宋 則

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京市 100028）

當(dāng)今世界，百年變局疊加世紀(jì)新冠肺炎疫情大流行，俄烏沖突殃及全球，中國(guó)面臨從未有過的不確定復(fù)雜嚴(yán)峻局面。同時(shí)，由全球經(jīng)濟(jì)停滯、反全球化逆潮、通貨膨脹、能源危機(jī)、新冠肺炎疫情肆虐所導(dǎo)致的世界經(jīng)濟(jì)在亂象叢生中衰退、自由落體式塌陷，使得中外軟硬實(shí)力對(duì)比一升一降，世界影響力版圖迅速改觀，中國(guó)的發(fā)展機(jī)遇同樣不可忽視。[1]①在如此復(fù)雜的國(guó)際大背景下，對(duì)國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)和軍事局勢(shì)保持清醒的判斷，并針對(duì)性施策尤為重要，2022年3月頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），不僅含有戰(zhàn)勝眼前困難“化危為機(jī)”、力求“穩(wěn)中勝出”的巧妙安排，而且擘畫了中國(guó)經(jīng)濟(jì)開創(chuàng)新局面的宏大愿景。[2]加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的任務(wù)重大而緊迫，范圍廣泛，內(nèi)容豐富，涉及一系列亟待深化的基礎(chǔ)理論和應(yīng)用政策融合研究。本文集中探討緊密相聯(lián)的兩個(gè)關(guān)鍵問題：一是如何看待競(jìng)爭(zhēng)政策，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)政策是在加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)過程中統(tǒng)領(lǐng)頂層設(shè)計(jì)諸多政策的“百策之基”；二是如何看待屬地管轄體制，因?yàn)閷俚毓茌狊w制對(duì)加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的作用至今毀譽(yù)參半，一直爭(zhēng)論不休，備受困擾，是非曲直無法回避，亟待澄清。

一、有效實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策事關(guān)加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)全局

中央關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)戰(zhàn)略被寄予厚望，因?yàn)槭玛P(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)周轉(zhuǎn)效率、阻止經(jīng)濟(jì)下行、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的全局，而有效實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策又事關(guān)加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的全局。

不久前習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，必須根據(jù)法律規(guī)范和引導(dǎo)我國(guó)資本的健康發(fā)展，發(fā)揮資本這種新型的重要生產(chǎn)要素的積極作用，并結(jié)合新時(shí)期中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的最新實(shí)踐，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策做出了新的闡述，尤其強(qiáng)調(diào)深入推進(jìn)實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)政策，全面落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，消除各種市場(chǎng)壁壘，使各類資本機(jī)會(huì)平等、公平進(jìn)入、有序競(jìng)爭(zhēng)。[3]

（一）加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)需要重新定義競(jìng)爭(zhēng)政策

《意見》的實(shí)質(zhì)是為全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)“定規(guī)則、立規(guī)矩”，維護(hù)并強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位?！兑庖姟分嘘P(guān)于競(jìng)爭(zhēng)政策的統(tǒng)一性、規(guī)則的一致性、執(zhí)行的協(xié)同性等內(nèi)容占有較大篇幅，從一個(gè)側(cè)面說明了競(jìng)爭(zhēng)政策在建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)中的重要性。

在新時(shí)期中國(guó)擁有強(qiáng)大的生產(chǎn)能力和超大規(guī)模的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)內(nèi)產(chǎn)能，但同時(shí)也伴生著質(zhì)量不高、碎片化、經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上市場(chǎng)集中度比較低的行政壟斷，充分說明《意見》強(qiáng)調(diào)的建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)制度規(guī)則、打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割、打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)等目標(biāo)與任務(wù)[2]存在著體制機(jī)制的深層障礙。

在新時(shí)期深入研究落實(shí)曾經(jīng)被長(zhǎng)期忽視的競(jìng)爭(zhēng)政策，對(duì)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意義重大，不僅沒有過時(shí)，而且極具現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

在古今中外的理論和實(shí)踐中，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策給出了五花八門的解釋，但從本質(zhì)上而言，那些基于反壟斷、伸張公平正義、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序的經(jīng)濟(jì)政策就是競(jìng)爭(zhēng)政策。維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，是新時(shí)期中國(guó)加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。實(shí)行明確無誤、絕少產(chǎn)生歧義的競(jìng)爭(zhēng)政策是維護(hù)正常市場(chǎng)秩序的頭等要?jiǎng)?wù)，因此實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策應(yīng)被視為對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的基本國(guó)策。

競(jìng)爭(zhēng)政策總是通過法律如反壟斷法的形式來取得制度化的表現(xiàn)，直到2022年5月全國(guó)人民代表大會(huì)仍在加緊修訂完善《中華人民共和國(guó)反壟斷法》。正是由于競(jìng)爭(zhēng)政策通常采取法律的形式，相關(guān)法律就成為通常所說的經(jīng)濟(jì)類“基本法”，加快建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)必然會(huì)涉及這些“基本法”。[4]

從立法實(shí)踐看，壟斷的巨大危害就在于通過種種排他性控制阻止競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手（包括潛在對(duì)手）的進(jìn)入，限制公平競(jìng)爭(zhēng)，損害消費(fèi)者權(quán)益，阻礙技術(shù)進(jìn)步，降低經(jīng)濟(jì)效率，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)停滯。其中，壟斷行為的最典型表現(xiàn)是控制產(chǎn)品生產(chǎn)和供給數(shù)量，人為制造有利于自己的“賣方市場(chǎng)”狀態(tài)，維持大大高于競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的商品壟斷價(jià)格，以攫取壟斷利潤(rùn)。可以說，壟斷之手是在向所有的人“行竊”，損害的是全社會(huì)的利益，因而壟斷勢(shì)力歷來被視為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的頭號(hào)公敵。

從競(jìng)爭(zhēng)政策法律實(shí)踐角度考察是否存在壟斷，首要的不是經(jīng)濟(jì)規(guī)模，而是“重在表現(xiàn)”，看有沒有“現(xiàn)行活動(dòng)”。因?yàn)閾碛幸欢ǖ慕?jīng)濟(jì)規(guī)模并非造成壟斷的充分必要條件，并不必然導(dǎo)致壟斷和濫用市場(chǎng)支配地位?！爸卦诒憩F(xiàn)”就是要看是否存在操縱價(jià)格、劃分市場(chǎng)、價(jià)格歧視、操縱投標(biāo)、獨(dú)家經(jīng)營(yíng)、聯(lián)手抵制、平臺(tái)屏蔽、非法兼并等濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的行為。即使在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的今天，在加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的過程中，對(duì)壟斷的判斷也應(yīng)如此。倘若在立法或政策設(shè)計(jì)研究中重規(guī)模而輕行為，就是本末倒置、不得要領(lǐng)，必然會(huì)造成誤導(dǎo)。

在加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的過程中，識(shí)別認(rèn)定壟斷現(xiàn)象和反壟斷實(shí)踐的復(fù)雜性在于如何正確處理反壟斷、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)同適度發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)之間的矛盾。政策界定不清，便會(huì)陷入兩難選擇。例如放松對(duì)發(fā)展規(guī)模的限制，會(huì)不會(huì)招致對(duì)政府反壟斷不力的輿論質(zhì)疑和指責(zé)，等等。

（二）中國(guó)壟斷現(xiàn)象具有自己的特殊性

中國(guó)改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是高度集中的經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在相當(dāng)程度的排斥，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資源配置高度依賴政府機(jī)構(gòu)與行政力量，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在總體經(jīng)濟(jì)中占有絕對(duì)比重，國(guó)家壟斷普遍存在于經(jīng)濟(jì)生活中。而行政權(quán)力歷來是由大大小小的“負(fù)責(zé)人”具體承擔(dān)的，因此行政權(quán)力的人格化表現(xiàn)就是各級(jí)、各類為數(shù)眾多的行政人員，故人們隨處可見的是各級(jí)、各類人員對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的嚴(yán)格掌握與直接控制。在我國(guó)，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期政府機(jī)構(gòu)缺乏有效約束機(jī)制，法律意識(shí)淡薄，官本位體制越來越膨脹，其結(jié)果是形成了其他任何力量都無法與之匹敵的壟斷力量，這種壟斷力量以國(guó)家授權(quán)為背景，以“人治”方式干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，是官本位意識(shí)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的延伸；在各個(gè)階段的改革中，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的爭(zhēng)取和擴(kuò)大，最終都表現(xiàn)為行政壟斷權(quán)力的爭(zhēng)取和擴(kuò)大；“你管、我管”的管理機(jī)構(gòu)調(diào)整，往往變成了行政壟斷權(quán)力的再分配。從競(jìng)爭(zhēng)政策和反壟斷視角看，越是阻力大的改革，其背后往往都存在著條塊式分割的利益集團(tuán)。而行政壟斷是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的最大天敵，依靠其背后的“來頭”和“背景”，可以完全擊敗任何市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。正是由于行政壟斷勢(shì)力的存在和對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干擾，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)性質(zhì)、狀態(tài)和結(jié)構(gòu)均發(fā)生了變異，即市場(chǎng)交易中總會(huì)有某種非市場(chǎng)因素被不斷營(yíng)造、復(fù)制和異化出來。表面上和形式上看似很普通的商品交易，實(shí)質(zhì)上往往不是按照效率、公開、公正、公平的市場(chǎng)原則進(jìn)行。市場(chǎng)天然具有的資源高效配置功能和公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境受到損害、削弱，一些領(lǐng)域和行業(yè)中的資源配置不是遵守效率原則而是按壟斷市場(chǎng)的“權(quán)力網(wǎng)”來配置?？梢哉f，恰恰是因?yàn)樵?jīng)盛行的行政壟斷才限制了中國(guó)規(guī)模經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)壯大，尤其限制了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)“小巨人”企業(yè)遲遲得不到規(guī)?；慕】党砷L(zhǎng)。這就導(dǎo)致了長(zhǎng)期以來規(guī)模經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重不足，小散差亂遍地，低水平惡性過度競(jìng)爭(zhēng)長(zhǎng)存，阻礙了競(jìng)爭(zhēng)力的提高。因此，深化改革、加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的主攻方向始終應(yīng)是行政壟斷、市場(chǎng)分割和地區(qū)封鎖。在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，剔除行政壟斷的任務(wù)依然十分繁重，而行政壟斷與屬地管轄體制關(guān)系緊密、難解難分。

同時(shí)，經(jīng)濟(jì)壟斷也不容忽視。最新情況顯示，改革開放以來，從不公平競(jìng)爭(zhēng)中演化而來的經(jīng)濟(jì)壟斷發(fā)展迅猛，特別是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，以資本為紐帶的無序擴(kuò)張對(duì)加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)構(gòu)成了新的威脅。

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)節(jié)奏普遍加快，天生偏好充分競(jìng)爭(zhēng)、如魚得水、野蠻生長(zhǎng)的數(shù)字平臺(tái)企業(yè)，有的開始快節(jié)奏走向自己的反面，它們實(shí)施壟斷的進(jìn)程在加快、周期在縮短，濫用市場(chǎng)支配地位的算法手段在大數(shù)據(jù)和智能技術(shù)加持下更為隱蔽、精準(zhǔn)和高效。算法工具被資本操縱，成為有悖倫理、算計(jì)消費(fèi)者和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的得力武器，有些平臺(tái)企業(yè)無序擴(kuò)張的沖動(dòng)更強(qiáng)烈，逃避監(jiān)管的方式也更加花樣翻新、防不勝防。如果算法被資本惡意操縱，則必然會(huì)侵害消費(fèi)者的權(quán)益，并危及社會(huì)整體利益。因此，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，尤其要防止相關(guān)企業(yè)利用數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)手段等方式排除和限制競(jìng)爭(zhēng)、侵害公眾利益。

（三）牢牢把握實(shí)施新時(shí)期競(jìng)爭(zhēng)政策的要訣

因?yàn)轶w制轉(zhuǎn)軌的獨(dú)特背景，中國(guó)在競(jìng)爭(zhēng)政策上應(yīng)該有自己特殊的調(diào)整對(duì)象，有“非典型性”的特殊任務(wù)目標(biāo)和內(nèi)在邏輯。吸納借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)固然非常需要，但沒必要、也不可能完全照搬西方的理論和做法。就實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策來說，中國(guó)應(yīng)該從以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中凝練出言簡(jiǎn)意賅的三句話、三個(gè)秘籍要訣：規(guī)模經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，行政壟斷要打破，經(jīng)濟(jì)壟斷要警惕。這應(yīng)是新時(shí)期加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策的核心要點(diǎn)。因此，要科學(xué)靈活精準(zhǔn)把握好“政策誤傷”的分寸尺度，提高針對(duì)性，減少損失性，避免過度管控與放松管控兩種極端，防止顧此失彼、寬嚴(yán)皆誤。在司法解釋、依法監(jiān)管壟斷問題上，要適度寬容鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)規(guī)模，嚴(yán)苛懲治壟斷行為。因?yàn)槭軅鹘y(tǒng)體制的長(zhǎng)期壓抑阻礙，中國(guó)規(guī)模經(jīng)濟(jì)不足、行政壟斷有余的問題仍將長(zhǎng)期存在，長(zhǎng)期困擾經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。同時(shí)，在加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的過程中，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系必須輕數(shù)量、重質(zhì)量，不能滿足于數(shù)量堆積的超大規(guī)模市場(chǎng)，而要向高質(zhì)量的超強(qiáng)規(guī)模市場(chǎng)轉(zhuǎn)變。超強(qiáng)規(guī)模市場(chǎng)要依托城鄉(xiāng)居民超強(qiáng)收入增長(zhǎng)、超強(qiáng)消費(fèi)增長(zhǎng)和超強(qiáng)企業(yè)實(shí)力來支撐。必須鼓勵(lì)大型工商企業(yè)提升規(guī)模經(jīng)濟(jì)集中度，追求高技術(shù)含量的核心競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，提高其市場(chǎng)份額和品牌影響力，夯實(shí)超強(qiáng)規(guī)模市場(chǎng)的微觀基礎(chǔ)。[5]超強(qiáng)規(guī)模市場(chǎng)迫切需要超強(qiáng)自營(yíng)采購(gòu)供應(yīng)鏈價(jià)格話語權(quán)競(jìng)爭(zhēng)力，迫切需要憑借雄厚采購(gòu)資本大訂單的大進(jìn)大出、在全球配置資源的國(guó)際航母級(jí)企業(yè)影響力的支撐。

二、正確認(rèn)識(shí)屬地管轄體制是加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的關(guān)鍵

習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)根據(jù)法律規(guī)范和引導(dǎo)我國(guó)資本市場(chǎng)的健康發(fā)展，發(fā)揮資本作為重要生產(chǎn)要素的積極作用。在這次會(huì)議上習(xí)近平重申了中國(guó)屬地管轄問責(zé)追責(zé)體制的重要性，指出一方面要加強(qiáng)屬地監(jiān)管，地方要全面落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任，確保監(jiān)管到位；另一方面也要完善行業(yè)治理和綜合治理的分工協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管和金融監(jiān)管、外資監(jiān)管、競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管、安全監(jiān)管等綜合監(jiān)管的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。[3]

而此前為促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，習(xí)近平總書記曾多次現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，用打破自家“一畝三分地”思維定式的生動(dòng)形象比喻，提出了針對(duì)屬地管轄體制弊端的破解之道和基本遵循。

（一）充分肯定屬地管轄體制的優(yōu)勢(shì)

屬地管轄體制是中國(guó)改革開放探索從計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制艱難轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，相關(guān)的國(guó)家治理體系、治理能力突出強(qiáng)調(diào)的也均是以財(cái)稅事權(quán)的對(duì)等支撐屬地管轄權(quán)責(zé)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面、層層隸屬都具有鮮明的中國(guó)特色和中國(guó)優(yōu)勢(shì)。尤其是在應(yīng)對(duì)突發(fā)重大災(zāi)害或新冠肺炎疫情條件下，展示了舉國(guó)體制的強(qiáng)大社會(huì)動(dòng)員能力和重大項(xiàng)目集中優(yōu)化的資源配置能力，保證了國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的安全高效穩(wěn)定順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，地方和部門主管機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成了一整套制度完備、毫不含糊、十分嚴(yán)格的權(quán)責(zé)業(yè)績(jī)考評(píng)的第一責(zé)任人制度，所有人都必須盡職盡責(zé)、守土有責(zé)。這是中國(guó)特色高效能運(yùn)轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)法寶，是有為政府與有效市場(chǎng)的成功融合，也是全國(guó)一盤棋、統(tǒng)籌兼顧有條不紊、集中力量辦大事的制度基礎(chǔ)。多少成功案例、重大工程項(xiàng)目、抗震救災(zāi)、災(zāi)后重建、抗擊疫情等實(shí)踐一再充分證明，在百年變局疊加新冠肺炎疫情大流行的嚴(yán)峻形勢(shì)下，中國(guó)高效率、低成本的資源配置和動(dòng)員管控能力無可匹敵、成績(jī)斐然，足以令西方國(guó)家資本集團(tuán)控制下焦頭爛額的混亂潰敗體制望塵莫及。

（二）破解由來已久的屬地管轄弊端困擾亦不容忽視

在我國(guó)，凡事堅(jiān)持行政化的屬地管轄權(quán)責(zé)原本沒有錯(cuò)，但缺乏絕對(duì)必要的市場(chǎng)化的溝通協(xié)調(diào)?！兑庖姟范啻沃赋龅氖袌?chǎng)分割、地區(qū)封鎖現(xiàn)象與現(xiàn)行的屬地管轄體制有著重要關(guān)聯(lián)。在屬地管轄體制環(huán)境條件下，難免阻礙商品要素在更大范圍自由流動(dòng)，難免妨礙市場(chǎng)配置資源的決定作用。在層層加碼、片面極端強(qiáng)調(diào)的場(chǎng)合，屬地管轄行政管理的權(quán)力邊界往往相互交叉重疊，產(chǎn)生矛盾摩擦。當(dāng)每個(gè)第一責(zé)任人都“憑借自己掌管的地盤說事”時(shí)，當(dāng)政績(jī)考核、地盤利益意識(shí)非常強(qiáng)烈，片面強(qiáng)調(diào)自己一方守土有責(zé)、盡職盡責(zé)時(shí)，在主觀上要堅(jiān)決落實(shí)到位的場(chǎng)合，就會(huì)在客觀上在各自地盤行政劃界邊緣的結(jié)合部產(chǎn)生矛盾糾紛，這可稱之為“屬地管轄悖論”。屬地管轄悖論發(fā)展到一定程度，勢(shì)必導(dǎo)致相互封鎖保護(hù)，產(chǎn)生堵點(diǎn)，妨礙統(tǒng)一高效競(jìng)爭(zhēng)有序大市場(chǎng)的形成和運(yùn)轉(zhuǎn)。在現(xiàn)實(shí)生活中，越是在基層，屬地管轄的體制性弊端就越隨處可見，也就越能表現(xiàn)出理想化的制度設(shè)計(jì)缺陷。畢竟在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過渡過程中，政府與市場(chǎng)的關(guān)系需要逐步理順。目前，暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)的要求以及貨運(yùn)、物流存在大量堵點(diǎn)痛點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)大多與屬地管轄體制性的弊端有明顯的聯(lián)系。

在我國(guó)，凡事強(qiáng)調(diào)縱向?qū)俚毓芾碛杏嗟珯M向溝通協(xié)調(diào)不足，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也是如此。在當(dāng)前體制下，許多稀缺資源是按照行政級(jí)別、行政區(qū)劃、行政辦法、行政渠道分配的，在這個(gè)過程中縱向條條和橫向塊塊等相關(guān)部門都發(fā)揮著實(shí)際作用。這種體制實(shí)行的是行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)制和政績(jī)考核制，地盤權(quán)力擴(kuò)張的沖動(dòng)始終存在，就猶如人為筑起一道道圍墻，有著明確的權(quán)力大小界限和權(quán)責(zé)范圍，是官本位的體現(xiàn)，很容易形成各自為政、各行其是的“一畝三分地”經(jīng)濟(jì)，許多地方和部門堅(jiān)守以鄰為壑的屬地管轄思維，實(shí)施各掃門前雪的屬地管理辦法。各種費(fèi)用的收入和支出，勞動(dòng)力、商品、資本等要素的流動(dòng)及其相關(guān)收益歸屬均帶有明顯的領(lǐng)地思維、地盤意識(shí)。例如在同等條件下時(shí)常存在有違公平正義司法保護(hù)的地域偏袒，俗稱“護(hù)犢子”。橫向跨越屬地邊界的正常流動(dòng)往往變成了很敏感、很麻煩的事情。于是就有了或明或暗的關(guān)卡林立。屬地管轄助推各級(jí)地方政府和部門越位干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，地區(qū)之間的差距也會(huì)被人為擴(kuò)大。長(zhǎng)期存在的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)屬地管轄體制造就了屬地為王的諸侯經(jīng)濟(jì)，本應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系被分割封鎖，不同地區(qū)低水平的重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，市場(chǎng)秩序混亂、行政壟斷以及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)不可避免地會(huì)影響市場(chǎng)原有的資源配置功能，增加了大量的額外交易成本，這些額外交易成本大多來自于人為設(shè)置的市場(chǎng)壁壘、對(duì)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的干擾和其他形式的不當(dāng)干預(yù)、競(jìng)爭(zhēng)不公平不充分和不平等交換、消費(fèi)者自主選擇受到不合理的限制、生產(chǎn)要素?zé)o法自由流動(dòng)、誠(chéng)信缺失導(dǎo)致的商業(yè)欺詐等。其中，導(dǎo)致大量時(shí)間和資源浪費(fèi)的行政壟斷是難以計(jì)數(shù)、無法識(shí)別的額外交易成本即體制性成本的最終根源。這種高額的體制性成本延緩了國(guó)民經(jīng)濟(jì)時(shí)間流程，惡化了空間結(jié)構(gòu)，降低了資源配置和利用效率，抬高了商品價(jià)格，增加了居民負(fù)擔(dān)，傷害了國(guó)計(jì)民生。[6]

（三）建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)關(guān)鍵是打破自家“一畝三分地”的思維定式

屬地管轄體制利弊參半，爭(zhēng)議相伴，由此引發(fā)的基礎(chǔ)理論和應(yīng)用政策研究也無休無止，曠日持久，長(zhǎng)期陷入僵局，而取得的重大突破源自于習(xí)近平總書記的深入調(diào)研和果斷決策。

為促使京津冀協(xié)同發(fā)展建立科學(xué)長(zhǎng)效的機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)一加一大于二、一加二大于三的效果，習(xí)近平總書記在多次調(diào)研和座談會(huì)基礎(chǔ)上，明確提出要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式。自此京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)先后進(jìn)入?yún)f(xié)同發(fā)展的新階段。

經(jīng)濟(jì)學(xué)界為此提出過有代表性的意見，一針見血地剖析了屬地管轄體制的根源。破除“一畝三分地”屬地管轄的思維定式必須擺脫官本位思想，將國(guó)家和人民的利益置于至高無上的地位，堅(jiān)決摒棄小團(tuán)體甚至個(gè)人的私利。[7]

糾正本末倒置的官本位思維必須破除陳舊的恩賜觀念。因?yàn)樵趯俚毓茌狊w制中，各級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)和官員掌握著許多稀缺資源分配的權(quán)力，這些權(quán)力極易被異化而淪為一些人牟取私利、尋求回報(bào)的工具，這些人忘記了所有的權(quán)力來源于人民并必須服務(wù)于人民，而是本末倒置，經(jīng)常居高臨下，陶醉于行使權(quán)力帶來的滿足感，并不自覺地形成一種恩賜施舍心態(tài)。體制性成本的產(chǎn)生與這種官本位恩賜施舍心態(tài)有著必然聯(lián)系。在全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)刻，長(zhǎng)期習(xí)慣于制造審批、自我擴(kuò)權(quán)的某些機(jī)構(gòu)和官員仍習(xí)慣性地將中央賦予重任的簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能改革當(dāng)作一種私產(chǎn)來吝嗇地恩賜施舍。從這種意義上看，相關(guān)人員在深化改革、降本增效過程中必須轉(zhuǎn)變不合適的觀念，在中央堅(jiān)決破除傳統(tǒng)體制弊端、大力降低各種成本的情況下，充分認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)體制機(jī)制根深蒂固的弊端，認(rèn)清利益固化藩籬、官本位對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生的嚴(yán)重影響，消除對(duì)改革不積極、不主動(dòng)乃至推一推動(dòng)一動(dòng)“擠牙膏”式的心態(tài)，培育正確的權(quán)力觀、責(zé)任觀和政績(jī)觀，樹立對(duì)權(quán)力、對(duì)企業(yè)、對(duì)群眾發(fā)自內(nèi)心的公仆思想，形成真誠(chéng)的服務(wù)意識(shí)。

觀念決定行動(dòng)，這是不能忽視的邏輯。正確的觀念意識(shí)對(duì)于深化改革、降本增效、消除體制梗阻至關(guān)重要。如果觀念不能真正轉(zhuǎn)變，一些已經(jīng)鏟除的名目繁多的審批權(quán)等各項(xiàng)規(guī)定也會(huì)卷土重來。其中與官本位、父母官恩賜施舍心態(tài)有關(guān)的觀念是必須克服的觀念，它們與體制性成本的關(guān)系最為密切。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)成本理論，所有成本的節(jié)省最終會(huì)表現(xiàn)為時(shí)間成本的節(jié)省，最終結(jié)果是加快經(jīng)濟(jì)節(jié)奏，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)更流暢、更有效率。我國(guó)的體制性成本可達(dá)幾萬億元之巨，如果能夠確定合適的時(shí)間表和路線圖，經(jīng)過不斷努力，實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)減負(fù)降本增效會(huì)取得明顯成效，即大幅度降低企業(yè)綜合成本，顯著提高企業(yè)的盈利能力和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)然，消除體制性成本尤其是那些隱形的體制性成本是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)，關(guān)涉的利益主體眾多，不能僅將其當(dāng)作為企業(yè)解困的權(quán)宜之策，而應(yīng)將其作為全面深化改革加快統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)[8]。

在新時(shí)期，各級(jí)政府必須完成工作思路“放手”與“上手”的快速切換，切實(shí)重視有效市場(chǎng)與有為政府的充分結(jié)合，以市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)取代政府驅(qū)動(dòng)，堅(jiān)決杜絕對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的直接干預(yù)，在經(jīng)濟(jì)治理上要將“松手”和“放手”結(jié)合，解決好政府越位問題；而在社會(huì)治理方面則要“上手”補(bǔ)齊短板，解決在某些公共服務(wù)領(lǐng)域政府長(zhǎng)期缺位的問題。同時(shí)，應(yīng)綜合治理經(jīng)濟(jì)運(yùn)行行政化問題，持續(xù)性地清除有形和無形的屬地管轄體制障礙，防止設(shè)置新障礙。例如，2022年抗擊新冠肺炎疫情期間，有些地方出現(xiàn)防范過度、行政邊界層層加碼設(shè)置關(guān)卡等問題，造成跨區(qū)域貨運(yùn)物流特別是應(yīng)急物資保障嚴(yán)重受阻。因此，必須下決心加強(qiáng)這些層面的巡視督察，務(wù)求打通市場(chǎng)堵點(diǎn)的政策措施落地生根，徹底解決我國(guó)企業(yè)隱形負(fù)擔(dān)沉重問題，剔除體制性成本，提高效能，創(chuàng)新發(fā)展，確保穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、保就業(yè)、促消費(fèi)等宏觀戰(zhàn)略意圖更好地實(shí)現(xiàn)。這應(yīng)是為加快建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)方方面面尋求新突破的主攻方向。

屬地管轄體制除現(xiàn)行不盡合理的財(cái)稅體制客觀原因以外，還明顯包含影響較大的錯(cuò)誤政績(jī)觀等主觀原因，并共同形成了創(chuàng)建統(tǒng)一大市場(chǎng)的深層障礙。也正是因?yàn)閷俚毓茌狊w制弊端的拖累以及畫地為牢產(chǎn)生的麻煩，才促成了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)戰(zhàn)略的最終出臺(tái)。這就需要持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，打破屬地管轄和部門分割體制，按照《意見》要求不斷打出重拳、組合拳。

（四）要科學(xué)準(zhǔn)確地興利除弊，區(qū)別主流大利和支流小弊

大利是體制優(yōu)勢(shì)，是主流，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持，不可動(dòng)搖，更不能輕言放棄。小弊是體制瑕疵，是支流，但也不容否認(rèn)、不該忽視。因此，如何在新時(shí)期新格局中“興好大利、除好小弊”，如何在各種行政邊界之間保持高效暢通的市場(chǎng)化協(xié)同，是需要長(zhǎng)期探索認(rèn)真化解的重要任務(wù)，也是挑戰(zhàn)中國(guó)智慧、無法回避拖延的重大課題。對(duì)此，特別要講究辯證的方法論，認(rèn)真借鑒在全國(guó)嚴(yán)格精準(zhǔn)抗疫前提下保生產(chǎn)、保民生統(tǒng)籌兼顧、互相促進(jìn)、綜合施策、標(biāo)本兼治、實(shí)現(xiàn)雙贏的思路方法和成功經(jīng)驗(yàn)，也要吸取某些地方?jīng)Q策失誤的教訓(xùn)，即自以為是、決心動(dòng)搖、慌亂應(yīng)對(duì)、指揮混亂、進(jìn)退失據(jù)、顧此失彼、兩者盡失。要興利除弊深入探索屬地管轄智慧化、協(xié)同化，實(shí)現(xiàn)興利最大化。

必須反復(fù)強(qiáng)調(diào)，不能因?yàn)樾”拙涂梢缘粢暂p心。在某種條件下，小弊會(huì)釀成大患成為深層障礙。除弊興利，這才是中央出臺(tái)加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的深層戰(zhàn)略意義所在。

三、加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的對(duì)策建議

加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)如果從多側(cè)面、分門別類視角切入，會(huì)發(fā)現(xiàn)有許多事情可以做，本文只討論中國(guó)特色的競(jìng)爭(zhēng)政策與興利除弊破解屬地管轄體制這兩個(gè)關(guān)系緊密的話題，并簡(jiǎn)要提出一些政策建議。

（一）為破除地方保護(hù)和區(qū)域壁壘頑瘴痼疾，必須在跨越行政邊界方面多下功夫、做文章

創(chuàng)建跨部門、跨地區(qū)的各種協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定與做法，促進(jìn)系統(tǒng)協(xié)同、穩(wěn)妥推進(jìn)。其中，智能化數(shù)字技術(shù)大有可為，天生就是助力改革、破除地方保護(hù)和區(qū)域壁壘的重要幫手、神奇妙手。因?yàn)槿斯ぶ悄艿葦?shù)字技術(shù)賦能傳統(tǒng)流通體系，可輕易做到數(shù)據(jù)交換、信息跑路、低成本、高效率地跨部門、跨地域數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，不僅有利于破除壟斷分割、推動(dòng)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，還可以突破國(guó)別界限和時(shí)空約束，形成有效的國(guó)內(nèi)外貿(mào)易投資聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈資源要素整合配置，促進(jìn)國(guó)內(nèi)外循環(huán)協(xié)同互促發(fā)展。[9]

（二）在原有基礎(chǔ)上推動(dòng)新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能

重點(diǎn)是合并同類項(xiàng)，進(jìn)一步消除機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置的“九龍治水”、在“你管我管”權(quán)責(zé)不清中推諉扯皮、交叉重復(fù)遺漏狀況，特別是要進(jìn)一步合并簡(jiǎn)化提升運(yùn)行狀態(tài)調(diào)控和交易行為監(jiān)管兩大類機(jī)構(gòu)的治理能力。其中，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)參數(shù)調(diào)控類機(jī)構(gòu)（如央行、財(cái)政部）要精準(zhǔn)前瞻，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)一系列先行指數(shù)如采購(gòu)經(jīng)理人指數(shù)（PMI）、用電指數(shù)、航運(yùn)指數(shù)等積極主動(dòng)作為，精準(zhǔn)把握好穩(wěn)預(yù)期、逆周期、跨周期等重要拐點(diǎn)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)，防止以往消極被動(dòng)應(yīng)付遷就順周期，充當(dāng)時(shí)過境遷、誤人誤事“馬后炮”的做法。而對(duì)當(dāng)事人交易行為監(jiān)管類機(jī)構(gòu)如國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)等則要依法依規(guī)維護(hù)市場(chǎng)秩序，秉持公平正義、賞罰有據(jù)、旗幟鮮明的原則鼓勵(lì)正當(dāng)行為，懲治不正當(dāng)行為。

（三）落實(shí)內(nèi)外貿(mào)一體化的要求，打通出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷的渠道阻隔，暢通雙循環(huán)

商貿(mào)流通企業(yè)要主動(dòng)適應(yīng)國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)系統(tǒng)，培育跨區(qū)域、有全球影響力的商貿(mào)物流跨國(guó)企業(yè)、數(shù)字化平臺(tái)和供應(yīng)鏈企業(yè)。對(duì)外走出去，增強(qiáng)在海外倉(cāng)的商業(yè)存在能力。賤買貴賣，憑借大批量自營(yíng)自主采購(gòu)供應(yīng)鏈，提高獲取海外稀缺資源的能力。對(duì)內(nèi)要憑借自營(yíng)采購(gòu)供應(yīng)鏈能力理順出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷的渠道。要依托自營(yíng)采購(gòu)供應(yīng)鏈，切實(shí)把出口商品的流量流向與轉(zhuǎn)內(nèi)銷商品的流量流向統(tǒng)籌融合起來，擇機(jī)促成相互之間的切換替代，要根據(jù)重點(diǎn)商品的品種、流量、流向和流速，制定專門的暢銷舉措，以便應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的不確定性，靈活利用好國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)[10]。另外，暢通信息比暢通物流更有價(jià)值。共享協(xié)作信息既可提高消費(fèi)安全，又可消除庫(kù)存積壓、斷檔脫銷并存的狀況。

（四）淡化行政干預(yù)，防止經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)動(dòng)式、行政化

杜絕文山會(huì)海、會(huì)議經(jīng)濟(jì)、文件經(jīng)濟(jì)、審批經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)大蔓延，尤其要?jiǎng)?chuàng)造條件，促使終日空轉(zhuǎn)、無效瞎忙“萬金油式的”的“職業(yè)開會(huì)家們”盡快轉(zhuǎn)變?yōu)橛斜臼?、辦實(shí)事、務(wù)正業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人，培育一批符合時(shí)代要求、專業(yè)化高素質(zhì)復(fù)合型人才。

（五）加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)走深走實(shí)，率先夯實(shí)市場(chǎng)主體微觀基礎(chǔ)

強(qiáng)大市場(chǎng)首先需要市場(chǎng)主體的強(qiáng)大、專業(yè)行業(yè)的強(qiáng)大。資本等要素市場(chǎng)要重在定規(guī)則、立規(guī)矩，商品市場(chǎng)則重在夯基礎(chǔ)。其中，市場(chǎng)建設(shè)要防止避實(shí)就虛，與實(shí)體經(jīng)濟(jì)掛鉤，分門別類細(xì)分化，促進(jìn)專業(yè)化數(shù)字化落地。培育市場(chǎng)主體，夯實(shí)微觀基礎(chǔ)，為加快建設(shè)強(qiáng)大市場(chǎng)主體的培育創(chuàng)造環(huán)境條件。在數(shù)字化時(shí)代，促進(jìn)市場(chǎng)流通體系的數(shù)字化首先要促進(jìn)市場(chǎng)當(dāng)事人數(shù)字化，即推動(dòng)商貿(mào)企業(yè)主體完成數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)，解決好中小微企業(yè)面對(duì)高速發(fā)展的數(shù)字技術(shù)卻不會(huì)用、不敢用和用不起等現(xiàn)實(shí)問題。[9]

注釋：

①原文發(fā)表在2022年4月28日的英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》，作者肯尼思·羅戈夫是國(guó)際貨幣基金組織前首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、美國(guó)哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共政策教授。他在文章中悲觀地認(rèn)為，世界將出現(xiàn)骨牌效應(yīng)，即一個(gè)地區(qū)的崩潰將提高其他地區(qū)崩潰的可能性；創(chuàng)紀(jì)錄的高通脹不會(huì)讓解決問題變得更容易，不確定政治家和決策者是否能勝任他們可能很快就要面對(duì)的任務(wù)。