)等相關(guān)立法作為“雙碳”推進(jìn)的主要領(lǐng)域，其他領(lǐng)域的立法雖對碳排放相關(guān)事項(xiàng)有所涉及，在客觀上有助于控制碳排放，但原則性規(guī)定和指導(dǎo)性規(guī)定較多，相關(guān)政策要求向法律的轉(zhuǎn)化不足，在實(shí)施過程中存在目的與手段不協(xié)調(diào)的問題。例如，全國人大常委會(huì)早在2009 年發(fā)布的《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》即提出了制定應(yīng)對氣候變化綜合性立法的構(gòu)想，全國人大常委會(huì)也就氣候變化立法問題廣泛征求公眾意見，但是綜合性立法長期未能推出。在污染協(xié)同治理方面，盡管相關(guān)政策已明確要求將溫室氣體排放與大氣污染防治進(jìn)行協(xié)同治理，但由于《大氣污染防治法》并未將溫室氣體作為污染物，因此在法律上仍處于探索階段。在重點(diǎn)用能領(lǐng)域降碳方面，相關(guān)政策要求推進(jìn)建筑、冶金、煉焦等工業(yè)部門低碳轉(zhuǎn)型，這就要求相關(guān)建筑的建設(shè)或工業(yè)設(shè)施的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合一定的碳排放標(biāo)準(zhǔn)，而這些項(xiàng)目和規(guī)劃的碳排放情況目前尚未納入環(huán)境影響評價(jià)制度。在生態(tài)保護(hù)方面，《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》等相關(guān)政策要求增加生態(tài)系統(tǒng)碳匯，但無論是《森林法》《草原法》，還是正在制定過程中的“自然保護(hù)地法”，目前都未能將碳達(dá)峰碳中和的目標(biāo)融入立法目的中，未針對“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)作出特別的制度安排。

從政策體系看，中國以應(yīng)對氣候變化或推進(jìn)“雙碳”為直接目標(biāo)的政策迅速增加，“雙碳”目標(biāo)正在融入各區(qū)域、產(chǎn)業(yè)政策之中，政策的靈活性和目標(biāo)導(dǎo)向性使其往往能在一定時(shí)期內(nèi)發(fā)揮明顯作用。以北京市為例，從20 世紀(jì)80 年代到2020 年左右，伴隨一系列政策的出臺和推動(dòng)，一批高耗能企業(yè)由此關(guān)?；虬徇w，為高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了空間［7］。但應(yīng)注意到，目前也存在各區(qū)域、行業(yè)之間的政策目標(biāo)失調(diào)的情況，各領(lǐng)域的“雙碳”推進(jìn)活動(dòng)缺乏統(tǒng)籌。從域外實(shí)踐看，一些國家以特定區(qū)域空間或行政區(qū)劃為基本單元，構(gòu)建了以空間單元為基礎(chǔ)的碳減排行動(dòng)計(jì)劃，統(tǒng)籌全國的碳排放管理。日本在2021 年6 月以政策的形式通過了《區(qū)域脫碳路線圖》，提出在2030 年建立至少100 個(gè)“脫碳先行區(qū)”的目標(biāo)，將住宅生活區(qū)、商業(yè)區(qū)、自然區(qū)域、設(shè)施群等地區(qū)列入“脫碳先行區(qū)”，根據(jù)不同區(qū)域的自然屬性和功能特征，重點(diǎn)推廣太陽能、海上風(fēng)能、地?zé)崮艿榷喾N發(fā)電方式，以期率先實(shí)現(xiàn)這些地區(qū)的碳中和目標(biāo)［8］。為實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)，法國在其環(huán)境法典中規(guī)定了大區(qū)氣候、空氣和能源綱要，大區(qū)建筑能源計(jì)劃和大區(qū)生物量綱要等制度，要求大區(qū)行政首長和大區(qū)議會(huì)在與地方當(dāng)局進(jìn)行協(xié)商的基礎(chǔ)上制定相關(guān)綱要與計(jì)劃。該制度要求建立與大區(qū)環(huán)境要素和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的溫室氣體管理措施，如確立大區(qū)級的能源管理目標(biāo)、對需要保護(hù)的地區(qū)設(shè)置具體空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等［9］240，這些經(jīng)驗(yàn)可供中國參考。

2.3 行政維度：“雙碳”治理工具的有效配置

法政策學(xué)要求將政策要求轉(zhuǎn)化為適當(dāng)?shù)姆芍贫?，運(yùn)用行政規(guī)制或市場激勵(lì)等不同的法律機(jī)制，塑造有效的制度體系。同時(shí)，法政策學(xué)也強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在法律的控制下制定政策或作出決策，政策目標(biāo)的達(dá)成應(yīng)于法有據(jù)。

從治理工具的選擇看，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低碳化轉(zhuǎn)型是“雙碳”法制的最終目標(biāo)，這既體現(xiàn)了代際正義、可持續(xù)發(fā)展、國家安全等法的正義和秩序價(jià)值的要求，也回應(yīng)了效率價(jià)值的內(nèi)在要求。政府主要通過行政規(guī)制和市場激勵(lì)兩種治理手段實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。其中，行政規(guī)制包括設(shè)立行為標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范以及設(shè)置相應(yīng)的處罰措施等方式，以管制性手段促使相對人以符合要求的方式作出行為。但“懲罰手段具有局限性，它只能用于為實(shí)現(xiàn)確保一般社會(huì)利益而設(shè)定的絕對義務(wù)的情形下”［10］，因此發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型更有賴于塑造可持續(xù)的低碳化生產(chǎn)生活方式和交易秩序。從“雙碳”推進(jìn)法制的角度看，目前以間接性的行政規(guī)制和市場激勵(lì)手段為主。但是，規(guī)制手段難以提高企業(yè)主動(dòng)降碳的積極性，企業(yè)的節(jié)能和排污行為往往以滿足相關(guān)法律標(biāo)準(zhǔn)為限度；同時(shí)，由于財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、“領(lǐng)跑者”制度等間接性市場激勵(lì)機(jī)制存在缺乏強(qiáng)制力、難以反映市場規(guī)律等弱點(diǎn)，對企業(yè)的正向激勵(lì)不足。

從治理工具的運(yùn)用看，法政策學(xué)關(guān)注行政機(jī)關(guān)在政策制定和執(zhí)法過程中的合法性要求?！半p碳”政策關(guān)涉企業(yè)和公民的正常生產(chǎn)生活活動(dòng)，政策內(nèi)容需要充分考慮不同主體的利益訴求，契合國家整體和不同地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展情況。目前，中國尚未對“雙碳”政策的制定程序作出具體要求。在“雙碳”推進(jìn)的執(zhí)法方面，既存在政策目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下的管理機(jī)械化問題，也存在執(zhí)法缺乏約束力和監(jiān)督機(jī)制等問題。例如，在鄉(xiāng)村低碳轉(zhuǎn)型方面，對畜禽養(yǎng)殖的過度限制增加了農(nóng)藥和化肥的使用量；而忽視成本推行煤改氣的政策，容易使一些農(nóng)民依然選擇燃燒薪炭的用能方式［11］。在能效推進(jìn)方面，受電煤價(jià)格上漲影響，中國部分地方自2021 年5 月以來出現(xiàn)了工業(yè)生產(chǎn)“用電荒”問題，并在此后蔓延至居民用電領(lǐng)域，對正常的生產(chǎn)生活秩序造成影響。

2.4 司法維度：“雙碳”司法保障的適當(dāng)調(diào)適

從法政策學(xué)的角度看，以司法機(jī)制確保“雙碳”法律和政策的依法實(shí)施具有必要性。在法治的語境下，司法應(yīng)當(dāng)成為審查政策合法性的一種手段，并在法律制度的完善階段作為補(bǔ)充，發(fā)揮調(diào)整社會(huì)關(guān)系的作用。

從司法的層面看，法律與政策的關(guān)系可以歸結(jié)為兩個(gè)方面。一方面，政策可以作為法律適用的指引，在司法適用過程中充當(dāng)輔助的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，甚至在某些情形下直接作為司法適用的依據(jù)。桑斯坦［12］認(rèn)為，政策對于法律解釋中法律概念、法律規(guī)范的含義提供了文化背景與事實(shí)語境，因而“法律解釋不可能完全擺脫政策因素，公共政策可以作為法律的‘背景規(guī)范’而發(fā)揮作用”。在中國，政策在法制建設(shè)早期階段發(fā)揮過裁判指引和法律淵源作用，但并非所有政策都可以作為司法裁判活動(dòng)的指導(dǎo)，只有缺乏明確的法律規(guī)范作為裁判依據(jù)，同時(shí)政策應(yīng)在一定程度上具有法律淵源的功能時(shí)，才能作為指導(dǎo)司法活動(dòng)的依據(jù)。另一方面，政策影響司法體制的基本結(jié)構(gòu)，對審判機(jī)構(gòu)設(shè)置、審理模式和案件辦理方法產(chǎn)生影響。例如，中國環(huán)境司法的專門化與能動(dòng)司法政策密切相關(guān)［13］。

中國在“雙碳”目標(biāo)的司法保障層面存在不足。在行政訴訟方面，中國“雙碳”政策與法律主要集中于對用能企業(yè)的管理，但對于行政機(jī)關(guān)出臺的政策以及管理行為對公民用能權(quán)益和正常生活造成的影響卻難以通過司法途徑進(jìn)行補(bǔ)救。在民事訴訟方面，在碳排放權(quán)交易制度在全國推開的背景下，企業(yè)之間的碳排放配額交易活動(dòng)與《民法典》的規(guī)定相互交織，并產(chǎn)生一些新的問題。例如，碳排放權(quán)交易的合同效力認(rèn)定的法律適用不明確：相較于一般的買賣合同，碳排放權(quán)在通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓、單項(xiàng)定價(jià)等交易方式的履行過程中需要遵循特定程序，由此可能產(chǎn)生相關(guān)履約期限的法律適用問題。然而，這些問題在《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》中并未作出細(xì)化規(guī)定。

3 “雙碳”目標(biāo)下法律與政策的協(xié)同機(jī)理

“雙碳”法律與政策協(xié)同的路徑主要包括法律與政策的協(xié)同實(shí)施、政策向法律的條款轉(zhuǎn)化、政策向法律的整體轉(zhuǎn)化和法律的政策化等方式。在中國“雙碳”法律和政策協(xié)同的過程中，應(yīng)以國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀確立制度目標(biāo)，遵循政策向法律適度轉(zhuǎn)化的原則，系統(tǒng)推進(jìn)“雙碳”法制完善。

3.1 “雙碳”法律與政策的協(xié)同路徑

法律與政策均為社會(huì)治理的重要工具。構(gòu)建法律和政策協(xié)同的法制保障，是“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本要求。隨著公共治理領(lǐng)域的拓展和專業(yè)性需求的增強(qiáng)，法律與政策的協(xié)同治理已成為現(xiàn)代法制發(fā)展的重要趨勢。一方面，法律與政策在本質(zhì)上具有一致性，二者都是統(tǒng)治階級的意志體現(xiàn)，反映了特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，這構(gòu)成了法律與政策的協(xié)同基礎(chǔ)。另一方面，法律與政策在目的和功能上具有同質(zhì)性，“政策是法的內(nèi)在構(gòu)成要素之一，法律不僅僅包含規(guī)則，還包含非規(guī)則性的原則和政策，無論何種立法，都要進(jìn)行原則和政策考量”［14］。法律之中也包含政策性要素，政策可以作為法律的宏觀指導(dǎo)或?qū)嵤┘?xì)則，這構(gòu)成了法律與政策的轉(zhuǎn)化前提。在“雙碳”目標(biāo)背景下，法律與政策的協(xié)同主要包括法律與政策的協(xié)同實(shí)施、政策向法律的條款轉(zhuǎn)化、政策向法律的整體轉(zhuǎn)化和法律的政策化四種方式。

法律與政策的協(xié)同實(shí)施，是指相關(guān)法律和政策在體系上互相獨(dú)立，在功能上互相補(bǔ)充配合的狀態(tài)。在“雙碳”法制領(lǐng)域，表現(xiàn)為國家的“雙碳”政策進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，法律作出基本制度規(guī)定，各部門、區(qū)域和行業(yè)制定專門政策以配套實(shí)施。在歐洲，歐盟政策已經(jīng)成為指導(dǎo)各國“雙碳”立法的重要手段。歐洲委員會(huì)于2019 年12 月頒布了《歐洲綠色協(xié)議》（European Green Deal），以2030 年和2050年的碳達(dá)峰和碳中和為目標(biāo)，在清潔能源發(fā)展、工業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、建筑能效提高等七個(gè)領(lǐng)域提出了一整套深度轉(zhuǎn)型政策，同時(shí)提出“將可持續(xù)性納入所有歐盟政策”的要求［15］。“協(xié)議”推動(dòng)了歐盟相關(guān)立法的發(fā)展，歐盟委員會(huì)承諾將制定包括新的工業(yè)戰(zhàn)略、交通運(yùn)輸排放限制和排放交易體系等內(nèi)容的相關(guān)立法，并于2019 年底前提交修訂后的2030 年國家能源和氣候計(jì)劃［16］。在日本，內(nèi)閣于2021年10月22日頒布了《全球變暖對策計(jì)劃》［17］，作為系統(tǒng)性推進(jìn)2050年碳中和目標(biāo)的指導(dǎo)政策。在立法層面，為實(shí)現(xiàn)“2050 年碳中和”目標(biāo)，日本加緊修訂《全球變暖對策促進(jìn)法》，在基本理念的更新、促進(jìn)地區(qū)可再生能源發(fā)展、企業(yè)碳排放信息的數(shù)字化和開放化管理等方面作出了新的制度安排［18］。通過法律與政策在理念和制度上的承繼，國家的宏觀政策目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃得以在不同層次的法律文件中層層落實(shí)，并以法律和政策采用的具體制度實(shí)現(xiàn)。目前，這種法制安排已成為各國推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)和應(yīng)對氣候變化的基本策略。

政策向法律的條款轉(zhuǎn)化，是指將政策的目標(biāo)和規(guī)定轉(zhuǎn)化為法律條款，以法的價(jià)值、目的、原則或規(guī)則等形式規(guī)定在法律中，成為法律的“政策性條款”，也有觀點(diǎn)稱其為“法律內(nèi)的‘法律政策’”［2］。政策向法律的條款轉(zhuǎn)化，主要包括形式轉(zhuǎn)化和實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)化兩種方式。形式轉(zhuǎn)化是指政策中的相關(guān)規(guī)定、具體目標(biāo)或者政策性話語直接規(guī)定在立法中，使得政策規(guī)定在形式上具有了法律的效力。但由于這種轉(zhuǎn)化往往不具備“行為模式-法律后果”的基本結(jié)構(gòu)，故而缺乏直接調(diào)整社會(huì)關(guān)系的實(shí)質(zhì)性功能。在“雙碳”立法領(lǐng)域，這種立法技術(shù)的運(yùn)用已較為普遍。例如，日本為實(shí)現(xiàn)2050 碳中和的目標(biāo)，在《全球變暖對策促進(jìn)法》的修訂過程中，對“全球變暖對策”這一法律概念作出了修改，將現(xiàn)有定義的“抑制溫室氣體排放”修改為“削減溫室氣體排放”，體現(xiàn)了國家立法對溫室氣體削減整體戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，其新增的“基本理念”條款，將《巴黎協(xié)定》和《2050 碳中和宣言》確立的目標(biāo)直接作為法律的基本理念［18］。此外，墨西哥［19］、德國［20］等國家以國際承諾為基礎(chǔ)，將氣候變化的減排目標(biāo)直接在國內(nèi)法律中作出規(guī)定。在中國“雙碳”法制中，這種政策向法律的形式轉(zhuǎn)化在憲法和相關(guān)領(lǐng)域的專門性立法中也有體現(xiàn)。例如，中國將“生態(tài)文明”等政策性表述納入憲法序言，將產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策規(guī)定在《環(huán)境保護(hù)法》《節(jié)約能源法》等法律之中。盡管這些政策性條款不直接調(diào)整與“雙碳”有關(guān)的社會(huì)關(guān)系，但其對“雙碳”法制完善仍具有重要作用。一方面，政策性條款起著價(jià)值和目標(biāo)的宣示作用，為后續(xù)立法提供了價(jià)值基礎(chǔ)，為國家實(shí)施“雙碳”管理提供了目標(biāo)指引，也為規(guī)劃和戰(zhàn)略的制定提供了依據(jù)。另一方面，相關(guān)政策性條款為政策向法律整體性轉(zhuǎn)化提供了通道。實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)化是指通過“行為模式-法律后果”的結(jié)構(gòu)將政策中的部分規(guī)定上升為法律，以權(quán)利義務(wù)的手段保障制度的實(shí)施。例如《民法典》第1234 條、1235 條關(guān)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任、生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的規(guī)定，以法律責(zé)任條款的形式明確了污染者的相關(guān)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了與相關(guān)政策中生態(tài)修復(fù)制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接。

政策向法律的整體轉(zhuǎn)化，是指在政策實(shí)施穩(wěn)定、經(jīng)驗(yàn)積累豐富的基礎(chǔ)上，在具備立法必要性的前提下，通過立法程序?qū)⒄咧械囊?guī)定整體性地轉(zhuǎn)化為法律。在調(diào)整社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)要求下，政策作為立法的先導(dǎo)已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象，與法律構(gòu)成同一性的規(guī)范結(jié)合體［21］。一項(xiàng)法律制度的形成和完善，一般需要經(jīng)過不斷試錯(cuò)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的過程。在制度探索階段，由于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，或者制定法律的成本過高，因此往往采用政策對制度的理念、目標(biāo)、原則、重點(diǎn)對策等事項(xiàng)作出框架性規(guī)定，并由地方試點(diǎn)進(jìn)行制度探索，為立法積累實(shí)踐基礎(chǔ)。爾后，可在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、立法時(shí)機(jī)成熟時(shí)，將政策性規(guī)定上升為法律。這也成為中國環(huán)境法制完善的重要途徑。以碳排放權(quán)交易制度的形成發(fā)展為例，國家發(fā)展改革委于2011 年發(fā)布了《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，在北京、天津、上海等七個(gè)省市建立了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，由此各地相繼出臺本地區(qū)的試點(diǎn)方案進(jìn)行制度探索，并于2015年以《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》這一部門規(guī)章的方式正式在全國推廣實(shí)施。

法律的政策化，主要表現(xiàn)為法律結(jié)構(gòu)的框架性，管制性制度的弱化，以及突出整體的政策方向、原則與基礎(chǔ)制度等特點(diǎn)。法律的政策化在環(huán)境立法中體現(xiàn)得尤為明顯。由于生態(tài)環(huán)境問題具有整體性，而環(huán)境治理要求行政機(jī)關(guān)提供更多的一般性對策，造成以具體環(huán)境要素為標(biāo)準(zhǔn)的分部門環(huán)境立法和管制性手段難以滿足現(xiàn)實(shí)需求。尤其是面對氣候變化這種利益復(fù)雜、與全球互動(dòng)連帶、充滿科學(xué)與決策不確定性的環(huán)境議題，環(huán)境政策導(dǎo)向的立法更值得重視。美國《國家環(huán)境政策法》（Na?tional Environmental Policy Act）是環(huán)境法律政策化的典型例證。該法并未對特定環(huán)境要素管理作出具體規(guī)定，而是確立了國家環(huán)境政策的方向，建立了重要的環(huán)境制度和管理體制，并提供了環(huán)境法原則。環(huán)境法律政策化具有指導(dǎo)性和開放性，尤其適應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境問題復(fù)雜性和不確定性的特點(diǎn)。這種方式既可以為其他環(huán)境要素治理貢獻(xiàn)一般性制度，也可以為不同法律的銜接提供原則和規(guī)則通道。

3.2 “雙碳”目標(biāo)與法制手段的融貫

立足中國的實(shí)踐需求，進(jìn)一步明確如何協(xié)調(diào)中國“雙碳”法律與政策的實(shí)施，以更好地在確保正義和效率價(jià)值的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，是一個(gè)必須解決的問題。

首先，“雙碳”政策目標(biāo)應(yīng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和民眾的生產(chǎn)生活需求相適應(yīng)?！半p碳”目標(biāo)具有長期性，在實(shí)現(xiàn)過程中面臨多變的發(fā)展現(xiàn)狀和社會(huì)問題，法律和政策需要進(jìn)行調(diào)適，確立與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和現(xiàn)實(shí)需求相適應(yīng)的政策目標(biāo)以指導(dǎo)實(shí)踐。在此方面，各國往往根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，確定適合本國碳減排的政策目標(biāo)，用以指導(dǎo)國家政策和法律實(shí)施。目前，歐洲大多國家已實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，社會(huì)發(fā)展的需求從擴(kuò)張性發(fā)展進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展階段。同時(shí)，歐洲各國已形成了包括碳排放權(quán)交易、“白色證書”交易制度等較為成熟的市場化減排和能效推進(jìn)機(jī)制。日本屬于“超飽和型經(jīng)濟(jì)體”的發(fā)達(dá)國家，人口已逾峰值并逐步減少，全域開發(fā)基本完成，未來發(fā)展側(cè)重于人的生活品質(zhì)提升和維持基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行。因此，發(fā)達(dá)國家的碳減排政策主要以實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)為主，這些國家具有較為穩(wěn)定的市場化減排機(jī)制，施策空間更為靈活［22］。與此不同，中國當(dāng)前正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的階段，“發(fā)展不平衡不充分”的矛盾表現(xiàn)突出。一方面，中國作為目前世界上最大的能源消費(fèi)國和碳排放國，在幾十年的時(shí)間內(nèi)面臨著實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”和“碳中和”的雙重任務(wù)；另一方面，中國在氣候變化應(yīng)對方面的法制建設(shè)尚不完善。因此，中國當(dāng)前“雙碳”法制建設(shè)需要在確保經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，控制溫室氣體排放。

其次，在“雙碳”法律與政策的協(xié)同過程中，應(yīng)當(dāng)明確二者轉(zhuǎn)化的必要性及其限度。法律和政策具有不同的社會(huì)功能和調(diào)整方法，并非所有的政策均應(yīng)轉(zhuǎn)化為法律。在實(shí)踐中，須結(jié)合二者的功能屬性和現(xiàn)實(shí)需求綜合考察。從功能屬性看，政策與法律都具有規(guī)范性，不同點(diǎn)在于政策具有較強(qiáng)的靈活性、且不需要由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施。因此，對于權(quán)利的賦予和限制性規(guī)范、法律適用和責(zé)任承擔(dān)等規(guī)范，基于私法“權(quán)利法定”和行政法“法律保留”等原則的內(nèi)在要求，應(yīng)專屬于法律的調(diào)整范疇。從現(xiàn)實(shí)需求看，政策向法律的轉(zhuǎn)化應(yīng)具備成熟的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，且立法時(shí)機(jī)應(yīng)當(dāng)成熟。此外，政策具有某些獨(dú)有的調(diào)整功能，可以實(shí)現(xiàn)法律手段難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。因此，在推進(jìn)“雙碳”法律與政策協(xié)同的過程中，應(yīng)基于現(xiàn)行環(huán)境法的基本結(jié)構(gòu)，對政策進(jìn)行審慎調(diào)適，既不能將現(xiàn)有的“雙碳”政策全盤轉(zhuǎn)化為立法，也不能將“雙碳”法制的主導(dǎo)地位完全交由政策處理，而應(yīng)秉持政策和法律“適度轉(zhuǎn)化”的原則。為此，應(yīng)根據(jù)“雙碳”推進(jìn)的整體政策要求，以制度目的和所需要的規(guī)范結(jié)構(gòu)特點(diǎn)為指導(dǎo)，明確法制協(xié)同的重點(diǎn)和策略。對于能夠通過現(xiàn)行法修改解決的問題，可在現(xiàn)行法框架內(nèi)通過條款轉(zhuǎn)化的方式實(shí)現(xiàn)法律與政策的銜接；對于用能權(quán)交易制度、碳稅制度等通過市場機(jī)制直接推進(jìn)碳減排相關(guān)政策，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)其入法的研究，特別是加強(qiáng)其權(quán)利屬性、權(quán)利限制和糾紛解決機(jī)制等方面的制度完善；此外，“雙碳”法制發(fā)展與法律的政策化具有高度契合性，更需要環(huán)境立法為其提供開放的制度空間以靈活適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情勢。為此，環(huán)境立法在法技術(shù)層面應(yīng)注重提供授權(quán)性規(guī)范，明確個(gè)體、企業(yè)和政府的權(quán)利與權(quán)力邊界，形成國家政策統(tǒng)一指導(dǎo)下的“綜合性法律-相關(guān)法律規(guī)范-具體政策”相協(xié)調(diào)的法制結(jié)構(gòu)。

4 “雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法制因應(yīng)

基于“雙碳”法律與政策的協(xié)同機(jī)理，應(yīng)立足中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐和環(huán)境法制發(fā)展的趨勢，完善“雙碳”法律和政策體系，推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)融入環(huán)境法典，健全“雙碳”推進(jìn)的行政和司法保障等方式，為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供更為充分的法制保障。

4.1 完善“雙碳”法律和政策體系

在法律體系方面，應(yīng)以“雙碳”目標(biāo)為基礎(chǔ)，制定綜合性氣候變化應(yīng)對法，同時(shí)完善推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的相關(guān)立法。由于應(yīng)對氣候變化屬于碳達(dá)峰碳中和的上位概念，“雙碳”目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)對氣候變化的重要目標(biāo)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，因此，中國“雙碳”推進(jìn)的綜合性立法應(yīng)以“應(yīng)對氣候變化法”為名稱?！皯?yīng)對氣候變化法”應(yīng)屬于框架性立法，即在規(guī)定應(yīng)對氣候變化的減排和適應(yīng)制度基礎(chǔ)上，將“雙碳”推進(jìn)政策的指導(dǎo)性要求和目標(biāo)融入立法目的當(dāng)中，同時(shí)以“減緩氣候變化”和“適應(yīng)氣候變化”為立法的基本框架，將“雙碳”推進(jìn)相關(guān)政策的重要行動(dòng)轉(zhuǎn)化為具體的法律內(nèi)容。對于相關(guān)立法，可以根據(jù)相關(guān)法律的立法目的和與“雙碳”法制的關(guān)聯(lián)程度，將“雙碳”目標(biāo)融入立法目的和具體制度中?！豆?jié)約能源法》《可再生能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等法律與“雙碳”目標(biāo)有較為密切的關(guān)系，因此可將應(yīng)對氣候變化的要求融入其中；同時(shí)，在正在研究制定過程中的“能源法”“自然保護(hù)地法”中，亦可納入“雙碳”目標(biāo)有關(guān)內(nèi)容，采用授權(quán)性規(guī)定、倡導(dǎo)性規(guī)定，明確用能權(quán)制度，建立低碳試點(diǎn)制度等，為相關(guān)法律制度與具體政策的銜接提供通道。

在政策體系方面，可以國家“雙碳”推進(jìn)基本政策為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)的“雙碳”推進(jìn)政策。只有保持公共政策的前后銜接、連續(xù)不斷，才能保持社會(huì)管理調(diào)控的穩(wěn)定［23］。各地方可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然環(huán)境等方面的具體情況，以深化能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展綠色交通為重點(diǎn)，以成本有效性為依據(jù)［24］，構(gòu)建推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的短期和中長期政策體系。

4.2 推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)融入環(huán)境法典

制定環(huán)境法典，是進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)的內(nèi)在要求。將“雙碳”目標(biāo)融入環(huán)境法典，是溝通協(xié)調(diào)“雙碳”法制與其他生態(tài)環(huán)境立法進(jìn)程的必要途徑。應(yīng)當(dāng)在適度法典化的環(huán)境法典編纂模式下，以可持續(xù)發(fā)展理念引領(lǐng)“雙碳”法制建設(shè)，將低碳發(fā)展的法律制度融入具體分編。

一些國家已經(jīng)將應(yīng)對氣候變化的相關(guān)規(guī)定納入環(huán)境法典中。例如，法國采用傳統(tǒng)法典編纂模式，在環(huán)境法典中設(shè)置專門章節(jié)，對氣候變化的制度作出詳盡規(guī)定［9］257。但即便如此，其環(huán)境法典中與氣候變化有關(guān)的制度也需要與《交通法典》和《能源法典》配合實(shí)施。由于中國在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域已經(jīng)建立了以《環(huán)境保護(hù)法》和各單行法構(gòu)成的較為完善的法律體系和制度，因而中國的環(huán)境法典應(yīng)采用“適度法典化”的編纂方法，就“雙碳”法制相關(guān)內(nèi)容作出規(guī)定。

為此，應(yīng)依托“適度法典化”的環(huán)境法典編纂模式［25］，推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)融入環(huán)境法典。具言之，在環(huán)境法典的“總則編”，可在立法目的條款明確可持續(xù)發(fā)展原則，為“雙碳”法制發(fā)展提供基本遵循?？沙掷m(xù)發(fā)展是統(tǒng)攝環(huán)境法典篇章的理念線索［26］，這在“雙碳”法制方面體現(xiàn)得尤為明顯?！半p碳”法制關(guān)于氣候變化應(yīng)對的適應(yīng)與減緩措施并舉、減污降碳協(xié)同治理、能源利用效率提高、增加生態(tài)系統(tǒng)碳匯等要求構(gòu)成了清晰的制度脈絡(luò)，在可持續(xù)發(fā)展原則的代際公平、代內(nèi)公平、資源與環(huán)境的可持續(xù)利用、環(huán)境與發(fā)展的一體化等四個(gè)方面均有顯著體現(xiàn)［27］。同時(shí)，環(huán)境法上的一些基本制度與“雙碳”法制的理念和要求密切相關(guān)，這一相關(guān)性也應(yīng)盡可能體現(xiàn)在環(huán)境法典中。譬如，可結(jié)合目前的環(huán)境影響評價(jià)制度改革的最新進(jìn)展，將碳排放納入環(huán)境影響評價(jià)制度；再如，在生態(tài)補(bǔ)償制度方面，應(yīng)關(guān)注與能源資源開發(fā)利用產(chǎn)生的負(fù)面生態(tài)環(huán)境后果相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償，這對于推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)具有重要的意義。在環(huán)境法典的分編，應(yīng)從推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)出發(fā)，在污染控制、自然生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展等分編部分作出較為詳細(xì)的規(guī)定。首先，“污染控制編”可從預(yù)防能源開發(fā)利用可能產(chǎn)生的污染的角度納入相關(guān)內(nèi)容，對于因能源開發(fā)利用產(chǎn)生的新型的環(huán)境污染問題予以充分關(guān)注，并將污染防治措施融入相應(yīng)條款中。其次，“自然生態(tài)保護(hù)編”可從生態(tài)系統(tǒng)功能保護(hù)的整體主義視角出發(fā)，突出對能源品種或其賦存的生態(tài)環(huán)境作為一種生態(tài)要素或者碳匯的生態(tài)屬性的保護(hù)，特別關(guān)注森林、草原、濕地等具有重要碳匯功能的生態(tài)系統(tǒng)保育，為資源能源的可持續(xù)利用提供保障；最后，“綠色低碳發(fā)展編”作為綠色低碳能源法制相關(guān)內(nèi)容的“主陣地”，除規(guī)定建立清潔生產(chǎn)、綠色流通、綠色消費(fèi)及其監(jiān)管保障機(jī)制外，還應(yīng)在可再生能源促進(jìn)方面完善消納監(jiān)管和公眾參與機(jī)制，健全能效推進(jìn)方面的需求側(cè)管理和“領(lǐng)跑者”制度，并從適應(yīng)和減緩兩個(gè)方面完善氣候變化應(yīng)對的戰(zhàn)略規(guī)劃、災(zāi)害應(yīng)急、產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、減污降碳協(xié)同治理等具體措施。此外，環(huán)境法典還應(yīng)根據(jù)生態(tài)文明法治建設(shè)的新發(fā)展，吸收生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)的最新成果，如碳排放權(quán)交易制度和受控消耗臭氧層物質(zhì)管理（在中國，“消耗臭氧層物質(zhì)”是指對臭氧層有破壞作用并列入《中國受控消耗臭氧層物質(zhì)清單》的化學(xué)品），進(jìn)一步推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)融入環(huán)境法典。

4.3 健全“雙碳”推進(jìn)的行政和司法保障

在行政管理方面，應(yīng)在注重政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，確保行政行為的合法性。在實(shí)現(xiàn)碳排放減少的政策目標(biāo)時(shí)，避免采用“一刀切”的執(zhí)法方式，例如對居民用電實(shí)施拉閘限電，或違法全面禁止特定產(chǎn)品的生產(chǎn)銷售。同時(shí)，“雙碳”管理活動(dòng)應(yīng)當(dāng)貫徹比例原則，即符合“有助于行政目標(biāo)的達(dá)成”“造成損害最小”與“造成損害與公共利益相均衡”的基本要求［28］，在可以采用多種規(guī)制手段時(shí)，應(yīng)當(dāng)從是否損害相對人的合法權(quán)益、對正常生產(chǎn)生活的影響程度、成本效益的計(jì)算以及是否有助于政策目標(biāo)的持續(xù)性達(dá)成等因素出發(fā)，綜合選擇具體手段。在采取管制性手段和激勵(lì)性手段的同時(shí)，可以采用靈活的價(jià)格調(diào)控、稅收制度和碳排放權(quán)交易制度等市場化機(jī)制，為發(fā)展模式轉(zhuǎn)型提供穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在不同的地區(qū)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)情況采取不同強(qiáng)度的減排措施，對于生態(tài)環(huán)境情況良好、產(chǎn)業(yè)低碳化程度高、居民環(huán)保意識較強(qiáng)的地區(qū)，可以采取更為積極的管理手段，逐步在已有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下推行規(guī)制性管理措施，例如禁止或限制燃油汽車在特定地區(qū)內(nèi)的銷售，禁止某些碳排放較高的建設(shè)項(xiàng)目的投產(chǎn)以及實(shí)施；對以能源產(chǎn)業(yè)為主、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況一般的地區(qū)，則應(yīng)當(dāng)更多地采用靈活的價(jià)格調(diào)控、稅收優(yōu)惠、財(cái)政支持等方式，促進(jìn)不同地區(qū)向低碳發(fā)展的平穩(wěn)過渡。為此，在法制完善層面，主管部門可根據(jù)本地區(qū)的需要，在國家“雙碳”推進(jìn)行動(dòng)計(jì)劃的指導(dǎo)下，細(xì)化地方的“雙碳”推進(jìn)政策，通過出臺法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件的方式，確定行政裁量基準(zhǔn)等，以規(guī)范行政機(jī)關(guān)的管理行為。

在司法保障方面，應(yīng)完善“雙碳”司法的專門應(yīng)對機(jī)制，為“雙碳”法律與政策的實(shí)施提供司法保障。一方面，對與“雙碳”相關(guān)的政策制定等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)建立完善的參與機(jī)制，健全政策制定的相關(guān)程序，以法定的權(quán)利義務(wù)和程序保證政策制定的合法性。另一方面，在環(huán)境司法專門化方面，應(yīng)逐步將受案范圍由污染防治拓展至氣候變化等領(lǐng)域［29］，探索與“雙碳”推進(jìn)有關(guān)的碳排放權(quán)交易、節(jié)約能源、綠色金融等領(lǐng)域內(nèi)的糾紛解決方式。為此，應(yīng)在充分考慮碳排放權(quán)交易之特殊性的基礎(chǔ)上，在碳排放權(quán)交易合同的效力、履約期間的判斷等方面出臺明確的司法解釋，以進(jìn)一步指導(dǎo)法律實(shí)踐。

5 結(jié) 論

“雙碳”目標(biāo)的靈活性、技術(shù)性和長期性，使得法律與政策結(jié)合的法制構(gòu)造成為中國綠色低碳法制發(fā)展的基本樣態(tài)。從法政策學(xué)的視角檢視“雙碳”法制，應(yīng)關(guān)注政策目標(biāo)與法律制度的協(xié)調(diào)互動(dòng)，為政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)配置合理的法律制度，并對司法保障措施作適當(dāng)調(diào)適?！半p碳”法律與政策的協(xié)同主要通過法律與政策的協(xié)同實(shí)施、政策向法律的條款轉(zhuǎn)化、政策向法律的整體轉(zhuǎn)化，以及法律的政策化四種方式實(shí)現(xiàn)；為確保二者有效協(xié)同，應(yīng)以中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和民眾生產(chǎn)生活需求為基礎(chǔ)明確政策目標(biāo)，遵循“適度轉(zhuǎn)化”的原則構(gòu)建法律與政策合理配置的“雙碳”法制體系。為此，首先應(yīng)制定綜合性應(yīng)對氣候變化法，將“雙碳”目標(biāo)的要求融入相關(guān)立法，構(gòu)建系統(tǒng)連續(xù)的政策體系；其次可依托“適度法典化”的環(huán)境法典編纂模式，推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)分別融入環(huán)境法典的總則與各分編，以可持續(xù)發(fā)展原則為指導(dǎo)，完善各分編的具體制度；最后是通過靈活的規(guī)制措施與健全的司法機(jī)制，為“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供完善的法制保障。