劉長(zhǎng)興

一、引 論

為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，中央明確提出要構(gòu)建“現(xiàn)代環(huán)境治理體系”，目標(biāo)是“形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與、良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系”，①參見(jiàn)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2020年3月3日印發(fā)）。在該《意見(jiàn)》中，責(zé)任一詞出現(xiàn)了19次，可見(jiàn)責(zé)任在現(xiàn)代環(huán)境治理體系中的重要意義。但是，其中并未直接使用“法律責(zé)任”一詞。具體措施包括健全環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系等方面。這是生態(tài)文明體制改革的重要舉措，對(duì)于全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要意義。

現(xiàn)代環(huán)境治理體系的提出是基于應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要，以及國(guó)家治理思路的轉(zhuǎn)變。隨著環(huán)境問(wèn)題的發(fā)展和公眾環(huán)境意識(shí)的提高，環(huán)境保護(hù)逐步成為社會(huì)普遍關(guān)注的核心議題之一，但對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)出現(xiàn)了諸多分歧，早前被推崇的政府管制模式和市場(chǎng)激勵(lì)模式、公眾參與模式都未能取得預(yù)期效果。在此背景下，借鑒治理②“治理”首先是一個(gè)公共管理概念，其法學(xué)內(nèi)涵和外延有待進(jìn)一步厘清。關(guān)于治理概念的起源及其在中國(guó)公共管理中的應(yīng)用，參見(jiàn)曾慶捷：《“治理”概念的興起及其在中國(guó)公共管理中的應(yīng)用》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第3期。以及社會(huì)治理、國(guó)家治理的思路和經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境治理③環(huán)境治理概念在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域有兩層含義，一是技術(shù)治理意義上的，即對(duì)環(huán)境污染和破壞進(jìn)行整治、恢復(fù)環(huán)境質(zhì)量和自然生態(tài)的技術(shù)措施和方法；二是社會(huì)治理意義上的，即各類主體采取措施防治環(huán)境污染和破壞的行為和過(guò)程。前者如《水污染防治法》中規(guī)定的“水環(huán)境治理”，后者如《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系》中的“環(huán)境治理”。本文主要是在第二層含義上使用環(huán)境治理的概念。逐漸成為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域和環(huán)境法研究的熱點(diǎn)，其基本立場(chǎng)是多元主體協(xié)同的治理模式可以吸納各種力量從而實(shí)現(xiàn)有效治理，①參見(jiàn)賈文龍：《國(guó)內(nèi)環(huán)境治理領(lǐng)域的熱點(diǎn)主題與演化趨勢(shì)研究——基于CSSCI來(lái)源期刊論文的計(jì)量分析》，《干旱區(qū)資源與環(huán)境》2019年第6期。同時(shí)吸收政府管制、市場(chǎng)激勵(lì)以及公眾參與等不同模式的優(yōu)勢(shì)?，F(xiàn)代環(huán)境治理體系的目標(biāo)正是致力于調(diào)動(dòng)各方力量以“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、企業(yè)自治良性互動(dòng)”“推動(dòng)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)”。

由此可見(jiàn)，現(xiàn)代環(huán)境治理體系定位于全方位的環(huán)境治理，以環(huán)境保護(hù)相關(guān)各方主體的廣泛參與和各司其職為基本特征，主體的權(quán)責(zé)必然是其中一個(gè)重要方面。從法律的角度觀察，環(huán)境治理體系的建立有賴于法律制度的支撐，健全法律法規(guī)、完善環(huán)境治理體制機(jī)制是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的關(guān)鍵。而責(zé)任又是保障法律制度體系運(yùn)行的關(guān)鍵，法律責(zé)任是“人類社會(huì)極其重要的一項(xiàng)法律制度”，②畢成：《論法律責(zé)任的歷史發(fā)展》，《法律科學(xué)》（西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)）2000年第5期。對(duì)于法律的實(shí)施和法律目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有決定性意義，現(xiàn)代環(huán)境治理體系的建立和有效運(yùn)行也離不開(kāi)法律責(zé)任制度的支撐。因此，厘清環(huán)境治理中的責(zé)任類型、法律責(zé)任的功能和定位，進(jìn)而推動(dòng)法律責(zé)任體系的改進(jìn)和責(zé)任規(guī)則的完善，對(duì)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系意義重大。

二、現(xiàn)代環(huán)境治理體系中的責(zé)任

環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)同形成“多方共治”格局，各方主體在環(huán)境治理體系中發(fā)揮作用都要有所為有所不為，而對(duì)行為的規(guī)范和約束需要相應(yīng)的責(zé)任制度。一方面需要對(duì)主體行為規(guī)范進(jìn)行明確，這是環(huán)境治理體系的主要內(nèi)容和運(yùn)行的基本規(guī)則，在“當(dāng)為”或者職責(zé)等意義上也屬于廣義的責(zé)任；另一方面要對(duì)主體行為進(jìn)行反向制約，即違反行為規(guī)范的制裁等措施，是環(huán)境治理體系運(yùn)行的保障規(guī)則，即狹義理解的責(zé)任，其中包括法律責(zé)任。

（一）環(huán)境治理責(zé)任的一般論證

責(zé)任是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的關(guān)鍵，《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》也將責(zé)任置于非常重要的地位，直接強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任和企業(yè)責(zé)任，間接指明了公民責(zé)任。責(zé)任有多層含義，法治語(yǔ)境下，法律責(zé)任的地位日顯重要，但仍需要從一般意義的責(zé)任出發(fā)進(jìn)行理解和把握，理解環(huán)境治理體系中的責(zé)任才能準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)法律責(zé)任在環(huán)境治理中的意義。

環(huán)境治理責(zé)任首先應(yīng)當(dāng)在人與自然關(guān)系的框架下理解。環(huán)境問(wèn)題是人類過(guò)度開(kāi)發(fā)利用自然的結(jié)果，重新認(rèn)識(shí)并“明確人在自然界中應(yīng)有的角色、地位和相應(yīng)的責(zé)任”③江雪蓮：《人的責(zé)任和地位——基督教關(guān)于人與自然關(guān)系的認(rèn)知及其反思》，《學(xué)術(shù)研究》2020年第2期。是重建人與自然和諧關(guān)系、建設(shè)生態(tài)文明的關(guān)鍵?，F(xiàn)代環(huán)境治理體系要立基于責(zé)任之上，承認(rèn)環(huán)境承載力有限，因而對(duì)人的行為進(jìn)行約束是協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的關(guān)鍵。在此意義上，保護(hù)環(huán)境首先需要人類整體和個(gè)體承擔(dān)一定的責(zé)任和義務(wù)，最終“維護(hù)環(huán)境利益的法律手段只能是義務(wù)”④徐祥民：《論維護(hù)環(huán)境利益的法律機(jī)制》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2020年第2期。。

環(huán)境治理責(zé)任還需要在社會(huì)關(guān)系的框架下闡釋。環(huán)境問(wèn)題關(guān)涉的人與自然的矛盾會(huì)轉(zhuǎn)化或者表現(xiàn)為人與人之間的矛盾和沖突，最終需要在社會(huì)關(guān)系框架內(nèi)確定不同主體的行為邊界，是為主體的環(huán)境責(zé)任。公民環(huán)境義務(wù)是個(gè)體層面的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，⑤張震：《公民環(huán)境義務(wù)的憲法表達(dá)》，《求是學(xué)刊》2018年第6期。進(jìn)而可以延伸出企業(yè)的環(huán)境責(zé)任、政府的環(huán)保職責(zé)。社會(huì)關(guān)系中的責(zé)任與人與自然關(guān)系中的責(zé)任密切相關(guān)，是人對(duì)自然的義務(wù)在社會(huì)關(guān)系層面的體現(xiàn)。

環(huán)境治理體系中的責(zé)任是在社會(huì)關(guān)系層面界定的，廣義的理解包括道德責(zé)任、政治責(zé)任和法律責(zé)任等不同類型，體現(xiàn)為不同強(qiáng)制性、不同層次的責(zé)任。環(huán)境治理的道德責(zé)任建立在重新認(rèn)識(shí)人與自然關(guān)系的環(huán)境倫理體系中，其最終形成有賴于客觀倫理關(guān)系的規(guī)定真正內(nèi)化為主體的自我責(zé)任意識(shí)和行動(dòng)力，形成每個(gè)社會(huì)成員主動(dòng)遵守和履行道德責(zé)任的使命感，①高湘澤：《道德責(zé)任的主體必然性與合理性之根據(jù)》，《哲學(xué)研究》2006年第3期。道德責(zé)任在實(shí)質(zhì)上論證了責(zé)任的正當(dāng)性基礎(chǔ)，需要進(jìn)一步上升到政治體系和法律體系中才具有強(qiáng)制力。政治責(zé)任和法律責(zé)任是道德責(zé)任的強(qiáng)化表現(xiàn)形式，首先體現(xiàn)在主體本身應(yīng)當(dāng)履行一定的義務(wù)，即積極責(zé)任；否則導(dǎo)致進(jìn)一步的強(qiáng)制即消極責(zé)任，或稱狹義的責(zé)任。強(qiáng)制性責(zé)任是推進(jìn)環(huán)境治理的關(guān)鍵因素。

（二）環(huán)境治理體系中的政治責(zé)任

政治責(zé)任并不是一個(gè)含義明晰的概念，大致上是指“政治官員制定符合民意的公共政策并推動(dòng)其實(shí)施的職責(zé)及沒(méi)有履行好職責(zé)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的譴責(zé)和制裁”，②張賢明：《政治責(zé)任與法律責(zé)任的比較分析》，《政治學(xué)研究》2000年第1期。包含了積極責(zé)任和消極責(zé)任兩個(gè)層面。環(huán)境治理中的政治責(zé)任是政府回應(yīng)人民的環(huán)境保護(hù)訴求的責(zé)任，在很大程度上先于法律責(zé)任產(chǎn)生。

政治責(zé)任首先是積極作為的責(zé)任。環(huán)境治理首先需要政府積極制定和實(shí)施環(huán)境保護(hù)的政策措施、作出合理的環(huán)境保護(hù)公共決策，約束和引導(dǎo)企業(yè)、公眾調(diào)整其行為以符合環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)要求。如果未能充分、適當(dāng)履行積極責(zé)任，則應(yīng)當(dāng)受到問(wèn)責(zé)、譴責(zé)乃至制裁即承擔(dān)消極責(zé)任。政治責(zé)任的承擔(dān)雖然也需要法律程序的保障，但在政治責(zé)任本質(zhì)上和形式上都與法律責(zé)任有明顯的區(qū)別，③張賢明：《政治責(zé)任與法律責(zé)任的比較分析》，《政治學(xué)研究》2000年第1期。在現(xiàn)代環(huán)境治理體系中政治責(zé)任特別是積極的政治責(zé)任具有重要地位，可以說(shuō)是環(huán)境治理體系運(yùn)行的動(dòng)力來(lái)源。

政治責(zé)任的法律化是法治國(guó)家建設(shè)的基本要求，環(huán)境治理體系中的責(zé)任包括了政治責(zé)任，但要在一定程度上轉(zhuǎn)化為法律責(zé)任才具有明確的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)并形成制度化的力量。國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的實(shí)現(xiàn)需要完善的政治責(zé)任和法律責(zé)任機(jī)制，特別是政府不履行職責(zé)時(shí)的法律責(zé)任，同時(shí)也需要嚴(yán)密的環(huán)境管理制度以及相應(yīng)的法律責(zé)任體系。

（三）環(huán)境治理體系中的法律責(zé)任

環(huán)境法律制度的發(fā)展源于社會(huì)的環(huán)境保護(hù)訴求，以及政府承擔(dān)的政治責(zé)任的法律轉(zhuǎn)化。由此理解的法律責(zé)任是一個(gè)寬泛的概念，無(wú)助于環(huán)境治理體系的完善，應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)格意義上認(rèn)識(shí)法律責(zé)任④參見(jiàn)蔡宏偉：《“法律責(zé)任”概念之澄清》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2020年第6期。并推動(dòng)立法完善。責(zé)任的法律確認(rèn)需要經(jīng)過(guò)法律技術(shù)途徑，立法是成文法體系下確認(rèn)法律責(zé)任規(guī)則的基本方式，司法也具有發(fā)展和完善法律責(zé)任體系的功能。但是，我國(guó)環(huán)境治理的主體責(zé)任體系與法律之間缺乏整合甚至出現(xiàn)斷裂，⑤呂忠梅：《論環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制——以現(xiàn)代環(huán)境治理體系為視角》，《法學(xué)論壇》2020年第1期。一般意義上獲得社會(huì)認(rèn)可的環(huán)境治理責(zé)任和政府進(jìn)行環(huán)境治理的政治責(zé)任都未能在法律上充分而恰當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)，這導(dǎo)致了兩個(gè)方面的問(wèn)題。一是政府、企業(yè)和消費(fèi)者都被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，但在如何承擔(dān)責(zé)任上爭(zhēng)執(zhí)不下，引發(fā)全社會(huì)的“環(huán)境焦慮”；二是環(huán)境法律制度執(zhí)行困難重重，環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)往往同時(shí)面臨執(zhí)法不力和“一刀切”武斷執(zhí)法的雙向指責(zé)。

面對(duì)上述困境，應(yīng)當(dāng)從法律制度層面合理界定環(huán)境治理體系中各方主體的責(zé)任，按照法律上劃分的法律義務(wù)和法律責(zé)任來(lái)具體化環(huán)境治理中的責(zé)任。①法律上關(guān)于義務(wù)和責(zé)任的概念及其相互關(guān)系存在不同學(xué)說(shuō)，本文采通常的簡(jiǎn)化理解，即法律義務(wù)是法律規(guī)定的主體應(yīng)當(dāng)完成的行為，法律責(zé)任是法律義務(wù)不履行的后果。在環(huán)境治理過(guò)程中，通過(guò)設(shè)定法律上的環(huán)境義務(wù)可以有效維護(hù)環(huán)境利益，②徐祥民：《論維護(hù)環(huán)境利益的法律機(jī)制》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2020年第2期。法律義務(wù)是建立環(huán)境保護(hù)公共秩序、維護(hù)環(huán)境利益的直接手段；進(jìn)而，不履行或者不適當(dāng)履行法律義務(wù)即違法會(huì)導(dǎo)致法律責(zé)任，作為對(duì)違法行為的懲罰或者對(duì)違法后果的救濟(jì)。在此意義上，法律責(zé)任作為“違法者在法律上必須受到懲罰或者必須作出賠償”的制度安排，是“存在于違法者和救濟(jì)之間的必然聯(lián)系”，③蔡宏偉：《“法律責(zé)任”概念之澄清》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2020年第6期。是法律運(yùn)行的保障性制度，對(duì)于法律義務(wù)的落實(shí)進(jìn)而對(duì)于政治責(zé)任乃至道德責(zé)任的實(shí)現(xiàn)都具有基礎(chǔ)性的支撐作用。

法律責(zé)任要適應(yīng)社會(huì)的期望和需求，需要根據(jù)社會(huì)秩序維護(hù)的需要和社會(huì)公平目標(biāo)來(lái)進(jìn)行具體的制度設(shè)計(jì)。所謂法律的自足性理論不僅爭(zhēng)議重重，而且法律運(yùn)行實(shí)踐也很難支持法律是“一個(gè)超循環(huán)閉合的社會(huì)系統(tǒng)”④［德］貢塔·托依布納著，張騏譯：《法律：一個(gè)自創(chuàng)生系統(tǒng)》，北京：北京大學(xué)出版社2004年版，第58頁(yè)。，法律責(zé)任仍然需要在社會(huì)期待的主體責(zé)任體系中考察?，F(xiàn)代環(huán)境治理體系的建立和完善，不僅需要提出政府、企業(yè)和個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的積極責(zé)任和消極責(zé)任，更應(yīng)當(dāng)將其責(zé)任在一定程度上明確為法律責(zé)任，從而為主體責(zé)任的落實(shí)提供法制化保障。

由此可見(jiàn)，法律責(zé)任可能不是現(xiàn)代環(huán)境治理體系的主要內(nèi)容，在環(huán)境治理責(zé)任體系中只是最終體現(xiàn)為法律直接強(qiáng)制的那部分責(zé)任，但正因?yàn)槠鋸?qiáng)制性、對(duì)其他義務(wù)和責(zé)任的支撐作用，法律責(zé)任是政府責(zé)任和企業(yè)責(zé)任的最重要方面，在保障環(huán)境治理體系運(yùn)行的意義上，仍不失為現(xiàn)代環(huán)境治理體系的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代法治語(yǔ)境下，脫離法律責(zé)任的主體責(zé)任意義十分有限。而如何發(fā)揮法律責(zé)任對(duì)于現(xiàn)代環(huán)境治理體系的支撐作用，需要結(jié)合法律責(zé)任理論和制度展開(kāi)分析。

三、法律責(zé)任的環(huán)境治理功能分析

（一）法律責(zé)任的類型和功能定位

法律責(zé)任通常可以按照性質(zhì)分為民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，⑤違憲責(zé)任也被認(rèn)為是法律責(zé)任的基本類型。參見(jiàn)葛洪義主編：《法理學(xué)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第194頁(yè)。違憲責(zé)任的認(rèn)定和追究都有特殊性，本文不予討論。理論上對(duì)應(yīng)于三大基本部門(mén)法。我國(guó)立法實(shí)踐上對(duì)法律責(zé)任也實(shí)行分離配置，刑事責(zé)任僅刑法可以規(guī)定，其他法律法規(guī)僅能設(shè)置引致性條款；民事責(zé)任的基本形式規(guī)定在民事基本法律中，部分行政法律中也涉及民事責(zé)任的承擔(dān)規(guī)則，但不能改變民事責(zé)任的基本內(nèi)容和形式；行政責(zé)任是行政法律和法規(guī)的重要內(nèi)容，一般對(duì)應(yīng)于行政法上的義務(wù)，民事、刑事法律通常并不涉及。盡管因刑事不法與行政不法難以界分⑥羅翔：《刑事不法中的行政不法——對(duì)刑法中的“非法”一詞的追問(wèn)》，《行政法學(xué)研究》2019年第6期。等原因，導(dǎo)致實(shí)踐中存在刑事責(zé)任與行政責(zé)任、民事責(zé)任與行政責(zé)任難以明確區(qū)分的情形，但是立法上確立的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的分離體例已經(jīng)形成，三者之間的界限仍是相對(duì)分明的。從基本定位來(lái)看，民事責(zé)任是對(duì)民事權(quán)利受損時(shí)的救濟(jì)措施，行政責(zé)任是落實(shí)行政法律義務(wù)的保障和恢復(fù)行政管理秩序的手段，而刑事責(zé)任針對(duì)嚴(yán)重侵犯民事權(quán)利、危害行政管理秩序的行為，是民事責(zé)任、行政責(zé)任不足以保障法律實(shí)施時(shí)的最后法律強(qiáng)制手段。

一般認(rèn)為，法律責(zé)任的功能包括懲罰、補(bǔ)償和預(yù)防。懲罰是法律責(zé)任特別是刑事責(zé)任和行政責(zé)任的主要功能，傳統(tǒng)上懲戒是確立法律權(quán)威以維護(hù)社會(huì)制度的主要手段，⑦蔣傳光：《法律權(quán)威源自于懲戒性》，《法制日?qǐng)?bào)》，2015年8月28日，第7版。主要通過(guò)對(duì)責(zé)任人生命、自由和財(cái)產(chǎn)的剝奪來(lái)體現(xiàn)；民事責(zé)任的懲罰性功能也逐步得到確立，其表現(xiàn)是懲罰性賠償適用范圍的擴(kuò)張。①白江：《我國(guó)應(yīng)擴(kuò)大懲罰性賠償在侵權(quán)責(zé)任法中的適用范圍》，《清華法學(xué)》2015年第3期。補(bǔ)償是民事責(zé)任的主要功能，主要是對(duì)已經(jīng)造成的損害進(jìn)行填補(bǔ)，傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任的核心是損害填補(bǔ)，是對(duì)已經(jīng)形成損害的補(bǔ)償；行政責(zé)任的補(bǔ)償功能隨著行政賠償和補(bǔ)償制度的發(fā)展也逐步強(qiáng)化，刑事罰金也具有一定的補(bǔ)償公共利益損失的作用。預(yù)防功能首先體現(xiàn)在法律責(zé)任的威懾效果上，而隨著風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的發(fā)展，專門(mén)的預(yù)防性法律責(zé)任也逐步得到重視，有學(xué)者認(rèn)為確立預(yù)防性法律責(zé)任既符合現(xiàn)實(shí)需要，也是對(duì)法律責(zé)任體系的充實(shí)和深化。②李友根：《論產(chǎn)品召回制度的法律責(zé)任屬性——兼論預(yù)防性法律責(zé)任的生成》，《法商研究》2011年第6期。具體的預(yù)防形式主要是民事上的消除危險(xiǎn)等預(yù)防性責(zé)任方式，以及行政法上的責(zé)令停止、取消資格等責(zé)任方式。

（二）法律責(zé)任作為環(huán)境治理責(zé)任實(shí)現(xiàn)的保障

環(huán)境治理的目標(biāo)是保護(hù)環(huán)境和自然資源、維持一定的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量水平、重構(gòu)人與自然的和諧關(guān)系，這需要政府、企業(yè)和個(gè)人積極承擔(dān)主體責(zé)任，健全環(huán)境治理的“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系”“企業(yè)責(zé)任體系”和“全民行動(dòng)體系”。環(huán)境治理中各類主體的責(zé)任可以在一定程度上轉(zhuǎn)化為法律責(zé)任，獲得法治社會(huì)條件下最強(qiáng)意義的保障。

首先，地方政府的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制需要對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任保障?！董h(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，并且規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人大或其常委會(huì)報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況。地方政府的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制是環(huán)境治理責(zé)任落實(shí)的根本保證，性質(zhì)上仍屬于政治責(zé)任，是“積極責(zé)任”或“建設(shè)性責(zé)任”而非不利法律后果。③徐祥民：《地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的法理與制度完善》，《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期。但是政治責(zé)任需要法律程序的保障，并且應(yīng)當(dāng)以某種形式明確環(huán)境保護(hù)目標(biāo)未完成的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)其法律化。同時(shí)，對(duì)于政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)中明顯的違法情形，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任和行政補(bǔ)償?shù)蓉?zé)任，作為促使政府履行職責(zé)的強(qiáng)制措施。

其次，行政責(zé)任可以發(fā)揮預(yù)防功能以實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)。行政責(zé)任的重要功能是維持公共秩序，而環(huán)境管理秩序是預(yù)防環(huán)境污染和破壞、實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)的前提，以行政責(zé)任懲戒破壞環(huán)境管理秩序的行為、維持基本的環(huán)境管理秩序，是環(huán)境治理的基本途徑。行政處分可以預(yù)防和懲罰行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法履職，行政處罰對(duì)于落實(shí)環(huán)境保護(hù)措施、防止企業(yè)違法排污等具有重要意義。對(duì)環(huán)境行政處罰與債券市場(chǎng)之間關(guān)系的研究表明，行政處罰對(duì)企業(yè)的融資環(huán)境等都存在顯著影響，④劉莉亞、周舒鵬、閔敏、溫夢(mèng)瑤：《環(huán)境行政處罰與債券市場(chǎng)反應(yīng)》，《財(cái)經(jīng)研究》2022年第2期。體現(xiàn)了行政處罰的環(huán)境治理功能。

再次，損害補(bǔ)償和環(huán)境修復(fù)是承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任的重要方式。損害補(bǔ)償是民事責(zé)任的主要方式，在環(huán)境損害救濟(jì)上也具有重要作用。修復(fù)是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)的主要方式，⑤呂忠梅、竇海陽(yáng)：《以“生態(tài)恢復(fù)論”重構(gòu)環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)體系》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第2期。目前對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)還存在爭(zhēng)議，公法責(zé)任和私法責(zé)任屬性都有體現(xiàn)，環(huán)境行政管理和環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)中也都有運(yùn)用。在已經(jīng)造成生態(tài)環(huán)境損害的情形下，環(huán)境損害補(bǔ)償責(zé)任和環(huán)境修復(fù)責(zé)任本身就是環(huán)境治理過(guò)程的一部分，對(duì)于已經(jīng)造成的環(huán)境污染和破壞可以起到直接的補(bǔ)救作用，是法律責(zé)任和環(huán)境治理責(zé)任的統(tǒng)一。

另外，刑事責(zé)任主要懲罰嚴(yán)重的破壞環(huán)境保護(hù)秩序和損害環(huán)境利益的行為，包括違反環(huán)境治理責(zé)任比較嚴(yán)重的情形，因此污染環(huán)境罪的罪過(guò)形式應(yīng)當(dāng)限定為故意。⑥賈學(xué)勝：《論污染環(huán)境罪的罪過(guò)形式》，《法治社會(huì)》2021年第6期?？傊?，法律責(zé)任的預(yù)防、補(bǔ)償和懲罰功能是環(huán)境治理責(zé)任落實(shí)的基本保障。

（三）環(huán)境治理中法律責(zé)任的功能錯(cuò)位

但是，現(xiàn)實(shí)中法律責(zé)任對(duì)于環(huán)境治理責(zé)任落實(shí)的保障作用仍存在不少問(wèn)題。一方面，立法上對(duì)法律責(zé)任制度的設(shè)計(jì)還存在一定程度的混亂，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持的刑事責(zé)任與行政責(zé)任、民事責(zé)任的分離配置模式，影響法律責(zé)任的統(tǒng)籌妥當(dāng)配置和功能發(fā)揮。①劉銳：《嚴(yán)而有度：法律責(zé)任的妥善配置》，《行政管理改革》2018年第3期。盡管法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系可以按照調(diào)整目標(biāo)和模式進(jìn)行劃分，但是在同一事實(shí)關(guān)系可能涉及不同性質(zhì)的法律調(diào)整時(shí)，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的部門(mén)法劃分可能面臨難以克服的困難，進(jìn)而導(dǎo)致法律責(zé)任認(rèn)定和協(xié)調(diào)的困難。另一方面，執(zhí)法和司法中對(duì)法律責(zé)任的追究也存在諸多問(wèn)題，環(huán)境行政執(zhí)法不力問(wèn)題飽受詬病，環(huán)境司法的發(fā)展也未能完全解決環(huán)境法律責(zé)任落實(shí)中的矛盾和問(wèn)題，環(huán)境案件判決難、執(zhí)行難的問(wèn)題依然存在。環(huán)境治理體系應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的“依法治理”原則的貫徹難免存在困難。

這些問(wèn)題的產(chǎn)生在很大程度上可以歸因?yàn)榉韶?zé)任的功能協(xié)調(diào)不足和規(guī)則銜接不暢，即為了實(shí)現(xiàn)保障環(huán)境法律實(shí)施、維護(hù)環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)，不同形式的法律責(zé)任本應(yīng)當(dāng)合理分工、相互協(xié)調(diào)和配合，但目前的立法設(shè)計(jì)和執(zhí)法、司法過(guò)程都未能做到這一點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前環(huán)境治理中的法律責(zé)任配置主要存在以下問(wèn)題。

首先是過(guò)分倚重懲罰性法律責(zé)任。面對(duì)嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，社會(huì)對(duì)環(huán)境違法行為的仇視程度日益增強(qiáng)，加重懲罰的呼聲很高，并已經(jīng)轉(zhuǎn)化為環(huán)境立法和執(zhí)法、司法的實(shí)踐。行政罰款限額的提高和按日計(jì)罰、單位行政違法雙罰制、②譚冰霖：《單位行政違法雙罰制的規(guī)范建構(gòu)》，《法學(xué)》2020年第8期。人身強(qiáng)制適用范圍的擴(kuò)大、環(huán)境犯罪刑事治理的早期化、③李梁：《環(huán)境犯罪刑法治理早期化之理論與實(shí)踐》，《法學(xué)雜志》2017年第12期。懲罰性賠償在環(huán)境侵權(quán)案件的適用、刑事責(zé)任的入罪范圍擴(kuò)大化④張忠民：《污染環(huán)境犯罪的明確性之辨》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2019年第8期。等，無(wú)不反映了加重懲罰以遏制環(huán)境違法的思路。但是針對(duì)環(huán)境違法行為加重懲罰至少存在兩個(gè)方面的問(wèn)題，一是懲罰要與行為的違法性和危害性相適應(yīng)，簡(jiǎn)單加重懲罰并無(wú)充分的正當(dāng)性基礎(chǔ)；二是加重懲罰的社會(huì)實(shí)踐效果存疑，重罰并未從根本上消除違法的驅(qū)動(dòng)力，因此很難說(shuō)取得了預(yù)期的社會(huì)效果，至少并未如很多人期待那樣取得立竿見(jiàn)影的效果。

其次是預(yù)防性責(zé)任不足。環(huán)境問(wèn)題有典型的風(fēng)險(xiǎn)屬性，環(huán)境法的基本理念是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，但在法律責(zé)任制度設(shè)計(jì)上，對(duì)于預(yù)防性責(zé)任的考慮并不充分。環(huán)境刑事責(zé)任的預(yù)防功能逐步受到重視，但是因?yàn)樾淌仑?zé)任的強(qiáng)烈制裁屬性，導(dǎo)致預(yù)防性刑法機(jī)制面臨刑罰正當(dāng)性的爭(zhēng)議。行政法上預(yù)防性法律責(zé)任規(guī)定與管理制度的結(jié)合不足，行政法律責(zé)任仍以處罰等事后措施為主，難以體現(xiàn)直接的預(yù)防性功能。預(yù)防責(zé)任已經(jīng)得到我國(guó)侵權(quán)責(zé)任法的確認(rèn)，代表了當(dāng)代侵權(quán)法的最新發(fā)展趨勢(shì)。⑤葉名怡：《論侵權(quán)預(yù)防責(zé)任對(duì)傳統(tǒng)侵權(quán)法的挑戰(zhàn)》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）2013年第2期。雖然考慮到環(huán)境損害的潛伏性、累積性等特質(zhì)，預(yù)防性責(zé)任方式在環(huán)境侵權(quán)制度中具有更重要的意義，特別是契合環(huán)境民事公益訴訟的價(jià)值訴求，⑥董斌：《環(huán)境民事公益訴訟中預(yù)防性責(zé)任適用規(guī)則的優(yōu)化路徑》，《中國(guó)環(huán)境管理》2019年第5期。但是從環(huán)境民事責(zé)任的實(shí)踐運(yùn)行來(lái)看，預(yù)防性的民事責(zé)任的運(yùn)用還存在不少障礙。

再次是補(bǔ)償性責(zé)任落實(shí)仍存在困難。損害補(bǔ)償是民法上比較成熟的制度，但在環(huán)境損害補(bǔ)償領(lǐng)域存在特殊的困難，損害難以計(jì)量以及因果關(guān)系認(rèn)定問(wèn)題導(dǎo)致的追償困難、行為人難以追溯以及負(fù)擔(dān)能力問(wèn)題導(dǎo)致的賠償資金難以到位等都妨礙環(huán)境損害補(bǔ)償性責(zé)任的落實(shí)。為恢復(fù)生態(tài)環(huán)境而設(shè)置的修復(fù)性責(zé)任可以替代金錢(qián)補(bǔ)償責(zé)任，并在一定程度上克服損害難以計(jì)量的問(wèn)題，但是生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任也面臨如何落地的難題，⑦參見(jiàn)胡靜、崔夢(mèng)鈺：《二元訴訟模式下生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任履行的可行性研究》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2019年第6期。實(shí)踐中很多污染后果難以修復(fù)，甚至難以明確修復(fù)責(zé)任?？傊?，具有直接的環(huán)境治理意義的補(bǔ)償性責(zé)任的落實(shí)也面臨諸多困難，從而使補(bǔ)償性法律責(zé)任的環(huán)境治理功能難以充分發(fā)揮。

四、環(huán)境法律責(zé)任的類型與功能

（一）環(huán)境民事責(zé)任的功能分析

侵權(quán)法是最早對(duì)環(huán)境問(wèn)題做出回應(yīng)的部門(mén)法，在環(huán)境污染嚴(yán)重?fù)p害人體健康時(shí)，受害人通過(guò)民事訴訟尋求損害救濟(jì)，推動(dòng)了環(huán)境侵權(quán)制度的發(fā)展。環(huán)境民事責(zé)任最初以賠償責(zé)任、停止侵害等形式為主，主要是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境損害后果的補(bǔ)償，這與民事責(zé)任的基本功能定位一致。消除危險(xiǎn)和排除妨礙責(zé)任具有一定的預(yù)防未來(lái)?yè)p害的意義，對(duì)其適用范圍存在一定爭(zhēng)議，但是仍有必要在侵權(quán)法中構(gòu)建一般性的預(yù)防性救濟(jì)制度，①參見(jiàn)馬強(qiáng)偉：《環(huán)境污染侵權(quán)中預(yù)防性請(qǐng)求權(quán)的解釋與適用》，《法學(xué)》2018年第3期。對(duì)于因環(huán)境污染造成的健康風(fēng)險(xiǎn)損害的可賠償性也獲得了一定的支持，②Theodore A．Gebhard，“The Law of Damages for Enhanced Risk in Toxic Tort Cases”，Midwest Law Review，Vol 65，No 14，1996，pp 1－9．環(huán)境民事責(zé)任的預(yù)防功能正在逐步得到重視。懲罰性賠償作為特殊的民事責(zé)任形式，《民法典》已經(jīng)明確將其適用于環(huán)境侵權(quán)案件，司法解釋進(jìn)一步明確環(huán)境公益訴訟等可以適用懲罰性賠償，并且已有實(shí)踐案例判決被告承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任，③如“江西省浮梁縣人民檢察院訴浙江海藍(lán)化工集團(tuán)有限公司環(huán)境污染民事公益訴訟案”，江西省浮梁縣人民法院（2020）贛0222民初796號(hào)民事判決書(shū)。從而使環(huán)境民事責(zé)任的懲罰功能日益彰顯。

由此可見(jiàn)，民事責(zé)任在環(huán)境治理中的功能已經(jīng)不限于傳統(tǒng)的補(bǔ)償，預(yù)防和懲罰功能也逐步融入到環(huán)境民事責(zé)任制度中。環(huán)境修復(fù)責(zé)任的獨(dú)立化發(fā)展也豐富了民事責(zé)任的補(bǔ)償方式，對(duì)于民事責(zé)任之環(huán)境治理功能的發(fā)揮具有獨(dú)特價(jià)值。

（二）環(huán)境行政責(zé)任的功能分析

行政責(zé)任的承擔(dān)以特定的行政管理秩序?yàn)閰⒄眨卦趯?duì)破壞管理秩序的行為進(jìn)行懲戒和處罰。從形式上看，不管是針對(duì)政府工作人員的行政處分還是針對(duì)行政相對(duì)人的行政處罰，都是以懲罰功能為主。但是就環(huán)境治理責(zé)任的實(shí)現(xiàn)而言，行政責(zé)任的實(shí)質(zhì)是通過(guò)行政管理秩序的維持來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境污染和破壞的預(yù)防，在此意義上，環(huán)境行政責(zé)任在環(huán)境治理中的重要功能是預(yù)防，對(duì)環(huán)境行政處罰之合理性的司法審查已經(jīng)將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的需求考慮在內(nèi)。④如“三和輪轂制造有限公司與江蘇省南京市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境保護(hù)行政處罰糾紛上訴案”，江蘇省南京市中級(jí)人民法院（2014）寧環(huán)行終字第1號(hào)行政判決書(shū)。同時(shí)，對(duì)于已經(jīng)造成環(huán)境污染和破壞后果的情形，行政處罰也具有懲罰意義；隨著行政補(bǔ)償和賠償制度的適用范圍逐步擴(kuò)展，以及行政罰款的補(bǔ)償性逐步得到重視，⑤劉長(zhǎng)興：《論行政罰款的補(bǔ)償性——基于環(huán)境違法事件的視角》，《行政法學(xué)研究》2020年第2期。行政責(zé)任的補(bǔ)償功能也日益顯現(xiàn)。

因此，以行政處罰為代表的環(huán)境行政責(zé)任的功能從直觀上表現(xiàn)為懲罰，即對(duì)于違反環(huán)境行政管理秩序行為的制裁，包括剝奪金錢(qián)、自由以及資格等。針對(duì)已經(jīng)造成環(huán)境污染或破壞后果的行為，環(huán)境行政責(zé)任的懲罰性可以發(fā)揮制裁違法者、警示潛在違法者的作用；而針對(duì)只是破壞環(huán)境管理秩序并未造成環(huán)境污染或破壞后果的行為，環(huán)境行政責(zé)任所實(shí)施的懲罰主要發(fā)揮預(yù)防危害后果發(fā)生的作用。

（三）環(huán)境刑事責(zé)任的功能分析

懲罰是刑事責(zé)任的基本功能，環(huán)境刑事責(zé)任的主要功能也是對(duì)重大環(huán)境違法行為的懲罰，而且隨著社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，對(duì)于污染環(huán)境有關(guān)的犯罪的懲罰呈現(xiàn)加重趨勢(shì)，刑罰范圍上對(duì)污染環(huán)境行為的入罪化趨勢(shì)明顯，風(fēng)險(xiǎn)刑法理論支持對(duì)環(huán)境犯罪治理的早期化。刑罰手段提前介入對(duì)污染環(huán)境行為的懲罰，這在一定程度上使環(huán)境刑法具備了特殊的預(yù)防環(huán)境污染和破壞的功能。同時(shí)，對(duì)環(huán)境犯罪的處罰中罰金刑的廣泛運(yùn)用也體現(xiàn)了一定的補(bǔ)償功能。

由此可見(jiàn)，環(huán)境刑事責(zé)任的功能也逐漸多樣化，懲罰、補(bǔ)償和預(yù)防功能都有強(qiáng)化的趨勢(shì)。懲罰仍是環(huán)境刑事責(zé)任的首要功能，通過(guò)刑事制裁才能滿足社會(huì)對(duì)嚴(yán)重污染和破壞環(huán)境甚至危害生態(tài)安全的行為的懲罰期待，環(huán)境保護(hù)需要刑事制裁手段的威懾力。預(yù)防和補(bǔ)償功能是環(huán)境刑事責(zé)任的次要功能，當(dāng)前實(shí)踐中開(kāi)展的環(huán)境修復(fù)責(zé)任替代刑事處罰或者作為量刑情節(jié)①如“黃來(lái)樹(shù)污染環(huán)境案”，福建省東山縣人民法院（2020）閩0626刑初144號(hào)刑事判決書(shū)。等探索反映了法律責(zé)任不同功能的交叉和融合。

（四）特殊環(huán)境法律責(zé)任的發(fā)展

除了傳統(tǒng)的法律責(zé)任方式之外，環(huán)境法逐漸發(fā)展了生產(chǎn)者延伸責(zé)任等專門(mén)的環(huán)境法律責(zé)任形式，環(huán)境侵權(quán)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的承擔(dān)方式日益注重修復(fù)，體現(xiàn)了環(huán)境法律責(zé)任的特殊性。新的環(huán)境法律責(zé)任方式超越了傳統(tǒng)法律責(zé)任目標(biāo)和功能的單一性，以多樣化手段應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性，例如生產(chǎn)者延伸責(zé)任就包括了經(jīng)濟(jì)責(zé)任、廢物管理責(zé)任和信息責(zé)任等內(nèi)容。

總體來(lái)看，環(huán)境治理領(lǐng)域的民事、行政和刑事法律責(zé)任以及新型法律責(zé)任在功能上都有一定的發(fā)展變化，這反映了環(huán)境治理實(shí)踐發(fā)展的需要，但其適用的不規(guī)范、不充分也反映了環(huán)境法律責(zé)任理論總結(jié)的不足。因此有必要以環(huán)境治理責(zé)任的全面落實(shí)為目標(biāo)，系統(tǒng)梳理環(huán)境法律責(zé)任的功能以推動(dòng)環(huán)境法律責(zé)任體系的不斷發(fā)展和完善。

五、現(xiàn)代環(huán)境治理體系的法律責(zé)任機(jī)制

在現(xiàn)代環(huán)境治理體系框架下，需要在類型化的基礎(chǔ)上對(duì)環(huán)境法律責(zé)任進(jìn)行整合，以形成功能協(xié)調(diào)的法律責(zé)任體系，為環(huán)境治理責(zé)任的落實(shí)提供更加有力的保障。為了構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系，需要明晰環(huán)境治理主體責(zé)任，②昌敦虎、白雨鑫、馬中：《我國(guó)環(huán)境治理的主體、職能及其關(guān)系》，《暨南學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2022年第1期。從法律責(zé)任角度首先要解決的是環(huán)境治理責(zé)任特別是政府環(huán)境治理責(zé)任的法律化問(wèn)題，將國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)落實(shí)為政府承擔(dān)的、明確的法律責(zé)任；其次是不同類型的法律責(zé)任的功能協(xié)調(diào)問(wèn)題，針對(duì)企業(yè)和個(gè)人的環(huán)境違法行為建立全面的法律責(zé)任體系，在懲罰的同時(shí)強(qiáng)化法律責(zé)任的補(bǔ)償和預(yù)防功能，以更加全面和有針對(duì)性地保障環(huán)境治理責(zé)任的落實(shí)。

（一）國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的法律化

環(huán)境政治責(zé)任和法律責(zé)任存在明顯的區(qū)別，③朱軍、杜群：《國(guó)家治理現(xiàn)代化中環(huán)境法律責(zé)任與政治責(zé)任的耦合》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2021年第5期。政府的環(huán)境治理責(zé)任首先具有政治屬性，將其納入法律體系是環(huán)境法治建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)之一。環(huán)境問(wèn)題最終表現(xiàn)為社會(huì)公共問(wèn)題，需要政府公權(quán)力的全面介入，凸顯政府在國(guó)家治理體系中的主體責(zé)任是提升社會(huì)治理法治水平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本保障。④宋才發(fā)：《國(guó)家治理現(xiàn)代化的法治保障及其路徑》，《東方法學(xué)》2020年第5期。健全的“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系”在現(xiàn)代環(huán)境治理責(zé)任體系中也處于最重要的位置，從法律的角度需要解決其法律化問(wèn)題，至少在形式上依照法律運(yùn)行才能確保政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)，《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)明確了地方政府的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制，需要更進(jìn)一步在法律上明確政府的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任、環(huán)境治理責(zé)任和環(huán)境損害補(bǔ)償責(zé)任，作為環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制的具體形態(tài)。

首先，環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制需要明確的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)約束才能實(shí)現(xiàn)規(guī)范運(yùn)作。設(shè)定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)是地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)落到實(shí)處的前提，特別是當(dāng)前部分地區(qū)、部分領(lǐng)域的環(huán)境問(wèn)題比較嚴(yán)重，政府的環(huán)境保護(hù)工作必須有相對(duì)可以量化的具體目標(biāo)，才能對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的承擔(dān)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并為約束政府行為提供標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的形式為政府設(shè)置基于環(huán)境保護(hù)需要考量的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任，①姜淵：《政府環(huán)境法律責(zé)任的反思與重構(gòu)》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2020年第2期。并以法定程序加以規(guī)范。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的設(shè)定權(quán)限不明、程序不清等問(wèn)題都嚴(yán)重影響了環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制的實(shí)施效果；即使有些地方制定了環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，如果沒(méi)有相應(yīng)的法定約束，地方政府的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制難免淪為空談。

其次，政府環(huán)境治理責(zé)任的承擔(dān)是維護(hù)環(huán)境質(zhì)量的重要方式。針對(duì)已經(jīng)存在的嚴(yán)重環(huán)境污染和破壞，投入資源、組織力量采用技術(shù)手段對(duì)環(huán)境進(jìn)行治理和恢復(fù)是政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的重要方式，也是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的直接途徑，是為環(huán)境修復(fù)意義上的政府環(huán)境治理責(zé)任。明確政府的具體環(huán)境治理責(zé)任有助于政府環(huán)境目標(biāo)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，我國(guó)立法上已經(jīng)確認(rèn)了部分領(lǐng)域的政府環(huán)境治理責(zé)任和修復(fù)責(zé)任，②例如《土壤污染防治法》第四十五條第二款規(guī)定：“地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)可以根據(jù)實(shí)際情況組織實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)?！毙枰?xì)化規(guī)則將其落到實(shí)處。當(dāng)然，對(duì)于需要治理的環(huán)境污染和破壞，首先應(yīng)當(dāng)由污染者和破壞者承擔(dān)責(zé)任，在其不能承擔(dān)責(zé)任等情形下，政府才出于公共利益保護(hù)的需要承擔(dān)環(huán)境治理、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等責(zé)任。

再次，政府環(huán)境補(bǔ)償責(zé)任是對(duì)環(huán)境管理職責(zé)履行不力的補(bǔ)救性責(zé)任。對(duì)于社會(huì)個(gè)體因環(huán)境污染和破壞而遭受的損害，政府基于其環(huán)境管理職責(zé)履行不力應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。盡管傳統(tǒng)上基于主權(quán)豁免理論不承認(rèn)政府的賠償性義務(wù)，但是隨著國(guó)家賠償和補(bǔ)償責(zé)任理論的發(fā)展，參照民法責(zé)任以全額賠償為原則確立國(guó)家的全額賠償責(zé)任是建設(shè)法治國(guó)家的要求，③袁治杰：《國(guó)家賠償責(zé)任的民法基礎(chǔ)》，《政法論叢》2020年第1期。環(huán)境損害的政府補(bǔ)償責(zé)任④政府補(bǔ)償責(zé)任是指出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)境損害時(shí)政府應(yīng)對(duì)受害者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，是針對(duì)環(huán)境損害救濟(jì)問(wèn)題，參照國(guó)家賠償和補(bǔ)償理論提出的理論設(shè)想。參見(jiàn)劉長(zhǎng)興：《論環(huán)境損害的政府補(bǔ)償責(zé)任》，《學(xué)術(shù)研究》2017年第1期。也是政府承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任的具體表現(xiàn)，或者可以理解為政府環(huán)境治理責(zé)任履行不當(dāng)導(dǎo)致的進(jìn)一步后果。

（二）以行政責(zé)任為中心的預(yù)防性法律責(zé)任機(jī)制

環(huán)境法基于環(huán)境問(wèn)題的特征確立了預(yù)防原則，“將危害發(fā)生的概率作為確定責(zé)任和義務(wù)的根據(jù)”。⑤季衛(wèi)東：《法律與概率——不確定的世界與決策風(fēng)險(xiǎn)》，《地方立法研究》2021年第1期。預(yù)防原則的貫徹不僅應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在環(huán)境管理等制度中，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在環(huán)境法律責(zé)任規(guī)則中。環(huán)境民事責(zé)任、環(huán)境刑事責(zé)任都越來(lái)越注重預(yù)防功能的發(fā)揮，但實(shí)質(zhì)上預(yù)防仍要以行政責(zé)任為主，“行政，依其性質(zhì)及作用，最適于防范風(fēng)險(xiǎn)”。⑥王澤鑒：《損害賠償》，北京：北京大學(xué)出版社2017年版，第3頁(yè)。以行政責(zé)任確保環(huán)境管理制度的落實(shí)、確保環(huán)境保護(hù)秩序的建立是預(yù)防環(huán)境問(wèn)題的根本，民事責(zé)任的消除危險(xiǎn)等責(zé)任面臨利益衡量的難題，個(gè)體環(huán)境權(quán)益和環(huán)境公共利益的關(guān)系很難在個(gè)案中得到妥當(dāng)安排；刑事責(zé)任提前介入環(huán)境違法行為、入罪化思路不符合刑法的發(fā)展規(guī)律，也不符合刑事責(zé)任作為最嚴(yán)厲制裁手段的事后懲罰定位。

因此，雖然不能否認(rèn)民事責(zé)任、刑事責(zé)任可以適當(dāng)發(fā)揮預(yù)防功能，特別是生態(tài)環(huán)境民事預(yù)防性救濟(jì)體系應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶銐蛑匾?，①參?jiàn)曹明德、馬騰：《我國(guó)生態(tài)環(huán)境民事預(yù)防性救濟(jì)體系的建構(gòu)》，《政法論叢》2021年第2期。但是環(huán)境治理體系中仍應(yīng)當(dāng)以行政責(zé)任為中心建立預(yù)防性法律責(zé)任制度。以生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的事權(quán)適當(dāng)配置為基礎(chǔ)，②參見(jiàn)張忠民、冀鵬飛：《論生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的事權(quán)配置邏輯》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2020年第6期。一方面，要充分發(fā)揮行政處分和行政處罰的作用，及時(shí)糾正違法、不當(dāng)行政行為和行政相對(duì)人的違法行為，嚴(yán)格執(zhí)法以處理環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域大量的不作為、亂排污等違法。另一方面，要開(kāi)展環(huán)境行政處罰的制度創(chuàng)新，充分考慮風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的復(fù)雜需求，設(shè)置多元化的處罰種類，在立法上以“行政制裁”“違法行為”“基于威懾目的”三要素為基礎(chǔ)確立行政處罰的概念，以授權(quán)立法條款、兜底條款允許行政處罰種類創(chuàng)新。③參見(jiàn)熊樟林：《行政處罰的種類多元化及其防控——兼論我國(guó)〈行政處罰法〉第8條的修改方案》，《政治與法律》2020年第3期。以行政處罰的科學(xué)設(shè)置為中心，對(duì)導(dǎo)致環(huán)境污染和生態(tài)破壞的各類行為進(jìn)行全過(guò)程管控，分階段針對(duì)不同違法行為設(shè)定具有針對(duì)性的處罰措施，有助于將環(huán)境污染和破壞的風(fēng)險(xiǎn)分散化解。

（三）以民事責(zé)任為中心的補(bǔ)償性法律責(zé)任機(jī)制

補(bǔ)償是民事責(zé)任的首要功能，預(yù)防和懲罰功能是民事責(zé)任制度的輔助性功能，特別是懲罰是民事責(zé)任新近發(fā)展的結(jié)果。民事責(zé)任在環(huán)境治理中的功能也應(yīng)當(dāng)主要定位于補(bǔ)償，即以全面賠償為原則對(duì)于已經(jīng)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞④《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任并未明確生態(tài)破壞侵權(quán)責(zé)任，司法實(shí)踐中通過(guò)解釋將其納入環(huán)境侵權(quán)范圍，《民法典》侵權(quán)責(zé)任編以專章規(guī)定“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”，明確了生態(tài)破壞責(zé)任的地位，并且“應(yīng)擴(kuò)大解釋為包括一切生態(tài)破壞的情況”。參見(jiàn)劉士國(guó)：《民法典“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”評(píng)析》，《東方法學(xué)》2020年第4期。以及相關(guān)民事權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)救或者補(bǔ)償，包括對(duì)潛伏性人身?yè)p害進(jìn)行賠償，⑤邵海：《論潛伏性人身?yè)p害的賠償》，《法學(xué)雜志》2020年第1期。以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境和民事權(quán)益的原來(lái)狀態(tài)，從而在客觀上實(shí)現(xiàn)治理環(huán)境、維持生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。從補(bǔ)償方式來(lái)看，民事補(bǔ)償性責(zé)任應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)的金錢(qián)補(bǔ)償為主的框架，結(jié)合環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)對(duì)補(bǔ)償方式進(jìn)行適當(dāng)變革，適當(dāng)發(fā)展環(huán)境修復(fù)和生態(tài)修復(fù)責(zé)任⑥呂忠梅、竇海陽(yáng)：《以“生態(tài)恢復(fù)論”重構(gòu)環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)體系》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第2期。以實(shí)現(xiàn)價(jià)值補(bǔ)償和狀態(tài)修復(fù)的雙重目標(biāo)。

行政責(zé)任和刑事責(zé)任在環(huán)境治理中可以發(fā)揮一定的補(bǔ)償功能。政府的法律責(zé)任包括政府的侵權(quán)賠償責(zé)任⑦張成福：《責(zé)任政府論》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第2期。的觀點(diǎn)日益普及，刑事判決生態(tài)修復(fù)責(zé)任、⑧參見(jiàn)蔣蘭香：《生態(tài)修復(fù)的刑事判決樣態(tài)研究》，《政治與法律》2018年第5期。罰金責(zé)任的情形也日益常見(jiàn)，這都是借鑒了民事侵權(quán)責(zé)任的思路確認(rèn)的具有補(bǔ)償性的責(zé)任，對(duì)于公共性生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)償具有重要意義。土壤修復(fù)責(zé)任具有填補(bǔ)既成損害的作用，在性質(zhì)上被認(rèn)為屬于行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的公法責(zé)任，⑨胡靜：《土壤修復(fù)責(zé)任的公法屬性——目的和工具面向的論證》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第5期。融合了行政責(zé)任和民事責(zé)任的要素，是新型的補(bǔ)償性責(zé)任。就已經(jīng)造成的生態(tài)環(huán)境損害和人身、財(cái)產(chǎn)損害而言，補(bǔ)償?shù)姆秶蛯?duì)象是相對(duì)確定的，不同形式的補(bǔ)償之間應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)，例如刑事附帶民事訴訟中，應(yīng)當(dāng)考慮民事賠償標(biāo)準(zhǔn)及其對(duì)刑罰的影響等。⑩參見(jiàn)劉道前：《中國(guó)刑事附帶民事訴訟的局限性及其完善》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2019年第5期。

（四）以刑事責(zé)任為中心的懲罰性法律責(zé)任機(jī)制

法律責(zé)任的懲罰性重在對(duì)違法行為的否定和責(zé)難，是復(fù)仇觀念的反映，雖然在警示意義上懲罰本身也具有預(yù)防功能，但其預(yù)防是間接的。懲罰性最明顯地體現(xiàn)在刑事責(zé)任中，環(huán)境治理體系也要以刑事責(zé)任為中心健全懲罰性法律責(zé)任機(jī)制，當(dāng)然其前提是行政管理規(guī)則的完善以及行政責(zé)任對(duì)基本秩序的維持。我國(guó)刑法逐步完善了對(duì)于環(huán)境資源犯罪特別是污染環(huán)境罪的規(guī)定，2020年《刑法修正案（十一）》通過(guò)后，《刑法》共規(guī)定了十六個(gè)環(huán)境犯罪罪名，已經(jīng)建立了相對(duì)完善的環(huán)境違法行為刑事責(zé)任機(jī)制，甚至被認(rèn)為存在刑事治理早期化、①李梁：《環(huán)境犯罪刑法治理早期化之理論與實(shí)踐》，《法學(xué)雜志》2017年第12期。量刑趨向于偏重等問(wèn)題。

就此應(yīng)當(dāng)注意的是，刑事責(zé)任對(duì)生命和自由的剝奪是最嚴(yán)重的懲罰，在法律責(zé)任對(duì)主觀過(guò)錯(cuò)愈來(lái)愈寬容、法律責(zé)任中泄憤性色彩愈來(lái)愈得到淡化、社會(huì)合作的理念在法律責(zé)任中愈來(lái)愈得到凸顯與加強(qiáng)的背景下，②鄭智航：《從互惠性到寬容性：法律責(zé)任構(gòu)造邏輯的嬗變》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2018年第2期。環(huán)境治理中對(duì)刑事責(zé)任的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎而克制，能夠以預(yù)防、補(bǔ)償或者行政上的懲罰等手段解決的問(wèn)題，應(yīng)避免過(guò)多運(yùn)用刑事責(zé)任手段。同時(shí)，對(duì)于真正嚴(yán)重的破壞環(huán)境管理秩序等行為，要合理運(yùn)用刑事責(zé)任對(duì)法律實(shí)施的最終保障功能，進(jìn)行適當(dāng)?shù)膽土P。

在刑事責(zé)任承擔(dān)最終意義上的懲罰功能之外，行政責(zé)任和民事責(zé)任的懲罰功能可以適當(dāng)運(yùn)用。首先是行政罰款等傳統(tǒng)行政處罰具有懲罰功能，可以發(fā)揮維持日常環(huán)境保護(hù)秩序的作用。提高罰款數(shù)額、擴(kuò)大資格罰適用范圍等，都可以在一定程度上遏制環(huán)境違法行為，但是需要與違法行為的危害程度相適應(yīng)、符合比例原則，否則可能導(dǎo)致新的不公并降低社會(huì)運(yùn)行的效率。其次，失信懲戒措施等作為社會(huì)信用體系建設(shè)的重要組成部分，可以在環(huán)境治理中加以運(yùn)用，并將其作為創(chuàng)新的行政處罰手段納入《行政處罰法》進(jìn)行規(guī)制，③張曉瑩：《行政處罰視域下的失信懲戒規(guī)制》，《行政法學(xué)研究》2019年第5期。是懲罰性責(zé)任的特殊形式。再次，《民法典》規(guī)定了環(huán)境侵權(quán)的懲罰性賠償責(zé)任，有助于解決責(zé)任追究成本高的問(wèn)題，在對(duì)公共性環(huán)境利益損害特別是難以估量的環(huán)境損失進(jìn)行一定補(bǔ)償④劉超：《〈民法典〉環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償制度之功能剖辨》，《政法論叢》2022年第1期。的同時(shí)，適用懲罰性賠償可以體現(xiàn)對(duì)相應(yīng)違法行為的懲罰意圖，起到遏制違法的作用，當(dāng)然也要適當(dāng)限制其適用范圍。⑤周勇飛：《解釋論下環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償?shù)倪m用限制》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2021年第6期。

（五）發(fā)展專門(mén)環(huán)境法律責(zé)任的方向

環(huán)境問(wèn)題的特殊性決定了環(huán)境法需要在很多方面突破傳統(tǒng)法律框架進(jìn)行制度創(chuàng)新，專門(mén)環(huán)境法律責(zé)任的發(fā)展是其中的一個(gè)重要方面。但是，突破傳統(tǒng)的制度創(chuàng)新并非易事，既要考慮與既有制度的區(qū)分和銜接，又要考慮其必要性和可行性。因此，在發(fā)展專門(mén)環(huán)境法律責(zé)任的過(guò)程中，首先要考察傳統(tǒng)法律責(zé)任的可用性，能夠以既有法律責(zé)任形式包括多種責(zé)任形式配合解決的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)避免無(wú)真正內(nèi)容的創(chuàng)新；其次要承認(rèn)傳統(tǒng)法律責(zé)任形式的局限性，在必要時(shí)開(kāi)展真正意義上的制度創(chuàng)新，同時(shí)建立與既有制度的有機(jī)連接。例如環(huán)境修復(fù)和生態(tài)修復(fù)責(zé)任可以生發(fā)于恢復(fù)原狀責(zé)任，但其內(nèi)容和性質(zhì)都需要大幅度地革新。

因此，雖然不能否認(rèn)獨(dú)特而專門(mén)的環(huán)境法律責(zé)任形式創(chuàng)新的意義，土壤修復(fù)責(zé)任、生產(chǎn)者延伸責(zé)任等新型責(zé)任都具有重要的制度意義，如生產(chǎn)者的回收責(zé)任實(shí)踐已經(jīng)取得進(jìn)展。⑥楊麗、李幫義、徐廣姝：《生產(chǎn)者對(duì)回收責(zé)任約束的參與意愿——強(qiáng)制性與自愿性的形成機(jī)理及驅(qū)動(dòng)因素分析》，《運(yùn)籌與管理》2020年第3期。但是，環(huán)境法律責(zé)任的創(chuàng)新需求實(shí)質(zhì)上可以通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)法律責(zé)任的功能開(kāi)發(fā)與配置來(lái)完成，而沒(méi)有必要強(qiáng)調(diào)其獨(dú)特性和專門(mén)性。在此意義上，專門(mén)的環(huán)境法律責(zé)任要更多從學(xué)理意義上理解，并且要盡量與傳統(tǒng)法律責(zé)任形式結(jié)合起來(lái)分析，承認(rèn)其獨(dú)特性也要辨明其本質(zhì)屬性，方可在環(huán)境法律責(zé)任體系中找到恰當(dāng)?shù)奈恢谩?/p>

總之，構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系不能忽視其背后的法律責(zé)任支撐體系。沒(méi)有內(nèi)容全面、規(guī)則合理、功能完善的環(huán)境法律責(zé)任體系，現(xiàn)代環(huán)境治理體系所要求的各類主體“責(zé)任”將淪為空談，環(huán)境法制度的實(shí)施將失去動(dòng)力和保障，最終損害生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。環(huán)境責(zé)任的明確化有助于環(huán)境治理機(jī)制的規(guī)范運(yùn)行和環(huán)境治理格局的多元展開(kāi)，近年來(lái)我國(guó)環(huán)境法律制度包括法律責(zé)任制度的發(fā)展已經(jīng)取得了一些效果，但是就構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的目標(biāo)而言，仍有重整和發(fā)展環(huán)境法律責(zé)任體系的現(xiàn)實(shí)需求。重新認(rèn)識(shí)不同法律責(zé)任方式的懲罰、補(bǔ)償和預(yù)防功能，以功能協(xié)調(diào)為主線重整環(huán)境法律責(zé)任的體系，是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要基礎(chǔ)。