張海東,王修保，李 靜

(1.山東省固體廢物和危險(xiǎn)化學(xué)品污染防治中心，山東 濟(jì)南 250117;2.中國(guó)再生資源回收利用協(xié)會(huì)，北京 100031)

1 廢鉛蓄電池集中收集概況

廢鉛蓄電池呈現(xiàn)產(chǎn)生源多且分散，單個(gè)產(chǎn)生源產(chǎn)廢量小、總量大的現(xiàn)象。近年來，隨著政府監(jiān)管加嚴(yán)，廢鉛蓄電池回收市場(chǎng)逐步規(guī)范，但也存在持證單位回收廢鉛蓄電池比例偏低[1]，部分鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)參與回收的積極性不高[2]等問題。據(jù)測(cè)算，全國(guó)廢鉛蓄電池產(chǎn)生量350萬(wàn)噸至440萬(wàn)噸[1,3]，若這些廢鉛蓄電池流入非法渠道，鉛污染將影響生態(tài)環(huán)境和人體健康。廢鉛蓄電池集中收集和轉(zhuǎn)移試點(diǎn)具體如下。

(1)廢鉛蓄電池污染防治行動(dòng)方案。2019年初，國(guó)家9部委聯(lián)合出臺(tái)了《廢鉛蓄電池污染防治行動(dòng)方案》[4]，要求充分發(fā)揮鉛蓄電池生產(chǎn)和再生鉛骨干企業(yè)的帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)回收企業(yè)依托生產(chǎn)商的營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)建立逆向回收體系，鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)、進(jìn)口商通過自建回收體系或與社會(huì)回收體系合作等方式，建立規(guī)范的回收利用體系。

(2)集中收集和轉(zhuǎn)移試點(diǎn)。2016年7月，在生態(tài)環(huán)境部積極推動(dòng)下，首先在山東省等地區(qū)開展了廢鉛蓄電池收集和轉(zhuǎn)移管理制度試點(diǎn)。山東省作為首批試點(diǎn)省份，取得成效明顯[5]。在此次試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2019年1月，生態(tài)環(huán)境部、交通運(yùn)輸部印發(fā)文件[6]，組織開展鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)集中收集和跨區(qū)域轉(zhuǎn)運(yùn)試點(diǎn)，按照試點(diǎn)要求，山東省開展了鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)集中收集和跨區(qū)域轉(zhuǎn)運(yùn)制度試點(diǎn)工作。

(3)延續(xù)試點(diǎn)通知。2020年12月，生態(tài)環(huán)境部、交通運(yùn)輸部印發(fā)文件[7]延長(zhǎng)試點(diǎn)，要求充分發(fā)揮試點(diǎn)單位在落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度中的主體作用，探索以“白名單”方式對(duì)廢鉛蓄電池跨省轉(zhuǎn)移審批實(shí)行簡(jiǎn)化許可，強(qiáng)化廢鉛蓄電池收集轉(zhuǎn)運(yùn)信息化監(jiān)管。

2 山東省廢鉛蓄電池回收體系建設(shè)進(jìn)展

2.1 山東省廢鉛蓄電池產(chǎn)生量測(cè)算

有學(xué)者[1]綜合汽車、通信基站、電動(dòng)自行車、電動(dòng)三輪車等的保有量對(duì)山東省的廢鉛蓄電池產(chǎn)生量進(jìn)行估算，為51.6萬(wàn)噸。但用此種方法測(cè)算，除汽車保有量數(shù)據(jù)準(zhǔn)確外，其他產(chǎn)品保有量均沒有準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，另外根據(jù)《鉛蓄電池回收利用管理暫行辦法》(征求意見稿)[8]全行業(yè)廢電池回收率為各電池企業(yè)回收量總和占全行業(yè)電池銷售量的比例，而全行業(yè)電池銷售量等于各企業(yè)銷售量之和，因此本文采用直接向在山東省市場(chǎng)占有率較高的鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)調(diào)研方法，經(jīng)過換算，得出這些企業(yè)在山東省銷售量為38.9萬(wàn)噸，即山東省廢鉛蓄電池產(chǎn)生量。

2.2 山東省試點(diǎn)進(jìn)展

截至2021年12月底，在山東省市場(chǎng)占有率較高的14家鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)，通過自建、聯(lián)建或委托收集的方式，均設(shè)置了廢鉛蓄電池集中轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)，鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)連同專業(yè)回收企業(yè)共設(shè)置廢鉛蓄電池集中轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)116個(gè)、收集網(wǎng)點(diǎn)423個(gè)，取得廢鉛蓄電池收集許可證98本，2021年共規(guī)范收集處理廢鉛蓄電池40.38萬(wàn)噸，是廢鉛蓄電池理論年產(chǎn)生量38.9萬(wàn)噸的104%，已基本實(shí)現(xiàn)廢鉛蓄電池應(yīng)收盡收，形成了從“收集網(wǎng)點(diǎn)——集中轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)(鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)自建、聯(lián)建或委托專業(yè)收集企業(yè)建設(shè))——廢鉛蓄電池利用處置企業(yè)”的收集轉(zhuǎn)運(yùn)體系。

2.3 試點(diǎn)工作主要舉措

(1)建立和完善管理制度法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。山東省先后出臺(tái)了地方標(biāo)準(zhǔn)《山東省鉛酸蓄電池全生命周期污染防治技術(shù)規(guī)范》(DB37/T 1931-2018)、山東省鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)集中收集和跨區(qū)域轉(zhuǎn)運(yùn)制度試點(diǎn)工作方案的通知，建設(shè)了備案信息平臺(tái)，規(guī)定了回收企業(yè)的編碼規(guī)則，從政策、制度方面保障試點(diǎn)開展。

(2)建設(shè)回收運(yùn)行體系。通過對(duì)廢鉛蓄電池分級(jí)管理，建立暫時(shí)貯存-集中貯存-跨區(qū)域轉(zhuǎn)運(yùn)方式，并應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，基本建成了覆蓋全省的廢鉛蓄電池回收轉(zhuǎn)運(yùn)體系[9]。

3 鉛蓄電池產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度所處背景

3.1 制度所處背景

2012年，國(guó)家出臺(tái)了廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度，使家電行業(yè)成為我國(guó)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的先行者[10]。廢棄電器電子產(chǎn)品作為生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的先行者，政府部門積累了一定管理經(jīng)驗(yàn)，但廢鉛蓄電池與廢棄電器電子產(chǎn)品有諸多不同，在實(shí)踐中又不能照搬經(jīng)驗(yàn)。一是廢棄電器電子產(chǎn)品不屬于危險(xiǎn)廢物，而廢鉛蓄電池屬于危險(xiǎn)廢物。收集、貯存、利用、處置廢鉛蓄電池需取得生態(tài)環(huán)境部門許可。長(zhǎng)期以來，從事廢鉛蓄電池收集的個(gè)人、個(gè)體、企業(yè)非常多，據(jù)中國(guó)再生資源回收利用協(xié)會(huì)調(diào)研，山東省僅電動(dòng)自行車維修點(diǎn)就達(dá)5萬(wàn)～10萬(wàn)個(gè)，這些維修點(diǎn)幾乎每天都在回收廢鉛蓄電池；二是廢鉛蓄電池殘值高。廢鉛蓄電池不會(huì)像廢棄電器電子產(chǎn)品被主動(dòng)丟棄，不同型號(hào)的廢鉛蓄電池噸價(jià)在5 000元～9 500元，并隨市場(chǎng)行情波動(dòng)；三是廢鉛蓄電池收集市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈。相比廢棄電器電子產(chǎn)品，從事廢鉛蓄電池收集經(jīng)營(yíng)活動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益較高，收集企業(yè)渴望獲取合法“身份”的愿望更為強(qiáng)烈，惡性競(jìng)爭(zhēng)情況較多；四是廢鉛蓄電池危害更大，廢鉛蓄電池含鉛酸液泄漏會(huì)對(duì)水體、土壤環(huán)境造成嚴(yán)重污染，甚至造成兒童、學(xué)生、孕婦鉛中毒[1]，增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。

從以上鉛蓄電池產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的背景可見，政府部門在鉛蓄電池產(chǎn)品推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度方面，起步較晚，缺少可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。2021年11月印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》明確提出要穩(wěn)步推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)。2021年12月，生態(tài)環(huán)境部等18部委印發(fā)《“十四五”時(shí)期“無(wú)廢城市”建設(shè)工作方案》要求到2025年，“無(wú)廢城市”的固體廢物綜合利用水平顯著提升，無(wú)害化處置能力有效保障，減污降碳協(xié)同增效作用充分發(fā)揮。因此，在這樣的國(guó)家戰(zhàn)略背景下，再次審視并發(fā)現(xiàn)鉛蓄電池產(chǎn)品推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度存在問題，進(jìn)而提出對(duì)策，意義重大。

3.2 廢鉛蓄電池生態(tài)環(huán)境管理要求

《國(guó)家危廢名錄》2008年版規(guī)定經(jīng)拆散、破碎、砸碎后分類收集的鉛酸電池是危險(xiǎn)廢物，代碼是900-044-49；2016年版正式規(guī)定廢棄的鉛蓄電池屬危險(xiǎn)廢物，代碼是900-044-49；到2021版，將廢鉛蓄電池列為第31類危險(xiǎn)廢物，代碼為900-052-31。

3.3 鉛蓄電池產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度

2016年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》，明確了廢鉛蓄電池回收應(yīng)由鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)負(fù)主體責(zé)任[11]，正式確立了鉛蓄電池產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。2020年9月1日起施行的《固體廢物污染環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：鉛蓄電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定以自建或者委托等方式建立與產(chǎn)品銷售量相匹配的廢舊產(chǎn)品回收體系，并向社會(huì)公開，實(shí)現(xiàn)有效回收和利用。至此，鉛蓄電池產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度無(wú)論從法律層面還是政策規(guī)章層面，都有了依據(jù)?！躲U蓄電池回收利用管理暫行辦法》(征求意見稿)[8]對(duì)鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)提出了落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的具體要求，明確到2025年底，鉛蓄電池回收率要超過70%以上。

3.4 生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行情況

生態(tài)環(huán)境部門和交通運(yùn)輸部門組織試點(diǎn)積極推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門在對(duì)試點(diǎn)單位頒發(fā)危險(xiǎn)廢物收集經(jīng)營(yíng)許可證時(shí)，載明了其下屬全部集中轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)的名稱、地址和貯存能力等內(nèi)容，以許可的形式明確了生產(chǎn)者的回收責(zé)任和義務(wù)。

4 試點(diǎn)工作亟待解決的問題

4.1 對(duì)試點(diǎn)的目標(biāo)把握不準(zhǔn)確

有的地市將開展廢鉛蓄電池試點(diǎn)與推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度割裂開來，沒有采取措施使鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)參與到收集轉(zhuǎn)運(yùn)試點(diǎn)當(dāng)中，而是將傳統(tǒng)的收集企業(yè)作為試點(diǎn)的收集主體，對(duì)其發(fā)放收集許可證，開展廢鉛蓄電池收集經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。導(dǎo)致在按國(guó)家規(guī)定方法[8]計(jì)算回收率時(shí)，鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)回收率遠(yuǎn)不能完成國(guó)家制定的回收率目標(biāo)。

4.2 重點(diǎn)管理服務(wù)對(duì)象不清

廢鉛蓄電池收集活動(dòng)中，參與者包括鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)及其銷售網(wǎng)點(diǎn)、集中轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)、收集網(wǎng)點(diǎn)，重點(diǎn)管理哪個(gè)環(huán)節(jié)、哪些流程，各個(gè)地方并不統(tǒng)一。有的地方只管理集中轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)，有的地方不僅審批管理集中轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)還審批收集網(wǎng)點(diǎn)，同樣要求收集網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行環(huán)評(píng)、發(fā)放許可證。有的地方想支持鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)開展逆向物流回收，但鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)在本地沒有獲批集中轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)，無(wú)收集實(shí)體，沒有能夠落地的支持措施。

4.3 試點(diǎn)期間打擊對(duì)象與重點(diǎn)不正確

一些地方監(jiān)管精力主要放在集中轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)、收集網(wǎng)點(diǎn)，對(duì)小商小販不規(guī)范流動(dòng)回收存在監(jiān)管漏洞，并且，因?yàn)樾∩绦∝湶灰?guī)范收集造成集中轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)和收集網(wǎng)點(diǎn)收集效率低等問題沒有跟進(jìn)關(guān)注、分析原因。

4.4 缺少激勵(lì)和約束機(jī)制

鉛蓄電池是一種接近100%可以回收利用的產(chǎn)品，完全契合“無(wú)廢城市”提高固廢綜合利用率的理念，但是廢鉛蓄電池集中收集和跨區(qū)域轉(zhuǎn)運(yùn)制度試點(diǎn)作為鉛蓄電池污染防治和推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的有效舉措，并沒有在地方各項(xiàng)考核評(píng)估中占有一定分值，在整個(gè)生態(tài)環(huán)境工作中顯得比較單薄。

5 政策建議

為進(jìn)一步提高試點(diǎn)成效，推動(dòng)落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，提出以下政策建議。

5.1 緊緊圍繞一個(gè)目標(biāo)

即通過引導(dǎo)鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)積極參與試點(diǎn)，逐步建立鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)與其產(chǎn)品銷售量相匹配的廢鉛蓄電池回收體系，落實(shí)鉛蓄電池產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。到2022年底，鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)在全省的廢鉛蓄電池規(guī)范回收率力爭(zhēng)達(dá)到50%左右，到2025年達(dá)到70%。

5.2 突出兩個(gè)重點(diǎn)

(1)突出鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)為試點(diǎn)主體。在項(xiàng)目立項(xiàng)、選址、環(huán)評(píng)方面開通綠色通道，支持鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)通過自建、聯(lián)建或委托的方式設(shè)立集中轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)和收集網(wǎng)點(diǎn)，這些集中轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)和收集網(wǎng)點(diǎn)作為試點(diǎn)單位的主要組成部分，形成以生產(chǎn)企業(yè)回收為主，其它專業(yè)收集企業(yè)回收為合理補(bǔ)充的收集轉(zhuǎn)運(yùn)體系。在專業(yè)收集企業(yè)較多的地方，政府部門可積極促成鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)與轄區(qū)內(nèi)的專業(yè)收集企業(yè)開展委托收集合作，共同設(shè)立集中轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)

(2)突出集中轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)為持證主體。以集中轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)單位作為唯一申領(lǐng)和持證主體，收集網(wǎng)點(diǎn)作為持證單位的生產(chǎn)要素，由集中轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)根據(jù)業(yè)務(wù)開展需要合理設(shè)置、自主管理下屬收集網(wǎng)點(diǎn)，政府部門不對(duì)收集網(wǎng)點(diǎn)設(shè)審批門檻。

5.3 持續(xù)三個(gè)打擊

(1)針對(duì)無(wú)證收集和末端收集網(wǎng)點(diǎn)超能力收集貯存，將非法收集廢鉛蓄電池超過3 t(按照《廢鉛蓄電池處理污染控制技術(shù)規(guī)范》(HJ 519-2020)[12]，收集網(wǎng)點(diǎn)的廢鉛蓄電池貯存量不超過3 t)的行為作為重點(diǎn)打擊對(duì)象，避免從“收集網(wǎng)點(diǎn)之名”行“集中轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)之實(shí)”擾亂收集秩序的行為。

(2)將不依法執(zhí)行轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度、逃避監(jiān)管的行為作為重點(diǎn)打擊對(duì)象，杜絕游離于監(jiān)管之外的小商小販的收集行為。

(3)將非法拆解、煉鉛行為作為重點(diǎn)打擊對(duì)象，從源頭切斷非法收集處置鏈條。

5.4 用好四種激勵(lì)和約束機(jī)制

(1)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理機(jī)制作用。行業(yè)協(xié)會(huì)等組織應(yīng)積極在行業(yè)內(nèi)開展“守法承諾”、法律宣傳、行業(yè)會(huì)議等活動(dòng)，引導(dǎo)廢鉛蓄電池回收行業(yè)合法、規(guī)范、有序發(fā)展。積極向國(guó)家相關(guān)部門反映，提出包括資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠政策、將再生鉛企業(yè)增值稅抵扣與危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單數(shù)量掛鉤等建議，充分調(diào)動(dòng)鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)參與的積極性，提高正規(guī)收集企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，形成有利于落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的政策體系和市場(chǎng)機(jī)制。要研究制定《廢鉛蓄電池收集轉(zhuǎn)運(yùn)試點(diǎn)成效評(píng)估和生產(chǎn)者責(zé)任延伸履責(zé)評(píng)價(jià)指標(biāo)》，用指標(biāo)規(guī)范運(yùn)作，評(píng)估成效，促進(jìn)生產(chǎn)者將資源環(huán)境責(zé)任貫穿鉛蓄電池產(chǎn)品全生命周期。

(2)發(fā)揮信息智能管理的示范引領(lǐng)作用。山東省前期實(shí)施探索的廢鉛蓄電池“智能云倉(cāng)”效果較好，可復(fù)制推廣。在“線上”“智能云倉(cāng)”作為廢鉛蓄電池?cái)?shù)據(jù)中心，通過自行開發(fā)配備的回收軟件系統(tǒng)，匯集各個(gè)產(chǎn)廢源基礎(chǔ)信息、線上報(bào)單、回收員收單及出入庫(kù)等數(shù)據(jù)信息。同時(shí)，配備了物聯(lián)網(wǎng)硬件系統(tǒng)，如智能電子秤、視頻監(jiān)控等，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)稱重、數(shù)據(jù)自動(dòng)上傳，建立“云臺(tái)賬”。在“線下”“智能云倉(cāng)”作為可共享的貯存?zhèn)}庫(kù)，為鉛蓄電池銷售商提供合規(guī)貯存、遠(yuǎn)程監(jiān)管、數(shù)據(jù)傳輸、存貨控制、運(yùn)輸安排等共享倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)。鉛蓄電池銷售商應(yīng)用“智能云倉(cāng)”避免了重復(fù)建設(shè)廢鉛蓄電池貯存設(shè)施，可迅速建立起與其產(chǎn)品銷售量相匹配的廢鉛蓄電池回收體系，促進(jìn)落實(shí)鉛蓄電池產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，減污降碳。

(3)發(fā)揮信息化監(jiān)管機(jī)制作用。鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)要推動(dòng)在所建廢鉛蓄電池集中轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)、收集網(wǎng)點(diǎn)安裝互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備，數(shù)據(jù)上傳至政府部門的管理信息系統(tǒng)，實(shí)施全過程信息化監(jiān)管。政府部門要將全省廢鉛蓄電池收集處理信息全部接入國(guó)家電池平臺(tái)，促進(jìn)廢鉛蓄電池管理信息“一張網(wǎng)”。

(4)發(fā)揮政府部門協(xié)同監(jiān)管作用。交通運(yùn)輸部門要從規(guī)范運(yùn)輸市場(chǎng)主體、強(qiáng)化運(yùn)輸環(huán)節(jié)監(jiān)管、加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法等方面，對(duì)做好包括廢鉛蓄電池在內(nèi)的危險(xiǎn)廢物道路運(yùn)輸監(jiān)管工作進(jìn)行部署。加大宣傳力度，向作為托運(yùn)人的廢舊蓄電池(屬于危險(xiǎn)廢物的)回收、拆解、再利用網(wǎng)點(diǎn)所屬企業(yè)進(jìn)行托運(yùn)人責(zé)任和義務(wù)告知，督促運(yùn)輸企業(yè)在遵守危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸各項(xiàng)一般性規(guī)定的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格落實(shí)“危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單”制度。同時(shí)，交通運(yùn)輸、聯(lián)合公安、生態(tài)環(huán)境等部門可在重點(diǎn)位置開展聯(lián)合執(zhí)法，加大對(duì)非法運(yùn)輸行為的查處打擊力度。