彭 云 熊 靚 李 嘉 易潔芯 李宏偉

（中國石油勘探開發(fā)研究院）

0 引言

綜合世界銀行及聯(lián)合國定義,碳定價是一種具有成本效益的政策工具,通過價格機(jī)制將溫室氣體（GHG）排放導(dǎo)致的氣候變化成本與排放行為聯(lián)系起來,通常表現(xiàn)為對單位二氧化碳或其他溫室氣體排放的定價,通過對碳排放收費(fèi)或提供減少排放的激勵措施來遏制溫室氣體排放[1-3]。其本質(zhì)是通過政策手段干預(yù)能源產(chǎn)品定價,進(jìn)而利用市場力量來促進(jìn)能源消費(fèi)與生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和模式的改變,在需求側(cè)通過價格傳導(dǎo)機(jī)制改變高碳排能源和低碳排能源的相對價格及需求,在供給側(cè)通過市場和財(cái)稅激勵刺激清潔能源投資及技術(shù)創(chuàng)新,引導(dǎo)行業(yè)實(shí)現(xiàn)低碳化生產(chǎn)并促進(jìn)新能源的發(fā)展,從而推動低碳減排總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。碳定價機(jī)制可分為顯性碳定價機(jī)制和隱性碳定價機(jī)制兩類,顯性碳定價機(jī)制直接針對碳排放量定價,包括碳排放交易體系（ETS）、碳稅、碳信用機(jī)制、基于結(jié)果的氣候融資（Results Based Climate Finance,簡稱RBCF）、內(nèi)部碳價格等多種形式,其中碳排放交易體系和碳稅覆蓋面最廣、影響力最大,代表了國際碳定價機(jī)制的主流。隱性碳定價機(jī)制則包含了更廣義的影響碳排放成本的政策安排,例如燃油稅、能效標(biāo)準(zhǔn)等。碳定價機(jī)制被廣泛認(rèn)為是最具成本效益和最具潛力的低碳減排政策工具,其實(shí)施和發(fā)展會對油氣行業(yè)產(chǎn)生直接影響,已經(jīng)成為影響油公司戰(zhàn)略發(fā)展方向和具體投資決策的重要因素。本文試圖通過對全球碳排放交易體系和碳稅機(jī)制的分析,來把握全球碳定價機(jī)制的發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢,并分析其對油氣行業(yè)影響,以期為政府和行業(yè)提供有價值的參考,科學(xué)應(yīng)對國際碳定價壓力。

1 國際碳定價機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 國際碳定價機(jī)制覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，但仍集中于歐美發(fā)達(dá)國家

自1990年芬蘭在全球首次征收碳稅,以及2005年歐盟建立全球首個碳排放交易體系以來,國際碳定價機(jī)制取得了長足的發(fā)展,覆蓋的地理和碳排放范圍持續(xù)擴(kuò)大。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì),截至2022年4月1日,全球正在運(yùn)行的碳定價機(jī)制共68項(xiàng)（新增4項(xiàng)）,計(jì)劃實(shí)施的3項(xiàng),考慮實(shí)施的29項(xiàng)。正在運(yùn)行的碳定價機(jī)制涉及全球46個國家（包括歐盟27國）,較上年度僅增加烏拉圭1個國家,覆蓋溫室氣體排放量占全球的23%,較2020年增長10個百分點(diǎn)。正在運(yùn)行的碳定價機(jī)制中有36項(xiàng)為碳稅機(jī)制,其中國家層面的碳稅機(jī)制28項(xiàng),省/州/城市等國家行政區(qū)劃層面的碳稅機(jī)制8項(xiàng)；正在運(yùn)行的碳定價機(jī)制中有32項(xiàng)為碳排放交易體系,其中國家層面的碳排放交易體系9項(xiàng),地區(qū)層面的碳排放交易體系1項(xiàng)(即歐盟碳排放交易市場),國家行政區(qū)劃層面的碳排放交易體系22項(xiàng)(表1)[4]。各碳排放交易體系覆蓋行業(yè)、發(fā)放的總配額、金融行業(yè)參與度及國家總體碳排放規(guī)模均存在較大差別,將直接影響其交易收入,以及全球碳排放覆蓋率。例如歐盟碳排放交易市場是全球運(yùn)行時間最長、最為成熟的碳排放交易市場,覆蓋電力、工業(yè)（包括鋼鐵、水泥、玻璃、油氣等行業(yè)）及國內(nèi)航空業(yè),采取自上而下的方式由政府確定配額上限,進(jìn)入執(zhí)行的第四階段（2021—2030年）后,配額上限每年減少2.2%,2021年配額上限約為15.72×108t二氧化碳當(dāng)量,除了一級市場外還設(shè)有二級市場,允許部分金融機(jī)構(gòu)參與,價格水平較高,2021年覆蓋溫室氣體排放量約占?xì)W盟的36%,占全球的3%[5]。比較而言,中國碳排放交易市場起步較晚,2021年正式投入運(yùn)行,目前僅覆蓋電力行業(yè),價格也處于較低水平,但卻是覆蓋溫室氣體排放范圍最大的碳排放交易市場,約占全球的9%。

表1 世界碳排放交易體系與碳稅實(shí)施概況[4]Table 1 Overview of the world carbon emission trading system and carbon tax [4]

除上述碳定價機(jī)制外,還有3項(xiàng)碳定價機(jī)制在實(shí)施一段時間后被廢除。澳大利亞碳排放交易體系（Australia CPM）2012年開始實(shí)施但于2015年廢除,加拿大阿爾伯塔省碳稅2017年開始實(shí)施但于2020年廢除,加拿大安大略省總量控制碳排放交易體系（Ontario CaT）2017年實(shí)施但于2018年廢除。

從地區(qū)分布來看,正在運(yùn)行的68項(xiàng)碳定價機(jī)制雖然已覆蓋全球,涉及亞洲、歐洲、非洲、美洲和大洋洲,但仍主要集中于北美洲和歐洲地區(qū),其中北美洲24項(xiàng),歐洲23項(xiàng),合計(jì)占全球碳定價機(jī)制總數(shù)的69.1%；其次是亞洲地區(qū),共15項(xiàng),占全球碳定價機(jī)制總數(shù)的22.1%。從涉及國家來看,正運(yùn)行碳定價機(jī)制的46個國家中,有36個為發(fā)達(dá)國家①,占78.3%,除美國、加拿大、新西蘭、日本外均為歐洲國家,包括歐盟27國,以及英國、挪威、瑞士、冰島、列支敦士登5個非歐盟國家；有8個為發(fā)展中國家,占17.4%,包括中國、韓國、新加坡、南非、墨西哥、阿根廷、智利、烏拉圭；此外還有2個轉(zhuǎn)型中經(jīng)濟(jì)體,即哈薩克斯坦和烏克蘭,占4.3%。歐洲地區(qū)是全球碳定價機(jī)制發(fā)展最為成熟和碳價格水平最高的地區(qū),普遍建立了碳排放交易體系,歐盟碳排放交易市場不僅覆蓋了27個歐盟成員國,還覆蓋挪威、冰島、列支敦士登3個非歐盟成員國,瑞士碳排放交易市場也于2008年同歐盟碳排放交易市場接軌。歐洲地區(qū)還有13個國家同時運(yùn)行碳排放交易市場和碳稅兩種機(jī)制,包括法國、荷蘭、西班牙、葡萄牙、丹麥、瑞典、愛爾蘭、愛沙尼亞、波蘭、芬蘭、拉脫維亞、盧森堡和斯洛文尼亞。

1.2 國際碳價格水平大幅增長，但仍遠(yuǎn)低于實(shí)現(xiàn)溫控目標(biāo)所需水平

在全球氣候治理全面加速、多國低碳減排政策加

①按照聯(lián)合國發(fā)布的2022年《世界經(jīng)濟(jì)形勢與展望》報(bào)告中的國家分類，將36個國家定義為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，包括美國、加拿大、歐盟27國、冰島、挪威、瑞士、英國、澳大利亞、新西蘭、日本。聯(lián)合國將全球國家分為三類，即發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體、轉(zhuǎn)型中經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，但列支敦士登未列入國家分類，考慮到列支敦士登是全球人均GDP收入最高的國家之一，文中也將其歸為發(fā)達(dá)國家。壓、全球能源價格上漲、市場投機(jī)行為增加等多方因素拉動下,2022年（數(shù)據(jù)更新至2022年4月1日,下同）,全球碳定價機(jī)制的平均碳價格①根據(jù)世界銀行提供的全球碳交易市場價格及碳稅價格數(shù)據(jù)計(jì)算，碳稅僅計(jì)算1類標(biāo)簽碳稅（Price label 1），不同的碳稅機(jī)制對1類標(biāo)簽碳稅規(guī)定了不同的適用范圍，一般而言針對化石燃料、交通燃料征收，或?yàn)樘级惖恼魇丈舷蕖Ｆ骄鶅r格=（碳排放交易市場價格+1類標(biāo)簽碳稅）/碳定價機(jī)制數(shù)量，碳定價機(jī)制數(shù)量未計(jì)算投入運(yùn)營但交易價格為零的碳排放交易市場。升至32.46美元/t二氧化碳當(dāng)量,較2020年提升11.73美元/t二氧化碳當(dāng)量,漲幅達(dá)57%,是2013年以來的最高平均碳價格。全球平均碳價格的增長主要受三方面因素拉動,一是碳交易市場價格的大幅增長起到主要作用。歐盟、瑞士、新西蘭、加拿大阿爾伯塔省、加拿大魁北克省、美國加利福尼亞州、美國區(qū)域溫室氣體排放行動（RGGI）等多個碳排放交易市場價格達(dá)到歷史最高水平,較2020年漲幅均超過100%,其中歐盟碳交易市場價格漲幅最大,2022年價格達(dá)86.53美元/t二氧化碳當(dāng)量,較2020年上漲67.99美元/t二氧化碳當(dāng)量,漲幅達(dá)367%。二是多個國家碳稅大幅上調(diào)。2022年,有10項(xiàng)碳稅較2020年增幅超過50%,其中挪威碳稅上調(diào)金額最高,較2020年上調(diào)34.72美元/t二氧化碳當(dāng)量,漲幅達(dá)60%（表2）。三是新增碳定價機(jī)制起點(diǎn)高。烏拉圭2022年開始征收碳稅,定價高達(dá)137.30美元/t二氧化碳當(dāng)量,超過瑞典成為全球碳稅最高的國家；2021年啟動的英國碳排放交易市場碳價格達(dá)到99美元/t二氧化碳當(dāng)量,超過歐盟成為全球最高交易碳價。與2020年相比,截至2022年4月也有少部分國家下調(diào)了碳價格,例如韓國碳交易市場、東京碳交易市場、阿根廷碳稅、波蘭碳稅等,但下調(diào)累計(jì)總金額僅33.4美元/t二氧化碳當(dāng)量,對平均價格影響較小。

表2 全球碳稅概況[4]Table 2 Overview of the world carbon tax[4]單位：美元/t二氧化碳當(dāng)量

續(xù)表

盡管國際碳價格水平大幅提升,但總體看仍然遠(yuǎn)低于實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》1.5～2℃溫控目標(biāo)所需要的程度。根據(jù)世界銀行碳定價高級別委員會發(fā)布的2021—2022年碳價格報(bào)告,要實(shí)現(xiàn)2℃溫控目標(biāo),2020年碳價格需達(dá)到40～80美元/t二氧化碳當(dāng)量,2030年需達(dá)到50～100美元/t二氧化碳當(dāng)量價格區(qū)間,但當(dāng)前處于40～80美元/t二氧化碳當(dāng)量區(qū)間的碳定價機(jī)制覆蓋的碳排放量不足全球的4%[6]。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）最新發(fā)布的評估報(bào)告也指出,可能需要更高的價格才能在2050年前實(shí)現(xiàn)凈零排放。2021年,一項(xiàng)對30位氣候經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)行的調(diào)查顯示,需要50～250美元/t二氧化碳當(dāng)量的價格,價格中值為100美元/t二氧化碳當(dāng)量,才能實(shí)現(xiàn)溫控目標(biāo)[6]。當(dāng)前在運(yùn)行的碳定價機(jī)制中僅烏拉圭碳稅、瑞典碳稅、列支敦士登碳稅、瑞士碳稅、英國碳排放交易市場、挪威碳稅、歐盟碳排放交易市場、芬蘭碳稅、瑞士碳排放交易市場、新西蘭碳排放交易市場等10項(xiàng)達(dá)到這一區(qū)間水平,約占全球碳定價機(jī)制總數(shù)的15%,但上述幾個國家和地區(qū)碳排量占比小,對全球減排的貢獻(xiàn)較為有限。

1.3 碳定價收入大幅增加，但發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家間存在巨大差異

2021年全球碳定價收入大幅增長,據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì),2021年全球碳定價收入約為844億美元,比2020年增加311億美元,增幅達(dá)58.5%。碳收入的大幅增長主要得益于全球碳排放交易體系價格的大幅提升,歐盟碳排放交易市場在其中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。2021年歐盟碳排放交易市場價格為49.78美元/t二氧化碳當(dāng)量,較2020年漲幅169%；總收入達(dá)到343億美元,較2020年漲幅52%,約占全球總收入的41%。此外,2021年開始運(yùn)行的英國碳排放交易市場和德國碳排放交易市場也發(fā)揮了明顯的拉動作用,其收入合計(jì)達(dá)136億美元,占全球的16%以上。長期以來,碳稅一直是全球碳定價收入的主要來源,但是近年來隨著碳排放交易體系覆蓋范圍的擴(kuò)大、價格的大幅提升及交易量的增長,來源于碳排放交易體系和碳稅的收入差距逐步縮小,2021年全球碳排放交易體系收入達(dá)564億美元,占比達(dá)66.8%,首次超過碳稅收入。2021年碳稅收入約為280億美元,占比從2020年的50.8%減小到33.2%[4,6]。

從國家分布情況看,全球碳定價收入分布極不平衡,與數(shù)量分布不一致[7]。當(dāng)前正在運(yùn)行的發(fā)展中國家碳定價機(jī)制已達(dá)到21項(xiàng),另外還有2項(xiàng)轉(zhuǎn)型國家碳定價機(jī)制,合計(jì)占全球的33.8%,但2021年發(fā)展中國家碳定價收入僅13億美元,轉(zhuǎn)型國家0.4億美元,合計(jì)僅占全球碳定價收入的1.6%。發(fā)達(dá)國家碳定價機(jī)制45項(xiàng),合計(jì)占全球的66.2%,收入達(dá)到830.6億美元,占比為98.4%。收入的巨大差異集中反映了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在碳定價機(jī)制發(fā)展水平上的重大落差。

2 國際碳定價機(jī)制的發(fā)展趨勢

2.1 國際碳定價機(jī)制與全球氣候治理同步演進(jìn)，呈現(xiàn)強(qiáng)化發(fā)展的總體趨勢

碳定價機(jī)制作為實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)的重要舉措,是全球氣候治理的一部分,伴隨著全球氣候治理的演進(jìn)呈現(xiàn)遞進(jìn)式發(fā)展。1988年,聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會的成立和第43屆聯(lián)合國大會《為人類當(dāng)代和后代保護(hù)全球氣候》43/53號決議的通過,標(biāo)志著人類活動影響氣候變化由科學(xué)問題演變?yōu)檎螁栴},全球氣候變化治理走向機(jī)制化[8]。正是在這一背景下,1990年芬蘭首次征收碳稅,建立了全球第一項(xiàng)顯性碳定價機(jī)制,但此后全球碳定價機(jī)制發(fā)展進(jìn)入平臺期（圖1）。1997年《京都議定書》規(guī)定了對36個發(fā)達(dá)國家的強(qiáng)制性減排義務(wù),并首次將市場機(jī)制引入國際減排合作,提出國際排放權(quán)交易機(jī)制（IET）、清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）和聯(lián)合履約機(jī)制（JI）3種形式[9]。2005年《京都議定書》正式生效,推動國際碳定價機(jī)制實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展,歐盟碳排放交易市場正式啟動,全球碳稅與碳排放交易體系數(shù)量從1990年的2項(xiàng)增長至2005年的9項(xiàng),覆蓋全球溫室氣體排放量占比從0.15%躍升至4.83%,但主要受到美國拒絕簽署、加拿大退出《京都議定書》的影響,全球碳定價機(jī)制發(fā)展受挫,步入第二個發(fā)展平臺期。2011年德班世界氣候大會決定實(shí)施《京都議定書》第二承諾期,2015年《巴黎協(xié)定》首次將所有成員承諾的減排行動納入統(tǒng)一的法律約束框架,并提出建立國際碳交易市場的新路徑,包括締約方之間可通過轉(zhuǎn)讓國際減排成果實(shí)施合作,推動了碳定價機(jī)制的快速發(fā)展。2015年全球碳稅與碳排放交易體系增加至38項(xiàng),覆蓋溫室氣體排放量占比增加至11.4%。2021年《聯(lián)合國氣候變化公約》第26次締約方大會（COP26）簽署了《格拉斯哥氣候協(xié)議》,強(qiáng)化了國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo),并就國際碳排放交易市場機(jī)制基本框架達(dá)成共識,推動國際碳定價機(jī)制實(shí)現(xiàn)第二次跨越式發(fā)展。2021年全球碳定價機(jī)制增長至64項(xiàng),覆蓋溫室氣體排放量占比升至23%。

圖1 碳定價機(jī)制覆蓋全球溫室氣體排放量占比歷史變化圖[4]Fig.1 Historical change of the proportion of carbon pricing mechanism in global greenhouse gas emissions [4]

當(dāng)前,全球前6大能源生產(chǎn)和消費(fèi)群體,即美國、沙特阿拉伯、俄羅斯、中國、歐盟和印度均宣布了零碳排或碳中和目標(biāo),全球油氣生產(chǎn)國和消費(fèi)國低碳戰(zhàn)略呈現(xiàn)出前所未有的趨同效應(yīng)[10]。截至2022年5月,全球已有121個國家通過立法、政策規(guī)劃或政府承諾的方式確立了零碳排或碳中和目標(biāo)[11],雖然未來政策仍可能出現(xiàn)不同程度的反復(fù),但政府層面的低碳目標(biāo)通過相關(guān)發(fā)展規(guī)劃、不同層次的立法進(jìn)一步確立和落實(shí)已成為發(fā)展大趨勢,將進(jìn)一步拉動全球碳定價機(jī)制的發(fā)展。

2.2 國際碳定價機(jī)制數(shù)量穩(wěn)步增長，價格水平呈波浪式螺旋上升

1990年以來,全球碳定價機(jī)制的數(shù)量總體呈現(xiàn)穩(wěn)步增長態(tài)勢,特別是2008年以來,增長規(guī)模大幅提升。2008年全球正在運(yùn)行的碳定價機(jī)制15項(xiàng),較1990年增長7.5倍；2021年全球碳定價機(jī)制數(shù)量達(dá)到64項(xiàng),較1990年增長了32倍,較2008年增長4.3倍（圖2）。但年度新增數(shù)量差異大,增速波動十分明顯,體現(xiàn)了國際碳定價機(jī)制持續(xù)發(fā)展的長期趨勢與多因素作用下的短期波動并存的特征,預(yù)計(jì)未來仍將保持這一趨勢。2022年1—4月,全球已新增4項(xiàng)碳定價機(jī)制,未來在烏克蘭危機(jī)與能源價格危機(jī)疊加、全球氣候治理進(jìn)程受挫的影響下,增速將有所放緩,但仍將保持總體增長態(tài)勢。

圖2 全球碳定價機(jī)制數(shù)量歷史變化圖[4]Fig.2 Historical change in the number of global carbon pricing mechanism [4]

1990年以來,國際碳定價機(jī)制的總體價格水平則呈現(xiàn)波浪式發(fā)展,具有價格波峰與波谷交替出現(xiàn)、拉動價格水平螺旋式上升的特點(diǎn)。2012年全球碳定價機(jī)制平均價格水平達(dá)到歷史峰值36.1美元/t二氧化碳當(dāng)量,其后又下滑至2016年的波谷16.2美元/t二氧化碳當(dāng)量,2021年再度提升至23美元/t二氧化碳當(dāng)量（圖3）。呈現(xiàn)這一增長特點(diǎn)主要受兩方面因素影響,一是新增價格機(jī)制價格起點(diǎn)一般較低,特別是新增發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家的碳定價機(jī)制,此外碳排放交易市場機(jī)制普遍設(shè)置了1～5年的過渡期,過渡期內(nèi)免費(fèi)發(fā)放配額,拉平了總體價格水平,隨著新機(jī)制的不斷加入,波谷往復(fù)出現(xiàn)。二是大部分發(fā)達(dá)國家碳價格保持在較高水平并呈現(xiàn)波動增長態(tài)勢,推動價格波峰往復(fù)出現(xiàn)。例如歐盟碳交易市場價格2018年以來總體呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢,2021年價格達(dá)到49.80美元/t二氧化碳當(dāng)量,2022年進(jìn)一步提升至86.50美元/t二氧化碳當(dāng)量（圖4）。加拿大碳稅自2019年開始征收以來,逐年上漲,2021年增至31.80美元/t二氧化碳當(dāng)量,2022年進(jìn)一步增至39.96美元/t二氧化碳當(dāng)量（圖4）。此外,發(fā)展中國家碳價格雖然總體處在較低水平,但也呈現(xiàn)增長態(tài)勢。例如南非碳稅從2020年的7.06美元/t二氧化碳當(dāng)量提升至2021年的9.20美元/t二氧化碳當(dāng)量,2022年進(jìn)一步提升至9.8美元/t二氧化碳當(dāng)量,較2020年增幅39.4%；墨西哥碳稅2022年提升至3.72美元/t二氧化碳當(dāng)量,較2019年增幅24.3%（圖5）。

圖3 全球碳定價機(jī)制年度收入與平均價格歷史變化圖[4]Fig.3 Historical changes in annual revenue and average price of global carbon pricing mechanism [4]

圖4 近10年主要發(fā)達(dá)國家碳定價機(jī)制價格變化圖[4]Fig.4 Price changes of carbon pricing mechanism of major developed countries in last 10 years [4]

圖5 主要發(fā)展中國家碳定價機(jī)制價格變化統(tǒng)計(jì)圖[4]Fig.5 Price changes of carbon pricing mechanism in major developing countries [4]

2.3 發(fā)展中國家是未來拓展的主要方向，但與發(fā)達(dá)國家間差距短期難以彌合

按照聯(lián)合國分類,當(dāng)前澳大利亞是唯一未運(yùn)行碳交易市場或碳稅機(jī)制的發(fā)達(dá)國家。2022年澳大利亞政府表示將在氣候政策上“做出重大改變”[12],未來澳大利亞重新啟用碳稅或碳排放交易體系的可能性有所提升。但總體看,碳定價機(jī)制在發(fā)達(dá)國家拓展的空間已經(jīng)十分有限,未來將主要在發(fā)展中國家拓展。截至2022年4月1日,全球僅有9個發(fā)展中國家在運(yùn)行碳定價機(jī)制,分別為中國、韓國、新加坡、墨西哥、智利、阿根廷、哥倫比亞、烏拉圭和南非,僅占聯(lián)合國定義的發(fā)展中國家數(shù)量的7%,但全球已有80個發(fā)展中國家正式做出零碳排或碳中和承諾,占零碳承諾國家總數(shù)的64%[11]。當(dāng)前發(fā)展中國家碳定價機(jī)制總體還處于初級階段,起步晚,覆蓋國家少,價格和收入水平低,2021年平均價格僅為5.3美元/t二氧化碳當(dāng)量,但進(jìn)一步發(fā)展提升的空間廣闊。未來國際碳減排政策約束的強(qiáng)化,以及發(fā)達(dá)國家推動出臺碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制產(chǎn)生的倒逼效應(yīng),將推動發(fā)展中國家碳減排機(jī)制加速發(fā)展。2022年烏拉圭以全球最高碳價格水平開始征收碳稅,反映了發(fā)展中國家強(qiáng)化碳定價機(jī)制自主意識的大幅提升。但總體看,發(fā)展中國家碳定價機(jī)制在價格和收入水平上同發(fā)達(dá)國家間還存在巨大差距,體現(xiàn)了國家總體發(fā)展水平的差距,預(yù)計(jì)短期內(nèi)難以彌合。

2.4 發(fā)達(dá)國家加速碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制建設(shè)，但前景和效果面臨較大不確定性

2022年6月,經(jīng)過長期討論和修訂后,歐盟議會終于通過了建立碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）的法案,成為全球首項(xiàng)CBAM立法。根據(jù)法案,歐盟將于2023年1月開始啟用CBAM,過渡期至2026年底,從2027年開始正式征收碳關(guān)稅,征收范圍初期覆蓋鋼鐵、鋁、電力、水泥和化肥行業(yè),到2032年將覆蓋被納入歐盟碳排放交易市場的所有行業(yè)[13]。除歐盟外,加拿大、英國、美國等發(fā)達(dá)國家也在積極推動設(shè)立自己的碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制。2021年8月,加拿大政府啟動了關(guān)于碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制的磋商,并計(jì)劃同美國、歐盟等國際伙伴溝通[14]。2022年4月,英國議會環(huán)境審計(jì)委員會發(fā)布了《綠色進(jìn)口：英國碳邊界方法》的報(bào)告,政府承諾就實(shí)施英國CBAM進(jìn)行磋商[15]。2022年6月,美國民主黨參議員向參議院提交了旨在設(shè)立美國碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制的《清潔競爭法案》（Clean Competition Act）[16]?？傮w看,發(fā)達(dá)國家間關(guān)于征收碳關(guān)稅的分歧在減小,相互間協(xié)調(diào)在加強(qiáng),未來基于G7、OECD及國家間氣候合作倡議等平臺建立跨國CBAM的可能性提升。

目前歐盟及其他發(fā)達(dá)國家提出的CBAM機(jī)制有兩個共同點(diǎn),一是意圖通過消除各國碳定價水平差異來維護(hù)本國企業(yè)的國際競爭力；二是并未區(qū)分發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家。CBMA的實(shí)施將倒逼尚未實(shí)施碳定價機(jī)制或定價水平較低的國家提升碳價格,以避免“碳收入”外溢,有助于拉升全球碳排放成本,一定程度推動全球氣候減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[17],但違背了《聯(lián)合國氣候變化公約》確立的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,單邊強(qiáng)制性征收“碳關(guān)稅”抹殺了因歷史碳排及發(fā)展階段差異帶來的發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家減碳責(zé)任的“區(qū)別”,將在事實(shí)上形成主要針對發(fā)展中國家的“綠色貿(mào)易壁壘”。隨著歐盟法案的通過,CBAM實(shí)施已提上日程,但其合法性及“生態(tài)帝國主義”傾向備受爭議[18],背后則是圍繞國際貿(mào)易規(guī)則制定權(quán)的博弈,由此引發(fā)的國家間博弈將遠(yuǎn)超氣候治理范疇,而是同全球地緣政治經(jīng)濟(jì)格局和秩序調(diào)整緊密相連,其實(shí)施前景和效果仍面臨較大不確定性。

3 國際碳定價機(jī)制對油氣行業(yè)的影響

3.1 當(dāng)前碳定價機(jī)制對油氣行業(yè)的總體影響還較為有限

一是油氣行業(yè)并不因生產(chǎn)化石燃料而承擔(dān)更高的碳價格成本。按照《溫室氣體核算體系》（GHG Protocol）劃分標(biāo)準(zhǔn)[19],現(xiàn)行碳定價機(jī)制主要針對范圍1（Scope 1）和范圍2（Scope 2）的溫室氣體排放,即由企業(yè)內(nèi)部擁有或控制的直接排放和因消耗購買的電力而產(chǎn)生的間接排放。這兩部分排放是石油和天然氣開采及加工過程中產(chǎn)生的溫室氣體排放,在化石燃料全周期排放中僅占12%,而88%的排放量發(fā)生在終端消費(fèi)環(huán)節(jié),由范圍3（Scope 3）覆蓋[20]。二是現(xiàn)行的碳定價機(jī)制僅覆蓋少數(shù)油氣資源國,且碳價格水平差異大?；赽p統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)得出的2021年度全球前20大油氣生產(chǎn)國中,僅美國、加拿大、挪威、墨西哥、哈薩克斯坦5個國家在運(yùn)行碳稅或碳排放交易市場機(jī)制。全球最大油氣生產(chǎn)國美國尚未建立全國性的碳定價機(jī)制,僅運(yùn)行地方性碳排放交易市場,例如加利福尼亞州、馬薩諸塞州、俄勒岡州及美國區(qū)域溫室氣體減排行動（RGGI）碳排放交易市場,其中RGGI碳排放交易市場僅覆蓋電力行業(yè),不涉及石油行業(yè)。墨西哥于2014年開始征收碳稅,但價格水平較低,2021年僅3.2美元/t二氧化碳當(dāng)量（表3）[21-24]。哈薩克斯坦于2013年開始運(yùn)行碳排放交易市場,但2016—2017年停擺,2018年重啟后一直保持較低價格,2021年為1.2美元/t二氧化碳當(dāng)量。三是資源國為了避免因碳成本過高導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)社會負(fù)面效應(yīng),不一定能夠嚴(yán)格執(zhí)行碳價格標(biāo)準(zhǔn)。例如加拿大雖然出臺了較高的碳稅標(biāo)準(zhǔn),但聯(lián)邦政府和大多數(shù)省政府對包括石油天然氣、化工、水泥、鋼鐵和采礦在內(nèi)的多個行業(yè)給予大幅度的豁免。據(jù)加拿大氣候選擇研究所（Canadian Institute for Climate Choices,CICC）分析,加拿大油氣行業(yè)最大排放企業(yè)森科能源公司（Suncor）2020年實(shí)際支付的平均碳成本約為2.1美元/t二氧化碳當(dāng)量,僅為總碳價的1/14[21]。

表3 主要資源國油氣行業(yè)碳價格征收情況Table 3 Overview of carbon tax rate of the petroleum industry in major resource countries

3.2 科學(xué)合理的稅收設(shè)計(jì)能較好平衡減碳與行業(yè)發(fā)展利益

在全球前20大油氣生產(chǎn)國中,挪威是碳定價機(jī)制運(yùn)行時間最長、價格水平最高、實(shí)際執(zhí)行最為嚴(yán)格的國家。挪威早在1991年就開始征收碳稅,并于2005年加入歐盟碳排放交易市場,如果綜合碳稅與碳排放交易市場價格,2021年挪威碳價高達(dá)122.6美元/t二氧化碳當(dāng)量。2021年1月,挪威政府發(fā)布《2021—2030年氣候行動計(jì)劃》,為了實(shí)現(xiàn)到2030年碳排量在1990年基礎(chǔ)上至少降低50%的目標(biāo),計(jì)劃將挪威碳稅從2020年的590挪威克朗/t二氧化碳當(dāng)量（約為70美元/t二氧化碳當(dāng)量）提高到2030年的2000挪威克朗/t二氧化碳當(dāng)量（約為235美元/t二氧化碳當(dāng)量）,漲幅近340%[25]。當(dāng)前挪威的電力供應(yīng)和建筑能源使用已基本實(shí)現(xiàn)脫碳,必須大幅降低運(yùn)輸和工業(yè)碳排才能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),油氣行業(yè)約占挪威碳排放量的1/4,是減排的重點(diǎn)領(lǐng)域。挪威也是歐洲最大的油氣生產(chǎn)國和出口國,2021年天然氣產(chǎn)量為1143×108m3,全球排名第9；石油產(chǎn)量為380×104t,全球排名第12；天然氣出口量為1130×108m3,全球排名第5。油氣行業(yè)對挪威經(jīng)濟(jì)民生意義重大,2021年,油氣行業(yè)出口占挪威出口收入的50%以上,油氣行業(yè)占挪威國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的20%以上[26]。此外,挪威90%以上的石油和天然氣出口均流向歐盟,其在歐洲能源安全中占有特殊地位,在當(dāng)前俄烏沖突持續(xù)、歐洲能源危機(jī)愈演愈烈的大背景下,挪威油氣行業(yè)的重要性更加凸顯。

挪威政府需要在促進(jìn)石油和天然氣行業(yè)發(fā)展與低碳減排目標(biāo)之間取得有效平衡,以確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源安全和低碳減排等多個目標(biāo)之間的協(xié)同。挪威政府通過油氣財(cái)稅體系的稅收中性設(shè)計(jì),較好地實(shí)現(xiàn)了各方目標(biāo)的平衡。挪威油氣財(cái)稅體系在保持高稅率的同時,設(shè)計(jì)了復(fù)雜的退稅制度,僅對公司利潤征稅,從而確保稅前盈利的投資項(xiàng)目在稅后也能盈利。在挪威油氣稅收體系下,碳稅被計(jì)入總體支出,在計(jì)算特別稅（Special Tax）的時候可以抵扣,從而削弱了高碳稅給項(xiàng)目帶來的負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響。據(jù)Wood Mackenzie公司經(jīng)濟(jì)評價分析,雖然挪威碳價格快速上升,到2030年,年度碳收入將達(dá)到20億美元,較調(diào)整前增長一倍以上,相當(dāng)于桶油操作費(fèi)增加2美元,但挪威的油氣資產(chǎn)總體估值僅下降14億美元,降幅約為1%。新碳稅情景下,油公司價值的下降幅度為0～4%,那些電氣化率較高、碳排放量較低的公司,資產(chǎn)價值下降幅度也低,能更好應(yīng)對碳稅高漲帶來的負(fù)面影響。在挪威油氣財(cái)稅體系下,政府的碳稅收入雖然大幅提升,但將以其他形式的稅收收入優(yōu)惠或減免來實(shí)現(xiàn)總體平衡,一方面能確保行業(yè)能獲得合理利潤；另一方面又為油氣行業(yè)脫碳提供了稅收激勵,推動行業(yè)通過電氣化、新能源融合發(fā)展、碳捕捉與碳封存等多種方式進(jìn)一步脫碳[27]。

3.3 國際碳定價機(jī)制發(fā)展將加速推動油氣行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型

雖然當(dāng)前碳定價機(jī)制對油氣行業(yè)的影響還較為有限,但呈現(xiàn)出明顯的強(qiáng)化發(fā)展態(tài)勢,特別是在碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制的“倒逼”效應(yīng)下,越來越多的資源國考慮實(shí)施碳定價機(jī)制。2021年底巴西公布了建立碳定價機(jī)制的法律草案；2021年俄羅斯氣候法案通過初審,計(jì)劃引入碳排放交易體系[7]；印度尼西亞計(jì)劃2022年開始征收碳稅,2025年建立碳排放交易市場。碳定價機(jī)制會直接提升油氣行業(yè)稅收成本,影響項(xiàng)目當(dāng)期利潤和未來資產(chǎn)價值,對企業(yè)投資決策和生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)劃產(chǎn)生直接影響。國際碳定價機(jī)制的持續(xù)發(fā)展,促使越來越多的油公司在運(yùn)營層面將碳價格因素納入項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價,充分重視碳價格風(fēng)險(xiǎn)；在戰(zhàn)略層面則加大低碳戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型部署,通過油氣業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整、低碳業(yè)務(wù)投資、減碳技術(shù)研發(fā)、油氣與新能源融合發(fā)展等多種途徑加快推進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型。

4 啟示和建議

4.1 政府層面

一是加強(qiáng)國家政策引導(dǎo)。中國自2013年起,在北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東、深圳、福建8個省/市啟動了碳排放交易市場試點(diǎn),2021年正式啟動全國統(tǒng)一的碳排放交易市場。目前,中國碳排放交易市場整體設(shè)計(jì)初步明確并已具備一定的交易規(guī)模,但在運(yùn)行中也存在立法欠缺、運(yùn)行機(jī)制不完善、交易規(guī)則不統(tǒng)一、市場調(diào)節(jié)作用未完全發(fā)揮等問題。建議進(jìn)一步健全頂層設(shè)計(jì),完善相關(guān)法律法規(guī),明確政府、地方、企業(yè)、交易機(jī)構(gòu)的定位、職責(zé)與分工,完善碳排放交易市場,逐步推進(jìn)全國碳交易市場建設(shè)。

二是擴(kuò)大碳排放交易市場覆蓋范圍。中國碳排放交易市場總體還處于起步階段,目前只在2162家發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)碳排放企業(yè)間開展配額現(xiàn)貨交易[28],覆蓋碳排放量超40×108t二氧化碳當(dāng)量,全國占比約30%。中國實(shí)現(xiàn)“雙碳目標(biāo)”時間緊、任務(wù)重,應(yīng)盡快分步驟將水泥、鋼鐵、化工、造紙等高排放企業(yè)納入碳排放交易市場,強(qiáng)化重點(diǎn)行業(yè)控減碳排放意識,發(fā)揮碳排放交易市場在實(shí)現(xiàn)“雙碳目標(biāo)”中的關(guān)鍵作用。

三是構(gòu)建碳排放量核算體系。碳排放量核算涉及不同的行業(yè)、排放范圍、生產(chǎn)過程等,是國家內(nèi)部以及未來國家間碳交易、征收碳關(guān)稅最為重要的基礎(chǔ)。中國應(yīng)進(jìn)一步完善與國際接軌、符合國內(nèi)實(shí)際情況的碳排放量核算方法與報(bào)告指南,完善碳排放因子核算,為各行業(yè)參與碳交易提供基礎(chǔ)；此外,更為重要的是要深度參與國際碳排放量核算標(biāo)準(zhǔn)及報(bào)告的制定,提高話語權(quán),以便在國際碳交易中掌控更多主動權(quán)。

四是優(yōu)化總體稅收設(shè)計(jì)。對油氣等影響國計(jì)民生的基礎(chǔ)性行業(yè)的碳價格征收要考慮低碳減排與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定利益的平衡,基于中國基本國情,跟隨發(fā)展中國家總體趨勢緩步實(shí)施。同時也要積極借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn),通過設(shè)計(jì)合理的稅收減免和低碳減排稅收激勵機(jī)制,優(yōu)化稅收總體設(shè)計(jì),實(shí)現(xiàn)碳價格收費(fèi)顯著增加,但保持總體稅收負(fù)擔(dān)平衡,從而在促進(jìn)行業(yè)低碳減排的同時保持行業(yè)活力,提升應(yīng)對“碳關(guān)稅”壓力的能力。

4.2 行業(yè)層面

一是高度重視碳交易對行業(yè)的影響。全國碳排放交易市場目前僅納入了油氣企業(yè)的自備電廠,但作為碳排放主要來源之一的油氣行業(yè)將在2022—2023年納入全國碳排放交易市場。根據(jù)碳排放交易市場規(guī)則,如果油氣企業(yè)的碳排放量大于配額,就不得不在碳排放交易市場購買配額,而整體呈上漲趨勢的碳價[27],將加大油氣企業(yè)的成本壓力,給企業(yè)運(yùn)營帶來較大挑戰(zhàn)。

二是加強(qiáng)研發(fā)創(chuàng)新力度及新能源融合發(fā)展來促進(jìn)碳減排。油氣企業(yè)要認(rèn)清碳定價機(jī)制通過價格信號、市場手段達(dá)到碳減排的作用,不僅要明確生產(chǎn)過程中碳排放來源,科學(xué)核算碳排放量,制定碳減排目標(biāo)路徑,更需要通過碳減排關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)與創(chuàng)新,以及與新能源的融合發(fā)展來加大碳減排力度。

三是緊密跟蹤境外資源國碳定價機(jī)制發(fā)展趨勢,積極應(yīng)對海外項(xiàng)目碳價格風(fēng)險(xiǎn)。碳定價機(jī)制正向主要油氣資源國,特別是發(fā)展中油氣資源國拓展,覆蓋范圍也逐步延伸至油氣全產(chǎn)業(yè)鏈,這將對石油公司境外油氣業(yè)務(wù)的發(fā)展帶來更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。石油公司需要未雨綢繆,在新項(xiàng)目獲取時,充分做好資源國碳定價機(jī)制及相關(guān)法律法規(guī)的盡職調(diào)查,全面分析對項(xiàng)目技術(shù)性與經(jīng)濟(jì)性的影響；在現(xiàn)有項(xiàng)目運(yùn)營中,要盡快制定生產(chǎn)過程中減排的措施,最大限度避免因碳稅等因素給項(xiàng)目造成的經(jīng)濟(jì)損失。

5 結(jié)論

（1）當(dāng)前,在全球能源轉(zhuǎn)型和氣候治理進(jìn)程加速的拉動下,國際碳定價機(jī)制實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展,截至2022年4月,全球碳定價機(jī)制數(shù)量、覆蓋地理范圍、覆蓋溫室氣體排放量及碳定價收入均達(dá)到迄今歷史最高水平。但發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家間在機(jī)制數(shù)量及價格與收入水平上存在巨大差異。

（2）國際碳定價機(jī)制將隨國際氣候治理進(jìn)程同步演進(jìn),近期受俄烏沖突等因素影響有所放緩,中長期仍將保持強(qiáng)化發(fā)展趨勢。發(fā)展中國家是未來碳定價機(jī)制拓展的主要方向,但受發(fā)展水平限制,同發(fā)達(dá)國家間的巨大差異短期難以彌合。發(fā)達(dá)國家則利用先發(fā)優(yōu)勢加速推動碳邊界調(diào)整機(jī)制,一方面將對碳定價機(jī)制發(fā)展水平較低國家形成 “倒逼”效應(yīng),提升總體發(fā)展水平；另一方面則違背了《聯(lián)合國氣候變化公約》“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,帶來 “綠色貿(mào)易壁壘”隱患,將激化國際“碳政治”博弈。

（3）當(dāng)前碳定價機(jī)制對油氣行業(yè)的影響較為有限。一是油氣行業(yè)溫室氣體排放主要產(chǎn)生在終端消費(fèi)環(huán)節(jié),為范圍3排放,但現(xiàn)行碳定價機(jī)制僅針對范圍1和范圍2排放；二是絕大部分油氣資源國尚未運(yùn)行碳定價機(jī)制；三是資源國政府為了平衡經(jīng)濟(jì)社會利益,實(shí)際執(zhí)行不嚴(yán),或通過優(yōu)化總體油氣財(cái)稅設(shè)計(jì)來減緩行業(yè)負(fù)面影響,但未來碳定價機(jī)制對油氣行業(yè)約束趨于加強(qiáng),將加速推動行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型。

（4）中國是能源消費(fèi)大國以及全球最大二氧化碳排放國,實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰、2060年碳中和的“雙碳目標(biāo)”任重道遠(yuǎn)。油氣行業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)行業(yè),對國家發(fā)展與穩(wěn)定起到關(guān)鍵支撐作用,油氣行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型必須兼顧行業(yè)發(fā)展與低碳減排的雙重目標(biāo),才能實(shí)現(xiàn)能源的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型和“安全降碳”。無論是政府還是行業(yè),都應(yīng)高度重視國際碳定價機(jī)制的發(fā)展、順應(yīng)趨勢,借鑒經(jīng)驗(yàn),不斷完善,持續(xù)摸索適合自身的碳定價機(jī)制,使其在實(shí)現(xiàn)低碳目標(biāo)中發(fā)揮更重要的作用。