陳 雪，呂少德

（1. 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083；2. 陸軍軍醫(yī)大學(xué)基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)院，重慶 400038）

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)土地征收從程序到實(shí)體幾乎都是向公權(quán)力傾斜[1]，“土地征收決策機(jī)制呈現(xiàn)出封閉性的特征，只需要政府內(nèi)部審批，少受甚至不受其他主體，包括被征收人和社會(huì)公眾的影響”[2]。2019年《土地管理法》修正之后，以及2021年《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）修訂后設(shè)置了諸多土地征收前期程序，在其中加強(qiáng)了公眾參與，但仍存在不足，目前公眾參與機(jī)制在我國(guó)土地征收過(guò)程中尚未能充分發(fā)揮作用，這不利于作出科學(xué)合理的征收決策，利害關(guān)系人缺少機(jī)會(huì)充分維護(hù)自身利益，其他公眾也缺少合適的途徑提出意見(jiàn)和建議。本文將以公眾參與理論為基礎(chǔ)，立足我國(guó)土地征收的實(shí)際情況，參考國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，研究目前我國(guó)土地征收法律中公眾參與機(jī)制的不足之處以及完善措施，為進(jìn)一步完善我國(guó)土地征收法律制度提供參考。

1 土地征收中的公眾參與

1.1 公眾參與土地征收的必要性

“公眾參與是指公共權(quán)力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過(guò)開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息，聽取意見(jiàn)，并通過(guò)反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為”[3]。公眾參與社會(huì)決策是社會(huì)民主的重要表現(xiàn)，當(dāng)代參與民主理論的首創(chuàng)者卡羅爾·佩特曼認(rèn)為“只有當(dāng)個(gè)人有機(jī)會(huì)直接參與和自己生活相關(guān)的決策時(shí)他才能真正控制自己日常生活的過(guò)程”[4]。公眾參與社會(huì)決策也是我國(guó)法治建設(shè)的內(nèi)在要求，我國(guó)《憲法》規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”，中共在重要會(huì)議和重要文件中也多次強(qiáng)調(diào)公眾參與社會(huì)決策的重要作用①中共十九屆五中全會(huì)提出了到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要充分保障人民平等參與的權(quán)利。中共中央印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》強(qiáng)調(diào)要“充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)各方力量采取多種形式參與法治社會(huì)建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮公民、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等在推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用，形成法治社會(huì)建設(shè)最大合力?！薄Ｍ恋卣魇兆鳛橐环N重要的社會(huì)決策，不僅對(duì)社會(huì)發(fā)展有重要意義，而且對(duì)被征收群體以及其他公眾的利益與生活形成重要影響，因此公眾有參與土地征收決策的訴求，正如馬克思曾精辟地指出“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)”[5]。公眾參與有利于提高社會(huì)決策的科學(xué)合理性，公眾參與土地征收決策不僅可以集思廣益、提供專業(yè)知識(shí)，公眾從表達(dá)自身利益訴求出發(fā)提出的建議也正是土地征收決策科學(xué)性的重要來(lái)源。參與決策過(guò)程還可以促進(jìn)公眾，尤其是利害關(guān)系人對(duì)決策結(jié)果的認(rèn)可和接受，促進(jìn)決策結(jié)果在實(shí)踐中得到順利實(shí)施，公眾合理參與土地征收決策有利于解決土地征收中容易出現(xiàn)“釘子戶”和暴力征收的問(wèn)題。

1.2 公眾參與資格與參與程度

參與資格是參與社會(huì)事務(wù)治理的身份性權(quán)利[6]。美國(guó)公眾參與協(xié)會(huì)認(rèn)為公眾參與是受影響的公眾參與決策的過(guò)程[7]。其實(shí)不僅受影響的公眾可以參與社會(huì)決策，在涉及普遍性公共利益的社會(huì)決策中，其他公眾也可以具有參與資格，以促進(jìn)社會(huì)決策更加科學(xué)合理。對(duì)于受影響的利害關(guān)系人，政府有義務(wù)通知、接納這類特定對(duì)象進(jìn)入相關(guān)程序，此外政府應(yīng)向全社會(huì)公告并通過(guò)一定程序聽取其他社會(huì)公眾的意見(jiàn)、建議[8]。土地征收作為一種涉及普遍性公眾利益的重大社會(huì)決策，其決策過(guò)程不僅要保證利害關(guān)系人參與，還要充分吸納其他公眾參與。

雖然利害關(guān)系人和其他公眾都可以參與土地征收決策，但參與程度不應(yīng)相同。根據(jù)參與的深度和水平可以將公眾參與分為不同等級(jí)，有學(xué)者將公眾參與從低到高分為操縱、引導(dǎo)、告知、咨詢、安撫、合作、授權(quán)和公眾控制8個(gè)層次，并歸為無(wú)參與、象征性參與、公眾控制3個(gè)階梯[9]。美國(guó)公眾參與協(xié)會(huì)從表面到深層將公眾參與分為通知、咨詢、加入、合作、授權(quán)5個(gè)等級(jí)，這種分級(jí)也為許多國(guó)家所接受[7]。不同的公眾參與等級(jí)在實(shí)踐中表現(xiàn)為不同的公眾參與制度，目前我國(guó)土地征收中的公眾參與制度按照參與程度從表面到深層可以分為征收預(yù)公告、聽取公眾意見(jiàn)、專家論證、聽證和協(xié)商，其中征收預(yù)公告對(duì)應(yīng)了“通知”，聽取公眾意見(jiàn)對(duì)應(yīng)了“咨詢”，專家論證和聽證對(duì)應(yīng)了“加入”“合作”，協(xié)商則對(duì)應(yīng)了“授權(quán)”。有學(xué)者通過(guò)實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)公眾的參與熱情遭有限參與途徑的擠壓時(shí)，參與可能造成對(duì)社會(huì)的負(fù)面效果[10]，因此，我國(guó)適合堅(jiān)持目前的多種參與制度相結(jié)合方式，但利害關(guān)系人和其他公眾的參與程度應(yīng)有所差別，對(duì)于利害關(guān)系人以外的公眾，可以吸納其廣泛參與，但限制其深度參與，以避免對(duì)利害關(guān)系人形成干擾，喧賓奪主[11]。

2 我國(guó)土地征收法律中的公眾參與制度與不足

2.1 我國(guó)土地征收法律中的公眾參與制度

2019年修正后的《土地管理法》加強(qiáng)了土地征收中的公眾參與：增加了擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度；把原來(lái)的“批后公告”改為“批前公告”，賦予利害關(guān)系人就土地征收和補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)提出意見(jiàn)的權(quán)利；設(shè)立“批前聽證”，規(guī)定多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)組織聽證會(huì)；設(shè)立“批前登記”，擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人在土地征收?qǐng)?bào)批前辦理補(bǔ)償?shù)怯?；?shí)行“批前簽訂協(xié)議”，征地部門與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償、安置等簽訂協(xié)議，個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，需要在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明。并特別規(guī)定“相關(guān)前期工作完成后，縣級(jí)以上地方人民政府方可申請(qǐng)征收土地?！边@些修正是在法律層面對(duì)國(guó)務(wù)院2004年發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”）中有關(guān)土地征收公眾參與制度的確認(rèn)與進(jìn)一步發(fā)展?！秾?shí)施條例》對(duì)征收土地預(yù)公告、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和征地補(bǔ)償安置方案作出了進(jìn)一步規(guī)定。

《土地管理法》修正后增加了成片土地征收①為方便區(qū)分，本文中將我國(guó)的土地征收分為“一般土地征收”和“成片土地征收”，“成片土地征收”指成片開發(fā)建設(shè)需要用地的土地征收，“一般土地征收”指“成片土地征收”以外的其他征收。這種新型的土地征收類別。根據(jù)自然資源部2020年發(fā)布的《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，成片土地征收除了適用一般土地征收中的公眾參與制度，還增加了三個(gè)制度亮點(diǎn)：一是土地征收成片開發(fā)方案在編制時(shí)要充分聽取人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)公眾和有關(guān)專家學(xué)者的意見(jiàn)；二是省級(jí)人民政府要組織人大代表、政協(xié)委員和土地、規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、法律、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等方面的專家組成專家委員會(huì)對(duì)土地征收成片開發(fā)方案進(jìn)行論證，論證結(jié)論作為批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)方案的重要依據(jù)；三是引入了協(xié)商方式，要求土地征收成片開發(fā)方案需要經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。

2.2 我國(guó)土地征收法律中公眾參與制度的不足

目前我國(guó)土地征收法律中公眾參與制度的不足主要體現(xiàn)在以下方面：未能充分聽取公眾意見(jiàn)和進(jìn)行專家論證，聽證方式適用范圍狹窄、具體規(guī)定不明確；新增加的成片土地征收中建立了利害關(guān)系人協(xié)商征收制度，但目前協(xié)商內(nèi)容存在局限；社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是《土地管理法》修正后增加的重要制度，但目前法律法規(guī)對(duì)其中如何保障公眾參與并未作出明確規(guī)定。

2.2.1 聽取公眾意見(jiàn)和專家論證制度的不足

根據(jù)《土地管理法》和《實(shí)施條例》，在一般土地征收中征地補(bǔ)償安置方案需要聽取公眾意見(jiàn)，但聽取對(duì)象限于“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人”；《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》還規(guī)定土地征收成片開發(fā)方案在編制時(shí)要充分聽取人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)公眾和有關(guān)專家學(xué)者的意見(jiàn)，但土地征收成片開發(fā)方案限于征收決定①我國(guó)土地征收前期工作中需要解決的問(wèn)題可以分為兩個(gè)方面：一方面包括是否進(jìn)行土地征收以及征收位置、范圍等（在本文中簡(jiǎn)稱為“征收決定”）事項(xiàng)；另一方面是如何補(bǔ)償與安置相關(guān)權(quán)利人（在本文中簡(jiǎn)稱為“補(bǔ)償安置”）的事項(xiàng)，主要包括土地現(xiàn)狀和地上權(quán)利、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償安置具體方案。相關(guān)內(nèi)容，這也意味著利害關(guān)系人之外其他公眾僅限于針對(duì)征收決定事項(xiàng)提出意見(jiàn)，不能針對(duì)補(bǔ)償安置事項(xiàng)提出意見(jiàn)，這樣的規(guī)定未免偏頗。

根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的法律法規(guī)，專家論證方式在土地征收中只適用于成片土地征收的征收決定事項(xiàng)。新增加的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度中也沒(méi)有明確規(guī)定應(yīng)用專家論證方式。征收決定事項(xiàng)體現(xiàn)了行政法中的比例原則，這一原則在法律中的應(yīng)用最早可以追溯到德國(guó)19世紀(jì)建立的行政法院系統(tǒng)，作為行政行為司法審查的重要標(biāo)準(zhǔn)[12]；比例原則包含層層遞進(jìn)關(guān)系的四個(gè)子原則：目的正當(dāng)性原則、適當(dāng)性原則、必要性（最小侵害）原則、均衡原則（即對(duì)基本權(quán)利所施加的負(fù)擔(dān)不得超過(guò)實(shí)現(xiàn)政府目的的重要性）[13]；事實(shí)上，專家論證不僅有利于保障征收目的正當(dāng)、征收方式必要、征收范圍合理，也可以促進(jìn)補(bǔ)償安置方案更加合理；相較于聽取意見(jiàn)，雖然專家論證在參與程度上更加深入，但仍屬于較低層次的參與，專家對(duì)征收決定事項(xiàng)和補(bǔ)償安置事項(xiàng)的論證并不會(huì)對(duì)利害關(guān)系人形成干擾。此外，《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中對(duì)專家論證只作了簡(jiǎn)單規(guī)定，缺乏對(duì)專家組成員專業(yè)構(gòu)成、人數(shù)組成、論證程序等具體制度的詳細(xì)規(guī)定，缺少明確制度的專家論證在實(shí)踐中容易流于形式。

2.2.2 聽證制度的不足

《土地管理法》此次修正增加了聽證制度，這是對(duì)之前《決定》中規(guī)定的聽證制度在法律層面的確認(rèn)與細(xì)化，但仍有不完善之處。首先，提起聽證的對(duì)象限于“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”，忽略了被征收土地的其他利害關(guān)系人，在農(nóng)村土地三權(quán)分置之下更加不合理。其次，聽證程序啟動(dòng)的條件不明確?！稕Q定》中規(guī)定聽證程序啟動(dòng)的條件是政府認(rèn)為“確有必要的”，而根據(jù)修正后的《土地管理法》，聽證程序啟動(dòng)的條件是“多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定”。雖然進(jìn)一步細(xì)化了聽證程序的啟動(dòng)條件，但與“確有必要”相似，“多數(shù)”這一規(guī)定仍然模糊，實(shí)踐中各地方政府對(duì)“多數(shù)”的解釋可能不一致，甚至部分地方政府可能為了規(guī)避聽證程序而對(duì)“多數(shù)”嚴(yán)格解釋。最后，對(duì)可以提起聽證事項(xiàng)的規(guī)定不一致?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定可以對(duì)“征地補(bǔ)償安置方案”組織召開聽證會(huì)；《實(shí)施條例》修訂后規(guī)定“征地補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)包括征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)、安置對(duì)象、安置方式、社會(huì)保障等內(nèi)容”，但《自然資源聽證規(guī)定》將土地征收中依申請(qǐng)聽證的范圍限定為“擬定擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案”；那么對(duì)于征地補(bǔ)償安置方案中的征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的這些內(nèi)容是否可以提起聽證，目前仍不明確。此外，《實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人參加”，是否包含聽證這種參加方式也不明確。

2.2.3 協(xié)商制度的不足

為滿足我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展用地需求，《土地管理法》修正后增加了成片土地征收，《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》在成片土地征收中建立了協(xié)商制度，要求土地征收成片開發(fā)方案需要經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。與其他公眾參與方式相比，協(xié)商作為最深層次的公眾參與方式，更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要在參與者多輪商談、反復(fù)溝通、相互理解的基礎(chǔ)上作出公共決定[14]。首先，協(xié)商方式可以通過(guò)參與者之間充分討論而提升決策的正當(dāng)性和合理性[15]。但目前成片土地征收中的協(xié)商制度只針對(duì)土地征收成片開發(fā)方案，而該方案限于征收決定事項(xiàng)，我國(guó)多年的征收實(shí)踐表明，被征收群體贊同征收與否在很大程度上取決于補(bǔ)償安置效果，因此，如果被征收群體對(duì)于補(bǔ)償安置方案存在顧慮或不滿，就很可能因此否決土地征收成片開發(fā)方案。其次，土地征收成片開發(fā)方案需要經(jīng)被征收土地的所有權(quán)主體——集體經(jīng)濟(jì)組織決議通過(guò)，這就無(wú)形中將成片土地征收限定為以集體經(jīng)濟(jì)組織或村為最小單位，實(shí)踐中成片土地征收可能涉及到某集體經(jīng)濟(jì)組織或某村土地的一部分，這樣的方案將很難通過(guò)表決。最后，參與表決只限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，沒(méi)有考慮到該土地的其他權(quán)利人。

3 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)土地征收公眾參與機(jī)制的完善

國(guó)外土地征收制度中普遍建立了公眾參與機(jī)制，本文以加拿大①文中加拿大土地征收法律制度有關(guān)內(nèi)容參見(jiàn)《加拿大聯(lián)邦征收法案》（Canada Consolidation Expropriation Act）。、澳大利亞②文中澳大利亞土地征收法律制度有關(guān)內(nèi)容參見(jiàn)澳大利亞聯(lián)邦《1989年土地征收法案》（Lands Acquisition Act 1989）。、印度③文中印度土地征收法律制度有關(guān)內(nèi)容參見(jiàn)印度聯(lián)邦《土地征收，重建與重新安置中的公平補(bǔ)償與信息透明權(quán)利法案》（The Right To Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Rehabilitation and Resettlement Act）（簡(jiǎn)稱《新征收法案》）。、日本④文中日本土地征收法律制度有關(guān)內(nèi)容參見(jiàn)日本《土地收用法》（Expropriation of Land Act）。4個(gè)國(guó)家為例加以分析。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，我國(guó)要加強(qiáng)土地征收中的公眾參與，進(jìn)一步完善土地征收法律中的公眾參與機(jī)制。

3.1 充分聽取公眾意見(jiàn)、加強(qiáng)專家論證

完善我國(guó)土地征收中的公眾參與機(jī)制，首先要廣泛應(yīng)用聽取意見(jiàn)這種淺層的公眾參與方式，擴(kuò)大土地征收中聽取意見(jiàn)的對(duì)象和內(nèi)容。公眾參與目的主要有兩方面，一方面作為利害關(guān)系人維護(hù)自身權(quán)利的途徑，另一方面促進(jìn)征地補(bǔ)償安置方案公正合理；但其實(shí)不僅利害關(guān)系人，聽取專業(yè)人士、其他社會(huì)公眾的意見(jiàn)也有助于促進(jìn)征地補(bǔ)償安置方案更加公正合理；并且聽取意見(jiàn)屬于較低層次的參與，聽取其他公眾的意見(jiàn)并不會(huì)對(duì)利害關(guān)系人形成干擾。因此在一般土地征收和成片土地征收中，不僅要聽取利害關(guān)系人的意見(jiàn)，還要充分聽取其他社會(huì)公眾、人大代表、政協(xié)委員以及專家學(xué)者的意見(jiàn)；聽取意見(jiàn)的內(nèi)容要涵蓋征收決定和補(bǔ)償安置事項(xiàng)，以促進(jìn)相關(guān)方案更加科學(xué)合理。

我國(guó)在征收決策中還要充分發(fā)揮專家論證的作用。日本土地征收中建立了征收委員會(huì)制度，根據(jù)《土地收用法》，日本的土地征收程序可以分為事業(yè)認(rèn)定程序和征收裁決程序兩個(gè)部分。事業(yè)認(rèn)定程序主要是由建設(shè)大臣或者都道府縣知事對(duì)征收目的公益性以及征收必要性進(jìn)行認(rèn)定，然后用地主體向擬征收土地所屬的都道府縣征收委員會(huì)提交裁決申請(qǐng)，由征收委員會(huì)作出駁回申請(qǐng)裁決或土地征收裁決。征收委員會(huì)在都道府縣知事的管轄之下設(shè)立，獨(dú)立行使職權(quán)；征收委員會(huì)委員為來(lái)自法律、經(jīng)濟(jì)和行政方面的專業(yè)人士，不能為議員、官員或政府專職職員；委員一般為兼職，也可以專職。

在印度聯(lián)邦的土地征收中，社會(huì)影響評(píng)價(jià)研究報(bào)告作出之后，還要由一個(gè)獨(dú)立的多學(xué)科專家組進(jìn)行評(píng)估。專家組包含以下成員：（1）兩位非官方的社會(huì)科學(xué)家；（2）村務(wù)委員會(huì)，市政當(dāng)局或者自治團(tuán)體（視情況而定）的兩位代表；（3）兩位重建領(lǐng)域的專家；（4）與該工程有關(guān)的技術(shù)專家。與日本不同，專家論證結(jié)果在印度土地征收中不具有裁決的作用，而是政府作出征收決定的重要參考。

目前在我國(guó)的土地征收中，專家論證制度僅限于成片土地征收的征收決定事項(xiàng)。為加強(qiáng)土地征收決策的合理性和科學(xué)性，我國(guó)在一般土地征收和成片土地征收之中都要充分吸納專家參與，組織相關(guān)專家對(duì)征收目的、征收必要性、征收范圍、土地現(xiàn)狀、地上權(quán)利、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)以及具體補(bǔ)償安置方案進(jìn)行論證。由于制度傳統(tǒng)、國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置等不同，日本的征收委員會(huì)裁決方式并不適合我國(guó)，專家論證結(jié)果在我國(guó)適合作為政府征收決策的重要依據(jù)。此外，目前我國(guó)對(duì)專家組的構(gòu)成、論證程序、論證結(jié)論應(yīng)用的規(guī)定都較為簡(jiǎn)單，為增強(qiáng)制度的操作性，在實(shí)踐中將制度落到實(shí)處，需要明確規(guī)定專家組成員的專業(yè)領(lǐng)域和人數(shù)，制定詳細(xì)的專家論證程序，并明確規(guī)定論證結(jié)果的應(yīng)用方式，切實(shí)發(fā)揮專家論證的作用。

3.2 加強(qiáng)聽證方式在土地征收中的作用

聽證是很多國(guó)家土地征收中的重要公眾參與方式。例如，在加拿大聯(lián)邦土地征收中，任何擬受償主體對(duì)于征收決定事項(xiàng)存在異議，都可以提起聽證，征地部門只要收到異議就必須召開公開聽證會(huì)。印度聯(lián)邦在土地征收的多個(gè)環(huán)節(jié)中設(shè)置了聽證程序，只要收到任何擬受償主體的異議，征地部門就要召開公開聽證會(huì)，提起聽證的內(nèi)容包括征收決定事項(xiàng)和補(bǔ)償安置事項(xiàng)。

目前我國(guó)將聽證條件限于“多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”提起，這不利于相關(guān)主體權(quán)益的保護(hù)。借鑒加拿大和印度經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于擬受償主體不僅要充分聽取其意見(jiàn)，還需要給予每位擬受償主體更加正式提出異議的機(jī)會(huì)來(lái)維護(hù)自身權(quán)益，聽證是最合適的選擇。行政聽證是參加各方相互之間進(jìn)行平等的利益協(xié)調(diào)、商量、共同討論和決定行政決策的過(guò)程[16]，聽證源于普通法上的自然正義原則，旨在為受不利決定影響之當(dāng)事人提供申辯機(jī)會(huì)，聽證既可以針對(duì)特定個(gè)體的私人利益，也可以是針對(duì)公共利益[17]。相較于廣泛地“聽取意見(jiàn)”，聽證作為一種正式的行政程序更有利于保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利；提起行政復(fù)議或行政訴訟只能針對(duì)已經(jīng)作出決定的具體行政行為，而聽證方式可以應(yīng)用在行政決定作出之前，有利于盡早解決問(wèn)題、節(jié)約行政資源、提高行政效率；土地征收正式批準(zhǔn)之后，如果擬受償主體對(duì)征收決定或補(bǔ)償安置仍有異議，可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。目前我國(guó)關(guān)于是否可以針對(duì)征收決定事項(xiàng)提起聽證的規(guī)定仍不明確，本文認(rèn)為聽證的內(nèi)容不應(yīng)偏廢，擬受償主體對(duì)被征收土地情況熟悉，并且是受征收行為影響最大的群體，擬受償主體針對(duì)征收決定內(nèi)容提起聽證有利于政府作出更加科學(xué)合理的決策。

我國(guó)可以規(guī)定每個(gè)擬受償主體對(duì)征地補(bǔ)償安置方案中的任何內(nèi)容存在異議，都可以提起聽證程序提交異議和證據(jù)；擬受償主體既可以自己提起聽證，也可以選出代表人提起聽證，還可以由集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)對(duì)存在的普遍異議提起聽證；只要有適格主體提起聽證，政府就啟動(dòng)聽證程序，為每個(gè)擬受償主體提供維護(hù)自身利益的途徑；非特殊情況下聽證都要公開進(jìn)行，聽證報(bào)告也要公開；聽證過(guò)程要避免“司法型”模式，核心是行政機(jī)關(guān)與利益主體之間的信息互換與整合，要積極促進(jìn)參與主體間的理性溝通、達(dá)成共識(shí)[18]。

3.3 進(jìn)一步探索應(yīng)用協(xié)商方式

在日本，征收委員會(huì)在收到裁決申請(qǐng)后可以隨時(shí)主導(dǎo)用地主體、土地所有者和其他利益關(guān)系人達(dá)成征收及補(bǔ)償協(xié)議。在加拿大，土地征收正式批準(zhǔn)之后，每個(gè)擬受償主體都可以獨(dú)立通過(guò)協(xié)商方式參與確定補(bǔ)償報(bào)價(jià)。在澳大利亞，如果該土地征收不需經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)程序①在澳大利亞，不需經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)程序的土地征收包括以下幾種情況：即將被征收的土地為聯(lián)邦政府或某聯(lián)邦政府部門所有、或者該土地可從市場(chǎng)獲得、或者該征收屬于緊急情況下的土地征收。，征地部門可以直接啟動(dòng)協(xié)議征收程序，與相關(guān)利益人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議；其他情況下，土地征收正式批準(zhǔn)之后征地部門可以與受影響主體就具體補(bǔ)償安置方案達(dá)成協(xié)議，或啟動(dòng)強(qiáng)制征收補(bǔ)償程序。也有國(guó)家僅針對(duì)征收決定事項(xiàng)建立了協(xié)商制度，例如印度的受影響家庭同意制度，即私人公司為了公共目的征收土地需事先征得80%以上受影響家庭的同意，公私合作項(xiàng)目征收土地需事先征得70%以上受影響家庭的同意，獲得同意的過(guò)程與社會(huì)影響評(píng)價(jià)研究同時(shí)進(jìn)行。目前我國(guó)土地征收成片開發(fā)方案需要利益相關(guān)主體表決通過(guò)，也是征收部門與利益相關(guān)主體就征收決定事項(xiàng)相協(xié)商的制度體現(xiàn)。

我國(guó)一般土地征收限于嚴(yán)格的公共利益，協(xié)商不成仍要強(qiáng)制征收，因此在征收決定中引入?yún)f(xié)商方式意義不大；在補(bǔ)償安置方面，與澳大利亞、加拿大在土地征收批準(zhǔn)后才啟動(dòng)補(bǔ)償安置程序不同，我國(guó)一般土地征收要在補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂之后方可申請(qǐng)征收土地，如果在補(bǔ)償安置程序中引入?yún)f(xié)商方式，可能會(huì)由于遲遲難以達(dá)成協(xié)議而影響征收的開展，一般土地征收幾乎不具有替代方案也可能導(dǎo)致擬受償主體要價(jià)過(guò)高。印度將協(xié)商方式限于特殊土地征收的做法值得我國(guó)借鑒。農(nóng)民更愿意接受目的為嚴(yán)格公共利益的征地，成片土地征收的目的突破了嚴(yán)格公共利益，因此要強(qiáng)化成片土地征收的程序保障，提高準(zhǔn)入門檻，設(shè)置更嚴(yán)格的程序，給予被征地農(nóng)民更充分的選擇權(quán)，協(xié)商方式可以有效提高農(nóng)民對(duì)于成片土地征收的滿意度[19]。此外，成片土地征收是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目的，即使被否決也不會(huì)影響嚴(yán)格的公共利益，因此我國(guó)適合堅(jiān)持目前的做法，將協(xié)商方式（公眾表決制度）限于成片土地征收中。

目前我國(guó)成片土地征收中的協(xié)商方式（公眾表決制度）只限于征收決定事項(xiàng)。從國(guó)外做法來(lái)看，日本、澳大利亞、加拿大土地征收中的協(xié)商方式都側(cè)重于補(bǔ)償安置事項(xiàng)；我國(guó)還要吸取印度的教訓(xùn)，印度受影響家庭同意制度不包括補(bǔ)償安置內(nèi)容，實(shí)踐中很多受影響家庭由于對(duì)補(bǔ)償安置顧慮或不滿而否決征收。我國(guó)可以以目前的土地征收成片開發(fā)方案協(xié)商表決制度為基礎(chǔ)，在成片土地征收中進(jìn)一步探索應(yīng)用協(xié)商方式，規(guī)定成片土地征收中征地部門與利益相關(guān)主體需要就征收決定事項(xiàng)和補(bǔ)償安置事項(xiàng)充分協(xié)商，補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)以一般土地征收為基準(zhǔn)，并允許通過(guò)協(xié)商在一定范圍內(nèi)靈活調(diào)整，最后征收決定事項(xiàng)和補(bǔ)償安置事項(xiàng)都需要經(jīng)一定比例的利益相關(guān)主體表決通過(guò)。我國(guó)不適合效仿加拿大采用每個(gè)擬受償主體單獨(dú)協(xié)商補(bǔ)償安置的方式，避免形成巨大的權(quán)力尋租空間。

對(duì)于有權(quán)參與協(xié)商以及在協(xié)商中有表決權(quán)的主體范圍，在上述國(guó)家的相關(guān)制度中，所有應(yīng)受政府直接補(bǔ)償?shù)闹黧w都有參與協(xié)商或表決的權(quán)利；從另一個(gè)角度看，可以將征地機(jī)關(guān)提交表決的土地征收方案和補(bǔ)償安置方案看作類似于一份“要約”，從理論上講需有權(quán)獲得“價(jià)款”的主體同意是否接受該“要約”。因此，我國(guó)也適合將成片土地征收中的協(xié)商表決主體設(shè)定為擬受償主體。

3.4 在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中充分吸納公眾參與

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是我國(guó)《土地管理法》修正之后新增加的土地征收前期制度，與印度聯(lián)邦土地征收中的社會(huì)影響評(píng)價(jià)研究制度有相似之處。印度社會(huì)影響評(píng)價(jià)研究制度目的廣泛，不僅對(duì)土地征收的社會(huì)影響進(jìn)行評(píng)估，提出相應(yīng)的社會(huì)影響處理計(jì)劃，還包括對(duì)征收目的正當(dāng)性、征收必要性、征收范圍進(jìn)行評(píng)估，是政府作出征收決定和確定征收范圍的重要依據(jù)。在印度，當(dāng)聯(lián)邦政府計(jì)劃為公共目的征收土地的時(shí)候，首先與相關(guān)的村務(wù)委員會(huì)、市政當(dāng)局或者自治團(tuán)體在村級(jí)層面或區(qū)級(jí)層面（視情況而定）進(jìn)行協(xié)商，實(shí)施最長(zhǎng)期限為6個(gè)月的社會(huì)影響評(píng)價(jià)研究，其中必須包括在受影響地區(qū)召開公開聽證會(huì)的方式，確保受影響家庭的觀點(diǎn)被充分記錄和包含在社會(huì)影響評(píng)價(jià)研究報(bào)告之中。社會(huì)影響評(píng)價(jià)研究報(bào)告作出之后，還要由一個(gè)獨(dú)立的多學(xué)科專家組進(jìn)行評(píng)估。政府在綜合考慮土地征收建議書、社會(huì)影響評(píng)價(jià)研究報(bào)告、社會(huì)影響處理計(jì)劃以及專家組的報(bào)告之后，作出放棄征收的決定或者提出征收這樣的土地：保證轉(zhuǎn)移最少的人，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境造成最小的妨害，并且對(duì)受影響個(gè)體造成最小的不利影響。如果專家組給出放棄征收的建議，而政府還是決定繼續(xù)征收，那么政府需要書面說(shuō)明理由。

與之相比，我國(guó)《土地管理法》新增加的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度目的較為簡(jiǎn)單，因此在借鑒印度經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)要更加簡(jiǎn)潔。我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度可以首先廣泛聽取各界公眾意見(jiàn)，然后以聽證方式確保每個(gè)利害關(guān)系人都有正式表達(dá)觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)；接下來(lái)政府結(jié)合公眾意見(jiàn)和聽證結(jié)果，組織有關(guān)專家進(jìn)行論證、參與作出社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，作為征收土地的重要依據(jù)，要確保利害關(guān)系人的觀點(diǎn)充分包含在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告之中。聽證結(jié)果、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告都要公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)在今后的土地管理法律制度修訂之中，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)土地征收中的公眾參與。征地部門有意向征收土地時(shí)，首先發(fā)布土地征收啟動(dòng)公告，之后征地部門隨即開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在這兩個(gè)環(huán)節(jié)中，征地部門要充分聽取公眾意見(jiàn)，并賦予每位利害關(guān)系人提起聽證的權(quán)利來(lái)維護(hù)自身利益。隨后政府編制包括征收決定事項(xiàng)和補(bǔ)償安置事項(xiàng)的征地補(bǔ)償安置方案，并針對(duì)該方案開展大規(guī)模的公眾參與環(huán)節(jié)，至少包括三個(gè)類別的公眾參與：聽取意見(jiàn)、接受聽證、專家論證。

在一般土地征收中，政府綜合考慮擬征收地塊調(diào)查結(jié)果、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、聽證結(jié)果、專家論證報(bào)告以及公眾意見(jiàn)，作出不征收土地的決定、或者作出征收土地的決定并完善征地補(bǔ)償安置方案。在成片土地征收中，政府根據(jù)以上結(jié)果、報(bào)告和意見(jiàn)完善征地補(bǔ)償安置方案，重新公布并發(fā)送給每個(gè)擬受償主體，然后組織與擬受償主體就以上方案進(jìn)一步協(xié)商并再次修改完善方案，之后由擬受償主體對(duì)修改完善后的方案進(jìn)行表決。最后，對(duì)于最終作出征收決定的一般土地征收或成片土地征收，政府根據(jù)完善后或表決通過(guò)的征地補(bǔ)償安置方案，與擬受償主體簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議。以上前期工作完成之后，征地部門方可進(jìn)行征地報(bào)批。