□ 葉愛山 龔 利 鄧洋陽 葛皎麗

（1.南通理工學(xué)院商學(xué)院，江蘇 南通 226002；2.蘇州科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇 蘇州 215009；3.南通理工學(xué)院學(xué)工處，江蘇 南通 226002）

2015年底，江蘇411萬農(nóng)村低收入人口整體實現(xiàn)4000元脫貧目標(biāo)，成為東部地區(qū)率先消除絕對貧困的省份之一，扶貧工作也從重點消除絕對貧困向全面應(yīng)對相對貧困過渡。2020年6月，江蘇選擇了治理相對貧困的試點地區(qū)，并提出了一系列建立解決相對貧困機(jī)制的重點任務(wù)，但這些重點任務(wù)并未能很好呼應(yīng)“十三五”末期所面臨的問題。作為中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份之一，城鎮(zhèn)與農(nóng)村常住居民收入水平之比呈現(xiàn)不斷下降態(tài)勢，但依然高達(dá)2.16，城鄉(xiāng)之間貧富差距并沒有顯著縮小，經(jīng)濟(jì)相對貧困依然凸顯。江蘇多數(shù)縣城和農(nóng)村均建設(shè)發(fā)展良好，但在整體經(jīng)濟(jì)繁榮的背后，不可避免存在部分相對落后地區(qū)，多數(shù)集中于蘇北地區(qū)。省內(nèi)縣級市位于前列的昆山市與江陰市，地區(qū)生產(chǎn)總值已高達(dá)4748.06、4580.33億元，可徑直感受到省內(nèi)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。就蘇南、蘇中、蘇北三大地區(qū)而言，地區(qū)生產(chǎn)總值差距也已達(dá)到2.50倍。我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，這為我們研究江蘇相對貧困提供了突破口，以往研究成果未能將相對貧困與發(fā)展不平衡不充分的關(guān)聯(lián)性系統(tǒng)性進(jìn)行全面論述與解析［1］，并且尚未形成完整的政策框架，這也就構(gòu)成了本文研究內(nèi)容。

一、相對貧困概述及特征

（一）相對貧困概述

談及相對貧困，讓學(xué)界最容易產(chǎn)生困惑的是誰相對于誰而言，以及相對貧困群體該如何界定。相對貧困已在國內(nèi)外眾多政策文件提及，基本習(xí)慣性的堅持一種觀點：相對貧困就是指低于收入中位數(shù)某個臨界值的群體。相對貧困的研究基本分為兩個學(xué)派，代表性學(xué)者阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）和彼得·湯森（Peter Townsend）就相對貧困問題展開了激烈爭論，前者將研究重點都集中于相對需求的絕對性，但是后者堅持將Amartya Sen所研究內(nèi)容理解為主張所謂的絕對貧困。為了更好理解學(xué)派間共同觀點，梳理后發(fā)現(xiàn)共性如下：第一，對于嘗試通過計算收入中位數(shù)低于某個閾值的人數(shù)來判定相對貧困，均表示不贊同，持批判態(tài)度；第二，都相信亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）所闡述的需求本質(zhì)，兩者相關(guān)研究均引用了該觀點。學(xué)派間雖存在部分共同觀點，但也未能將相對貧困的概念理論化。在過去的30年內(nèi)，兩個學(xué)派高度批判的方法，卻成為眾多單位組織和研究人員所使用的方法，但這一系列研究方法也使相對貧困的內(nèi)涵得到了補(bǔ)充與深化。收入不足只是相對貧困的表面現(xiàn)象，單純從收入與消費(fèi)角度界定相對貧困存在明顯不足。相對貧困的真實內(nèi)涵在于，因收入不足導(dǎo)致健康、教育、生活水平等方面投入有限，進(jìn)而陷入一種多維貧困的狀態(tài)［2］。

（二）相對貧困特征

相對貧困的理論內(nèi)涵，雖處于豐富與拓展中，但本質(zhì)特征并不會發(fā)生顯著變化。相對貧困是由于相對比較而產(chǎn)生，不僅取決于個體情況，還與參照群體密切相關(guān)。相對貧困最基本的特征就是相對性，這里的“相對”，主要是以動態(tài)形式所存在，相對貧困擁有動態(tài)評價標(biāo)準(zhǔn)。與此同時，存在較強(qiáng)的區(qū)域性也是相對貧困的重要特征之一，一般都是反映某個地區(qū)的相對貧困程度，且界定是否貧困的標(biāo)準(zhǔn)在于地區(qū)之間差距?？梢?，相對貧困內(nèi)涵決定了其具有主觀性、動態(tài)性、長期性、發(fā)展性等［3］。第一，相對貧困具有主觀性，相對貧困是經(jīng)過比較之下形成，更多反映的是社會收入分配差距；第二，相對貧困具有動態(tài)性，以收入中位數(shù)的某一條臨界值為依據(jù)，并不是衡量相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)，衡量標(biāo)準(zhǔn)是隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會環(huán)境等因素變化而變化；第三，相對貧困表現(xiàn)出一定的長期性，相對貧困將伴隨社會發(fā)展的不平衡、不充分而長期存在；第四，相對貧困具有發(fā)展性，后脫貧時代面臨的主要是發(fā)展性貧困，貧困者即使通過國家?guī)头鰰簳r脫離貧困，但是由于長期處于貧困狀態(tài)而形成的思維定式與生活習(xí)慣卻很難以被改變，而這很大程度上會使得他們的思想、眼界和行為受限。

二、江蘇相對貧困分析框架

（一）認(rèn)識江蘇相對貧困

十九大報告明確指出，社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。這個新的重大政治論斷，對于深入理解江蘇相對貧困的基本特征、根源及治理路徑具有重要意義。相對貧困不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)維度上，還更多體現(xiàn)在非經(jīng)濟(jì)維度上，這與新時代社會主要矛盾密切相關(guān)。江蘇省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2021年全省居民人均可支配收入達(dá)47498元，江蘇三大地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定距離，但地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)同步增長態(tài)勢。隨著省內(nèi)部分群體對美好生活需求范圍變寬以及需求層次提升，但由于地區(qū)間資源稟賦差距，也就引致了多維相對貧困。江蘇非經(jīng)濟(jì)維度的相對貧困，反映出省內(nèi)社會各子系統(tǒng)間發(fā)展的不平衡不充分。

相對貧困的本質(zhì)就是不平等，根源于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡不充分。首先，三大地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距仍然較大，發(fā)展動力極化現(xiàn)象也較為突出，蘇北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后；其次，江蘇城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡依舊明顯，雖然城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步縮小，但未能達(dá)到一個較為理想的狀態(tài)。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡格局尚未根本改變，當(dāng)前農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較以往有了明顯提高，但現(xiàn)代化進(jìn)程仍然遠(yuǎn)落后于城市。與城市對比，農(nóng)村地區(qū)依舊顯得相對貧困；最后，省內(nèi)分配結(jié)構(gòu)失衡長期存在。依據(jù)《江蘇統(tǒng)計年鑒2021》可知，不同收入組城鎮(zhèn)常住居民與農(nóng)村常住居民的人均可支配收入差距分別為6.46、5.43倍，城鎮(zhèn)常住居民高收入戶人均可支配收入已達(dá)到農(nóng)村常住居民低收入戶的12.84倍?？梢?，省內(nèi)居民貧富差距并未顯著縮小，分配結(jié)構(gòu)仍有待優(yōu)化。

（二）不平衡不充分視角下江蘇相對貧困分析框架

江蘇相對貧困主要是由于發(fā)展的不平衡不充分所致，對此，后脫貧時代江蘇相對貧困治理的分析框架如下：第一，區(qū)域性相對貧困可依托于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略逐步緩解。實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略能夠加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小地區(qū)間發(fā)展差距，進(jìn)而使區(qū)域相對貧困得到緩解。第二，化解農(nóng)村相對貧困需借助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化。從“鄉(xiāng)村振興+新型城鎮(zhèn)化”切入，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能為農(nóng)村相對貧困地區(qū)帶來新動能，而新型城鎮(zhèn)化可促進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展，由此構(gòu)成“內(nèi)部-外部”雙動量治理。依托于兩者，能為農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)提供持續(xù)動量，以保障城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分得到有效解決。第三，基本公共服務(wù)相對貧困可通過持續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化來解決。從基本公共服務(wù)均等化頂層設(shè)計出發(fā)，不斷優(yōu)化基本公共服務(wù)制度，使更多廣大人民群眾可以享受到更為均等的基本公共服務(wù)，以改變當(dāng)前部分群體所能享受基本公共服務(wù)水平偏低現(xiàn)狀。第四，深化分配制度改革，利于經(jīng)濟(jì)相對貧困治理。經(jīng)濟(jì)相對貧困是在特定分配制度下的產(chǎn)物，更為公平公正的分配制度，是優(yōu)化分配格局的重要舉措，也是治理經(jīng)濟(jì)相對貧困的必然路徑。

基于上述分析，構(gòu)建出江蘇相對貧困治理分析框架（圖1）。發(fā)展不平衡不充分的各項內(nèi)容是引致相對貧困的重要原因，也是治理相對貧困的突破口。該框架為治理江蘇相對貧困提供了一個新思路：第一，以往解決農(nóng)村貧困問題，學(xué)界將研究重點都轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，但由于農(nóng)村自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、內(nèi)生動量有限，致使農(nóng)村無法真正擺脫貧困風(fēng)險。對此，本框架選擇從“新型城鎮(zhèn)化+鄉(xiāng)村振興”雙戰(zhàn)略出發(fā)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施可為農(nóng)村發(fā)展獲得新動能，而新型城鎮(zhèn)化秉持城鄉(xiāng)融合發(fā)展特性，由此形成內(nèi)外動量相結(jié)合。第二，分配制度不可僅停留在收入分配領(lǐng)域，需拓展至生產(chǎn)條件、經(jīng)濟(jì)機(jī)會等領(lǐng)域［4］。馬克思主義分配理論表示，分配制度的終極價值，在于滿足人的自由全面發(fā)展需求，實現(xiàn)人的內(nèi)在本質(zhì)和價值。對此，優(yōu)化分配制度不應(yīng)僅從末端的收入分配著手，而應(yīng)從源頭的生產(chǎn)條件、經(jīng)濟(jì)機(jī)會等著手。隨著市場化深度改革，生產(chǎn)條件分配領(lǐng)域與收入分配領(lǐng)域兩者關(guān)系更為緊密，尤其在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，生產(chǎn)條件分配情況直接影響著收入分配情況。與此同時，各類主體參與市場經(jīng)濟(jì)活動的公平性，也會對收入分配產(chǎn)生直接影響。

圖1 發(fā)展不平衡不充分視角下江蘇相對貧困分析框架

三、建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制治理區(qū)域性相對貧困

（一）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對治理區(qū)域性相對貧困的作用

雖經(jīng)過多年來的不懈努力，但江蘇各地區(qū)間亦然表現(xiàn)出失衡特性，這就有必要探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，從而促進(jìn)相對貧困地區(qū)快速發(fā)展。第一，區(qū)域發(fā)展機(jī)制。近年來，江蘇結(jié)合自身實際統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，堅持蘇南、蘇中、蘇北分類指導(dǎo)。蘇中與蘇南差距正逐漸縮小，蘇北地區(qū)相對貧困程度也從整體上得到了有效緩解。第二，區(qū)域幫扶機(jī)制。蘇北地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對薄弱的縣區(qū)偏多，制約了綜合發(fā)展水平提升。這些特殊區(qū)域面臨著可持續(xù)發(fā)展的重重困境，且發(fā)生區(qū)域性返貧的風(fēng)險較高。對此，應(yīng)深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、財政、科技、人才從蘇南向蘇北轉(zhuǎn)移。第三，基本公共服務(wù)均等機(jī)制。不斷推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，將有助于全體群眾擁有均等機(jī)會獲得基本公共服務(wù)。然而，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是一項長期艱巨的任務(wù)，各級政府部門應(yīng)積極充當(dāng)核心主體，才能有效緩解區(qū)域性相對貧困現(xiàn)狀。第四，區(qū)域聯(lián)動機(jī)制。區(qū)域聯(lián)動機(jī)制不同于區(qū)域幫扶機(jī)制，更加強(qiáng)調(diào)地區(qū)間深度合作，并逐步實現(xiàn)良性分工，以此達(dá)到資源要素跨區(qū)域高效流動與配置。第五，利益補(bǔ)償機(jī)制。消除區(qū)域外部性，最為可行方式就是外部性內(nèi)部化。省內(nèi)區(qū)域外部性主要集中于生態(tài)環(huán)境、資源輸出等方面，而相對貧困地區(qū)在這些方面擁有不同程度優(yōu)勢，這就有必要針對這些地區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償。

（二）構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制

第一，區(qū)域發(fā)展：平衡三大地區(qū)。蘇北地區(qū)擁有豐富的生態(tài)資源，需將生態(tài)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長動量，但生態(tài)資源開發(fā)必須遵循“大保護(hù)”理念。蘇中地區(qū)應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮聯(lián)通蘇南與蘇北的區(qū)位優(yōu)勢，不斷提升連貫兩地的服務(wù)能力。蘇南地區(qū)處于省內(nèi)領(lǐng)先地位，但離不開蘇中、蘇北地區(qū)資源供給，蘇南地區(qū)應(yīng)做好引領(lǐng)作用，及時向蘇中、蘇北地區(qū)提供新技術(shù)、新理念。第二，區(qū)域幫扶：注入動力源。就目前省內(nèi)相對貧困地區(qū)幫扶所取得的效果并不樂觀。對于擁有發(fā)展基礎(chǔ)的地區(qū)，應(yīng)著力增強(qiáng)綜合發(fā)展能力。但省內(nèi)也存在資源枯竭、產(chǎn)業(yè)落后、生態(tài)惡化等地區(qū)，相關(guān)幫扶政策必須緊扣綠色可持續(xù)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、穩(wěn)定就業(yè)、保障民生等展開。第三，區(qū)域聯(lián)動：蘇南帶動蘇北共同發(fā)展。區(qū)域聯(lián)動需要從產(chǎn)業(yè)協(xié)作、就業(yè)對接、技術(shù)支持、經(jīng)驗共享、基礎(chǔ)設(shè)施共建等多路徑著手，建立起區(qū)域性互動互助、深度合作的聯(lián)動發(fā)展機(jī)制。針對性區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，必須能夠有效補(bǔ)齊蘇北地區(qū)主要短板之處，以避免幫扶資源的不必要浪費(fèi)或者重復(fù)幫扶。此外，具備深度協(xié)作地區(qū)應(yīng)進(jìn)行更為精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)對口合作，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有序梯度轉(zhuǎn)移和承接，實現(xiàn)兩地區(qū)共建產(chǎn)業(yè)協(xié)作基地。第四，利益補(bǔ)償：外部性內(nèi)部化。生態(tài)環(huán)保地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)建立起多元補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)償方式包括但不局限于資金補(bǔ)償，還可以是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培養(yǎng)、基地共建等，以此實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與環(huán)境效應(yīng)的雙贏［5］。同時，構(gòu)建起資源要素輸出與輸入地的利益補(bǔ)償機(jī)制，保障雙方利益分配關(guān)系和諧。資源要素輸入地應(yīng)通過飛地經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、技術(shù)共享等方式，促進(jìn)資源要素輸出地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與優(yōu)化。

四、“鄉(xiāng)村振興+新型城鎮(zhèn)化”雙輪驅(qū)動治理農(nóng)村相對貧困

（一）“鄉(xiāng)村振興+新型城鎮(zhèn)化”對治理農(nóng)村相對貧困的作用

隨著江蘇城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已遠(yuǎn)落后于整體水平，并表現(xiàn)出明顯城鄉(xiāng)二元特性。有效破解當(dāng)前蘇北相對貧困等問題，得依托于產(chǎn)業(yè)支撐為其提供經(jīng)濟(jì)動力，還需不斷完善公共服務(wù)使居民享受到農(nóng)村獨(dú)有的社會福祉。依托于“鄉(xiāng)村振興”與“新型城鎮(zhèn)化”兩大戰(zhàn)略，可促進(jìn)相對貧困地區(qū)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐、完善公共服務(wù)、進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距等，最終實現(xiàn)雙輪驅(qū)動治理的長效機(jī)制產(chǎn)生。對此，要統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實現(xiàn)兩者共同發(fā)力。可見，應(yīng)在強(qiáng)化高質(zhì)量要素支撐的基礎(chǔ)上，以完善公共服務(wù)、壯大產(chǎn)業(yè)支撐、促進(jìn)綠色發(fā)展為重要抓手。具體而言，要素支撐方面，借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，使農(nóng)村要素資源得到有效開發(fā)；同時，依托于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，構(gòu)建起城鄉(xiāng)要素資源的雙向流動機(jī)制。完善基本公共服務(wù)方面，應(yīng)著力于民生改善，將基本公共資源向農(nóng)村傾斜，推動城市基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，以保障基本公共服務(wù)均等化。壯大產(chǎn)業(yè)支撐方面，江蘇農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)正逐步形成，質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略也在穩(wěn)步推進(jìn)，整體三產(chǎn)之間呈現(xiàn)良好融合趨向。持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，并融合其他產(chǎn)業(yè)，可有效改變農(nóng)業(yè)弱勢地位及提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量與競爭力。綠色發(fā)展方面，鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化兩大戰(zhàn)略均秉持綠色發(fā)展理念，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略致力于使鄉(xiāng)村獨(dú)有生態(tài)資源優(yōu)勢更為突顯，而新型城鎮(zhèn)化以人為核心，注重城鎮(zhèn)化質(zhì)量內(nèi)涵轉(zhuǎn)變。

（二）“鄉(xiāng)村振興+新型城鎮(zhèn)化”雙輪驅(qū)動治理機(jī)制

第一，發(fā)揮高質(zhì)量要素的支撐作用。為推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)全面發(fā)展，必須充分發(fā)揮關(guān)鍵要素的支撐保障作用。人力方面，應(yīng)實施鄉(xiāng)村人才計劃，多渠道引進(jìn)與培養(yǎng)專業(yè)型人才；物力方面，主要是對現(xiàn)有農(nóng)村發(fā)展用地建立保障機(jī)制，還需盤活農(nóng)村各類閑置土地和農(nóng)房；財力方面，需持續(xù)完善農(nóng)村多元投資機(jī)制，確保農(nóng)村基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步增長；技術(shù)方面，新時代“三農(nóng)”發(fā)展離不開先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用，應(yīng)著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新支撐工程建設(shè)。第二，推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)建設(shè)與完善。具體而言，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供給具有較強(qiáng)適應(yīng)性和靈活性；農(nóng)產(chǎn)品基本屬于低技術(shù)品類，應(yīng)努力同步提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與技術(shù)含量；發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)也是促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)向更高層次發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)價值鏈要逐步向深度加工和市場流通等環(huán)節(jié)延伸，挖掘潛在新價值。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不可能在農(nóng)村內(nèi)部封閉進(jìn)行，必須與城鎮(zhèn)地區(qū)深度合作，建立起現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展新機(jī)制。第三，綠色農(nóng)村，實現(xiàn)綠色減貧。農(nóng)村開發(fā)必須立足于“不搞大開發(fā)”前提下進(jìn)行，著力使生態(tài)優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)環(huán)境效應(yīng)與經(jīng)濟(jì)效應(yīng)雙贏。生態(tài)脆弱且經(jīng)濟(jì)相對貧困地區(qū)應(yīng)盡快修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能，實現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。為此，地區(qū)間應(yīng)依據(jù)自身特性，有針對性實施差異化綠色政策，還需密切關(guān)注工業(yè)化進(jìn)程對生態(tài)環(huán)境破壞情況。

五、完善基本公共服務(wù)均等化制度治理基本公共服務(wù)相對貧困

（一）基本公共服務(wù)均等化制度對治理公共服務(wù)相對貧困的作用

基本公共服務(wù)相對貧困，一般表現(xiàn)在區(qū)域、城鄉(xiāng)、人群等方面［6］。區(qū)域?qū)用?，地區(qū)間基本公共服務(wù)水平差距顯著，蘇北基本公共服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)落后于蘇南。城鄉(xiāng)層面，城鄉(xiāng)間基本公共資源配置不均衡，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)地區(qū)。人群層面，同一區(qū)域內(nèi)不同群體所能享受的基本公共服務(wù)并不均等。基本公共服務(wù)相對貧困來源于多方面因素，需通過綜合政策來破解?？紤]江蘇各區(qū)縣財政情況，基本公共服務(wù)均等化范圍不宜設(shè)置太寬，至少滿足全體居民基本生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。為確保基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)，得依托于多元制度安排。第一，基本公共服務(wù)制度一體化，可破解公共服務(wù)體系多元分割及制度碎片化，使全體成員擁有均等的基本公共服務(wù)；第二，基本公共服務(wù)清單機(jī)制，可厘清政府部門涉及基本公共服務(wù)的權(quán)利，以及明確基本公共服務(wù)的義務(wù)范圍；第三，基本公共服務(wù)財政支持機(jī)制，財政能力均等化是保障基本服務(wù)均等化的重要前提，但財政能力均等化又受制于財政體制和財政轉(zhuǎn)移支付制度；第四，基層基本公共服務(wù)資源配置機(jī)制，注重基層基本公共服務(wù)資源優(yōu)化配置，可顯著提升基本公共服務(wù)的空間可獲取性；第五，面向弱勢群體基本公共服務(wù)保障機(jī)制，能夠幫助弱勢群體相對平等獲得基本公共服務(wù)。

（二）基本公共服務(wù)均等化制度再設(shè)計

第一，持續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)制度一體化。注重基本公共服務(wù)制度一體化，實現(xiàn)教育、醫(yī)療、社保、勞保等制度的城鄉(xiāng)一體化，以消除相對貧困地區(qū)基本公共服務(wù)制度的諸多漏洞。應(yīng)加快非戶籍常住人口與戶籍人口享受基本公共服務(wù)一體化，有序推進(jìn)非戶籍常住人口納入基本公共服務(wù)的保障范圍，實現(xiàn)對常住人口的服務(wù)全覆蓋。第二，持續(xù)優(yōu)化基本公共服務(wù)清單。進(jìn)入新時代，人民日益增長的美好生活需要已成為社會發(fā)展的重要制約因素，這也對基本公共服務(wù)提出了更高要求。為應(yīng)對群眾基本公共服務(wù)需求變化，應(yīng)及時調(diào)整基本公共服務(wù)清單。第三，完善基本公共服務(wù)均等化的財政支持機(jī)制。一是結(jié)合當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)清單的實際變化情況，實現(xiàn)共同事權(quán)與支出責(zé)任有所差異分擔(dān)。二是鼓勵地方將一般性轉(zhuǎn)移支付資金投入基本公共服務(wù)建設(shè)，并探索蘇南向蘇北橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，增強(qiáng)財政轉(zhuǎn)移支付的財力均等化。第四，健全基層基本公共服務(wù)資源配置機(jī)制。為確?；鶎踊竟卜?wù)更為均衡，一是基本公共服務(wù)資源向蘇北地區(qū)適當(dāng)傾斜，鼓勵基本公共服務(wù)設(shè)施及相應(yīng)管理人員下沉至基層，向更多相對貧困的鄉(xiāng)村延伸，使更多社會公眾可享受到更多的公共服務(wù)；二是優(yōu)化基層基本公共服務(wù)資源的空間布局，依據(jù)地區(qū)間人口基數(shù)及需求變化對現(xiàn)有基本公共服務(wù)資源進(jìn)行科學(xué)調(diào)整。第五，構(gòu)建面向弱勢群體基本公共服務(wù)保障機(jī)制。弱勢群體往往很難享受到均等的基本公共服務(wù)，甚至是無法享受到服務(wù)。為提高弱勢群體對基本公共服務(wù)的可獲取性和可負(fù)擔(dān)性，可通過減免費(fèi)用、定制服務(wù)等舉措，使弱勢群體能夠與普通群體獲得均等的基本公共服務(wù)。

六、建構(gòu)更為健全的分配制度治理經(jīng)濟(jì)相對貧困

（一）健全分配制度對治理經(jīng)濟(jì)相對貧困的作用

經(jīng)濟(jì)相對貧困更多表現(xiàn)為居民可支配收入的不均等，本文將重點探討經(jīng)濟(jì)相對貧困中收入相對貧困。追溯收入分配結(jié)果不均衡的根源，可以發(fā)現(xiàn)，收入分配情況還取決于收入分配的生產(chǎn)條件和經(jīng)濟(jì)機(jī)會等。生產(chǎn)條件分配、經(jīng)濟(jì)機(jī)會分配構(gòu)成了收入分配的前提條件，而收入分配條件不平等則構(gòu)成了收入分配結(jié)果不平等的根本原因。具體而言，一方面，生產(chǎn)條件分配作為收入分配的起點，對收入分配過程及結(jié)果具有基礎(chǔ)性作用；另一方面，經(jīng)濟(jì)機(jī)會直接影響著經(jīng)濟(jì)主體參與各類經(jīng)濟(jì)活動的可能性與便捷性，缺失經(jīng)濟(jì)機(jī)會將致使在收入分配過程中處于劣勢地位。與此同時，生產(chǎn)條件與經(jīng)濟(jì)機(jī)會兩者間也會相互影響。生產(chǎn)條件方面，受早期政策影響，所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整，非公有制經(jīng)濟(jì)比例顯著提升，這也就形成了收入分配不公的最直接原因。另外，社會居民在受教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)供給不均衡情況下，也促使人力資本差距更為明顯。經(jīng)濟(jì)機(jī)會方面，受固有體制機(jī)制等因素束縛，社會弱勢群體普遍面臨著不同形式的機(jī)會不平等，這也是加劇經(jīng)濟(jì)相對貧困的重要原因之一。對此，為有效治理經(jīng)濟(jì)相對貧困，需從分配制度的多環(huán)節(jié)著手，建立起更為健全的分配制度。

（二）治理經(jīng)濟(jì)相對貧困的分配制度改革

第一，優(yōu)化生產(chǎn)條件分配。一是堅持公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位，這是有效控制收入兩極分化的重要保障。對于相對貧困地區(qū)的農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)用地是生存基礎(chǔ)，應(yīng)鼓勵土地適度規(guī)模經(jīng)營，但要杜絕工商資本下鄉(xiāng)圈地行為。二是持續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)水平提升與均等化，使相對貧困地區(qū)群眾能夠享受到教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)，以此不斷縮小人力資本水平差距。三是立足機(jī)會平等和商業(yè)可持續(xù)性，積極發(fā)展普惠金融，使相對貧困群體以可負(fù)擔(dān)的成本享受適當(dāng)、有效的金融服務(wù)。第二，推動經(jīng)濟(jì)機(jī)會更為公平。一是保障弱勢群體擁有公平就業(yè)權(quán)。應(yīng)不斷推動城鄉(xiāng)勞動市場一體化建設(shè)，構(gòu)建更為公正公平的勞動就業(yè)制度，對于弱勢群體開展積極就業(yè)支援。二是深化農(nóng)村土地制度改革。適當(dāng)賦予農(nóng)民對農(nóng)業(yè)用地的更多權(quán)能，使農(nóng)業(yè)土地價值發(fā)揮到最大。三是針對相對貧困群體制定相應(yīng)專項幫扶政策。針對貧困群體或弱勢群體創(chuàng)業(yè)登記進(jìn)行手續(xù)簡化，并為其提供相應(yīng)指導(dǎo)。第三，健全收入分配制度。健全收入分配制度需從各環(huán)節(jié)共同發(fā)力，以此提高低收入群體的收入水平、擴(kuò)大中等收入群體的體量。初次分配環(huán)節(jié)時，應(yīng)不斷完善生產(chǎn)要素貢獻(xiàn)分配制度。要科學(xué)調(diào)整最低工資水準(zhǔn)，建立起工資合理增長機(jī)制。再分配環(huán)節(jié)時，注重個人直接稅體系建設(shè)，有序提升直接稅比重，不斷提高轉(zhuǎn)移支付的精準(zhǔn)性。第三次分配時，應(yīng)充分發(fā)揮社會群體力量，運(yùn)用激勵性政策鼓勵各界人士參與第三次分配，以此改善相對貧困。