鄧人超,尹桂平,王獻輝,侯 盼

(南京市水利規(guī)劃設(shè)計院股份有限公司，江蘇 南京 210022)

水是人類維持生命和發(fā)展經(jīng)濟不可缺少的寶貴自然資源，水資源的開發(fā)利用為人類社會進步、國民經(jīng)濟發(fā)展提供了必要的基本物質(zhì)保證，水資源的有效保護和管理已成為人類社會持續(xù)發(fā)展的一項重要課題。

“十四五”時期是南京推動全面建設(shè)人民滿意的社會主義現(xiàn)代化典范城市的重要時期，是開啟社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程、推動高質(zhì)量發(fā)展取得新突破的關(guān)鍵階段。能否合理有效地進行水資源管理與保護，關(guān)系到南京市經(jīng)濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)。全面評估南京市水資源管理與保護現(xiàn)狀，梳理存在的問題，提出“十四五”水資源管理與保護規(guī)劃目標、總體思路和重點任務(wù)，對推進水資源管理體系和保護能力建設(shè)具有重要意義。

1 現(xiàn)狀基礎(chǔ)

“十三五”期間，全市深入貫徹“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水思路，牢固樹立并認真踐行新發(fā)展理念，深入落實最嚴格水資源管理制度，水資源管理與保護工作取得明顯成效。

在全市經(jīng)濟連續(xù)增長的情況下，用水總量降低9.72%，由2015年的40.24億m3下降至2020年的36.12億m3，控制在45.82億m3以內(nèi)；地下水開采量由2015年484萬m3下降至2020年100萬m3，無地下水超采區(qū)；用水效率不斷提升，萬元GDP用水量下降38.6%，由2015年的41.37m3下降至2020年的25.4m3。取用水監(jiān)督管理更趨嚴格，加強重點取水口監(jiān)督管理，完成全市取水工程(設(shè)施)核查登記、大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)取水許可證登記、地下水取水管理問題自查整改工作；大力推進節(jié)水型社會建設(shè)，創(chuàng)建市級以上節(jié)水型載體856家，江寧區(qū)、浦口區(qū)、高淳區(qū)成功創(chuàng)建國家節(jié)水型社會達標區(qū)；飲水安全得到有效保障，集中式飲用水源地水質(zhì)達標率100%；生態(tài)河湖建設(shè)推進有力，水生態(tài)惡化趨勢得到有效遏制。國家和省最嚴格水資源管理制度檢查考核2018—2020年度連續(xù)3次被評為優(yōu)秀等次。

2 問題分析

2.1 水資源剛性約束和優(yōu)化配置有待加強

河(湖、庫)水量分配和生態(tài)流量(水位)確定工作仍需加快推進，水量分配后如何進行調(diào)度和監(jiān)管還需探索。水資源時空分布不均，配置格局仍不完善，局部山丘區(qū)仍存在資源性缺水問題，部分河道生態(tài)用水保障難度大?？缡?、行政區(qū)部分河(湖、庫)，如水陽江、石臼湖、固城湖等，枯水年份取用水存在矛盾。

2.2 水資源利用效率還需提升

用水效率與國內(nèi)外先進城市相比，仍有一定提升空間?，F(xiàn)狀萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量為25.4m3，既要支撐“十四五”末期全市1000萬人口和2萬億GDP的規(guī)模，又要滿足水資源總量紅線約束，需要進一步提升用水效率。非常規(guī)水資源利用率仍然較低，雨水資源化、污水廠尾水再生利用仍有待加強。

2.3 水生態(tài)環(huán)境仍需改善

伴隨城鎮(zhèn)化的推進，水域萎縮現(xiàn)象還未徹底解決，河湖生物多樣化減少，生態(tài)退化現(xiàn)象尚未根本遏制。受水資源稟賦條件以及全球氣候變化等影響，個別河湖個別時段生態(tài)流量(水位)難以保障，部分圩內(nèi)水系連通性不足，枯水期無水或少水，流動性不足，影響河湖健康生態(tài)。

2.4 水資源監(jiān)管能力需進一步提高

監(jiān)管手段仍需提高，水資源信息化建設(shè)總體上仍處于起步階段，存在監(jiān)測覆蓋范圍和要素內(nèi)容不全面、節(jié)約用水基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完整、系統(tǒng)應用覆蓋面和智能化水平不高等問題。監(jiān)管體制機制不夠完善，新的三定方案后，水資源管理與保護相關(guān)的法律法規(guī)亟待調(diào)整完善，取用水監(jiān)督檢查機制、節(jié)水多元化投入機制等有待進一步健全和完善，基層管理的規(guī)范化水平與強監(jiān)管的要求還有一定的差距。

3 規(guī)劃目標

圍繞建立水資源剛性約束制度主線，加快推進水資源管理體系和保護能力建設(shè)，實現(xiàn)“兩嚴格，兩深化”目標，為南京市全面建設(shè)人民滿意的社會主義現(xiàn)代化典范城市提供堅實支撐。

“兩嚴格”：水資源消耗總量和強度雙控更加嚴格，全市用水總量控制在45.82億m3以下，萬元GDP用水量下降20%，萬元工業(yè)增加值用水量下降完成省定目標，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)進一步提高；水資源保護更加嚴格，集中式飲用水源地和地下水保護更加嚴格，河湖生態(tài)水位(流量)保障程度更高，集中式飲用水源地達標建設(shè)完成率100%，地下水年開采量控制在300萬m3以內(nèi)，重點河湖生態(tài)水位(流量)保障率不低于90%。

“兩深化”：水資源管理改革更加深化，建成智慧水資源管理系統(tǒng)，推動取用水備案制或承諾制，推進水資源稅與水權(quán)水市場改革，每年完成至少1個區(qū)水權(quán)機制改革方案和1例水權(quán)交易單數(shù)；節(jié)水型城市建設(shè)更加深化，國家級縣域節(jié)水型社會達標建設(shè)完成率不低于90%，列入計劃用水名錄中的一般工業(yè)企業(yè)、高耗水服務(wù)業(yè)節(jié)水技改以及高校校區(qū)、醫(yī)院節(jié)水改造和雨水利用設(shè)施建設(shè)完成率不低于60%，高效節(jié)水灌溉比例達到90%以上。

4 總體思路

通過細化水資源管理目標、實化水資源管理措施、強化水資源保護力度、深化水資源管理改革、推進節(jié)水型城市建設(shè)，加快健全初始水權(quán)分配制度，推進水資源精細化管理，推進河湖生態(tài)環(huán)境復蘇，提升水資源服務(wù)水平，促進水資源集約節(jié)約利用，支撐生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。

4.1 細化管理目標，健全初始水權(quán)分配制度

按照“應分盡分”要求，落實河湖水量分配，批復水量分配方案的河湖逐條制定水量調(diào)度方案。加快河湖生態(tài)流量(水位)確定，推進全市所有重要河湖生態(tài)流量(水位)確定和發(fā)布。依據(jù)江河流域水量分配、地下水取水總量指標、有關(guān)地區(qū)外調(diào)水可用水量等成果，推動明確各區(qū)的可用水量，以此為基礎(chǔ)推動明晰各區(qū)的初始水權(quán)。

4.2 實化管理措施，推進水資源精細化管理

嚴格水資源論證和取水許可管理，強化取水許可審批、驗收、發(fā)證、延續(xù)、注銷等全過程管理；加強事中事后監(jiān)管，從嚴查處違法取水行為，強化取水口取水監(jiān)測計量和計劃用水管理；推進水資源承載能力動態(tài)評價與預警，推進建立水資源承載能力動態(tài)評價與預警系統(tǒng)平臺，形成水資源承載能力動態(tài)滾動評價機制。

4.3 強化保護力度，推進河湖生態(tài)環(huán)境復蘇

完成橋林、龍?zhí)端吹剡_標建設(shè)，推進集中式飲用水水源地管理與保護提檔升級。通過落實雙控制度、嚴格用途管制、強化地下水保護與管理等措施，建立地下水有序利用、有效保護、采補平衡、良性循環(huán)的健康體系。加快落實河湖生態(tài)流量(水位)保障，根據(jù)全市重要河湖生態(tài)流量(水位)發(fā)布名錄，逐條編制生態(tài)流量(水位)保障方案。定期開展骨干河道、重點湖泊和中型水庫生態(tài)狀況評估。

4.4 深化管理改革，提升水資源服務(wù)水平

按照“需求牽引、應用至上、數(shù)字賦能、提升能力”要求，依托正在建設(shè)的南京市智慧水務(wù)一體化平臺，推進水資源管理調(diào)配應用系統(tǒng)建設(shè)，切實提升水資源的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化管理水平。積極穩(wěn)妥推進水資源稅與水權(quán)水市場改革，推進建設(shè)項目水資源論證區(qū)域評估和取水許可告知承諾制，研究推進水資源領(lǐng)域信用體系建設(shè)，不斷提高水資源管理能力和服務(wù)水平。

4.5 堅持節(jié)水優(yōu)先，促進水資源集約節(jié)約利用

堅持“節(jié)水優(yōu)先”，把節(jié)水作為解決水資源問題的優(yōu)先舉措。進一步完善節(jié)水法規(guī)制度，加強節(jié)水宣傳和示范推廣，推動全社會參與，切實在各個領(lǐng)域、層面和環(huán)節(jié)全面形成節(jié)約用水的自覺行動，減少水資源消耗和污水排放量，全面提升水資源利用效率。

5 重點任務(wù)

5.1 推進水量分配和調(diào)度

全力配合國家、省完成長江干流、滁河、水陽江(青弋江)3條跨省、市江河流域水量分配工作，并同步將水量指標分解至各行政區(qū)。到2022年，完成劃子口河、運糧河、七鄉(xiāng)河等10條全省骨干河道名錄中跨行政區(qū)域的供水河道水量分配，制定水量分配監(jiān)測監(jiān)控和監(jiān)管考核保障措施。對已批復水量分配方案的秦淮河和后續(xù)逐步批復的河湖制定水量調(diào)度方案，落實水量調(diào)度責任，加強重要口門、重點取用水戶管控。嚴格取水計劃管理和水工程調(diào)度運行，確保取水耗水不超過河湖分配水量。

5.2 加快河湖生態(tài)流量(水位)確定與保障

以流域性河道、省管湖泊及骨干河道、保護名錄內(nèi)湖泊，以及跨區(qū)河(湖、庫)為基礎(chǔ)，選擇跨行政區(qū)斷面、把口斷面(入湖、入海、入干流等)、重要生態(tài)敏感區(qū)控制斷面、主要控制性水工程斷面等作為河湖生態(tài)流量(水位)控制斷面。在已發(fā)布的27個重要河湖生態(tài)流量(水位)基礎(chǔ)上，繼續(xù)組織研究，推進全市所有重要河湖生態(tài)流量(水位)確定和發(fā)布。根據(jù)全市重要河湖生態(tài)流量(水位)發(fā)布名錄，逐條編制生態(tài)流量(水位)保障方案。對于有生態(tài)流量(水位)保障要求但未建設(shè)生態(tài)流量泄放設(shè)施的水工程，應增設(shè)生態(tài)流量泄放設(shè)施，新建、改建和擴建水工程，應按照水利等相關(guān)部門行政許可審批文件規(guī)定，設(shè)計、布置生態(tài)流量泄放設(shè)施。

5.3 優(yōu)化水資源配置

完善水資源調(diào)配工程體系。配合推進秦淮新河樞紐泵站擴建，結(jié)合秦淮東河一期工程建設(shè)，實現(xiàn)秦淮河—紫東地區(qū)跨區(qū)域調(diào)水。協(xié)調(diào)都市圈城市推進水陽江流域當涂閘、蕪湖閘建設(shè)，改善石臼湖、固城湖地區(qū)水資源條件。實施天生橋河至新橋河調(diào)水工程，提升石臼湖—秦淮河跨區(qū)域調(diào)水能力。新建水陽江水碧橋補水泵站，完成淳東南站、淳東北站等灌區(qū)渠首改造，改善固城湖及太湖湖西區(qū)水資源條件。繼續(xù)實施小型水庫庫容恢復和生態(tài)清淤、重點塘壩綜合整治和小型翻水線更新改造，保障丘陵山區(qū)抗旱水源。

5.4 強化取水口取水監(jiān)測計量

根據(jù)水利部《關(guān)于強化取水口取水監(jiān)測計量的意見》要求強化全市取水口監(jiān)測計量。至2022年，完成全市所有自備水用水戶計量設(shè)施的安裝，并實現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)；至2025年，全市年用水量在5萬m3以上非居民用水戶建成用水在線采集、實時監(jiān)控系統(tǒng)，并與對應的監(jiān)管單位實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，主城區(qū)(除棲霞區(qū)和雨花臺區(qū))建立區(qū)級重點監(jiān)控名錄和監(jiān)控系統(tǒng)；全市工業(yè)用水大戶(年用水量2萬m3以上的企業(yè))、公共用水機構(gòu)和高耗水服務(wù)業(yè)企業(yè)(年用水量6千m3以上的企業(yè))分級、分區(qū)計量設(shè)施安裝與完善全部完成；全市所有灌區(qū)農(nóng)業(yè)工程全部實現(xiàn)取水計量。

5.5 推進水資源承載能力動態(tài)評價與預警

完成除溧水、江寧區(qū)外其余10個區(qū)水資源調(diào)查與承載能力評價，按照各區(qū)水資源承載能力評價成果，推進建立水資源承載能力動態(tài)評價與預警系統(tǒng)平臺，形成水資源承載能力動態(tài)滾動評價機制，對超載地區(qū)實行監(jiān)測預警制度。實施差別化管控措施，針對不同類型超載地區(qū)的超載特征和超載成因，研究提出水資源調(diào)控的措施建議。對超載、嚴重超載地區(qū)采取書面通知、約談等形式進行預警提醒，督促轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，削減用水總量，降低水資源壓力。

5.6 推進水源地標準化管理與長效管護

繼續(xù)推進全市集中式飲用水源地達標建設(shè)，完成橋林、龍?zhí)端吹?、三岔水庫、楊庫水庫、新濟州應急備用水源地達標建設(shè)。根據(jù)省發(fā)布的《集中式飲用水水源地管理與保護技術(shù)導則》推進縣級以上集中式飲用水水源地管理與保護提檔升級，明確標識設(shè)置、空間管控、水量保障、水質(zhì)控制、工程維護、監(jiān)測預警、應急管理、責任落實、部門協(xié)作等具體要求與技術(shù)指標。強化水源地長效管護，包括建立專門管護機構(gòu)、加強水源地水利工程維修與養(yǎng)護、規(guī)范水源地核準核銷和用途管制、加強水量水質(zhì)監(jiān)測、組織應急預案修訂和演練、建立“一源一檔”、開展水源地長效管護評估等。

5.7 加強河湖生態(tài)狀況評估

依據(jù)DB32/T 3674—2019《生態(tài)河湖評價規(guī)范》，結(jié)合近幾年南京市河(湖、庫)健康評估實踐，定期開展骨干河道、重點湖泊、中型水庫、市、區(qū)河(湖)長負責河湖生態(tài)狀況評估。配合省進行長江、滁河、秦淮河、水陽江、石臼湖、固城湖生態(tài)狀況評估；每年由市級組織對溧水河、運糧河等14條骨干河道進行一次生態(tài)狀況評估；以2～3年為一個周期由區(qū)級組織對省名錄中其余30條骨干河道、7個湖泊、13座中型水庫、各區(qū)市級和區(qū)級河長負責河湖進行一次生態(tài)狀況評估。

5.8 推進水資源管理調(diào)配應用系統(tǒng)建設(shè)

按照“需求牽引、應用至上、數(shù)字賦能、提升能力”要求，依托正在建設(shè)的南京市智慧水務(wù)一體化平臺，推進水資源管理調(diào)配應用系統(tǒng)建設(shè)。對可用水量指標、取水許可管理信息以及取水量、水位、流量等監(jiān)測數(shù)據(jù)進行整合并實現(xiàn)信息共享，推進算據(jù)、算法、算力建設(shè)，強化取用水預報預警預演預案功能，為生態(tài)流量監(jiān)測預警、分水指標監(jiān)測預警、地下水位監(jiān)管，以及發(fā)現(xiàn)整治取用水戶違規(guī)取水、區(qū)域超量用水等問題提供支撐，切實提升水資源的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化管理水平。

5.9 推進各行業(yè)節(jié)水

加強轉(zhuǎn)型升級，推進工業(yè)節(jié)水降耗，加快淘汰高耗水落后產(chǎn)能，加快發(fā)展低耗水、低排放高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級到，各區(qū)列入計劃用水名錄的141家高耗水行業(yè)企業(yè)節(jié)水技改全部完成，完成列入計劃用水名錄中60%一般工業(yè)企業(yè)節(jié)水技改。優(yōu)化農(nóng)灌模式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效，以農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)、溝渠生態(tài)系統(tǒng)和信息化管理系統(tǒng)建設(shè)為抓手，加快大中型灌區(qū)的現(xiàn)代化改造，力爭建成灌區(qū)水效領(lǐng)跑者1個，完成淳東灌區(qū)1個大型灌區(qū)節(jié)水配套續(xù)建與現(xiàn)代化改造，推動8個中型灌區(qū)節(jié)水配套與提檔升級。完善供水網(wǎng)絡(luò)，促進生活節(jié)水減排，完善城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)及配套工程，對浦口區(qū)、江寧區(qū)、六合區(qū)、溧水區(qū)和高淳區(qū)重點開展查漏補缺和新建管網(wǎng)及配套工程，繼續(xù)實施主城六區(qū)老舊供水管網(wǎng)改造，新建改造供水管網(wǎng)約300公里，完成列入計劃用水名錄的60%的高耗水服務(wù)業(yè)節(jié)水技改和60%高校校區(qū)、醫(yī)院節(jié)水改造和雨水利用設(shè)施建設(shè)。

6 結(jié)語

南京市水資源管理與保護現(xiàn)狀存在水資源剛性約束和優(yōu)化配置有待加強，水資源利用效率還需提升，水生態(tài)環(huán)境仍需改善，水資源監(jiān)管能力需進一步提高等問題?！笆奈濉逼陂g通過細化水資源管理目標、實化水資源管理措施、強化水資源保護力度、深化水資源管理改革、推進節(jié)水型城市建設(shè)等方面措施，加快健全初始水權(quán)分配制度，推進水資源精細化管理，推進河湖生態(tài)環(huán)境復蘇，提升水資源服務(wù)水平，促進水資源集約節(jié)約利用，至2025年實現(xiàn)水資源消耗總量和強度雙控更加嚴格、水資源保護更加嚴格、水資源管理改革更加深化、節(jié)水型城市建設(shè)更加深化的“兩嚴格、兩深化”目標。