張貴華，石青輝

（湖南工商大學(xué)，長(zhǎng)沙 410205）

轉(zhuǎn)型時(shí)期獨(dú)立學(xué)院的人才培養(yǎng)質(zhì)量及教學(xué)管理等都是事關(guān)能否順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的大問(wèn)題，包括教師隊(duì)伍的穩(wěn)定、學(xué)生心理的接受狀況、日常教學(xué)管理、員工的安置等，都是涉及師生的切身利益和學(xué)校正常秩序穩(wěn)定的大事。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型發(fā)展也是我國(guó)深入挖潛優(yōu)質(zhì)高等教育資源和不斷推進(jìn)高等教育改革的再出發(fā)、再創(chuàng)新。所謂獨(dú)立學(xué)院是指實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或個(gè)人合作，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的實(shí)施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校。最初的想法是獨(dú)立學(xué)院通過(guò)一種全新的、市場(chǎng)化的機(jī)制配置，由普通本科高等院校和社會(huì)力量按照新機(jī)制、新模式聯(lián)合舉辦，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公辦高校品牌聲譽(yù)與社會(huì)資金資源的有機(jī)結(jié)合，為促進(jìn)和鼓勵(lì)社會(huì)力量介入高等教育領(lǐng)域提供更加廣闊的發(fā)展空間，極大地促進(jìn)我國(guó)高等教育可利用資源特別是優(yōu)質(zhì)本科教育資源迅速、有效擴(kuò)大，有力地推動(dòng)了高等教育大眾化、現(xiàn)代化的進(jìn)程，對(duì)進(jìn)一步解決好我國(guó)高等教育發(fā)展與國(guó)家、社會(huì)、行業(yè)需要之間的供求矛盾具有重大意義。毫無(wú)疑問(wèn)，獨(dú)立學(xué)院發(fā)展，對(duì)于有效調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的辦學(xué)積極性，對(duì)于推動(dòng)高等教育大眾化的進(jìn)程，發(fā)揮了積極的作用。

一、獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的歷程

（一）獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)生的歷史背景

1.適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。鄧小平同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“整個(gè)教育事業(yè)必須同國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相適應(yīng)”。在改革開(kāi)放的推進(jìn)中，為了適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)持續(xù)發(fā)展需要，對(duì)各類專門(mén)人才的需求數(shù)量、種類及層次提出了迫切的新要求。由此可見(jiàn)，加速高等教育的改革和發(fā)展勢(shì)在必行。1997 年黨的十五大報(bào)告中曾指出，“培養(yǎng)同現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的數(shù)以億計(jì)的高素質(zhì)的勞動(dòng)者和數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的專門(mén)人才，發(fā)揮我國(guó)巨大人力資源的優(yōu)勢(shì)，關(guān)系二十一世紀(jì)社會(huì)主義事業(yè)的全局，要切實(shí)把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位?！蓖瑫r(shí)要求“穩(wěn)步發(fā)展高等教育”“加快高等教育管理體制改革步伐”。因此，經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)人才的需求促使國(guó)家高等教育改革的戰(zhàn)略選擇，是獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)生的前提條件。

2.聚集和整合社會(huì)辦學(xué)力量，政府提出多元化辦學(xué)思路。當(dāng)時(shí)由于受財(cái)力的限制，為了盡快解決辦學(xué)難、求學(xué)難的問(wèn)題，政府出臺(tái)新的辦學(xué)思路和政策，鼓勵(lì)各種力量參與辦學(xué)，改變過(guò)去單一由政府辦學(xué)的形式，充分利用社會(huì)各種資源，調(diào)動(dòng)各方的辦學(xué)積極性，形成相互促進(jìn)、相得益彰的教育新格局。高等教育的發(fā)展必須與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)人才的需要相適應(yīng)，這是由我國(guó)高等教育的基本規(guī)律所決定的。因此，高等教育形成辦學(xué)主體多元化，有利于加速推進(jìn)高等教育的發(fā)展。黨的十四大報(bào)告中就已經(jīng)提出，要“鼓勵(lì)多渠道、多形式社會(huì)集資辦學(xué)和民間辦學(xué)，改變國(guó)家包辦教育的做法”。黨的十五大提出要全面認(rèn)識(shí)公有制經(jīng)濟(jì)的含義（包括混合所有制經(jīng)濟(jì)中的國(guó)有成分和集體成分），“公有制實(shí)現(xiàn)形式可以而且應(yīng)當(dāng)多樣化”。我國(guó)以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度的確立，為獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)生提供了理論和政策依據(jù)。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，原有單一的公有制局面被打破。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)施，長(zhǎng)期以來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的僵化的思想觀念禁錮也被打破，非公有制經(jīng)濟(jì)和混合制成分的經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，從而形成了具有一定實(shí)力的民間資本，為發(fā)展多種形式的高等教育模式提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

毫無(wú)疑問(wèn)，獨(dú)立學(xué)院這種新的高等教育辦學(xué)模式的產(chǎn)生，一方面擴(kuò)大了教育消費(fèi)和提升了高等教育投資，對(duì)于當(dāng)時(shí)拉動(dòng)國(guó)內(nèi)需求、降低就業(yè)壓力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速和持續(xù)增長(zhǎng)起了積極的作用；另一方面也為公辦高等學(xué)校充分挖掘內(nèi)部潛力和利用已有教育資源來(lái)快速擴(kuò)大高等教育辦學(xué)規(guī)模，提高辦學(xué)效益提供了一個(gè)很好的出路。

3.獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)生也是科教興國(guó)的要求。1988 年鄧小平同志提出了“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的著名論斷，在1992 年黨的十四大報(bào)告中提出了“科教興國(guó)”戰(zhàn)略。黨中央提出實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略，是一項(xiàng)重大的戰(zhàn)略決策，具有重大的理論意義與歷史意義。科教興國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施和戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵是教育的發(fā)展，教育質(zhì)量和教育實(shí)力的提升，以及要建設(shè)一支高素質(zhì)高水平的科技人才隊(duì)伍。習(xí)近平總書(shū)記曾說(shuō)過(guò)“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動(dòng)力?！彪S著改革開(kāi)放的不斷深化和國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要大量各方面的專門(mén)人才、需要各層次的人才。而在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)條件下，僅靠政府公辦的財(cái)力還是不夠的。因此，只有充分利用民間資本資源、調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量，才能迅速擴(kuò)大高等教育總規(guī)模，提高毛入學(xué)率。因此，在原有的一本、二本、?？?、中等職業(yè)教育的教育體系下，提出了增設(shè)獨(dú)立學(xué)院（俗稱“三本”）的層次。事實(shí)上，20 多年來(lái)的獨(dú)立學(xué)院發(fā)展，也為適應(yīng)科教興國(guó)戰(zhàn)略要求、培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要的各層次專門(mén)人才做出了積極的貢獻(xiàn)。

4.適應(yīng)高等教育大眾化的需要。美國(guó)社會(huì)學(xué)家馬丁·特羅把高等教育發(fā)展劃分為三個(gè)階段，即精英階段（入學(xué)人數(shù)占適齡人口的比例低于15%）、大眾化階段（15%～50%）和普及階段（50%以上）。按照馬丁·特羅的觀點(diǎn)，西方大多數(shù)國(guó)家在20 世紀(jì)60 年代至70 年代基本上實(shí)現(xiàn)了高等教育的大眾化，開(kāi)始向普及化階段邁進(jìn)。因此，高等教育的大眾化將是世界高等教育發(fā)展的必然趨勢(shì)。

加速實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)，誠(chéng)然需要大量的具有高素質(zhì)高技能的建設(shè)者。由此從1999 年開(kāi)始，我國(guó)高等教育發(fā)展模式提出由原來(lái)的“精英教育”開(kāi)始向“大眾化教育”轉(zhuǎn)變，進(jìn)入了高等教育擴(kuò)招階段。1998 年全國(guó)本?？茖W(xué)生340.89 萬(wàn)人，1999 年上升到413.4 萬(wàn)人，毛入學(xué)率由1998 年的9.8%上升到10.5%。2021 年高等教育規(guī)模3 300 萬(wàn)人，毛入學(xué)率已超過(guò)50%。2021年5 月第七次全國(guó)人口普查結(jié)果數(shù)據(jù)顯示：具有大學(xué)文化程度的人口為2.183 6 億人，占總?cè)丝诘?5.5%，每10萬(wàn)人中具有大學(xué)文化程度的為15 467 人，與2010 年相比，增加了6 537 人，增長(zhǎng)73%。普查數(shù)據(jù)表明，我國(guó)人口受教育水平得到了大幅提高，人口素質(zhì)得到了不斷提升。

因此，獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)生也是適應(yīng)高等教育轉(zhuǎn)向“大眾化教育”發(fā)展要求而出現(xiàn)的。當(dāng)時(shí)一方面需要大力發(fā)展高等教育規(guī)模，培養(yǎng)更多的高素質(zhì)高技能型人才，服務(wù)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)要求，另一方面又要緩解未來(lái)教育經(jīng)費(fèi)緊張受限問(wèn)題，需要充分挖掘社會(huì)資源潛力、調(diào)動(dòng)各方力量的積極性來(lái)推動(dòng)高等教育規(guī)模發(fā)展。獨(dú)立學(xué)院這種極具中國(guó)特色的高等教育形式也就應(yīng)運(yùn)而生了。據(jù)了解，最高峰時(shí)期，全國(guó)獨(dú)立學(xué)院達(dá)到了356 所，在校生占到全國(guó)在校本科生的30%左右；2020 年底尚有266所，在校生占到全國(guó)本科生的14%左右。獨(dú)立學(xué)院完全是自行解決辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，彌補(bǔ)了國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)的緊缺，為國(guó)家培養(yǎng)了一大批高素質(zhì)人才，涌現(xiàn)了一大批創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成功者，為我國(guó)高等教育的發(fā)展發(fā)揮重要的作用。

（二）關(guān)于獨(dú)立學(xué)院的起源與轉(zhuǎn)型提出

獨(dú)立學(xué)院到底具體起源于什么時(shí)候，現(xiàn)在的說(shuō)法多種。有人說(shuō)最早起源于1993—1995 年一些公辦大學(xué)在學(xué)校內(nèi)部設(shè)立的嘗試民辦機(jī)制運(yùn)行的二級(jí)學(xué)院；也有人說(shuō)是1999 年7 月浙江大學(xué)設(shè)立的城市學(xué)院；著名教育家、廈門(mén)大學(xué)的潘懋元先生認(rèn)為獨(dú)立學(xué)院起源于1992年天津師范大學(xué)設(shè)立的具有民辦性質(zhì)的二級(jí)學(xué)院——國(guó)際女子學(xué)院。但是大多數(shù)人認(rèn)為，最早的獨(dú)立學(xué)院是浙江大學(xué)舉辦的城市學(xué)院。盡管說(shuō)法多，但基本上可以肯定的是，獨(dú)立學(xué)院最早的雛形是20 世紀(jì)早期公辦學(xué)校設(shè)立的嘗試民辦機(jī)制運(yùn)行的二級(jí)學(xué)院形式。在當(dāng)時(shí)探索高等教育改革也是“摸著石頭過(guò)河”，高等教育改革如何改，既沒(méi)有可借鑒的現(xiàn)成模式，也無(wú)文件政策可依。因此，早期的探索都是根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革的嘗試，試圖為高校解決一些辦學(xué)資源出發(fā)。無(wú)疑這些早期的“官辦民營(yíng)”的嘗試，也為后來(lái)獨(dú)立學(xué)院的正式推出奠定了基礎(chǔ)，提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。2003 年教育部頒布了《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高等學(xué)校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見(jiàn)》（俗稱“8 號(hào)文件”），將這種利用公辦高校舉辦的“官辦民營(yíng)”性質(zhì)的高等教育形式正式稱為獨(dú)立學(xué)院，由此獨(dú)立學(xué)院的稱謂見(jiàn)諸文件報(bào)刊。2007年教育部又頒布了《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》（俗稱“25 號(hào)文件”），對(duì)獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)條件、職責(zé)、義務(wù)以及運(yùn)行等內(nèi)容作了比較明晰的規(guī)定。2008 年2 月教育部頒布了《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（俗稱“26 號(hào)令”），對(duì)獨(dú)立學(xué)院的設(shè)立、組織與活動(dòng)、管理與監(jiān)督、變更與終止、法律責(zé)任、性質(zhì)等內(nèi)容作出規(guī)定，明確規(guī)定獨(dú)立學(xué)院屬于民辦性質(zhì)的學(xué)校，體現(xiàn)人事、教學(xué)、財(cái)產(chǎn)等6個(gè)“獨(dú)立”；當(dāng)年隨后教育部又提出獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路，要求獨(dú)立學(xué)院在3—5 年內(nèi)完成轉(zhuǎn)設(shè)、母體學(xué)校收回或者終止辦學(xué)，要求民辦教育機(jī)構(gòu)控股轉(zhuǎn)設(shè)學(xué)校，此后全國(guó)開(kāi)始了獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期。2015 年，教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部共同發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)部分地方普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)意見(jiàn)》（教發(fā)〔2015〕7 號(hào)），要求“各地各高校要從適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的大局出發(fā)，切實(shí)增強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展工作重要性、緊迫性的認(rèn)識(shí)……推動(dòng)部分普通本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展”。對(duì)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的若干新問(wèn)題作了一些政策上的解讀，但仍不能完全解決獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。2016 年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕8l 號(hào)）文件，對(duì)民辦教育加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、體制創(chuàng)新、政策扶持等作了規(guī)定。2016 年，教育部、民政部、國(guó)家工商總局、人力資源和社會(huì)保障部等5部門(mén)發(fā)布《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》，對(duì)民辦學(xué)校的設(shè)立審批、分類登記進(jìn)一步作出規(guī)定，以完善民辦學(xué)校的管理。2017 年，經(jīng)全國(guó)人大審議批準(zhǔn)，頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，對(duì)于民辦教育機(jī)構(gòu)包括獨(dú)立學(xué)院的責(zé)任、義務(wù)等以法律形式固定下來(lái)，對(duì)于規(guī)范民辦教育發(fā)展起到了積極的作用。2018 年，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好2018 年度高等學(xué)校設(shè)置工作的通知》，再次提出鼓勵(lì)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)。2020 年，教育部辦公廳頒布《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》（教發(fā)廳〔2020〕2 號(hào)文件），對(duì)于獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)路徑、標(biāo)準(zhǔn)條件、工作要求等作出較為詳細(xì)的規(guī)定。發(fā)展到今天，獨(dú)立學(xué)院已經(jīng)走過(guò)了20 年；這20 年曲折的經(jīng)歷，既為高等教育改革探討了一條新路，提供了寶貴的高等教育改革經(jīng)驗(yàn)，也為國(guó)家培養(yǎng)了一大批人才。

二、獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型發(fā)展中存在的問(wèn)題

獨(dú)立學(xué)院經(jīng)過(guò)了20 年的發(fā)展，為高等教育發(fā)展及其改革作出了貢獻(xiàn)，同時(shí)也暴露了不少發(fā)展中的問(wèn)題，歸納起來(lái)主要有如下幾條。

（一）獨(dú)立學(xué)院的身份問(wèn)題

根據(jù)教育部的“26 號(hào)令”，獨(dú)立學(xué)院屬于民辦性質(zhì)，擁有資產(chǎn)、教學(xué)、人事等6 個(gè)獨(dú)立辦學(xué)運(yùn)行權(quán)利，但事實(shí)上，絕大多數(shù)獨(dú)立學(xué)院都是公辦學(xué)校舉辦，在校內(nèi)是作為二級(jí)學(xué)院對(duì)待來(lái)管理的；在社會(huì)上也認(rèn)為是公辦的學(xué)校。辦學(xué)許可證上標(biāo)注的是民辦，但法人證還是在事業(yè)單位登記部門(mén)登記，不是像真正的民辦私立學(xué)校一樣在民政部門(mén)的社團(tuán)機(jī)構(gòu)登記，與公辦學(xué)校的登記機(jī)構(gòu)無(wú)異，更是讓人覺(jué)得是公辦的學(xué)校。所有獨(dú)立學(xué)院的身份很不清晰，到底是民辦性質(zhì)的學(xué)校還是公辦學(xué)校？依據(jù)相關(guān)文件應(yīng)該認(rèn)定是民辦性質(zhì)的學(xué)校，但在實(shí)際操作中常常是被作為公辦學(xué)?？创Ｒ虼?，在同行內(nèi)經(jīng)常自嘲為“身份不明”。而且，在幾十年的辦學(xué)發(fā)展中，一批獨(dú)立學(xué)院在社會(huì)上形成了自己獨(dú)有的聲譽(yù)和品牌形象影響力。到底是“姓公”還是“姓民”，涉及管理責(zé)任及轉(zhuǎn)型時(shí)的一系列性質(zhì)如何界定。

（二）獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

按照教育部的相關(guān)文件要求，獨(dú)立學(xué)院應(yīng)該有自己的資產(chǎn)和校園土地，但事實(shí)上獨(dú)立學(xué)院從成立伊始，就有幾種情形：一是確實(shí)有獨(dú)立的資產(chǎn)，有自己名下的土地和資產(chǎn)、設(shè)施設(shè)備、教學(xué)資源，基本上符合教育部高等學(xué)校設(shè)置的起碼要求。但投資全部是母體公辦學(xué)校的，可能在申報(bào)辦學(xué)時(shí)有民辦機(jī)構(gòu)在名義上參與辦學(xué)，但實(shí)際上民辦機(jī)構(gòu)沒(méi)有真正參與進(jìn)來(lái)，也沒(méi)有真正投資，日常管理全部由公辦學(xué)校直管。二是獨(dú)立學(xué)院名下有資產(chǎn)，舉辦時(shí)的投資大部分是公辦學(xué)校投入的，民辦機(jī)構(gòu)也投入了一部分，日常辦學(xué)運(yùn)行都是公辦學(xué)校在管理。三是有獨(dú)立校區(qū)，在舉辦申請(qǐng)時(shí)，名義上是公辦學(xué)校申請(qǐng)舉辦，母體公辦學(xué)校占有股份。但實(shí)際上只是以公辦學(xué)校名義申請(qǐng)辦學(xué)、設(shè)立獨(dú)立學(xué)院，實(shí)際投資全部是民辦機(jī)構(gòu)投入，日常管理主要由投資的民辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，母體公辦學(xué)校提供一些教學(xué)指導(dǎo)和師資支持或派出少量管理人員參與管理，而教學(xué)成本和管理成本完全由民辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)。然后，母體公辦學(xué)校從獨(dú)立學(xué)院獲得一部分收益，名之曰管理費(fèi)。四是有獨(dú)立的校區(qū)，名義上母體公辦學(xué)校舉辦獨(dú)立學(xué)院撥付一部分資產(chǎn)，但實(shí)際上根本沒(méi)有辦理過(guò)戶手續(xù)，從嚴(yán)格的法律意義上講，獨(dú)立學(xué)院的獨(dú)立校區(qū)及其資產(chǎn)、設(shè)施設(shè)備都是母體學(xué)校的，實(shí)際上獨(dú)立學(xué)院名下沒(méi)有資產(chǎn)，日常管理基本上與母體公辦學(xué)校同步。五是沒(méi)有獨(dú)立校區(qū)，也沒(méi)有名下的資產(chǎn)與設(shè)施設(shè)備，完全是在母體學(xué)校內(nèi)辦學(xué)，申辦時(shí)采取的是租賃使用母體學(xué)校的資產(chǎn)，跟母體學(xué)校的二級(jí)學(xué)院完全混在一起，共享母體學(xué)校的辦學(xué)資源，每年上繳母體學(xué)校租賃費(fèi)。

因此，獨(dú)立學(xué)院在轉(zhuǎn)型時(shí)就面臨一些法律上的模糊地帶，獨(dú)立學(xué)院的資產(chǎn)，包括有形和無(wú)形資產(chǎn)的性質(zhì)如何界定？

（三）獨(dú)立學(xué)院的盈利問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)教育法》第二十六條規(guī)定“以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營(yíng)利性組織。”而根據(jù)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》第三十五條規(guī)定“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)?！钡谖迨粭l規(guī)定“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。”根據(jù)教育部“26 號(hào)令”獨(dú)立學(xué)院屬于民辦性質(zhì)的學(xué)校，如果按照非營(yíng)利要求，投資人都不得從獨(dú)立學(xué)院獲取盈利回報(bào)，但按照《民辦教育促進(jìn)法》，投資人可以獲得一部分投資回報(bào)。事實(shí)上，無(wú)論是完全或部分公辦學(xué)校持股的獨(dú)立學(xué)院，還是完全由民辦機(jī)構(gòu)持股的獨(dú)立學(xué)院，這些投資人每年都會(huì)獲得投資回報(bào)的。因此，不同法律法規(guī)條文上的解讀有沖突，造成在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型辦理財(cái)產(chǎn)清算時(shí)，容易帶來(lái)法規(guī)條文認(rèn)定上的誤解。

（四）轉(zhuǎn)型時(shí)的人事善后問(wèn)題

獨(dú)立學(xué)院在開(kāi)始運(yùn)行時(shí)，由于大多數(shù)母體學(xué)校沒(méi)有更多的師資和管理人員投入，只派遣了幾名主要的負(fù)責(zé)人，除完全是民辦機(jī)構(gòu)管理的外，基本上都是由母體學(xué)校招聘或者授權(quán)由獨(dú)立學(xué)院招聘的一批教師和管理人員。這些被招來(lái)的員工，基本上都是朝著母體學(xué)校是舉辦單位而來(lái)的，在幾十年的運(yùn)行中，心理上已經(jīng)被認(rèn)定為母體學(xué)校的員工，對(duì)母體學(xué)校形成了歸屬感。在這么多年的工作中，這些人也是為獨(dú)立學(xué)院的運(yùn)行和發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。盡管獨(dú)立學(xué)院對(duì)這些招聘員工的檔案和社保、職稱評(píng)定，有的交給了人才交流中心、醫(yī)保由職工自己辦，有的由獨(dú)立學(xué)院自己集中代辦，但職工和學(xué)生的黨團(tuán)關(guān)系還是由母體學(xué)校在管理，因?yàn)楠?dú)立學(xué)院本身沒(méi)有權(quán)限。在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型時(shí)，一些母體學(xué)?？紤]到自身的編制和職稱職數(shù)問(wèn)題，感覺(jué)到人事善后很難辦理，不少學(xué)校就簡(jiǎn)單粗暴地認(rèn)定這些招聘的職工不是屬于母體學(xué)校的，由其自謀出路。結(jié)果造成維穩(wěn)隱患，也影響?yīng)毩W(xué)院的正常交接和安定。事實(shí)上，多年來(lái)積存的問(wèn)題，在現(xiàn)行政策規(guī)定下，母體學(xué)校善后確實(shí)也是有難處，如何妥善處置遺留問(wèn)題，需要各方處理出良策。

（五）社會(huì)和學(xué)生心理歸屬問(wèn)題

獨(dú)立學(xué)院已經(jīng)辦學(xué)20 年，特別是一些“985”、“211”學(xué)校舉辦的獨(dú)立學(xué)院，一些實(shí)力比較強(qiáng)、聲譽(yù)比較好的母體學(xué)校舉辦的獨(dú)立學(xué)院，經(jīng)過(guò)這么多年的辦學(xué)發(fā)展，在社會(huì)上已經(jīng)形成了品牌聲譽(yù)，得到了社會(huì)、家長(zhǎng)和考生的認(rèn)可，已經(jīng)培養(yǎng)了一大批學(xué)生。而按照教育部的“26 號(hào)令”和相關(guān)文件要求，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型的出路為或由母體學(xué)校收回、或由地方政府接受或由國(guó)有企業(yè)收購(gòu)、或終止辦學(xué)，如果由母體學(xué)校收回或終止辦學(xué)還好，但如果是與其他學(xué)校合并成立新的學(xué)校、或者由企業(yè)收購(gòu)更名為新的學(xué)校，特別是一些地方是采取與高職院校合并成立職業(yè)技術(shù)大學(xué)，造成社會(huì)和家長(zhǎng)、學(xué)生特別是畢業(yè)生的心理上難以接受新校名，尤其是一些“985”、“211”學(xué)校舉辦的獨(dú)立學(xué)院畢業(yè)的學(xué)生與家長(zhǎng)，心理落差更大，反對(duì)聲音更強(qiáng)。因此，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型發(fā)展之路的選擇不是一個(gè)簡(jiǎn)單的更名問(wèn)題，涉及的各方利益比較復(fù)雜。

（六）人才培養(yǎng)質(zhì)量問(wèn)題

獨(dú)立學(xué)院開(kāi)始申辦時(shí)，基本上都是由公辦學(xué)校舉辦、按民辦學(xué)校運(yùn)行的管理機(jī)制，所需的教學(xué)資源特別是教師隊(duì)伍，一部分是由公立舉辦學(xué)校派遣，一部分是獨(dú)立學(xué)院招聘的教師，也有的是由母體學(xué)校直接派遣全部的教師。教師是保障教學(xué)質(zhì)量的基礎(chǔ)，也是人才培養(yǎng)質(zhì)量的根本。毫無(wú)疑問(wèn)，獨(dú)立學(xué)院自己招聘的教師隊(duì)伍，參差不齊，且流動(dòng)性大不穩(wěn)定；即使是母體學(xué)校自己派遣教師，由于各方面的原因，也大多都是一些教學(xué)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足的年輕教師，而那些教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富的、資歷比較老一點(diǎn)的教師大多不愿意接受獨(dú)立學(xué)院的教學(xué)任務(wù)，因此教學(xué)質(zhì)量難以保證，與母體學(xué)校相比，或多或少存在差距；人才培養(yǎng)質(zhì)量，明顯偏低一些。特別是在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，教師隊(duì)伍的變化更大，如何穩(wěn)定教師隊(duì)伍、提升人才培養(yǎng)質(zhì)量，更需要引起重視。

三、獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路與對(duì)策建議

（一）凝聚共識(shí)，高度重視獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型發(fā)展中問(wèn)題的研究

獨(dú)立學(xué)院這一特殊辦學(xué)形式，是伴隨高等教育發(fā)展和改革而產(chǎn)生的，是高等教育的一次改革嘗試。在發(fā)展過(guò)程中，無(wú)疑還存在許多的不足，產(chǎn)生了一些需要研究解決的問(wèn)題。目前根據(jù)國(guó)家高等教育的總體發(fā)展規(guī)劃，獨(dú)立學(xué)院進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，對(duì)于這些年遺留下來(lái)的問(wèn)題，絕不是簡(jiǎn)單地走轉(zhuǎn)設(shè)或終止辦學(xué)能夠解決的，需要各利益方、各級(jí)政府、學(xué)校一起正面直視問(wèn)題，共同研究，同心協(xié)力，才能更好地解決這些問(wèn)題，以確保獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型過(guò)程中實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡交接，維護(hù)各方利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（二）出臺(tái)配套措施，完善相關(guān)政策制度

獨(dú)立學(xué)院從正式產(chǎn)生到現(xiàn)在走轉(zhuǎn)型之路，僅僅只有20 余年，經(jīng)歷的時(shí)間短，本來(lái)就還有不少問(wèn)題沒(méi)有研究透，政策制度尚不健全。因此，現(xiàn)在開(kāi)始轉(zhuǎn)型時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)有很多的問(wèn)題，譬如原有教職工的安置、資產(chǎn)如何清算處置、過(guò)渡期的教學(xué)工作如何處理、過(guò)渡期的學(xué)校管理特別是校園維穩(wěn)安全管理等工作，都需要建立一套相關(guān)政策制度，明確具體責(zé)任，明晰權(quán)利義務(wù)。而目前現(xiàn)行的政策制度還存在許多的空白之處或者模糊之處，因此急需制定完善的配套措施，健全相關(guān)政策制度，政策先行，主動(dòng)引導(dǎo)轉(zhuǎn)型，以便更好地推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（三）妥善解決涉及師生員工的利益問(wèn)題

獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型過(guò)程中，涉及的問(wèn)題很多，其中涉及師生利益的事情是最敏感的，必須認(rèn)真妥善處理。一是應(yīng)該將上級(jí)要求獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型的政策要求向師生及時(shí)解釋清楚，能夠得到師生的理解與支持，是順利完成轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。例如原有的教師員工的待遇與出路問(wèn)題、學(xué)生和家長(zhǎng)關(guān)心的文憑問(wèn)題、學(xué)生社團(tuán)活動(dòng)管理問(wèn)題、社會(huì)和學(xué)生關(guān)心的學(xué)校名稱變更問(wèn)題等。這些問(wèn)題看似簡(jiǎn)單，實(shí)則涉及教職員工、學(xué)生、家長(zhǎng)、社會(huì)等各方關(guān)注的利益問(wèn)題。如果這些問(wèn)題處理不好、不及時(shí)，都隨時(shí)有可能引發(fā)社會(huì)安定問(wèn)題。因此，必須在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型時(shí)，充分考慮這些事關(guān)師生利益的問(wèn)題，扎實(shí)做好前期的調(diào)研和溝通工作，讓師生及時(shí)知曉轉(zhuǎn)型工作進(jìn)度信息，取得師生的理解和支持，妥善解決師生關(guān)心的利益，充分保障師生的權(quán)益，從而順利完成學(xué)校轉(zhuǎn)型。

（四）確保教學(xué)秩序和教學(xué)質(zhì)量

獨(dú)立學(xué)院一旦開(kāi)始進(jìn)入轉(zhuǎn)型，可能會(huì)立即引起教師隊(duì)伍的不穩(wěn)定，教學(xué)管理環(huán)節(jié)的難度瞬間增大。為了穩(wěn)定教學(xué)秩序和校園秩序，在考慮轉(zhuǎn)型方案時(shí)，首先要制定穩(wěn)定教師隊(duì)伍的方案，讓教師吃定心丸，安心繼續(xù)堅(jiān)守教學(xué)一線。教學(xué)工作和教學(xué)質(zhì)量是高等教育的中心工作和核心工作，而教師隊(duì)伍的穩(wěn)定，讓教師安心教學(xué)和科學(xué)研究，是保證教學(xué)秩序和教學(xué)質(zhì)量的關(guān)鍵，是穩(wěn)定獨(dú)立學(xué)院過(guò)渡期校園秩序的關(guān)鍵，是順利完成轉(zhuǎn)型的重要抓手，也是獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的基石。因此，必須切實(shí)做好教師隊(duì)伍的穩(wěn)定工作，維護(hù)正常的教學(xué)秩序，認(rèn)真抓好教學(xué)管理，從而確保教學(xué)教學(xué)質(zhì)量，有力推進(jìn)轉(zhuǎn)型。