□李景秀，康藝之，李向偉

（1.廣東白云學院，廣東 廣州 510450；2.湖南農(nóng)業(yè)大學，湖南 長沙 410128）

1 政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保增信的作用機理

在農(nóng)村金融風險的綜合管理體系中，政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保體系有發(fā)揮核心作用的地位和條件。

首先，作為專業(yè)性機構(gòu)，政策性農(nóng)業(yè)擔保公司直接參與農(nóng)村金融的全過程，有條件也有能力對金融風險進行直接管理。

其次，從現(xiàn)行的風險分擔機制來看，政策性農(nóng)業(yè)擔保體系（通過擔保和再擔保業(yè)務(wù)）是農(nóng)業(yè)信貸風險損失的主要承擔者，從激勵兼容角度，農(nóng)業(yè)擔保體系對建立農(nóng)村金融風險綜合管理體系的主動性較強。

再次，作為中央和地方財政出資設(shè)立，并由中央和地方財政共同管理的政策性擔保體系，農(nóng)業(yè)擔保體系具有政府信用背景，受銀行等商業(yè)性機構(gòu)接受程度較高，與各級政府的交往和溝通也比其他商業(yè)性機構(gòu)更順暢，為其主導(dǎo)建立綜合化農(nóng)村金融風險管理體系提供了極大的便利條件。政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保的增信作用機理如圖1 所示。

圖1 政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保增信的作用機理

1.1 彌補市場失靈

農(nóng)戶融資難在一定程度體現(xiàn)了農(nóng)村金融市場存在市場失靈，需要政府“有形的手”進行適當調(diào)控。農(nóng)村信貸市場客觀上存在農(nóng)戶信用信息不透明、可抵押資產(chǎn)少等問題，農(nóng)戶群體在信貸市場表現(xiàn)出明顯的弱勢性，與資金流動的逐利性形成鮮明反差，使農(nóng)戶在信貸融資市場處于弱勢地位，難以按市場規(guī)則獲取信貸資金和金融服務(wù)。

我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展起步遲、步伐慢，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目具有投入資金需求大、建設(shè)周期長的特點。當市場的自我調(diào)節(jié)不能有效運行時，國家的適當干預(yù)能更好地提升資源配置效率。

1.2 風險分擔、持續(xù)發(fā)展

作為微觀經(jīng)濟主體的政策性農(nóng)業(yè)信用貸款擔保機構(gòu)，其運行發(fā)展必須符合市場經(jīng)濟規(guī)律。特別是在其經(jīng)營管理上，必須不斷改進服務(wù)手段和擔保品種，擴展和創(chuàng)新業(yè)務(wù)內(nèi)容，不斷完善其與金融機構(gòu)在風險共擔方面的機制和流程，使其自身風險能有效轉(zhuǎn)化和分散，激發(fā)金融資金在農(nóng)業(yè)上的投資活力，避免惡性循環(huán)的不利局面。這也是政府將農(nóng)業(yè)現(xiàn)金補貼轉(zhuǎn)化為建設(shè)政策性農(nóng)業(yè)信用貸款擔保體系的出發(fā)點。應(yīng)合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)邁入正軌，實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展[1]。

1.3 乘數(shù)效應(yīng)

通過財政出資設(shè)立擔?；鸹蝻L險補償基金、注冊資本金的方式，推動政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保體系有效運轉(zhuǎn)。綜合運用貼息、補貼、獎勵、擔保、補償?shù)仁侄危浞职l(fā)揮財政杠桿資金的乘數(shù)效應(yīng)，吸引和撬動數(shù)十倍的社會資本和金融資金投入“三農(nóng)”領(lǐng)域，為“三農(nóng)”發(fā)展引入資本活水和資金動能。

2 山東省農(nóng)業(yè)發(fā)展信貸擔保有限責任公司增信作用分析

2.1 總體運營情況

山東省農(nóng)業(yè)發(fā)展信貸擔保有限責任公司（以下簡稱“山東農(nóng)擔”），是按照《關(guān)于財政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔保體系的指導(dǎo)意見》（財農(nóng)〔2015〕121 號）設(shè)立的政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)。山東農(nóng)擔于2017 年12 月18 日正式成立，截至2020 年底，到位注冊資本金共36 億元，由山東省財政廳履行出資人職責。

山東農(nóng)擔在全國相對起步較晚，但發(fā)展速度很快，多項指標已居全國首位。截至2020 年底，山東農(nóng)擔在保余額277 億元，在保金額放大7.69 倍。成立以來，累計擔保金額326.21 億元，累計放大9.06 倍（如表1 所示），累計擔保、在保、年度新增金額，及凈資產(chǎn)放大倍數(shù)、風險管控水平等指標均全國領(lǐng)先。

表1 山東農(nóng)擔2020 年基本情況表

2.2 增信機制：打造以農(nóng)業(yè)數(shù)字供應(yīng)鏈增信平臺為支撐的農(nóng)政銀擔機制

著力打造以農(nóng)業(yè)數(shù)字供應(yīng)鏈增信平臺為支撐的農(nóng)政銀擔機制，通過提升數(shù)據(jù)采集與處理能力破解農(nóng)業(yè)融資“難、貴、繁”。2020—2021 年，山東農(nóng)擔通過整合政府、銀行、產(chǎn)業(yè)、第三方等數(shù)據(jù)，接入中國人民銀行征信系統(tǒng)，對農(nóng)戶進行精準畫像，運用大數(shù)據(jù)提升效能，形成金融級數(shù)據(jù)和客戶白名單推送給銀行，可為產(chǎn)業(yè)鏈上的種、儲、加工都提供貸款支持，農(nóng)擔信用管理、風險管控能力持續(xù)提升。截至2021 年6 月，山東農(nóng)擔項目代償率僅為0.19%，遠低于全國1.54%的平均水平。

堅持場景化、批量化和產(chǎn)品化原則，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)融資需求精準匹配[2]。主動融入農(nóng)業(yè)經(jīng)營場景，先后推出覆蓋全省農(nóng)業(yè)絕大部分行業(yè)的擔保產(chǎn)品342 個，精準匹配農(nóng)業(yè)周期，滿足了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的融資需求。聚焦省委、省政府重點工作，與省直部門、合作銀行共同開發(fā)的擔保產(chǎn)品貸款達到120.7 億元，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資的易得性和可及性大大提高。

2.3 增信路徑及效應(yīng)分析：以支持淄博市博山區(qū)獼猴桃產(chǎn)業(yè)為例

淄博市博山區(qū)是山東最大的獼猴桃產(chǎn)區(qū)，種植面積近2 000 hm2，年產(chǎn)量2 萬余t，種植面積和產(chǎn)量均占全省80%，也居全國區(qū)、縣前列，獲得國家地理標志證明商標。然而，果農(nóng)以桃為生，卻也為桃發(fā)愁。博山獼猴桃8 月底上市，自然儲存時間只有30 d，放在冷庫最多能延長到10 月底，很難儲存到銷售價格最高的春節(jié)，果農(nóng)長期在“收入低—貸款難—發(fā)展慢效益低—收入低”的低水平發(fā)展中循環(huán)。

山東農(nóng)擔針對果農(nóng)的這一痛點問題調(diào)研后進一步發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶分散經(jīng)營缺少抵押擔保，加上農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈條長、市場主體多、數(shù)字化程度低等，導(dǎo)致金融機構(gòu)不敢擔保、不敢貸款。如何才能把更多的金融活水引入鄉(xiāng)村，支持地方特色產(chǎn)業(yè)，是山東農(nóng)擔重點考慮的問題。經(jīng)過深入研究，山東農(nóng)擔探索出了全過程參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的有效做法。

首先，利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，精準解決金融服務(wù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中的堵點。實踐中，山東農(nóng)擔通過下屬企業(yè)魯擔（山東）城鄉(xiāng)冷鏈產(chǎn)融有限公司全過程參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)和運營，期間積累了大量倉儲數(shù)據(jù)、營銷數(shù)據(jù)、種植數(shù)據(jù)、地塊數(shù)據(jù)，在這個完備的數(shù)據(jù)之下，山東農(nóng)擔通過對這些數(shù)據(jù)的專業(yè)分析，精準開發(fā)了擔保產(chǎn)品，在大數(shù)據(jù)支持下，保中、保后的管理成本也大大降低。具體做法上，農(nóng)擔公司在博山試點，用“水分子激活保鮮技術(shù)”搭建起新型冷庫，把獼猴桃的儲存時間延長了5 個月，解決了儲存難題，但沒有銷售規(guī)模，依然形不成價格優(yōu)勢。山東農(nóng)擔聯(lián)合當?shù)卣?，吸收各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，共建種植和營銷兩級合作社，先按照市場價收購農(nóng)戶獼猴桃存入冷庫，5 個月后錯峰銷售，產(chǎn)品增值4 倍以上，扣除運營和技術(shù)成本，收入的30%作為二次分紅返給合作社成員。新模式推廣第一年，至少增收15 萬元/hm2。

其次，通過打造農(nóng)村數(shù)字供應(yīng)鏈增信平臺，撬動了更多的金融活水進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。圍繞推進農(nóng)村金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等政策任務(wù)要求，山東農(nóng)擔將農(nóng)業(yè)信貸擔保優(yōu)勢所在的“增信、分險、賦能”作用擴大到農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。在幫助果農(nóng)實現(xiàn)增收的同時，山東農(nóng)擔也獲得了農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈真實、完備的大數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)增信加政府財政貼息，不僅能幫助農(nóng)民獲得更加精準、低成本的融資服務(wù)，各家銀行也爭相與農(nóng)擔合作推出有針對性的涉農(nóng)信貸業(yè)務(wù)。

再次，推進當?shù)貎?yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)和社會化服務(wù)全面發(fā)展。山東農(nóng)擔結(jié)合不同地區(qū)資源稟賦特征及產(chǎn)業(yè)化情況，培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，堅持服務(wù)和助推當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策目標。從2020 年底的在保金額分類看，按照經(jīng)營主體劃分，農(nóng)戶（含種養(yǎng)大戶）占比65.21%，家庭農(nóng)場占4.87%，農(nóng)民專業(yè)合作社占4.42%，農(nóng)業(yè)企業(yè)占25.5%；按照細分產(chǎn)業(yè)劃分，糧食種植占6.2%，特色農(nóng)產(chǎn)品種植占24.76%，農(nóng)產(chǎn)品流通（含農(nóng)產(chǎn)品收購、倉儲保鮮、銷售等）占22.31%，農(nóng)產(chǎn)品初加工占12.61%，生豬養(yǎng)殖占4.12%，其他畜牧業(yè)占16.49%，農(nóng)機社會化服務(wù)占9.13%（具體如圖2所示）。

圖2 山東農(nóng)擔2020 年12 月底在保余額分類情況

從實施效果看，山東農(nóng)擔通過與各個銀行之間主動服務(wù)、降低利息，貸款、融資的成本更低、更便捷，帶動了當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展升級，受益的是當?shù)亍叭r(nóng)”。山東農(nóng)擔充分發(fā)揮市場機制的作用，探索創(chuàng)新產(chǎn)品方案，引入金融機構(gòu)競爭機制，降低農(nóng)戶的融資成本。截至2021 年6 月，包括新冠肺炎疫情以來的政府貼息支持，山東農(nóng)擔累計為全省11.8 萬農(nóng)戶提供擔保貸款600 億元，在保9.1 萬戶456.2 億元，2021 年1—6 月年新增4.2 萬戶270 億元，用全國1/18 的資本金和人員完成了全國1/4 的增量，其中41%以上為首貸，項目平均貸款成本僅2.1%，比國家對農(nóng)擔考核要求的貸款成本還低73.7%，比原來農(nóng)村的融資成本下降80%以上，累計為全省11 萬農(nóng)戶減少成本超過50 億元，戶均減負約5 萬元。

3 提升政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保增信效應(yīng)的對策建議

3.1 進一步增強全國各級政策性農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)的資金實力和帶動作用

完善配套支持政策，發(fā)揮政策性擔保資金的杠桿作用，充分放大擔保資本金、風險補償基金，撬動更多金融資本和社會資本投向鄉(xiāng)村、支持農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投資開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，促進農(nóng)村經(jīng)濟和經(jīng)營主體健康發(fā)展，增強政策的精準支持，推進相關(guān)政策（貼息等）向擔保機構(gòu)承保的項目傾斜。

3.2 建立健全政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保體系的資金投入和風險補償機制

建立政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)資本金和風險補償基金的長效投入機制，納入同級財政年度預(yù)算管理，并視市場環(huán)境變化情況適時調(diào)整，確保有充足的“源頭活水”。建立和增強風險防控能力，加強擔保機構(gòu)自身的風險防控體系建設(shè)，強化底線思維，增強風險識別和防控能力；完善風險分擔機制，改變擔保機構(gòu)承擔大部分風險的弱勢地位，完善政府部門、擔保機構(gòu)、銀行、資金需求者（農(nóng)戶）等各方平等對話機制[3]。

3.3 增強市場化運作和可持續(xù)發(fā)展能力

聚焦“三農(nóng)”的服務(wù)對象，精準支持農(nóng)戶及各類經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，壯大業(yè)務(wù)規(guī)模，提高市場化經(jīng)營能力和擔保效力。積極探索推廣有效可行的反擔保措施，破解農(nóng)戶及各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體反擔保資產(chǎn)不足的困境。發(fā)揮全國農(nóng)業(yè)信貸擔保聯(lián)盟的體系作用，加強區(qū)域和業(yè)務(wù)協(xié)同。建立健全再擔保體系；完善擔保機構(gòu)培訓體系，強化人才隊伍建設(shè)。