黃 濤 蘇曉婷 劉笑吟

(河海大學(xué)農(nóng)業(yè)科學(xué)與工程學(xué)院,江蘇 南京 211100)

河長制是由各級黨政負責(zé)人擔(dān)任河長,組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護工作,為解決藍藻危機在無錫首先提出。 隨后中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2016年12 月印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》,我國部分省市開始實施不同流域的河長制流域治理模式,并取得了很多成功經(jīng)驗。 目前,全國各級河長制已基本建立,各級河長在水污染治理、水生態(tài)保護和推進生態(tài)文明建設(shè)等方面發(fā)揮著重要作用。

河長制建立的目的是在合法的前提下落實地方主體責(zé)任,協(xié)調(diào)整合各方力量,解決以水為核心的一系列問題。 在河長制建立以后,我國水環(huán)境狀況整體向好發(fā)展,但是在“打通最后一公里”上還有許多問題亟需解決。 “最后一公里”即河長制體系的末梢,主要由鄉(xiāng)、村級的河長組成,這類河長居于河流管理治理的第一線,對上要執(zhí)行上級的政策,對下要面向群眾百姓?；鶎雍娱L制的運行狀況是“打通最后一公里”的關(guān)鍵,本文基于對永州市下屬四個縣區(qū)(冷水灘區(qū)、零陵區(qū)、東安縣、雙牌縣)的實地考察分析河長制在基層運行存在的問題,并提出優(yōu)化建議。

1 河長制運行存在的問題

基層河長制運行主要在“一河一策”、考核制度、協(xié)作機制和公眾參與等方面存在問題,而這些問題也在相互影響,不斷惡化。 倘若不能正確及時地處理,只會形成負反饋的閉環(huán),愈發(fā)惡化。

1.1 “一河一策”的編制困境

“一河一策”是河長制的重要組成部分,通過對河道存在的問題進行剖析、診斷和梳理,有針對性地提出專項治理保護措施,為落實河長制提供依據(jù)和技術(shù)指導(dǎo)[1]。 “一河一策”的編制通?；诤娱L六大任務(wù)和對轄區(qū)內(nèi)的基本情況調(diào)查,內(nèi)容包含河流水體問題分析、治理目標(biāo)和任務(wù)措施等內(nèi)容,合理地編制“一河一策”能夠為扎實推進河長制、實現(xiàn)江河湖庫永續(xù)健康發(fā)展提供技術(shù)支撐[2-3]。 在考察過程中發(fā)現(xiàn),由于技術(shù)、人員等方面的因素,部分地區(qū)的“一河一策”存在一些問題,不能很好地發(fā)揮應(yīng)有的作用。

1.1.1 過分側(cè)重上級分派任務(wù)

實地考察中發(fā)現(xiàn),永州市及其下屬四個縣區(qū)的“一河一策”的編制基本依托于上級管理部門劃定的治理任務(wù)。 現(xiàn)行的河長制體制中存在自上而下的考核系統(tǒng),上級部門通過對下級部門的考核評判河長的履職情況,并針對考核中發(fā)現(xiàn)的問題和相關(guān)發(fā)展規(guī)劃給下級部門分配后續(xù)的治理任務(wù)。 同時河長履職考核又是政績考核的重要部分,這倒逼各級河長不得不重視相關(guān)的分派任務(wù),反映到“一河一策”的編制上,就是各級“一河一策”都聚焦于完成上級分派的任務(wù)。

上級部門分配的任務(wù)一般是為了消除大面積黑臭水體、違法采砂等當(dāng)?shù)貑栴}突出、影響較大的現(xiàn)象和落實濕地保護、生態(tài)保護等國家規(guī)劃。 “一河一策”的制定圍繞這些任務(wù)展開當(dāng)然是合理合規(guī)的,但是不應(yīng)該只關(guān)注上級的分派指標(biāo)。 類似于城市地下管道污水反復(fù)涌出等具體的細節(jié)問題雖然不如河岸線治理、農(nóng)業(yè)面源污染治理等指派任務(wù)直接關(guān)乎河流治理,但是也關(guān)乎城市環(huán)境的整體情況,需要提高重視納入治理政策中,甚至可以基于民意調(diào)查對群眾反響強烈的問題也列入“一河一策”中重點治理。

1.1.2 缺乏對目標(biāo)可達性的考慮

河長辦公室成員大都是行政管理崗的非專業(yè)技術(shù)人員,對于六大任務(wù)解讀存在技術(shù)偏差,容易導(dǎo)致對方案編制措施提出過高要求的情況[4],制定出脫離實際、難以完成的目標(biāo)。 對于這種情況,編制單位應(yīng)當(dāng)在“一河一策”編制過程中引入專業(yè)力量,選派專業(yè)技術(shù)人員在編制之初對政策、任務(wù)進行專業(yè)解讀;對編制的方案進行可行性分析,進行定性、定量的分析計算;參與方案的修改優(yōu)化,根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況與編制單位制定合理、可達的“一河一策”。

1.1.3 內(nèi)容同質(zhì)化導(dǎo)致“多河一策”

“一河一策”的編制需要基于實際的調(diào)研情況,因地制宜地提出任務(wù)目標(biāo)。 通過實地考察發(fā)現(xiàn),部分地區(qū)的“一河一策”內(nèi)容同質(zhì)化問題突出,對問題、規(guī)劃等都是宏觀的表述,沒有根據(jù)河流的具體情況制定保護整治、規(guī)劃利用措施。 “一河一策”僅能浮于表面,宏觀表述,泛泛而談,千篇一律,即“多河一策”,實質(zhì)與哪條河都不對應(yīng),都不適用[5]。

1.2 考核困境

河長工作的年度考核是評價河長履職能力的重要指標(biāo),基層河長的考核細則通常由上一級河長負責(zé)單位組織制定。 永州市考核細則的制定流程是由市河長辦牽頭依照上級考核評價指標(biāo),結(jié)合永州市實際情況,聯(lián)合相關(guān)職能部門如市生態(tài)環(huán)境局、市交通局、市農(nóng)業(yè)局等審定議稿,最后報市領(lǐng)導(dǎo)審定。 這套流程體現(xiàn)了對上級要求落實的重視,發(fā)揮了河長制協(xié)同聯(lián)合的優(yōu)勢,體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)作用,但是缺乏對具體情況的具體分析以及社會的參與和民眾的認同。

流域的復(fù)雜條件、治理的不同基礎(chǔ)等客觀條件決定了河長工作的復(fù)雜和艱巨,因此針對河長制運行情況的考核應(yīng)該從多個維度、多個方面進行評價。 河流治理要求“一河一策”,那么在考察實際治理效果時也應(yīng)當(dāng)“一河一測”。 不同區(qū)域的河流具有不同的自然環(huán)境、生態(tài)條件、治理難題、區(qū)域經(jīng)濟水平、上級分派任務(wù),“一刀切”式采用一套考核指標(biāo),并不能真實反映部分地區(qū)的治理成效。

對水環(huán)境問題復(fù)雜、治理難度大、經(jīng)濟發(fā)展水平不高的地區(qū)采取普遍的評價標(biāo)準(zhǔn)進行績效考核,不能有效反映基層河長的工作情況,不理想的成績還可能打擊基層河長的工作積極性;對于原本水環(huán)境質(zhì)量好、問題處理難度小的地區(qū)在普遍標(biāo)準(zhǔn)的考核下容易取得較好的成績,但并不能反映實際的河長工作情況,虛假的工作考核成績可能會讓河長在后續(xù)的工作中放松警惕,疏忽管理。 而且單次考核均是橫向的不同地區(qū)之間的評價,缺乏縱向上的比較,不容易體現(xiàn)出治理困難地區(qū)的治理成效。

河長制的考核都由各個政府行政部門擔(dān)任評委打分,但是河流的治理成效不單單只體現(xiàn)在任務(wù)、目標(biāo)完成清單上,還能為人民群眾的感受所反映,引入合理比重的社會評價能夠更加客觀地評判河長的履職情況。

1.3 協(xié)作困境

宏觀上,河長制起到了聯(lián)合協(xié)同的作用;微觀上,河長制在基層的推進工作仍然存在“九龍治水”的亂象。 當(dāng)下,河長制的工作分配需要更加精細、更加準(zhǔn)確[6-7]。 在水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等方面需要進一步明確責(zé)任主體。 劃分的若干個河段區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境治理監(jiān)管工作獨立性相對較強,缺乏有效的跨區(qū)域水環(huán)境治理合作機制和跨區(qū)域不同部門的信息交流溝通機制。

處于基層的村居級河長制體系這方面問題尤為突出,基層地區(qū)的河道環(huán)境本身復(fù)雜,各方職能部門都承擔(dān)一定的防治任務(wù),但沒有強制設(shè)立河長辦公室作為統(tǒng)一指導(dǎo)調(diào)度機構(gòu)或者河長辦公室權(quán)力不足,基層各部門分割權(quán)力,采取不同的治理標(biāo)準(zhǔn),各司其政,從而制造了一系列流域整體治理的壁壘。

在冷水灘區(qū)的考察過程中發(fā)現(xiàn),有因不同河長分管河段交界處的治理問題引發(fā)的矛盾,上下游河段的分管河長均主張對方應(yīng)承當(dāng)治理工作,沒能展開有效的對話,導(dǎo)致矛盾無法有效地解決。 轄區(qū)河流交匯處的治理問題牽涉面廣,涉及交匯處的地理環(huán)境、人文風(fēng)俗等,還與上下游兩方責(zé)任主體有關(guān)。 針對這類問題,上下游主管部門需要進行有效對話,落實責(zé)任主體,建立合作機制,結(jié)合實際情況確定治理方案,否則極有可能引發(fā)上下游管理部門的沖突。

1.4 參與困境

根據(jù)永州市的實地調(diào)研,依照對河長制的參與情況將人群劃分為以下兩大類:第一類人群主要分布于農(nóng)村地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn),以中老年人為主,文化教育水平普遍不高,對保護水資源的重要性認識不足,基本不知道河長制的任何信息,從根本上缺乏環(huán)保的觀念,無意愿參與河長制;第二類人群主要分布在主城區(qū)和縣城,年齡跨度較大,縣城以青少年為主,這類人群對河長制有一定的印象或認識,基本具有環(huán)保意識,能夠在日?；顒又雄`行愛護水資源,但是受限于參與形式單一、參與成本高等實際情況,對河長制參與的意愿不高。

公眾參與是河長制運行的重要一環(huán),然而河長制建設(shè)過程中存在符號式參與、操縱式參與和應(yīng)付式參與等問題,未能真正將公眾參與落到實處,未能使公眾參與從有名向有實轉(zhuǎn)變[8],公眾參與意愿不高,導(dǎo)致公眾參與缺失。

導(dǎo)致公眾參與缺失的因素有很多。 胡玉等[9]認為,公共事務(wù)治理往往將社會公眾剔除這一情況與官員對于公眾監(jiān)督和輿論影響其政績考核和晉升職位的擔(dān)憂有關(guān)。 韓園園[10]認為,公眾參與規(guī)定的深度還遠遠不夠,公眾處于末端參與是河長制推行中公眾參與的邏輯困境之一。 詹云燕[11]認為,當(dāng)下我國的環(huán)保公眾參與水平并不高。 這種狀況的產(chǎn)生既有政府基于管控思想,害怕民眾深度參與會導(dǎo)致建設(shè)項目擱淺、施政目標(biāo)受阻乃至引發(fā)社會穩(wěn)定問題的原因,也有民眾自身參與熱情不足的原因。

2 完善河長制運行對策

2.1 重視獨特性和多元性

河流的自然條件、歷史情形和流經(jīng)區(qū)域的經(jīng)濟條件、社會條件、人文風(fēng)俗等都具有獨特性,河長在履職時也要注意契合當(dāng)?shù)厍闆r的獨特性,因地制宜。 “一河一策”的編制應(yīng)當(dāng)具體河流具體分析,具體問題具體舉措,改變泛泛而談的工作習(xí)慣。 負責(zé)考核的單位部門也要重視獨特性,考核標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)留有一個針對不同地區(qū)的彈性區(qū)間,這個區(qū)間可以依照具體地方的實際情況設(shè)立不同的考核內(nèi)容,更加真實有效地反映河長的工作狀況。

河流本身就是復(fù)雜多元的系統(tǒng),在治理河流、履行河長職責(zé)時要重視河流的多元性,既要關(guān)注上級指出的突出問題,也要考慮沒被納入任務(wù)要求的其他問題,多角度地看待問題,多方面地解決問題。 針對河長的考核問責(zé)機制也應(yīng)當(dāng)多元化,拓寬考核問責(zé)機制的渠道,使其不再局限于行政內(nèi)部監(jiān)督,而是形成社會公眾高度參與、多元主體共治的制度模式[12]。

2.2 建立跨區(qū)域協(xié)作機制

跨區(qū)域綜合治理、跨區(qū)域部門聯(lián)合治理是河長制運行中不可避免的問題,為了更好應(yīng)對跨區(qū)域等復(fù)雜問題,建立一套聯(lián)合協(xié)作機制顯得尤為重要。 協(xié)作機制的建立應(yīng)當(dāng)以及時、完整、全面的信息共享為前提,在信息流通的基礎(chǔ)上構(gòu)建解決跨流域問題、治理糾紛問題的策略體系,合理調(diào)配上下游河長單位資源,以實現(xiàn)綜合治理為核心,以解決問題為導(dǎo)向的協(xié)作機制,從根本上消除基層河長制推行過程中可能發(fā)生的低效治理現(xiàn)象。

2.3 多種方式提高公眾參與意愿

改進工作方式,通過多種舉措提高公眾參與意愿。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)永州市河長辦公室及其下屬縣區(qū)河長辦公室重視宣傳工作,但形式上較為傳統(tǒng),工作成效不足。 要想達到較好的宣傳效果,讓公眾積極參與到河流治理的工作中,要注重在宣傳方式上積極創(chuàng)新,不囿于傳統(tǒng)的宣傳思維,懂得順應(yīng)潮流,重視線上宣傳,適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)思維,學(xué)習(xí)央視等官方賬號“病毒式”的網(wǎng)絡(luò)模式用于吸引粉絲,進行更加廣泛的宣傳工作,吸引公眾參與河流治理。

河長履職單位提供職業(yè)體驗的機會,讓民眾可以直接參與到河流治理的工作之中,通過職業(yè)體驗加深公眾對河流的感情,促使更多民眾愿意了解河長制,學(xué)習(xí)相關(guān)政策法律法規(guī),志愿保護河流。

2.4 加深公眾參與的深度

在河長制的一些環(huán)節(jié)上設(shè)置民眾參與的渠道,推動公眾參與從“有名”向“有實”轉(zhuǎn)變,讓公眾能夠深入?yún)⑴c河湖治理。 在“一河一策”的編制方面,可以提前設(shè)置民眾訴求征集渠道,將合理的民眾訴求納入考慮,提高民眾對河長制的重視;在評價考核方面,設(shè)置一定比重的社會評分,通過調(diào)查問卷、邀請信等形式廣泛收集社會各界對當(dāng)?shù)睾恿髦卫頎顩r、河長履職狀況等河長制運行的感受和評價,以更客觀的視角審視河長制的運行情況,為后續(xù)的河長制工作提供建議。

同時構(gòu)建公眾參與激勵機制,為了避免公眾參與河長制建設(shè)落入形式主義的陷阱,確保公眾實現(xiàn)持續(xù)有效參與,激勵機制的構(gòu)建至關(guān)重要。 在激勵的驅(qū)動下,公眾參與機制長效化才可能實現(xiàn)[13]。

3 結(jié) 語

自河長制推行以來,我國的水資源狀況已經(jīng)大為改善,但制度運行過程中的不足和公眾參與的缺位使得這個新生制度仍需要不斷改進。

建立基層河長制并健康運行才能使整個河長制完整,而基層河長制之所以運行難度大

是因為基層河長直面各種實際治理問題并且直接與社會接軌,基層河長必須為各種不斷浮現(xiàn)的復(fù)雜問題提供解決方案,同時還是公眾參與的窗口。 重視獨特性和多元性在基層的河長制運行中的特殊地位,建立跨區(qū)域的協(xié)作機制,提高公眾參與意愿,重視公眾的參與方式和深度是解決河長制長效運行、社會積極參與河長制運行這些難題的有效途徑。