孫聰聰

（廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院，廣東 廣州 510420）

空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)以均衡的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，促進(jìn)以土地為依托的空間資源的公平配置與高效利用。進(jìn)入21世紀(jì)以來，各國區(qū)域發(fā)展不均衡的矛盾更為凸顯，土地的立體化利用漸成常態(tài)，通過空間規(guī)劃矯正區(qū)域發(fā)展失衡、提高空間資源利用效率，重回立法視野。荷蘭于2008年對1965年頒布的《空間規(guī)劃法》進(jìn)行了全面修改，重新理清國家、省、市之間的規(guī)劃權(quán)力配置[1]，德國亦于2009年全面替代了1997年版的空間秩序法[2]。英國《2004年規(guī)劃與強(qiáng)制購買法》引入空間規(guī)劃的概念，建立區(qū)域規(guī)劃體系，隨后雖以《2011年地方主義法案》廢除區(qū)域規(guī)劃、引入鄰里規(guī)劃，但大倫敦區(qū)依然保留區(qū)域規(guī)劃意義上的《倫敦規(guī)劃》，有關(guān)區(qū)域平衡與地方合作的空間規(guī)劃理念已然滲透進(jìn)英國城鄉(xiāng)規(guī)劃立法[3]。我國于2010年發(fā)布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，較好地體現(xiàn)了區(qū)域空間均衡和可持續(xù)發(fā)展的面向，2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出建立空間規(guī)劃體系，隨后我國國土空間規(guī)劃政策框架逐步搭建成型，并經(jīng)由2019年8月26日修正的《土地管理法》原則性規(guī)定國土空間規(guī)劃的編制要求和法律效力，明確“已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”；2021年修訂的《土地管理法實施條例》進(jìn)一步具化了國土空間規(guī)劃的強(qiáng)制內(nèi)容和編制依據(jù)等。但現(xiàn)行《土地管理法》及其實施條例并未對國土空間規(guī)劃的編制主體、審批程序以及監(jiān)督實施等予以系統(tǒng)規(guī)定，只是體現(xiàn)出從土地利用規(guī)劃向國土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變的過渡性特征。目前指導(dǎo)國土空間規(guī)劃編制實施的法律法規(guī)與政策性文件，因存在立法空白或者效力層級過低而難以滿足依法規(guī)劃的實體與程序要求，如各級政府或自然資源部門編制國土空間規(guī)劃沒有明確的法律授權(quán)，國土空間規(guī)劃制定或修改過程中的民主參與機(jī)制缺失，國土空間規(guī)劃和用途管制將對土地財產(chǎn)權(quán)利行使構(gòu)成限制，屬于法律保留事項卻并未制定法律等，國土空間規(guī)劃立法迫在眉睫。

1 《國土空間規(guī)劃法》的立法體例與調(diào)整范圍

目前學(xué)界關(guān)于國土空間規(guī)劃立法的研究，主要集中在立法進(jìn)路和規(guī)范內(nèi)容等方面。如有學(xué)者建議修訂現(xiàn)行《土地管理法》并將其更名為《國土空間管理法》，建立以國土空間用途管制為核心的國土空間管理制度體系，采用框架法模式對國土空間規(guī)劃與土地管理進(jìn)行整合立法[4]，制定一部在內(nèi)容上涵蓋國土空間開發(fā)保護(hù)、國土空間規(guī)劃和土地管理三個層面的國土空間規(guī)劃框架法[5],以法典化思維將國土空間規(guī)劃體系、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實質(zhì)內(nèi)容、《土地管理法》土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容等直接在“國土空間開發(fā)保護(hù)法”中作整合性規(guī)定，不再另行制定“國土空間規(guī)劃法”[6]；亦有學(xué)者在對我國現(xiàn)行空間性法律法規(guī)總結(jié)梳理基礎(chǔ)上，提出國土空間規(guī)劃法的制定可以采用以規(guī)劃編制和實施程序為主線的立法框架，可考慮先由國務(wù)院制定《國土空間規(guī)劃條例》，再將其上升為單獨(dú)立法或被《國土空間開發(fā)保護(hù)法》所吸收[7]；另有學(xué)者認(rèn)為“國土空間開發(fā)與保護(hù)法”涵蓋“空間規(guī)劃法”，但從立法難易程度和可操作性方面考慮，建議單獨(dú)制定“空間規(guī)劃法”作為上位基本法、各空間規(guī)劃法律法規(guī)為下位專項法的體系結(jié)構(gòu)[8]；同時有學(xué)者指出可從規(guī)劃體系、規(guī)劃編制、規(guī)劃審議、規(guī)劃實施、規(guī)劃監(jiān)管等方面設(shè)計國土空間規(guī)劃立法框架，采用由易到難的進(jìn)階立法路徑[9]；新近有學(xué)者提出以適度法典化統(tǒng)合現(xiàn)行國土空間規(guī)劃分散立法的路徑選擇[10]。上述研究積極回應(yīng)國土空間規(guī)劃立法的迫切需求，具有學(xué)術(shù)啟發(fā)意義和立法決策價值；但從中亦可看出，學(xué)界在《國土空間開發(fā)保護(hù)法》和《國土空間規(guī)劃法》間的邏輯理路及立法時序上頗為猶疑。

事實上，從立法規(guī)劃及其實施進(jìn)程看，《國土空間開發(fā)保護(hù)法》和《國土空間規(guī)劃法》分別立法是立法機(jī)關(guān)與職能部門的頂層設(shè)計：《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》將“國土空間開發(fā)保護(hù)法”和“空間規(guī)劃方面的立法”分列為第二、第三類項目；《自然資源部2020年立法工作計劃》要求研究起草《國土空間開發(fā)保護(hù)法》報國務(wù)院審查，同時為明確國土空間規(guī)劃編制審批要求，擬研究制定《國土空間規(guī)劃管理辦法》；《自然資源部2021年立法工作計劃》將《國土空間開發(fā)保護(hù)法》列為出臺類項目，并提出積極配合立法機(jī)關(guān)推進(jìn)《國土空間規(guī)劃法》等重點(diǎn)立法。在立法機(jī)關(guān)已然就《國土空間開發(fā)保護(hù)法》和《國土空間規(guī)劃法》的立法時序與模式做出決斷時，理順“國土空間規(guī)劃”與“國土空間開發(fā)保護(hù)”之間的邏輯關(guān)聯(lián)，廓清各自立法的調(diào)整范圍和規(guī)范對象，是更為務(wù)實的路徑。

1.1 “國土空間規(guī)劃”與“國土空間開發(fā)保護(hù)”之間的邏輯關(guān)聯(lián)

毋庸諱言，《國土空間開發(fā)保護(hù)法》雖在立法規(guī)劃上優(yōu)位于空間規(guī)劃方面的立法，但國土空間開發(fā)保護(hù)的理論儲備尚不及國土空間規(guī)劃①截至2021年10月20日，在中國知網(wǎng)以“國土空間開發(fā)保護(hù)”為主題詞檢索，于CSSCI上發(fā)表的學(xué)術(shù)論文僅有32篇；以“國土空間規(guī)劃”為主題詞檢索，則有533篇。；國土空間規(guī)劃政策形成有其脈絡(luò)可循，國土空間開發(fā)保護(hù)立法的提出確顯突兀。然而，國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制和國土空間開發(fā)保護(hù)之間的邏輯關(guān)聯(lián)可從土地利用規(guī)劃、土地用途管制和土地管理間的制度嵌構(gòu)中推衍。從“多規(guī)并立”的類空間規(guī)劃到“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃，從土地用途管制到國土空間用途管制，從土地管理到國土空間開發(fā)保護(hù)，國土空間規(guī)劃和國土空間開發(fā)保護(hù)立法不應(yīng)成為無源之水、無本之木。

我國《土地管理法》包括總則、土地的所有權(quán)和使用權(quán)、土地利用總體規(guī)劃、耕地保護(hù)、建設(shè)用地、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等章節(jié)，“土地的所有權(quán)和使用權(quán)”章節(jié)多是對憲法、民法和農(nóng)村土地承包法等確認(rèn)的土地財產(chǎn)權(quán)制度的重復(fù)性規(guī)定，2021年修訂的《土地管理法實施條例》刪除了以往關(guān)于“土地的所有權(quán)和使用權(quán)”的規(guī)定，是節(jié)約立法資源思想的表達(dá)，值得肯定?！锻恋毓芾矸ā分小巴恋乩每傮w規(guī)劃”編制和實施是劃定落實不同地塊用途的依據(jù)，通過各級土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃分解、傳導(dǎo)土地用途管制的量化指標(biāo)?！案乇Ｗo(hù)”章節(jié)進(jìn)一步設(shè)置占補(bǔ)平衡、永久基本農(nóng)田保護(hù)及轉(zhuǎn)用、土地整理與復(fù)墾等農(nóng)用地保護(hù)規(guī)則體系?！敖ㄔO(shè)用地”章節(jié)則是關(guān)于土地征收、建設(shè)用地劃撥、出讓與收回、集體建設(shè)用地使用等增量或存量建設(shè)用地開發(fā)利用的具體規(guī)定?！案乇Ｗo(hù)”和“建設(shè)用地”章節(jié)既是土地用途管制的核心內(nèi)容，又可視為土地開發(fā)保護(hù)的制度規(guī)范。

推及國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制和國土空間開發(fā)保護(hù)，可以認(rèn)為國土空間規(guī)劃是用途管制的法定依據(jù)和適用前提[11]，用途管制是空間規(guī)劃的制度目標(biāo)和規(guī)范意旨，國土空間開發(fā)保護(hù)則是把全域自然資源納入規(guī)劃對象后對包涵土地在內(nèi)承載空間的利用保護(hù)所做的統(tǒng)籌安排[12]，是在空間規(guī)劃劃定落實生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間的基礎(chǔ)上，設(shè)置的各類空間開發(fā)和保護(hù)的具體規(guī)則。言即國土空間開發(fā)保護(hù)涵蓋空間規(guī)劃和用途管制，《國土空間開發(fā)保護(hù)法》應(yīng)是《土地管理法》的升級和再造，在建立國土空間規(guī)劃體系后，現(xiàn)原則性規(guī)定國土空間規(guī)劃編制要求和法律效力的《土地管理法》將不敷適用，以單一土地要素為規(guī)劃標(biāo)的的土地利用規(guī)劃和用途管制亦將不合時宜，應(yīng)以《國土空間開發(fā)保護(hù)法》取代《土地管理法》，建立統(tǒng)籌海陸空間、協(xié)調(diào)區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展、創(chuàng)新規(guī)劃管制工具的國土空間開發(fā)保護(hù)規(guī)則體系。事實上，不僅《土地管理法》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》亦應(yīng)被國土空間規(guī)劃立法所廢止。我國土地利用規(guī)劃僅劃定土地的平面用途，城鄉(xiāng)規(guī)劃不得不在土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上設(shè)定立體的開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，由此形成了“多規(guī)并立”的規(guī)劃體系，并造成規(guī)劃事權(quán)分割、土地利用的整體性和協(xié)調(diào)性差、規(guī)劃沖突等弊端。國土空間規(guī)劃欲實現(xiàn)“多規(guī)合一”，首先需整合的即是土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，《土地管理法》第18條第2款明確規(guī)定“已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”，以國土空間規(guī)劃取代土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的意圖至為明顯。有學(xué)者認(rèn)為，“建立國土空間規(guī)劃體系并不是對我國土地規(guī)劃權(quán)的否定”[13]，筆者對此不甚認(rèn)同。國土空間規(guī)劃并非主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等的簡單疊加，而涉及到強(qiáng)化規(guī)劃權(quán)威的政策導(dǎo)向下規(guī)劃基礎(chǔ)理論重塑與制度體系創(chuàng)新，與土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃等單向度規(guī)劃不同，國土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)將主體功能區(qū)、土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃等融合成為立體的多維度規(guī)劃，基于生態(tài)保護(hù)和糧食安全的公共利益，既要求全域范圍內(nèi)不同功能空間協(xié)調(diào)開發(fā)利益，又強(qiáng)調(diào)在具體地塊上劃定落實生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（以下簡稱“三條控制線”），框定生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)利用和城鎮(zhèn)開發(fā)空間；既包括國土空間內(nèi)橫向上不同的利用保護(hù)形態(tài)，亦涵蓋縱向上不同開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度。自然資源部整合原國土資源部的土地利用規(guī)劃職責(zé)、國家發(fā)展和改革委員會組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)①參見《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》。，行使“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃權(quán)。筆者贊同整合國土空間規(guī)劃和土地管理相關(guān)法律法規(guī)、政策性文件的立法路徑，但在《國土空間開發(fā)保護(hù)法》已被列入立法規(guī)劃的前提下，似無必要另辟蹊徑制定《國土空間管理法》，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)背景下，國土空間治理應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的管理與服從模式，踐行公私合作理念[14]，更多地引入市場化體制機(jī)制，有效提升我國國土空間治理的法治化水平。名正則言順，《國土空間開發(fā)保護(hù)法》比《國土空間管理法》更能體現(xiàn)新時代國土空間治理的現(xiàn)代化需求。

1.2 《國土空間開發(fā)保護(hù)法》與《國土空間規(guī)劃法》各自的調(diào)整范圍

依法規(guī)劃是依法治國、依法行政的題中之義。制定和實施國土空間規(guī)劃的行政權(quán)力運(yùn)行，無論表現(xiàn)為抽象行政行為抑或具體行政行為[15]，均會對土地財產(chǎn)權(quán)利的行使構(gòu)成限制，國土空間用途管制更是直接作用于行為人的權(quán)利內(nèi)容與行使邊界。國土空間規(guī)劃和用途管制必須遵循并貫徹行政法定、行政均衡、行政正當(dāng)?shù)幕驹瓌t[16]。行政法定包括職權(quán)法定、法律優(yōu)先和法律保留，即制定和實施國土空間規(guī)劃的權(quán)力必須有明確的法律授權(quán)，國土空間規(guī)劃立法出臺后將優(yōu)位于行政立法，對土地財產(chǎn)權(quán)利的限制乃至剝奪必須制定法律；行政均衡包括平等對待、行政比例和信賴保護(hù)，全域統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃區(qū)別適用于城鄉(xiāng)二元土地財產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)的正當(dāng)性有待證成，國土空間規(guī)劃權(quán)的行使應(yīng)盡可能使相對人損害保持在最小范圍內(nèi)，對土地財產(chǎn)權(quán)利的限制，與其所要實現(xiàn)的公共利益之間必須是合比例的，國土空間規(guī)劃一經(jīng)制定并實施非經(jīng)法定程序不得變更或廢除；行政正當(dāng)，包括行政參與和行政公開，受國土空間規(guī)劃影響的利害關(guān)系人有權(quán)實質(zhì)性參與國土空間規(guī)劃的制定和實施，國土空間規(guī)劃的制定過程和成果文件應(yīng)無條件向社會公眾公開。從國土空間規(guī)劃和國土空間開發(fā)保護(hù)之間的邏輯關(guān)聯(lián)出發(fā)，理想的模式是制定一部涵蓋國土空間規(guī)劃和國土空間用途管制的《國土空間開發(fā)保護(hù)法》。

然而如前所述，目前關(guān)于國土空間開發(fā)保護(hù)的理論儲備和實踐經(jīng)驗均較為貧乏，編纂一部實體法意義上的《國土空間開發(fā)保護(hù)法》時機(jī)尚未成熟；但在統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，整合山水林田湖草沙等國土空間開發(fā)保護(hù)利用規(guī)則又顯得極為迫切，此乃立法規(guī)劃將《國土空間開發(fā)保護(hù)法》和《國土空間規(guī)劃法》先后分立的決策考量。只是在《國土空間規(guī)劃法》尚未出臺的情況下，國土空間用途管制將無所依從，國土空間規(guī)劃如何編制、實施，規(guī)劃分區(qū)如何劃定，規(guī)劃許可如何運(yùn)行，在不同的規(guī)劃分區(qū)實行何種程度的用途管制，是否對土地財產(chǎn)權(quán)利行使構(gòu)成非正當(dāng)限制以及如何補(bǔ)償?shù)龋y有定論。如此一來，《國土空間開發(fā)保護(hù)法》抽離了國土空間規(guī)劃和用途管制的實體法內(nèi)涵，只能以形式意義上的框架法模式出臺，對山水林田湖草沙等國土空間開發(fā)保護(hù)的規(guī)則進(jìn)行原則性規(guī)定；國土空間規(guī)劃的編制與實施、國土空間用途管制等實體內(nèi)容，則留待《國土空間規(guī)劃法》以實體法律的形式予以具體明確。

2 《國土空間規(guī)劃法》中空間規(guī)劃制定的實體內(nèi)容

目前國土空間規(guī)劃立法雖未出臺，但相關(guān)規(guī)范性文件已然構(gòu)建起編制和實施國土空間規(guī)劃的政策體系，國土空間規(guī)劃體系先于其法律制度構(gòu)建為既定事實，立法進(jìn)路在很大程度上是將現(xiàn)有指導(dǎo)國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的國家政策法律化的過程[17]。在研究制定國土空間規(guī)劃立法時，可考慮吸收其中成熟的制度規(guī)范，包括國土空間規(guī)劃的體系構(gòu)成及編制主體、省級以上（包括特大的市）國土空間規(guī)劃的編制重點(diǎn)及審批程序、國土空間規(guī)劃的監(jiān)督和實施等[18]。同時也應(yīng)注意到，政策性規(guī)定在內(nèi)容上表現(xiàn)出綱領(lǐng)性、方向性和宣示性特點(diǎn)，因而具有更強(qiáng)的變動性、模糊性，不符合法律的明確性、穩(wěn)定性要求[19]，不宜將規(guī)范性文件中的規(guī)定直接納入國家立法。具體而言，在《國土空間規(guī)劃法》中構(gòu)建具有實體意義的國土空間規(guī)劃規(guī)則體系，應(yīng)當(dāng)至少包括以下規(guī)范內(nèi)容。

2.1 充實國土空間規(guī)劃制定的強(qiáng)制內(nèi)容，體現(xiàn)其科學(xué)性

首先，將“三條控制線”劃定納入國土空間規(guī)劃強(qiáng)制內(nèi)容?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《規(guī)劃意見》）要求在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（以下簡稱“雙評價”）的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序劃定“三條控制線”，但對于“三條控制線”的劃定主體和審批程序并無具體規(guī)定。事實上，從2009年至今，原國土資源部和農(nóng)業(yè)部、現(xiàn)自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部即通過發(fā)布一系列規(guī)范性文件敦促劃定落實永久基本農(nóng)田，中共中央、國務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等亦通過印發(fā)相關(guān)規(guī)范性文件指導(dǎo)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定落實。此外，2019年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《三條控制線意見》），要求將“三條控制線”作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，到2020年年底，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，完成“三條控制線”劃定和落地，協(xié)調(diào)解決矛盾沖突，做到不交叉不重疊不沖突。對上述規(guī)范性文件予以梳理發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)籌劃定落實“三條控制線”是當(dāng)前編制國土空間規(guī)劃的實質(zhì)內(nèi)容與核心要義。國土空間規(guī)劃政策體系是在實踐中摸索建立的，永久基本農(nóng)田劃定在先，甚至早于空間規(guī)劃概念的提出；生態(tài)保護(hù)紅線劃定在后，是為應(yīng)對我國資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化制約經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展所做的制度安排；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界則是在一定時期內(nèi)因應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。盡管實踐中各地永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線已部分劃定，2021年修訂的《土地管理法實施條例》仍要求國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，可謂正確認(rèn)識到“三條控制線”作為國土空間規(guī)劃最重要的組成部分，應(yīng)當(dāng)是內(nèi)嵌于國土空間規(guī)劃編制程序的，一如在土地利用總體規(guī)劃中劃定農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中劃定禁止、限制和適宜建設(shè)區(qū)域。

其次，在“雙評價”的基礎(chǔ)上，增加可持續(xù)性、住房需求評估等內(nèi)容?！兑?guī)劃意見》要求在“雙評價”基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，“雙評價”被認(rèn)為是構(gòu)建國土空間的基本戰(zhàn)略格局、實施功能分區(qū)的科學(xué)基礎(chǔ)。事實上，在能夠承載和適宜開發(fā)的前提下，還應(yīng)當(dāng)從可持續(xù)性、住房需求評估等方面增強(qiáng)國土空間規(guī)劃的科學(xué)性，確保環(huán)境和自然資源可持續(xù)，滿足城鄉(xiāng)居民居住需求?？沙掷m(xù)性評估是英國地方規(guī)劃制定過程中的必經(jīng)程序，其在評價規(guī)劃所可能帶來的潛在環(huán)境影響的同時，綜合考慮其更廣泛意義上的經(jīng)濟(jì)和社會影響[3]；英國學(xué)界普遍認(rèn)為，其在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展方面具有重要作用[20]。融入生態(tài)文明理念的我國國土空間規(guī)劃體系，亦應(yīng)把創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念滲透進(jìn)國土空間規(guī)劃，通過規(guī)劃制定過程中的可持續(xù)性評估綜合評價規(guī)劃對環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的影響。同樣的，英格蘭的《國家規(guī)劃政策框架》（National Planning Policy Framework）要求采用標(biāo)準(zhǔn)方法，提供地方住房需求評估以決定所需的最低住房數(shù)量，在涉及住房供應(yīng)的重大開發(fā)項目中，規(guī)劃政策和許可決定應(yīng)當(dāng)要求至少10%的住房屬于保障性住房①M(fèi)inistry of Housing, Communities & Local Government, National Planning Policy Framework. www.gov.uk/government/publications。。住房需求評估是對規(guī)劃區(qū)域內(nèi)不同群體所需住房的規(guī)模、類型和居住期限等予以評估，并在規(guī)劃文件中做出相應(yīng)的安排。隨著城鄉(xiāng)融合的不斷推進(jìn)，我國國土空間規(guī)劃在促進(jìn)職住均衡方面被寄予厚望，使更多城鄉(xiāng)居民可得在工作地安居，離不開充分的政策性住房保障?！蹲匀毁Y源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》明確國務(wù)院審批的市級國土空間總體規(guī)劃審查要點(diǎn)包括城鎮(zhèn)政策性住房等的布局原則和標(biāo)準(zhǔn)，可謂正確認(rèn)識到政策性住房布局的重要性，但規(guī)劃布局應(yīng)以科學(xué)的需求評估為前提，且貫穿于規(guī)劃制定和實施始終，可考慮將住房需求評估納入國土空間規(guī)劃制定的強(qiáng)制性內(nèi)容，為政策性住房布局提供科學(xué)依據(jù)。

2.2 理順國土空間規(guī)劃審批的程序要件，強(qiáng)化其民主性

從土地利用到空間治理，規(guī)劃的目的始終是為公共利益而對國土空間開發(fā)保護(hù)活動予以提前設(shè)計和積極干預(yù)，規(guī)劃的制定和實施必然影響到土地財產(chǎn)權(quán)利的行使與保護(hù)，以及生活在其間的人們營造并維護(hù)公共生活空間的自主性。因此，規(guī)劃的民主性是其合法性的重要來源。規(guī)劃的民主性一方面直接地體現(xiàn)為規(guī)劃制定過程中的公眾參與，另一方面間接地表現(xiàn)在經(jīng)由民主選舉而產(chǎn)生的立法機(jī)關(guān)對規(guī)劃的審議程序，后者又反過來賦予規(guī)劃法定地位，強(qiáng)化其法定約束力。我國土地利用總體規(guī)劃的制定中并無立法機(jī)關(guān)審議和公眾參與的民主程序；城鄉(xiāng)規(guī)劃對此予以矯正，各級城鄉(xiāng)規(guī)劃在報送審批前，需經(jīng)本級人大常委會或者人民代表大會審議；村莊規(guī)劃在報送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意。與此同時，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條還具體規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃制定過程中的公眾參與程序。國土空間規(guī)劃制定過程中亦應(yīng)充分保障其民主性。

首先，在國家立法層面明確市縣級國土空間規(guī)劃的編制內(nèi)容和審批程序。《規(guī)劃意見》基本上延續(xù)了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》關(guān)于規(guī)劃制定的審批程序，整體上強(qiáng)化了國土空間規(guī)劃的法定約束力，要求自然資源部會同相關(guān)部門組織編制全國國土空間規(guī)劃，由中共中央、國務(wù)院審定后印發(fā)；省級和需報國務(wù)院審批的城市國土空間總體規(guī)劃，在報送國務(wù)院審批前，需經(jīng)同級人大常委會審議；其他市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃由省級政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，明確規(guī)劃審批內(nèi)容和程序要求，且允許各地因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。此與深化“放管服”改革下簡政放權(quán)的指導(dǎo)思想相吻合，但“三條控制線”和鄉(xiāng)村建設(shè)等空間實體邊界恰恰是在市、縣級國土空間規(guī)劃中劃定落實的，若將來的國土空間規(guī)劃立法依循《規(guī)劃意見》，不對市縣級國土空間規(guī)劃的編制內(nèi)容和審批程序做具體明確的規(guī)定，而是交由省級政府自治，筆者認(rèn)為將很難保證“三條控制線”的劃定落實和嚴(yán)格實施，進(jìn)而不利于國土空間規(guī)劃核心目標(biāo)與底線約束的實現(xiàn)。

其次，保留并拓展詳細(xì)規(guī)劃制定中的公眾參與機(jī)制?！兑?guī)劃意見》要求國土空間規(guī)劃體系中詳細(xì)規(guī)劃在市縣及以下編制。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃相當(dāng)于城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的控制性詳細(xì)規(guī)劃，由市縣自然資源主管部門組織編制，報同級政府審批；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的詳細(xì)規(guī)劃也即村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制，報上一級政府審批，并沒有立法機(jī)關(guān)審議和公眾參與的民主程序。前文述及，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，村莊規(guī)劃在報送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意，旨在于尊重并保障村民自治，以及農(nóng)民集體對其享有所有權(quán)的土地為自主使用和管理的權(quán)利，未來的國土空間規(guī)劃立法不應(yīng)克減該程序性權(quán)利。幾乎與《規(guī)劃意見》同時①《規(guī)劃意見》于2019年5月23日發(fā)布，《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》于2019年5月29日發(fā)布。，自然資源部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》要求，村莊規(guī)劃在報送審批前應(yīng)在村內(nèi)公示30日，報送審批時應(yīng)附村民委員會審議意見和村民會議或村民代表會議討論通過的決議，是對《規(guī)劃意見》的矯正，值得肯定。另據(jù)《規(guī)劃意見》，可以幾個行政村為單元編制村莊規(guī)劃，此舉有利于集約節(jié)約利用土地，但仍應(yīng)征得所涉村莊民主程序認(rèn)可。事實上，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的控制性詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，國土空間規(guī)劃體系中的詳細(xì)規(guī)劃，作為對具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度所作的預(yù)先設(shè)定，對土地財產(chǎn)權(quán)人產(chǎn)生的實際影響，甚或超越總體規(guī)劃，以廣州市規(guī)劃和自然資源局公布的廣州市2019年國有建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價為例，在相同區(qū)域，商業(yè)用地地價是工業(yè)用地的逾24倍②參見《廣州市規(guī)劃和自然資源局關(guān)于公布廣州市2019年國有建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價更新成果的通告》。。詳細(xì)規(guī)劃的制定固然要在土地利用現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，綜合考慮城鄉(xiāng)未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和居民的生產(chǎn)生活需要，體現(xiàn)規(guī)劃基于公共利益目的限制土地財產(chǎn)權(quán)行使的必要性與合比例性，但亦應(yīng)關(guān)注規(guī)劃自身的民主性。新的《土地管理法》以公共利益限縮土地征收范圍、允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地有條件入市、下放宅基地審批權(quán)限，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃的制定和實施將決定增量建設(shè)用地的具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃則主要影響存量建設(shè)用地的更新改造和功能布局。規(guī)劃制定過程中的公眾參與是其獲得民主性的必要前提，而立法機(jī)關(guān)的審議在間接體現(xiàn)規(guī)劃民主性的同時，直接賦予其強(qiáng)制約束力，二者均不可或缺。

總之,筆者認(rèn)為，國土空間規(guī)劃立法在《規(guī)劃意見》確立的審批程序基礎(chǔ)上，應(yīng)增設(shè)市縣級國土空間規(guī)劃編制內(nèi)容和審批程序的強(qiáng)制性規(guī)定；同時，無論總體規(guī)劃抑或詳細(xì)規(guī)劃，均應(yīng)設(shè)定立法機(jī)關(guān)審議和公共參與的民主程序。就公眾參與而言，除了借鑒《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的體制機(jī)制，尚可探索并細(xì)化實質(zhì)性的公眾參與程序，包括規(guī)劃制定過程中的征詢和公開程序，規(guī)劃許可審查中的預(yù)申請論證和前置程序、異議提出與受理、協(xié)商確定規(guī)劃條件和義務(wù)等，筆者將對此另撰文詳述。

3 《國土空間規(guī)劃法》中空間用途管制的制度要義

國土空間規(guī)劃是國土空間用途管制的實施依據(jù)[21]，國土空間用途管制是國土空間規(guī)劃的規(guī)范目的。相較于以往土地用途管制保護(hù)耕地的單一目標(biāo)[22]，國土空間用途管制融入生態(tài)文明理念，強(qiáng)化生態(tài)用地保護(hù)，推動區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，國土空間用途管制的具體內(nèi)容亦可從相關(guān)法律法規(guī)和政策性文件中予以凝練提升。

3.1 限制生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)開發(fā)建設(shè)活動

依據(jù)《三條控制線意見》，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動；目前已劃入自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出；已劃入自然保護(hù)地一般控制區(qū)的，根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出。另據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見〉》，以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的形成，是對現(xiàn)有各類自然保護(hù)地按照保護(hù)區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標(biāo)進(jìn)行梳理、調(diào)整、優(yōu)化歸并的結(jié)果，若欲禁止人為活動，則必然涉及國有土地上設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)或各類準(zhǔn)物權(quán)收回以及集體土地所有權(quán)征收；若欲禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性的建設(shè)活動，則可能導(dǎo)致土地財產(chǎn)權(quán)人無法按照原用途對土地使用和收益，在嚴(yán)重性、持續(xù)性等方面造成對財產(chǎn)權(quán)本質(zhì)的侵犯，盡管未予征收，但事實上產(chǎn)生如同征收的法律效果,超出財產(chǎn)權(quán)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會義務(wù)，構(gòu)成應(yīng)予補(bǔ)償?shù)倪^度限制[23]。關(guān)于國有建設(shè)用地使用權(quán)收回的法律性質(zhì)，目前學(xué)界有征收說、解除合同說、撤回行政許可說、獨(dú)立法律制度說等不同主張，《民法典》 《土地管理法》 《城市房地產(chǎn)管理法》 《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等對其補(bǔ)償規(guī)則的規(guī)定有所不同，收回的程序規(guī)范亦存在明顯法律漏洞[24]。探礦權(quán)、采礦權(quán)等經(jīng)國家特許形成的財產(chǎn)權(quán)，受到憲法和民法的雙重保護(hù)，無論是“有序退出”抑或被禁止從事生產(chǎn)性、開發(fā)性的建設(shè)活動，均嚴(yán)重剝奪了礦業(yè)權(quán)人的核心利益[25]，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。相對而言，集體土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)范已較為成熟，惟值得警惕的是，地方政府有以生態(tài)移民的名義簡化、代替集體土地征收程序的傾向。如《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于中部干旱帶縣內(nèi)生態(tài)移民涉及土地有關(guān)問題的決定》規(guī)定：“生態(tài)移民整建制遷出后，原農(nóng)民集體所有土地（包括農(nóng)村村民宅基地）即為國家所有，用于恢復(fù)林草植被，改善生態(tài)環(huán)境。”事實上，生態(tài)移民工程不僅涉及到遷出區(qū)集體土地的征收和安置補(bǔ)償，還可能存在遷入?yún)^(qū)集體土地的先征收后劃撥，或者集體土地相互之間的置換，以及遷出區(qū)建設(shè)用地復(fù)墾置換新增建設(shè)用地指標(biāo)的使用、收益，搬遷后遷出區(qū)集體土地所有權(quán)或使用權(quán)確權(quán)登記等問題。惟有在尊重和保護(hù)既有財產(chǎn)權(quán)體系前提下，依循法治思維和規(guī)則路徑方為妥適安排和救濟(jì)，否則即可能在保護(hù)生態(tài)安全名義之下過度侵害土地財產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益。

3.2 提升永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用或征收條件

依據(jù)新修正的《土地管理法》，永久基本農(nóng)田一般應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上，非因國家重點(diǎn)建設(shè)項目選址確實難以避讓且經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不得轉(zhuǎn)用或征收?！秶鴦?wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》將其可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批授權(quán)各省級人民政府批準(zhǔn)，試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項委托部分省級人民政府批準(zhǔn)。此次新冠疫情可能給全球糧食安全帶來更大沖擊[26]，特殊時期在糧食禁運(yùn)情形下仍應(yīng)堅守耕地紅線[27]，永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用或征收審批權(quán)下放反而應(yīng)審慎推進(jìn)。我國憲法對一切使用土地的組織和個人苛以合理利用的社會義務(wù)[28]，依據(jù)民法典和農(nóng)村土地承包法等法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依法承包集體所有的耕地從事種植業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)，此為財產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的立法形成，言即土地承包經(jīng)營權(quán)本未包涵改變土地用途的權(quán)能，永久基本農(nóng)田劃定并未加重土地承包經(jīng)營權(quán)人的法定負(fù)擔(dān)。然而，集體土地所有權(quán)并無不得從事非農(nóng)建設(shè)的立法限制，2019年《土地管理法》修正后符合特定條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可得與同類用途的國有建設(shè)用地同等入市，永久基本農(nóng)田劃定提高了集體所有的農(nóng)用地變更為建設(shè)用地的法定條件，加重了集體土地所有權(quán)人的權(quán)利負(fù)擔(dān)。此外，永久基本農(nóng)田劃定的依據(jù)是耕地質(zhì)量等自然稟賦，然而一旦劃定則其轉(zhuǎn)用或征收面臨的條件更為嚴(yán)苛，此種基于公共利益產(chǎn)生的不均衡會造成特定農(nóng)民集體財產(chǎn)權(quán)的特殊犧牲，且損害后果是嚴(yán)重的和不可期待的。因此無論集體所有耕地承包經(jīng)營抑或統(tǒng)一經(jīng)營，被劃入永久基本農(nóng)田均應(yīng)得請求行政補(bǔ)償。農(nóng)民集體獲得相應(yīng)補(bǔ)償后，可將補(bǔ)償款在集體成員間分配，此乃集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的題中之義，無需贅言。

3.3 統(tǒng)籌城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外用途管制

依據(jù)前述《規(guī)劃意見》，國土空間規(guī)劃體系中詳細(xì)規(guī)劃在市縣及以下編制。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃相當(dāng)于城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的控制性詳細(xì)規(guī)劃，不同的是詳細(xì)規(guī)劃似將城鎮(zhèn)的城中村納入其規(guī)劃區(qū)域，統(tǒng)籌用途管制；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的村莊規(guī)劃在當(dāng)下城鄉(xiāng)規(guī)劃和未來國土空間規(guī)劃體系中的法律地位相同，均是對用地布局和建設(shè)要求做出的具體安排。據(jù)此，在“三條控制線”的底線約束下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外均以詳細(xì)規(guī)劃確定具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，實現(xiàn)用途管制全覆蓋，其對土地財產(chǎn)權(quán)行使的限制需要具體分析。

對于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外的國有土地財產(chǎn)權(quán)而言，國家作為所有權(quán)主體和規(guī)劃權(quán)主體具有的重合性特征，決定了上述限制即便對國有土地所有權(quán)構(gòu)成特殊犧牲也毋需予以補(bǔ)償，而國有建設(shè)用地使用權(quán)人的規(guī)劃義務(wù)在建設(shè)用地使用權(quán)出讓之時即以規(guī)劃條件的形式予以明確。

對于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外的集體土地財產(chǎn)權(quán)而言，農(nóng)用地受制于永久基本農(nóng)田保護(hù)上已述及，建設(shè)用地主要分為宅基地、集體經(jīng)營性和公益性建設(shè)用地，在規(guī)劃上可看作是對具體地塊用途所設(shè)定的規(guī)劃條件。宅基地為滿足農(nóng)村居民的居住需求，依據(jù)“一戶一宅”、面積法定的原則無償取得，基于該賦權(quán)目的，各地對農(nóng)民住宅建設(shè)往往設(shè)定層數(shù)、層高、建設(shè)總面積等限制①如《海南省村莊規(guī)劃管理條例》第32條第2款規(guī)定：“按照本省有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村村民建設(shè)住宅不得超過三層，高度一般不得超過十二米，鼓勵采用坡屋頂?shù)忍厣L(fēng)貌?！?，其本質(zhì)亦是對宅基地的開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度所設(shè)定的規(guī)劃條件。新修正的《土地管理法》第63條允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，要求在出租、出讓合同中載明土地用途和規(guī)劃條件等，在第64條緊接著規(guī)定集體建設(shè)用地使用者按照規(guī)劃用途使用土地的義務(wù)；根據(jù)新修訂的《土地管理法實施條例》第39條，入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)劃條件，由市、縣人民政府自然資源主管部門依據(jù)國土空間規(guī)劃擬定。集體公益性建設(shè)用地的規(guī)劃條件如何確定，目前尚不明確。在國土空間規(guī)劃以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界統(tǒng)籌用途管制的前提下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)城鎮(zhèn)空間的集體建設(shè)用地可得與國有建設(shè)用地具備同等的開發(fā)強(qiáng)度，如此一來，集體土地在保障農(nóng)村居民生存、居住和發(fā)展權(quán)益之外，產(chǎn)生的增值收益應(yīng)當(dāng)在國家、集體和成員之間公平分配。此外，同樣是集體土地財產(chǎn)權(quán)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外農(nóng)業(yè)空間因主要承載農(nóng)業(yè)產(chǎn)生功能，因而具有與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)城鎮(zhèn)空間不同的開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，其一方面是由自然稟賦、歷史發(fā)展和現(xiàn)實條件所共同決定的，具有科學(xué)性基礎(chǔ)，另一方面因國土空間用途管制導(dǎo)致集體土地財產(chǎn)權(quán)行使受限，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償，而具備了正當(dāng)性依據(jù)。

3.4 建立國土空間用途管制行政補(bǔ)償制度

我國《憲法》確立了城鄉(xiāng)二元的土地財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，授權(quán)國家基于公共利益依法征收或征用并給予補(bǔ)償，禁止土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，允許設(shè)定土地使用權(quán)并可依法轉(zhuǎn)讓，明確合理利用土地的原則。作為社會主義公有制的組成部分，國家和集體土地財產(chǎn)權(quán)負(fù)載保護(hù)國家糧食安全、保障城鄉(xiāng)居民生存、居住和發(fā)展權(quán)益、促進(jìn)公有制經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)等公共利益，在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，又增設(shè)了生態(tài)保護(hù)的公共職能。如前所述，國土空間規(guī)劃和用途管制對土地財產(chǎn)權(quán)的限制若超過其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會義務(wù)，違反平等原則，造成個別人或者群體財產(chǎn)權(quán)的特別犧牲，且這種損害是嚴(yán)重的和不可期待的，則應(yīng)當(dāng)建立行政補(bǔ)償制度，對因“三條控制線”劃定限制土地財產(chǎn)權(quán)行使逾越必要限度給以充分合理補(bǔ)償，包括耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)萚29]。值得注意的是，2021年《土地管理法實施條例》修訂要求建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，并授權(quán)自然資源主管部門會同有關(guān)部門規(guī)定耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)木唧w辦法和實施步驟，耕地保護(hù)補(bǔ)償制度正式進(jìn)入立法視野；在相關(guān)辦法制定過程中，需注意耕地保護(hù)補(bǔ)償與永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償?shù)莫?dú)立性，前者補(bǔ)償?shù)氖羌w土地發(fā)展權(quán)益損失，后者矯正的是永久基本農(nóng)田和非永久基本農(nóng)田所有權(quán)人之間的利益失衡。

4 結(jié)語

規(guī)劃并非價值中立的技術(shù)實踐，其從根本上關(guān)涉對空間發(fā)展的倫理和道德判斷，為使生活在其間的人們不僅僅因為出生地或者居住地而被限制獲得良好居住環(huán)境、完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、職業(yè)選擇和就業(yè)保障等等更好條件的機(jī)會，達(dá)到矯正空間失衡、實現(xiàn)空間正義的目的。從土地利用總體規(guī)劃到城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃再到國土空間規(guī)劃，我國規(guī)劃體制變革對于矯正城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展失衡、實現(xiàn)自然資源和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的邏輯進(jìn)路已然明晰；在新冠疫情常態(tài)化和逆全球化的背景下，國土空間規(guī)劃對生態(tài)保護(hù)、糧食安全和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)切正當(dāng)其時，且猶如“三駕馬車”并駕齊驅(qū)，不可偏廢。為避免出現(xiàn)規(guī)劃空白，國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建在先，而法律制定在后，當(dāng)務(wù)之急仍是強(qiáng)化國土空間規(guī)劃立法研究并加速其立法進(jìn)程，盡快補(bǔ)足其合法性缺失。