文|李樹學(xué)

【基本案情】

原告張某訴稱，其與案外人劉某一（已去世）于1993年共同創(chuàng)辦了T市N中學(xué)。從創(chuàng)辦至今，原告一直在N中學(xué)工作，擔(dān)任管理人員職務(wù)。期間根據(jù)辦學(xué)需要，N中學(xué)在T市J區(qū)教育局和民政局所登記的開辦者及法定代表人等內(nèi)容做過多次變更，但是原告與劉某一的共同開辦者身份始終未有變化。2015年6月1日劉某一去世，其女劉某二否定原告的開辦者身份，嚴(yán)重?fù)p害了原告的合法權(quán)益。為維護(hù)自身合法權(quán)益，原告于2017年10月19日向被告J區(qū)教育局提出信息公開申請，要求被告公開N中學(xué)自1993年建校以來至2017年10月期間所有在被告處登記備案的以下信息：1.注冊備案申請書；2.社會力量辦學(xué)登記表；3.民辦學(xué)校復(fù)核表；4.民辦非企業(yè)單位（法人）復(fù)查登記表；5.年度工作報告書；6.財務(wù)審計報告。

被告J區(qū)教育局于2017年11月6日向原告張某作出《關(guān)于張某信息公開申請的答復(fù)》，以“原告所申請的信息不屬于應(yīng)當(dāng)主動公開的信息，與原告亦無利害關(guān)系”為由，決定不予公開。原告不服，向T市教育委員會提起行政復(fù)議。T市教育委員會于2018年1月17日作出《行政復(fù)議決定書》，撤銷被告所作的答復(fù)，責(zé)令被告重新答復(fù)原告。被告于2018年2月6日向原告作出《政府信息公開申請答復(fù)書》，主要內(nèi)容為：“你申請公開的信息由于涉及第三方權(quán)益，即關(guān)于N中學(xué)的信息，我單位僅是對N中學(xué)提交的材料進(jìn)行審批備案，N中學(xué)年度工作報告、財務(wù)審計報告也不是我單位作出的，且涉及N中學(xué)的商業(yè)秘密，未經(jīng)N中學(xué)許可，我單位無權(quán)擅自公開。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，我局書面征求N中學(xué)意見，N中學(xué)不同意公開，故我局不予公開?！痹鎸Ρ桓娉鼍叩拇饛?fù)書不服，依法提起訴訟，請求判令：1.撤銷被告2018年2月6日所作的《政府信息公開申請答復(fù)書》；2.由被告依法公開原告申請的政府信息。

法院經(jīng)審理認(rèn)為，依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）的規(guī)定，對申請公開的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況予以答復(fù)，其中，對于屬于不予公開范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請人并說明理由；申請公開的政府信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請人提供可以公開的信息內(nèi)容；行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私且公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見。本案中，被告J區(qū)教育局對原告張某申請公開的6項(xiàng)政府信息，僅籠統(tǒng)地告知申請公開的信息涉及第三方N中學(xué)的權(quán)益，并列舉了“N中學(xué)年度工作報告、財務(wù)審計報告”兩項(xiàng)信息涉及N中學(xué)的商業(yè)秘密，但被告未能說明原告申請公開的信息屬于商業(yè)秘密的事實(shí)和理由，亦未對原告申請公開的其他信息是否應(yīng)當(dāng)予以公開作出說明，被告對原告申請內(nèi)容未作區(qū)分處理不符合上述法律規(guī)定。據(jù)此，法院判決：1.撤銷被告J區(qū)教育局于2018年2月6日作出的《政府信息公開申請答復(fù)書》；2.被告于本判決生效后15個工作日內(nèi)對原告的政府信息公開申請重新作出答復(fù)。

【法理分析】

本案是因當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)作出的政府信息公開答復(fù)而引發(fā)的行政爭議，由于行政機(jī)關(guān)處理不當(dāng)而被法院判決敗訴。

首先，根據(jù)《政府信息公開條例》第2條規(guī)定，所謂的“政府信息”，是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。第10條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開；行政機(jī)關(guān)從公民、法人和其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。本案中，被告J區(qū)教育局作為N中學(xué)的教育行政主管部門，在履行行政管理職能的過程中保存有該校登記備案的相關(guān)材料，依法負(fù)有受理原告張某政府信息公開申請并予以答復(fù)的法定職責(zé)。

其次，根據(jù)《政府信息公開條例》第15條、第32條規(guī)定，依申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私等情形，且公開后會對第三方合法權(quán)益造成損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見。第三方不同意公開且有合理理由的，行政機(jī)關(guān)不予公開；行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的，可以決定予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面告知第三方。本案中，被告J區(qū)教育局以原告張某申請公開的信息涉及第三方N中學(xué)的商業(yè)秘密為由而拒絕公開，故本案爭議的焦點(diǎn)為涉案信息是否因涉及第三方商業(yè)秘密而豁免公開。

法律意義上的商業(yè)秘密具有嚴(yán)格的內(nèi)涵界定。實(shí)務(wù)操作中，對于申請人申請公開的政府信息是否涉及商業(yè)秘密，行政機(jī)關(guān)負(fù)有進(jìn)行初步審查判斷的職責(zé)。審查的主要依據(jù)是《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》以及原國家工商行政管理局頒布的《關(guān)于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定》等法律規(guī)范中關(guān)于商業(yè)秘密的界定，即商業(yè)秘密是指“不為公眾所知悉、能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟(jì)利益、具有實(shí)用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營信息”。同時，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2011〕17號）第5條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)拒絕向申請人提供政府信息的，應(yīng)當(dāng)對拒絕的根據(jù)以及履行法定告知和說明理由義務(wù)的情況舉證。本案中，被告J區(qū)教育局只是從主觀上認(rèn)為原告張某申請公開的相關(guān)信息涉及第三方N中學(xué)的商業(yè)秘密，并以學(xué)校不同意公開為由而拒絕向張某公開，但既未充分說明其判斷的理由和依據(jù)，也沒有提供該信息涉及商業(yè)秘密的相關(guān)證據(jù)（即相關(guān)信息中哪些內(nèi)容屬于“不為公眾所知悉、能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟(jì)利益、具有實(shí)用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營信息”），其向第三方N中學(xué)征求意見本身并不足以證明相關(guān)信息涉及商業(yè)秘密的事實(shí)，無法據(jù)此認(rèn)定相關(guān)信息因涉及商業(yè)秘密而屬于不予公開的范疇，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，主要證據(jù)不足。

另外，根據(jù)《政府信息公開條例》第37條規(guī)定，申請人申請公開的信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開或者不屬于政府信息的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請人提供可以公開的政府信息內(nèi)容，并對不予公開的內(nèi)容說明理由。本案中，張某申請公開的信息共計6項(xiàng)，而J區(qū)教育局僅籠統(tǒng)告知其申請公開的信息涉及第三方N中學(xué)的權(quán)益，并列舉了“N中學(xué)年度工作報告、財務(wù)審計報告”兩項(xiàng)信息涉及N中學(xué)的商業(yè)秘密，既未能說明相關(guān)信息涉及商業(yè)秘密的事實(shí)和理由，亦未對原告申請公開的其他4項(xiàng)信息是否應(yīng)當(dāng)予以公開作出說明（即對原告申請內(nèi)容未作區(qū)分處理），不符合《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定。

綜上所述，被告J區(qū)教育局作出的《政府信息公開申請答復(fù)書》認(rèn)定事實(shí)不清，主要證據(jù)不足，不符合《政府信息公開條例》和最高人民法院司法解釋的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷，并責(zé)令其重新予以答復(fù)。

【有關(guān)啟示】

政府信息公開制度是推進(jìn)法治政府建設(shè)，提高政府工作透明度，保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的一項(xiàng)重要法律制度。近年來，隨著全面依法治國的深入推進(jìn)、全民法治觀念和維權(quán)意識的逐步增強(qiáng)，公民、法人及其他社會組織（以下簡稱“申請人”）向行政機(jī)關(guān)申請獲取政府信息的現(xiàn)象日益增多。同時，由于行政機(jī)關(guān)拒絕公開、答復(fù)不當(dāng)或者逾期不予處理等而產(chǎn)生行政爭議甚至導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中敗訴的情形也屢見不鮮?？梢哉f，如何規(guī)范處理政府信息公開問題，成了行政機(jī)關(guān)面臨的一個重要課題。

為進(jìn)一步推動做好新形勢下的政府信息公開工作，國務(wù)院于2019年4月對《政府信息公開條例》進(jìn)行了全面修訂。中共中央、國務(wù)院于2021年8月印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年》明確提出，要堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，全面推進(jìn)政務(wù)公開工作。因此，行政機(jī)關(guān)一方面要增強(qiáng)依法行政意識，著力提升執(zhí)法規(guī)范化水平，從源頭上防止矛盾糾紛發(fā)生；同時，還要進(jìn)一步健全政府信息公開工作機(jī)制，在認(rèn)真做好政府信息主動公開工作的同時，全面提升依申請公開政府信息的辦理質(zhì)量，切實(shí)保障人民群眾的合理信息需求，積極防范行政爭議發(fā)生。

一是要明確公開原則。《政府信息公開條例》第1條開宗明義指出，條例的立法目的是為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用。因此，行政機(jī)關(guān)要遵循“監(jiān)督與服務(wù)”并重的立法精神，按照“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，積極審慎處理政府信息公開事宜。

根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，政府信息公開分為主動公開和依申請公開兩種方式，對《政府信息公開條例》第20條列舉的涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的15類政府信息，行政機(jī)關(guān)要及時、全面、主動公開；對除涉及國家秘密和“三安全一穩(wěn)定”（國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會穩(wěn)定）等一律不得公開的政府信息、涉及商業(yè)秘密和個人隱私等公開后會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息原則上不得公開。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息及過程性信息可以不予公開等豁免公開情形以外的其他政府信息，行政機(jī)關(guān)要根據(jù)申請人的申請依法予以公開，以最大程度保障人民群眾的信息獲取權(quán)。

二是要把握公開主體。政府信息是行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。因此，根據(jù)“誰制作誰公開、誰保存誰公開”的原則，政府信息的制作機(jī)關(guān)和保存機(jī)關(guān)都負(fù)有信息公開的義務(wù)，申請人可自主選擇向制作機(jī)關(guān)或保存機(jī)關(guān)提出公開申請。

同時，為提高信息公開辦理質(zhì)量，行政機(jī)關(guān)要建立健全相應(yīng)的政府信息公開工作機(jī)制。一方面，行政機(jī)關(guān)要健全內(nèi)部政府信息公開申請登記、審核、辦理、答復(fù)、歸檔等工作制度，細(xì)化內(nèi)部工作流程，提高工作規(guī)范化水平。另一方面，行政機(jī)關(guān)要健全外部協(xié)調(diào)機(jī)制，對涉及其他機(jī)關(guān)的政府信息，要與有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)商、確認(rèn)，保證公開的政府信息準(zhǔn)確一致；公開政府信息依照法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定需要批準(zhǔn)的，要履行報批程序后方可公開；對因涉密等原因不能確定是否可以公開時，要按照“先審查、后公開”的原則，報有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門或者同級保密管理部門確定后決定是否公開。

三是要重視申請審查環(huán)節(jié)。根據(jù)《政府信息公開條例》和《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)司法部關(guān)于審理政府信息公開行政復(fù)議案件若干問題指導(dǎo)意見的通知》（國辦函〔2021〕132號）的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人要求行政機(jī)關(guān)公開相關(guān)政府信息的，應(yīng)當(dāng)按照行政機(jī)關(guān)信息公開指南的要求提交申請并載明申請人的基本信息（姓名或名稱、身份證明、聯(lián)系方式等）、政府信息的特征性描述（名稱、文號等）和形式要求（包括獲取信息的方式、途徑）等三項(xiàng)主要內(nèi)容。需要指出的是，由于行政機(jī)關(guān)制作、保存的政府信息量大、面廣，申請人在提出信息公開申請時應(yīng)當(dāng)盡可能對政府信息內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)描述，以便行政機(jī)關(guān)能夠在大量信息中有效查找并準(zhǔn)確提供給申請人。如果申請人提供的信息描述過于籠統(tǒng)，必然會增加行政機(jī)關(guān)檢索的工作量，影響工作效率。這就要求行政機(jī)關(guān)在收到政府信息公開申請時，首先要對申請書是否具備上述要素進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)申請內(nèi)容不明確的應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并自收到申請之日起7個工作日內(nèi)一次性告知申請人作出補(bǔ)正，說明需要補(bǔ)正的事項(xiàng)和合理的補(bǔ)正期限。如果申請人無正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)正的，則視為放棄申請，行政機(jī)關(guān)可以不再處理該政府信息公開申請。

另外，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發(fā)〔2010〕5號）及《山西省政府信息公開規(guī)定》（山西省人民政府令第237號）等有關(guān)規(guī)定，申請人向行政機(jī)關(guān)申請獲取政府信息的，應(yīng)當(dāng)采取“一事一申請”的方式。因此，為提高工作效率，方便申請人盡快獲取所申請公開的信息，對一些要求公開項(xiàng)目較多的申請，行政機(jī)關(guān)可以要求申請人按照“一事一申請”的原則加以調(diào)整，即一個政府信息公開申請只對應(yīng)一個政府信息項(xiàng)目。

四是要從嚴(yán)把握征求第三方意見制度。如前文所述，根據(jù)《政府信息公開條例》第15條、第32條、第37條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能會損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見，并根據(jù)第三方是否同意公開以及相關(guān)信息不公開是否會對公共利益造成重大影響等情況最終作出是否公開的決定；同時，對于申請公開的政府信息能夠進(jìn)行區(qū)分處理的，行政機(jī)關(guān)還要向申請人提供可以公開的信息內(nèi)容，并對不予公開的內(nèi)容說明理由。

需要指出的是，從依法行政的角度來看，征求第三方意見制度有著非常嚴(yán)格的適用條件。要求行政機(jī)關(guān)在收到信息公開申請后，應(yīng)首先對相關(guān)信息是否存在涉及商業(yè)秘密或個人隱私以及能否進(jìn)行區(qū)分“剝離”的情況作出判斷，如認(rèn)為相關(guān)信息涉及商業(yè)秘密或個人隱私且不具有“分割”公開的可操作性，則應(yīng)當(dāng)履行征求第三方意見的程序，而不能僅僅以相關(guān)信息可能涉及第三方商業(yè)秘密或個人隱私且第三方不同意公開為由而拒絕公開。從實(shí)踐中來看，經(jīng)常會出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)以申請公開的政府信息涉及第三方商業(yè)秘密或個人隱私為由而拒絕向申請人公開的情況，這其中不乏濫用征求第三方意見制度的情形，本文上述案例即為明證。

五是要依法規(guī)范答復(fù)。一方面，行政機(jī)關(guān)要按照《政府信息公開條例》的規(guī)定，在法定期限內(nèi)按時答復(fù)，以免因超期答復(fù)或者逾期未予處理而產(chǎn)生法律風(fēng)險。具體來說，行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開申請，能夠當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以答復(fù)。行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起20個工作日內(nèi)予以答復(fù)；需要延長答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意并告知申請人，延長的期限最長不得超過20個工作日。

另一方面，行政機(jī)關(guān)要根據(jù)具體情況，分別作出相應(yīng)處理，履行法定告知或者說明理由義務(wù)后書面答復(fù)申請人。實(shí)踐中主要包括以下幾種情形：（1）申請公開的政府信息已主動公開的，應(yīng)當(dāng)告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑。（2）申請公開的政府信息可以公開的，應(yīng)當(dāng)向申請人完整、準(zhǔn)確地提供該政府信息，或者告知申請人獲取該政府信息的方式、途徑和時間。（3）申請公開的政府信息屬于國家秘密，法律、行政法規(guī)禁止公開的政府信息，以及公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會穩(wěn)定的政府信息的，不予公開，告知申請人并說明理由。（4）申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私且公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的，不得公開。但是，第三方同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。（5）申請公開的政府信息屬于對外不具有約束力且對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)信息（如人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等）或者過程性信息（如討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等）以及行政執(zhí)法案卷信息的，可以不予公開。（6）申請公開的信息是以黨組織文號印發(fā)，或者雖然沒有文號但制定主體是黨委部門的黨務(wù)信息的，可以不予公開。（7）行政機(jī)關(guān)經(jīng)檢索沒有所申請公開信息的，應(yīng)當(dāng)告知申請人該政府信息不存在。（8）申請公開的政府信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，應(yīng)當(dāng)向申請人提供可以公開的信息內(nèi)容，并對不予公開的部分說明理由。（9）申請公開的政府信息屬于本機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限范圍，但本機(jī)關(guān)尚未制作或者獲取的，應(yīng)當(dāng)告知申請人并說明理由。