周 靜，曾鴻睿

（中共上海市委黨校 上海發(fā)展研究院，上海 200233）

一 文獻(xiàn)綜述

城市用地?cái)U(kuò)張的根本驅(qū)動(dòng)因素是經(jīng)濟(jì)增長[1]，經(jīng)濟(jì)增長同樣需要城市擴(kuò)張承載。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)總量、城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化水平的不斷提高，城市建成區(qū)面積快速增長，經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)對(duì)未來城市建設(shè)用地面積的增長提出了潛在要求。為了保護(hù)耕地、保證糧食安全和控制建設(shè)用地總量，我國建設(shè)用地指標(biāo)采取自上而下的分配方式，中央確定規(guī)劃期內(nèi)全國新增建設(shè)用地總量并分配各地新增建設(shè)用地額度，從中央到各省，再逐步分解到各市、縣。然而中國仍舊面臨著人多地少、耕地面積短缺的現(xiàn)狀，城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷擴(kuò)張與耕地保護(hù)之間的矛盾日益突出，為守住耕地紅線的同時(shí)保證城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策應(yīng)運(yùn)而生（表1）。

表1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相關(guān)文件梳理

隨著增減掛鉤政策試點(diǎn)不斷深入與試點(diǎn)地區(qū)不斷增加，部分地區(qū)開始試行與地域特征相結(jié)合的掛鉤模式，例如2005年天津試點(diǎn)“宅基地?fù)Q房”、2008年嘉興試點(diǎn)“兩分兩換”改革、2008年江蘇實(shí)行萬頃良田建設(shè)工程、2016年河南實(shí)行復(fù)墾券交易。在此背景下，2007年國務(wù)院批準(zhǔn)重慶為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，2008年重慶農(nóng)村土地交易所掛牌成立，地票制度進(jìn)入試行階段。

作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的具體方案，地票制度的本質(zhì)在于以市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)向城鎮(zhèn)地區(qū)的讓渡，欠發(fā)達(dá)地區(qū)獲得資金來源，發(fā)達(dá)地區(qū)解決建設(shè)用地短缺的困境。其運(yùn)作流程大致可分為運(yùn)行、交易與使用三個(gè)環(huán)節(jié)：運(yùn)行環(huán)節(jié)，農(nóng)村土地權(quán)利人將閑置的農(nóng)村建設(shè)用地向區(qū)縣國土部門提出復(fù)墾申請(qǐng)，復(fù)墾工作結(jié)束交由市級(jí)國土部門確認(rèn)后核發(fā)地票；交易環(huán)節(jié)，獲得地票的土地權(quán)利人將地票投放到重慶市農(nóng)村土地交易所，開發(fā)者通過公開拍賣競(jìng)標(biāo)購入地票；使用環(huán)節(jié)，購得地票的開發(fā)者在全市規(guī)劃區(qū)內(nèi)選擇擬落地地塊，政府對(duì)擬落地地塊進(jìn)行征收后通過招、拍、掛方式出讓，購得地票的權(quán)利人在此輪競(jìng)購中勝出后地票指標(biāo)才最終落地。

作為市場(chǎng)化建設(shè)用地增減掛鉤政策的創(chuàng)新方案，現(xiàn)有研究對(duì)于地票制度對(duì)區(qū)域人均收入的影響持不同觀點(diǎn)。認(rèn)為地票制度能夠促進(jìn)人均收入的研究主要從利用建設(shè)用地的“質(zhì)”和“量”兩方面進(jìn)行論述，第一類觀點(diǎn)認(rèn)為地票制度能夠提高建設(shè)用地利用效率。程世勇[2]指出，地票制度解除了建設(shè)用地固定區(qū)位空間的限制，通過“資產(chǎn)性地權(quán)”交易促進(jìn)了要素集聚與產(chǎn)業(yè)協(xié)同優(yōu)勢(shì)。第二類觀點(diǎn)則認(rèn)為地票制度在保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加的條件下，以盤活存量建設(shè)用地的方式實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用地配置的優(yōu)化。如陳悅[3]指出地票制度以建設(shè)用地遠(yuǎn)距離、大范圍的置換，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加的前提下解決了工業(yè)發(fā)展和城市擴(kuò)容大量占用耕地與農(nóng)村大量宅基地閑置的問題。另有研究從農(nóng)民權(quán)益角度出發(fā)，認(rèn)為地票制度實(shí)現(xiàn)了土地資產(chǎn)貨幣化，能夠有效促進(jìn)農(nóng)民利益。地票的生產(chǎn)即實(shí)物資產(chǎn)貨幣化的過程，將土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)換變現(xiàn)為農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實(shí)收益[4]。文蘭嬌等[5]認(rèn)為雖然地票價(jià)格不能完全顯化土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移價(jià)值，但相對(duì)征地補(bǔ)償制度能夠更有效地提高農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值。進(jìn)一步的研究，如顧漢龍等[6]所指出的地票制度提高了參與退地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，提升農(nóng)民消費(fèi)水平，并使城鄉(xiāng)收入差距得以縮小。

持相反意見的研究則主要從加劇城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、制度與交易成本過高、農(nóng)民權(quán)益保障三個(gè)方面進(jìn)行論述。首先，地票制度可能造成城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。王守軍等[7]認(rèn)為從城鄉(xiāng)政治權(quán)利結(jié)構(gòu)角度考察，地票制度具有“城市偏向”特征，將導(dǎo)致“貧者越貧，富者越富”的情況發(fā)生；從次級(jí)城市發(fā)展戰(zhàn)略角度考察，大城市獨(dú)占土地資源會(huì)使小城鎮(zhèn)發(fā)展受到遏制，影響合理的城鄉(xiāng)布局。黃美均等[8]同樣指出，建設(shè)用地是地區(qū)發(fā)展的支撐性發(fā)展要素和資源保障，而邊遠(yuǎn)地區(qū)在分配國家指標(biāo)時(shí)本就處于弱勢(shì)地位，通過地票制度落地的建設(shè)用地又集中在主城發(fā)達(dá)區(qū)域，進(jìn)一步加大了區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展差異。其次，地票制度的制度與交易成本過高。賀雪峰[9]指出，包括地票制度在內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策無法創(chuàng)造財(cái)富，只能將城市財(cái)富向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，同時(shí)實(shí)踐過程中造成了巨大浪費(fèi)，并且存在復(fù)雜的制度安排、利益博弈、市場(chǎng)投機(jī)現(xiàn)象，構(gòu)成了龐大的制度與交易成本，如農(nóng)民歧視、地方官員利益尋租等現(xiàn)實(shí)問題。同時(shí)，由于每年地票交易量與交易價(jià)格都由重慶市政府根據(jù)計(jì)劃調(diào)控，交易價(jià)格制定同樣面臨困難。謝新[10]認(rèn)為地票價(jià)格過低會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民積極性不高，價(jià)格過高則會(huì)導(dǎo)致地票市場(chǎng)供應(yīng)大于建設(shè)用地額度，如果采用行政手段調(diào)節(jié)則會(huì)出現(xiàn)效率損失與分配不公的現(xiàn)象，政府做出合理決策的難度較大。另外，從指標(biāo)利用的角度而言，顧漢龍等[11]認(rèn)為地票交易模式雖然實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域大范圍的流動(dòng)，同時(shí)具有更好的耕地保護(hù)效果，但指標(biāo)利用效率較低，建設(shè)用地指標(biāo)流通過程中產(chǎn)生了較大的交易成本。第三，農(nóng)民權(quán)益保障問題。一方面，諸多文獻(xiàn)表明農(nóng)民宅基地退出過程獲得的收益偏低：滕亞為[12]指出重慶市土地退出補(bǔ)償水平低，且一次性補(bǔ)償缺乏遠(yuǎn)期考慮；孟衛(wèi)東等[13]指出地票制度運(yùn)作過程中，農(nóng)民作為地票供給者只參與了地票收益的初次分配而并未參與落地時(shí)土地出讓金的分配；王兆林等[14]基于退地收益模型，結(jié)合重慶市4區(qū)縣的宅基地退出理論補(bǔ)償與復(fù)墾實(shí)際成本，分析得出重慶市宅基地退出過程中，農(nóng)民可能遭受土地收益損失。另一方面，宅基地退出過程中部分地區(qū)由于政策執(zhí)行不到位，可能存在違背農(nóng)民意愿、收益分配混亂的現(xiàn)象。

通過對(duì)現(xiàn)有地票制度相關(guān)文獻(xiàn)的梳理可知，地票制度作為市場(chǎng)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的創(chuàng)新之舉，其政策效果最主要的體現(xiàn)即能否有效促進(jìn)人均收入，尚缺乏實(shí)證研究加以驗(yàn)證。更進(jìn)一步而言，地票制度是通過優(yōu)化土地資源配置效率還是通過優(yōu)化土地資源利用效率實(shí)現(xiàn)這一促進(jìn)作用的？綜上，本文基于國內(nèi)省級(jí)面板數(shù)據(jù)，采用合成控制法驗(yàn)證地票制度對(duì)重慶市人均收入的促進(jìn)作用，在此基礎(chǔ)上從土地資源的“質(zhì)”與“量”兩個(gè)角度出發(fā)分析地票制度作為土地政策影響居民人均收入的作用機(jī)理。

二 研究設(shè)計(jì)

（一）模型設(shè)置

為采用合成控制法識(shí)別重慶市人均GDP變動(dòng)情況，首先需要選取一系列變量對(duì)人均GDP進(jìn)行擬合。本文參考Fleisher等[15]、黃新飛等[16]的研究，選取人均資本存量、人均人力資本存量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、每萬人專利授權(quán)數(shù)、城鎮(zhèn)化率與凈出口占比等變量擬合人均GDP。本文采用的基本回歸模型如式（1）所示：

式中：被解釋變量yj,t為人均GDP；解釋變量包括人均資本存量kj,t、人均人力資本存量hj,t以及其他相關(guān)控制變量序列Xj,t；εj,t為誤差項(xiàng)；α、β1、β2和γ為待估參數(shù)；j、t分別代表個(gè)體與時(shí)間。

（二）合成控制法應(yīng)用原理

由于改革開放后全國各?。▍^(qū)、市）人均GDP普遍呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，判斷某一政策對(duì)人均收入是否具有促進(jìn)作用存在一定困難。同時(shí)，重慶市在經(jīng)濟(jì)總量、人口數(shù)量、面積等方面“比上不足，比下有余”的特征進(jìn)一步加劇了政策效果的評(píng)估難度。如表2所示，重慶市常住人口與面積高于其他直轄市均值，但低于直轄市外的其他省級(jí)行政區(qū)均值，經(jīng)濟(jì)總量方面重慶市則低于其他直轄市均值，低于其他省級(jí)行政區(qū)均值，在進(jìn)行政策效果評(píng)估時(shí)難以尋找到合適對(duì)照個(gè)體，傳統(tǒng)的PSM-DID等政策評(píng)估方法不再適用。

表2 重慶市與其他省級(jí)行政區(qū)基本指標(biāo)對(duì)比

針對(duì)此難題，本文基于合成控制法（Synthetic Control Method）以其他?。▍^(qū)、市）經(jīng)濟(jì)指標(biāo)構(gòu)建合成重慶市，并對(duì)比真實(shí)重慶市與合成重慶市政策實(shí)施前后被解釋變量變動(dòng)情況以評(píng)估地票政策的有效性。合成控制法根據(jù)對(duì)照組的數(shù)據(jù)特征構(gòu)造實(shí)驗(yàn)組的反事實(shí)狀態(tài)，進(jìn)而與實(shí)驗(yàn)組進(jìn)行對(duì)照。令個(gè)體j于時(shí)間點(diǎn)t的未受政策影響的反事實(shí)被解釋變量為y'j,t，對(duì)于控制組與政策實(shí)施前的實(shí)驗(yàn)組有yj,t＝y(tǒng)'j,t，政策實(shí)施后的實(shí)驗(yàn)組則有yj,t＝y(tǒng)'j,t+φi,t，估計(jì)實(shí)驗(yàn)組實(shí)際狀態(tài)與反事實(shí)狀態(tài)的偏離φ則能夠評(píng)估政策的有效性。

令j＝0代表實(shí)驗(yàn)組個(gè)體，j＝1,2,…,N為對(duì)照組個(gè)體，參考Abadie等[17]的方法構(gòu)建實(shí)驗(yàn)組的反事實(shí)狀態(tài)y'0,t，有：

其中w＝(w1,w2,w3,…,wN)為權(quán)重向量且滿足：

式中：kj,t和hj,t分別為人均資本存量和人均人力資本存量；Xj,i,t為時(shí)期t、個(gè)體j的第i類控制變量；α、β1、β2以及γi為待估參數(shù)；εj,t為誤差項(xiàng)。

因此有：

若y'0,t是y0,t的反事實(shí)狀態(tài)，則在政策實(shí)行時(shí)間點(diǎn)T0前，有：

并且對(duì)于人均資本存量k、人均人力資本存量h以及控制變量X組成的預(yù)測(cè)變量集，應(yīng)滿足：

對(duì)以上預(yù)測(cè)變量應(yīng)滿足的條件，求解T0時(shí)間前，式（7）所示的最小化問題即可得到合成控制法的最優(yōu)權(quán)重向量w，其中x0與x分別為實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組的預(yù)測(cè)變量，V為對(duì)角陣，對(duì)角元素為各預(yù)測(cè)變量對(duì)被解釋變量y的影響權(quán)重。

（三）變量選取、數(shù)據(jù)來源與描述性統(tǒng)計(jì)

構(gòu)建式（1）所述模型需要省級(jí)層面的生產(chǎn)總值、人口、資本存量、人力資本、專利授權(quán)量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化率等數(shù)據(jù)。各?。▍^(qū)、市）年末資本存量基于永續(xù)盤存法計(jì)算得到，具體計(jì)算公式如式（9）所示：

式中：Kt、It、Dt分別代表t年實(shí)際資本存量、實(shí)際投資額與實(shí)際折舊額。

參考Bai等[18]的方法，選取固定資本形成額作為當(dāng)年投資額指標(biāo)，并根據(jù)各年固定資產(chǎn)投資價(jià)格指數(shù)將名義投資額與折舊額縮減為實(shí)際值。對(duì)于基年資本存量，本文參考Hall等[19]的方法，將基年固定資產(chǎn)投資與后五年的投資增長率均值與折舊率均值之和的比值作為基期資本存量的估算值；為降低基期資本存量估算方法對(duì)實(shí)際資本存量估算結(jié)果造成的誤差，應(yīng)盡可能選取較早的年份作為基年[20]，考慮到數(shù)據(jù)的可得性，本文選取1993年作為資本存量測(cè)算基年，并采用2000—2017年的實(shí)際資本存量進(jìn)行后續(xù)分析。人均人力資本存量以各省（區(qū)、市）就業(yè)人口平均受教育年限測(cè)度，以各層次受教育程度就業(yè)人口比例為權(quán)重加權(quán)受教育年份計(jì)算所得，各?。▍^(qū)、市）數(shù)據(jù)來源于《勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、每萬人專利授權(quán)數(shù)、城鎮(zhèn)化率與凈出口占比等各項(xiàng)數(shù)據(jù)均來源于各?。▍^(qū)、市）統(tǒng)計(jì)年鑒以及國家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站，其中由于數(shù)據(jù)可得性原因，本文樣本包括除西藏、海南、港、澳、臺(tái)以外的29個(gè)省級(jí)行政區(qū)。各變量描述性統(tǒng)計(jì)如表3所示。

表3 描述性統(tǒng)計(jì)

三 實(shí)證結(jié)果與分析

本文實(shí)證部分共分為四部分：第一部分確定式（1）對(duì)各省（區(qū)、市）人均GDP的擬合優(yōu)度，保證模型擬合的有效；第二部分通過合成控制法驗(yàn)證地票制度對(duì)重慶市人均GDP是否存在影響；第三部分對(duì)上述結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)；第四部分則進(jìn)行地票制度促進(jìn)人均GDP的機(jī)制檢驗(yàn)。

（一）模型擬合優(yōu)度判斷

對(duì)式（1）的擬合效果進(jìn)行判斷，分別采用隨機(jī)效應(yīng)與固定效應(yīng)兩種模型對(duì)樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果如表4所示。無論采用隨機(jī)效應(yīng)模型還是固定效應(yīng)模型，擬合優(yōu)度均在0.9以上，除變量第一產(chǎn)業(yè)占比外，其余變量均在1%的水平下顯著，表明式（1）對(duì)2000—2017年各省（區(qū)、市）人均GDP具有良好的擬合效果。

表4 隨機(jī)效應(yīng)與固定效應(yīng)回歸結(jié)果

（二）合成控制法測(cè)算結(jié)果

本文采用合成控制法評(píng)估2008年地票制度推行前后重慶市人均GDP的變化，通過求解式（8）得到合成重慶市的各省合成權(quán)重。結(jié)果表明，合成重慶市由黑龍江省、青海省、云南省、貴州省、甘肅省、廣東省 6 個(gè)省份合成，權(quán)重分別為 0.044、0.068、0.088、0.103、0.286、0.411。重慶市與合成重慶市預(yù)測(cè)變量對(duì)比如表5所示，人均實(shí)際資本存量、人均人力資本存量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化率、凈出口占比誤差均小于6%（其中人均實(shí)際資本存量經(jīng)過對(duì)數(shù)化處理），同時(shí)2001—2007年重慶市與合成重慶市人均GDP差異均小于3%，說明合成控制法能夠較好地?cái)M合真實(shí)情況。

表5 重慶市與合成重慶市預(yù)測(cè)變量對(duì)比

重慶市與合成重慶市2000—2017年人均GDP變化情況如圖1所示。

圖1 2000—2017年重慶市與合成重慶市人均GDP變化情況

一方面結(jié)果進(jìn)一步表明2008年前合成重慶市對(duì)重慶市人均GDP具有較好的擬合效果；另一方面圖像顯示2008年地票制度在重慶市試點(diǎn)推行后，重慶市的人均GDP相較合成重慶市有較大的增長，且實(shí)際與合成重慶市人均GDP差值的絕對(duì)值與相對(duì)比例逐漸擴(kuò)大。具體而言，2000—2007年重慶市與合成重慶市人均GDP（非對(duì)數(shù)值）平均差距為1.75%，2008—2017年平均差距為19.42%，地票制度實(shí)施前后存在巨大差異；2008—2017年差距由11.43%上升至27.94%，絕對(duì)差值由 0.11上升至 1.22（圖 2）。

圖2 2000—2017年重慶市與合成重慶市人均GDP絕對(duì)差值與相對(duì)差值

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為進(jìn)一步驗(yàn)證上述地票制度對(duì)重慶市人均GDP影響的穩(wěn)健性，本研究通過安慰劑檢驗(yàn)的形式對(duì)上述結(jié)論進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。首先對(duì)合成重慶市中權(quán)重超過10%的省份進(jìn)行安慰劑檢驗(yàn)，假設(shè)這些省份同樣于2008年實(shí)行了地票制度，檢驗(yàn)各個(gè)省份與合成省份人均GDP變動(dòng)情況。

合成重慶市中權(quán)重超過10%的省份分別為甘肅省、貴州省、廣東省，采用合成控制法考察其人均GDP在2008年前后的變動(dòng)情況，檢驗(yàn)結(jié)果如圖3所示。

圖3 2000—2017年主要合成省份安慰劑檢驗(yàn)結(jié)果

除貴州省外，2008年前甘肅省與廣東省的合成省份均能較好擬合真實(shí)省份人均GDP的變化趨勢(shì)。2008年后，甘肅省與廣東省真實(shí)值與合成值同樣非常接近，2008—2017年間甘肅省平均偏差為2.15%，偏差值相對(duì)較??；廣東省平均偏差為6.60%，且實(shí)際人均GDP小于預(yù)測(cè)值，與重慶市相反。上述安慰劑檢驗(yàn)進(jìn)一步證實(shí)了僅重慶市人均GDP受到了地票制度的促進(jìn)作用。

為進(jìn)一步檢驗(yàn)分析結(jié)果的穩(wěn)健性，對(duì)所有樣本?。▍^(qū)、市）進(jìn)行安慰劑檢驗(yàn)。對(duì)所有?。▍^(qū)、市）進(jìn)行合成控制法處理并計(jì)算均方根百分比誤差（RMSPE）（圖4），參考Abadie等[15]的方法，去除RMSPE大于重慶市2倍的樣本，去除的?。▍^(qū)、市）為上海市、內(nèi)蒙古自治區(qū)、天津市、福建省、云南省、四川省、貴州省。

圖4 合成控制法得到的樣本?。▍^(qū)、市）均方根百分比誤差

計(jì)算剩余省級(jí)行政區(qū)實(shí)際與合成人均GDP差值的時(shí)間序列，結(jié)果如圖5所示，其中實(shí)線為合成重慶市與重慶市差值的時(shí)間序列，虛線為其余樣本省（區(qū)、市）合成與實(shí)際差值的時(shí)間序列。相比其余虛線，黑色實(shí)線在2008年左右實(shí)現(xiàn)了明顯上升，總體上顯著高于其他虛線，表明重慶市作為實(shí)驗(yàn)組與控制組各?。▍^(qū)、市）區(qū)別較大，證明地票制度對(duì)重慶市人均GDP具有顯著的促進(jìn)作用。

圖5 2000—2017年樣本省（區(qū)、市）實(shí)際與合成指標(biāo)差值

（四）機(jī)制分析

上述檢驗(yàn)驗(yàn)證了地票制度對(duì)重慶市人均GDP的促進(jìn)作用，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步從土地的“質(zhì)”與“量”兩方面考察地票制度的作用機(jī)制。“質(zhì)”的問題可以表達(dá)為地票制度是否促進(jìn)了土地的利用效率，提升了單位土地創(chuàng)造GDP的能力；相對(duì)應(yīng)的，“量”的問題則針對(duì)土地的配置效率，研究地票制度是否在耕地紅線的約束下以土地置換釋放了更多的建設(shè)用地，進(jìn)而促進(jìn)人均GDP增長。

針對(duì)“質(zhì)”的問題，驗(yàn)證地票制度是否有效提高了重慶市土地資源利用效率。程世勇[2]指出，土地資源利用效率的提升可能來源于要素集聚與產(chǎn)業(yè)協(xié)同優(yōu)勢(shì)，因此對(duì)重慶市與三個(gè)主要合成省份（廣東、甘肅、貴州）以及全國城市平均的單位建成面積承載的城鎮(zhèn)GDP進(jìn)行對(duì)比。其中，各省城鎮(zhèn)GDP根據(jù)《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)（2011—2012）》中的支出法進(jìn)行估算[21]，城市建成區(qū)面積數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局。如圖6所示，重慶市單位城市建成面積承載GDP的提升速度在2008年前后并未出現(xiàn)明顯改變，相比三個(gè)主要合成省份也未產(chǎn)生明顯差異。因此就城鎮(zhèn)地區(qū)而言，地票制度未能有效提升土地的利用效率。

圖6 2004—2017年重慶市與主要合成省份單位建成面積承載

針對(duì)“量”的問題，考察地票制度是否有效促進(jìn)了重慶市土地的配置效率。圖7為2004—2014年《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》中重慶市國有土地供應(yīng)出讓中的“新增”面積與增長率，土地出讓的“新增”項(xiàng)代表報(bào)告期內(nèi)依法批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用并轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的面積，包括原國有農(nóng)用地和未利用地經(jīng)專用審批轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的面積和征用的集體土地面積。重慶市新增建設(shè)用地面積在地票制度施行前后出現(xiàn)顯著增長，2009—2011年在較高基數(shù)的基礎(chǔ)上增長率均超過40%，2012年后由于前期的高基數(shù)，同比增長開始波動(dòng)下降。這與合成控制法所得到的結(jié)果同樣吻合，即重慶市與合成重慶市的人均GDP增長率差距在2009—2011年期間達(dá)到最大，隨后呈現(xiàn)逐年衰減的趨勢(shì)。

圖7 2003—2015年重慶市新增出讓面積與增長率

與此同時(shí)，需要注意的是新增建設(shè)用地面積的增加是否以犧牲農(nóng)用土地為代價(jià)。通過比較重慶市與其主要合成省份農(nóng)村居民家庭經(jīng)營耕地面積（圖8）可以發(fā)現(xiàn)，地票制度施行前后，重慶市農(nóng)村居民家庭經(jīng)營耕地面積不僅并未減少，反而自2008年開始顯著上升，全國各省級(jí)行政區(qū)均值以及主要合成省份的該指標(biāo)在同時(shí)期則并未出現(xiàn)上升趨勢(shì)。

圖8 2001—2012年農(nóng)村居民家庭經(jīng)營耕地面積增長率

因此，重慶市地票制度并非通過提高土地資源利用效率實(shí)現(xiàn)人均GDP的提升，而是優(yōu)化了重慶市內(nèi)土地資源配置效率，在保證戶均耕地面積不減反增的情況下，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地新增面積的大幅提升，進(jìn)而促進(jìn)了重慶市人均GDP上升。

四 結(jié)論與建議

本研究基于合成控制法探究地票制度對(duì)重慶市人均收入的促進(jìn)作用及其作用機(jī)理，研究結(jié)果表明，地票制度作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的市場(chǎng)化創(chuàng)新政策顯著提高了重慶市人均收入，證明了地票制度對(duì)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效性。本研究進(jìn)一步檢驗(yàn)了地票制度提升人均GDP的機(jī)制，檢驗(yàn)結(jié)果表明，地票制度并未有效提升土地資源利用效率，但顯著提升了重慶市土地資源配置效率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了人均GDP的提升。然而正如前文所言，地票制度作為建設(shè)用地增減掛鉤的市場(chǎng)化嘗試，在具有顯著優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)也可能存在諸如農(nóng)民權(quán)益受損、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、制度交易成本過高等問題，并且經(jīng)過本研究檢驗(yàn)，地票制度僅提升了土地資源配置的“量”，而未能提升土地資源利用的“質(zhì)”，據(jù)此本研究提出如下建議。

（1）地票制度推行過程中保障農(nóng)民權(quán)益。地票交易作為在全國率先開展的市場(chǎng)化交易模式，其政策實(shí)施切實(shí)影響著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平。一方面，在地票形成、流轉(zhuǎn)與落地的過程中，各環(huán)節(jié)應(yīng)做到公開透明，從而保證農(nóng)民的公平感與獲得感；另一方面，對(duì)于地票落地、農(nóng)民宅基地退出后的階段，無論是農(nóng)民工進(jìn)城、農(nóng)民上樓或是集中居住，應(yīng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套政策落地、公共服務(wù)均等方面提升農(nóng)民生活的幸福感。

（2）地票制度實(shí)行過程中注意城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。建設(shè)用地是區(qū)域未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)載體，地票交易以市場(chǎng)化模式使得城鄉(xiāng)建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)增減掛鉤，意味著農(nóng)村地區(qū)以透支未來的發(fā)展?jié)摿Q取當(dāng)下的資金補(bǔ)貼。在這一過程中，如果建設(shè)用地與退地補(bǔ)貼的交易僅限于“一錘子買賣”，后續(xù)城鄉(xiāng)發(fā)展差距將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。在地票交易完成后，如何推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城，如何建設(shè)新型農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)集約化、規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如何提高農(nóng)村投資回報(bào)率與勞動(dòng)產(chǎn)出率，都應(yīng)是地票制度完成城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤后不可或缺的步驟，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。

（3）地票制度的實(shí)施應(yīng)在充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的同時(shí)注重政府監(jiān)管。一方面，地票制度的實(shí)施環(huán)節(jié)眾多、步驟復(fù)雜，造成了高昂的制度成本與交易成本，對(duì)此應(yīng)在地票產(chǎn)出與落地等環(huán)節(jié)充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，進(jìn)一步提高資源配置效率；另一方面，政府應(yīng)對(duì)宅基地利用效率、退出后的耕地補(bǔ)償情況、農(nóng)民土地補(bǔ)償?shù)墨@得情況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，更好地發(fā)揮政府的作用。