李 力，劉瀛弢，詹志浩

（1.中國工程院戰(zhàn)略咨詢中心，北京 100088；2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部工程建設(shè)服務(wù)中心，北京 100081）

黨的十八大以來，我國財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出年均增長率達(dá)到10%，中央財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出總計(jì)2.58萬億元。為推動(dòng)科技體制改革，推動(dòng)我國科技發(fā)展，國家在加大科技投入的同時(shí)，通過改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理、支持科研院所改革發(fā)展等一系列優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理的措施，有力推動(dòng)了我國科技強(qiáng)國建設(shè)。隨著科技體制改革的深入推進(jìn)，科研單位在落實(shí)相關(guān)政策同時(shí)，要著力在優(yōu)化科技經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)、完善科研評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制等方面下功夫，提升科研經(jīng)費(fèi)的使用效率，激發(fā)科研機(jī)構(gòu)和科研人員的創(chuàng)新活力。

1 “放管服”改革科技經(jīng)費(fèi)管理新要求

作為國家科技發(fā)展的主要力量，中央科學(xué)事業(yè)單位無論是在事業(yè)單位體制改革、科技經(jīng)費(fèi)投入、項(xiàng)目管理和經(jīng)費(fèi)管理、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室設(shè)立、科研儀器設(shè)備等系列改革措施中，是實(shí)實(shí)在在的受益者。同時(shí)隨著中央科技經(jīng)費(fèi)管理“放管服”的改革要求，也對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位提出了新的管理要求。

1.1 促進(jìn)了中央科學(xué)事業(yè)單位取得新成績

2014年中央印發(fā)《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕64號(hào)）文件、重構(gòu)體系、優(yōu)化整合、盤活資金等，科技經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，在建立健全競爭性經(jīng)費(fèi)支持相協(xié)調(diào)的投入機(jī)制的同時(shí)，對(duì)中央級(jí)科研院所加大了穩(wěn)定支持經(jīng)費(fèi)投入，建立了在基本運(yùn)行、自主選題研究、科研條件建設(shè)等方面的機(jī)制，促進(jìn)中央科研單位改革，集中力量辦大事。同時(shí)，在中央財(cái)政本級(jí)支出中，“科學(xué)技術(shù)支出”已成為第三大支出。為保障科技體制改革到位，國家還通過稅收優(yōu)惠、政府采購、資產(chǎn)管理等政策大力支持科技創(chuàng)新，促進(jìn)科技經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合。在這種全方位的科技體制改革下，科研力量蓬勃發(fā)展，科技成果如雨后春筍，正如2022年6月6日“中國這十年我國工程科技事業(yè)取得歷史性成就”發(fā)布會(huì)上，中國工程院院長李曉紅介紹：“黨的十八大以來，我國建成一大批世界級(jí)工程，突破一系列重大關(guān)鍵技術(shù)，工程科技事業(yè)取得歷史性成就，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要支撐引領(lǐng)作用”。

1.2 對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理提出的新要求

2016年5月習(xí)近平總書記在全國科技創(chuàng)新大會(huì)重要講話中指出“要著力改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式，讓經(jīng)費(fèi)為人的創(chuàng)造性活動(dòng)服務(wù)，而不能讓人的創(chuàng)造性活動(dòng)為經(jīng)費(fèi)服務(wù)”。李克強(qiáng)總理提出“要以體制機(jī)制改革激發(fā)科技創(chuàng)新活力，推進(jìn)科技領(lǐng)域簡政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)改革”。隨即針對(duì)科研項(xiàng)目和資金管理不夠完善、一些改革措施落實(shí)不到位等問題，中央提出以“放管服”為主線，深化中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理改革。

特別聚焦高校、科研院所和科研人員關(guān)心的突出問題，著力激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，從“放、管、服、落”四個(gè)方面提出了務(wù)實(shí)管用、細(xì)化落地的政策措施。如中辦、國辦《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（科技界簡稱“50號(hào)文”）、《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（簡稱“25號(hào)”）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕127號(hào)）、《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》（簡稱“32號(hào)文”）等。這系列的大動(dòng)作中，對(duì)中央科研院所提出的兩個(gè)方面的改革要求：一是在“管”的方面，強(qiáng)調(diào)依法理財(cái)規(guī)范管理，確保單位“接得住，管得好”，真正地在科技經(jīng)費(fèi)管理中履行法人責(zé)任；二是在“服”的方面，注重做好“加減法”，作為一個(gè)法人單位，為科技管理“加碼”、為科研人員“減負(fù)”、為科技發(fā)展“增效”[1-4]。

2 “放管服”改革中科技經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀

科研經(jīng)費(fèi)管理改革的簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)是一項(xiàng)立體工程，要達(dá)到“放管服”的目的和效果，必須做到“三管齊下”缺一不可。只有提高管理與服務(wù)融合的水平，以服務(wù)來貫通放與管，才能形成放管結(jié)合，充滿活力的科研生態(tài)。作者參加了2021年中央五部委科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理問題情況調(diào)研，同時(shí)作為中央高端智庫單位的經(jīng)費(fèi)專管員，在組織省部級(jí)項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的同時(shí)，承擔(dān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)核算。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中央科研院所都已根據(jù)實(shí)際情況建立了科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)內(nèi)部管理制度；經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限下放也都落在實(shí)處；各單位根據(jù)承擔(dān)科研項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行了服務(wù)方式創(chuàng)新。但在實(shí)際的科技經(jīng)費(fèi)管理中，仍有部分科研人員反映重物輕人，科研人員勞動(dòng)投入沒有得到充分體現(xiàn)；預(yù)算編制和調(diào)劑不好把握；科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不好用，報(bào)銷也難；同時(shí)在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)日常管理中發(fā)現(xiàn)，預(yù)算執(zhí)行率普遍降低等問題。

2.1 科研項(xiàng)目資金“重物輕人”

在2021年五部委就科技經(jīng)費(fèi)管理集中調(diào)研中，科研人員普遍反映的一個(gè)問題是認(rèn)為“勞動(dòng)投入沒有得到充分體現(xiàn)”。在里瑟琦科教觀察平臺(tái)2022年7月26日公布的“我國科研人員薪酬分析”一文中顯示，“科研人員對(duì)自身收入的自評(píng)情況”問卷調(diào)查結(jié)果是，“認(rèn)為自身收入達(dá)到社會(huì)上層、中上層和中層的比例為41.8%，認(rèn)為自身收入達(dá)到中下層和下層的比例為46.9%，說明接近半數(shù)的科研人員對(duì)自身收入水平并不滿意”[5]。在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)日常管理工作中，發(fā)現(xiàn)為提高科研人員績效，部分科研單位采取了在財(cái)政撥款項(xiàng)目中支出智力補(bǔ)償金等名目的費(fèi)用，有些甚至采取提留或直接支出績效獎(jiǎng)金。

2.2 任務(wù)與預(yù)算“兩張皮”

在貫徹落實(shí)“放管服”政策時(shí)，科研院所積極簡化相關(guān)程序，逐步增大科研人員對(duì)經(jīng)費(fèi)管理的自主權(quán)?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理權(quán)限在預(yù)算編制、間接經(jīng)費(fèi)、預(yù)算調(diào)整、結(jié)余資金以及“包干制”等環(huán)節(jié)和流程上都根據(jù)單位實(shí)際情況進(jìn)行了政策配套和落實(shí)。但調(diào)研中科研人員仍然提出了“預(yù)算編制和調(diào)劑不好把握”的問題，在日常項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算評(píng)審中發(fā)現(xiàn)，任務(wù)書中預(yù)算編制出現(xiàn)了極端現(xiàn)象：一個(gè)是“不做預(yù)算”的現(xiàn)象，沒有說明每個(gè)科目后面加金額，或者抄寫科目定義后加金額；另一個(gè)是詳細(xì)說明，每個(gè)課題羅列的細(xì)致預(yù)算，甚至到每一趟差旅，太細(xì)導(dǎo)致前后數(shù)據(jù)累加不一致。作為項(xiàng)目管理人員來說，從中發(fā)現(xiàn)了研究與經(jīng)費(fèi)預(yù)算“兩張皮”、預(yù)算與結(jié)題“兩張皮”現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)。

2.3 科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不好用、報(bào)銷難

在各科研單位，科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷難無論是改革前還是現(xiàn)在，“報(bào)銷難”一直是客觀存在的現(xiàn)象。隨著總理提出的“打醬油的錢為什么不能打醋”，隨著國家管理權(quán)限的放，審核檢查的減少，隨著財(cái)務(wù)助理在項(xiàng)目中的推行，報(bào)銷難的呼聲有所減少，但仍有科研人員提出報(bào)銷周期長，手續(xù)繁瑣；會(huì)議、差旅標(biāo)準(zhǔn)更新慢，地區(qū)差異沒有拉開；為什么不包干，包干了標(biāo)準(zhǔn)又模糊等。如存在舉辦國際會(huì)議期間酒店、會(huì)場的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)超相應(yīng)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的情況。

2.4 預(yù)算執(zhí)行率降低

隨著國家科技經(jīng)費(fèi)“放管服”系統(tǒng)政策的出臺(tái)，各科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)都出臺(tái)了新的辦法，從預(yù)算到結(jié)題，從管理到使用，特別是下放結(jié)余管理權(quán)限，在按照2014年國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤活財(cái)政存量資金的要求，對(duì)其他項(xiàng)目的結(jié)余資金要全部收回，只對(duì)科研項(xiàng)目結(jié)余資金做了例外處理，明確不需收回的優(yōu)惠政策下，說明國家對(duì)科技支持的力度。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，結(jié)余留用管理在各項(xiàng)目承擔(dān)單位沒有明確，科研人員對(duì)留用的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，從而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率走低。筆者團(tuán)隊(duì)對(duì)部分單位、項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)研，正如《改革開放40周年系列：北京高校科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行情況》研究結(jié)果，“1993—2016年，在京的部屬高校預(yù)算執(zhí)行情況比市屬高校好，均保持在60%以上，而市屬高校在個(gè)別年份的預(yù)算執(zhí)行情況接近40%”。在對(duì)某部級(jí)社科類專項(xiàng)的預(yù)算執(zhí)行統(tǒng)計(jì)顯示，2014—2015年項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行率82%；2015—2016年項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行率68%，期間結(jié)余資金可以留用兩年；2018—2021年期間項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行率85%，針對(duì)預(yù)算執(zhí)行差異，同時(shí)做進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，結(jié)余留用影響預(yù)算執(zhí)行，特別是2021年8月以來，預(yù)算執(zhí)行率普遍較低，至2022年7月，2022年立項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行率不到20%，滯后于科研進(jìn)程時(shí)序。在對(duì)某中央科研院所調(diào)研中提供的數(shù)據(jù)顯示，橫向項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用率較高，自主選題研究專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率低，不到10%。

3 完善科技經(jīng)費(fèi)管理服務(wù)的建議

3.1 逐步緩解“重物輕人”

國家在科技經(jīng)費(fèi)體制改革中，充分發(fā)揮單位科技經(jīng)費(fèi)改革中體現(xiàn)人員費(fèi)用的有3個(gè)措施：一是勞務(wù)費(fèi)不限比例；二是提高間接費(fèi)用比重，加大績效激勵(lì)力度；三是成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)及稅收優(yōu)惠政策。建議科研單位：一是要結(jié)合單位實(shí)際情況，制定內(nèi)部分配的管理辦法；內(nèi)部分配要公開，真正與業(yè)績貢獻(xiàn)掛鉤；二是處理好合理分?jǐn)傞g接成本和對(duì)科研人員激勵(lì)的關(guān)系，績效支出安排要與科研人員在項(xiàng)目工作中的實(shí)際貢獻(xiàn)掛鉤[6]；三是加強(qiáng)科研人員價(jià)值觀的引導(dǎo)和教育，提升科技創(chuàng)造的力量。

3.2 科研單位加強(qiáng)科技經(jīng)費(fèi)管理服務(wù)

建議科研單位應(yīng)充分落實(shí)改革提出的服務(wù)要求，制定預(yù)算編制、調(diào)劑的具體細(xì)則；單位的科研管理、財(cái)務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)應(yīng)服務(wù)，如統(tǒng)一管理培訓(xùn)科研助理，介入項(xiàng)目組申報(bào)流程，增加任務(wù)與經(jīng)費(fèi)的相關(guān)性；進(jìn)一步提高科研人員對(duì)預(yù)算編制重要性的認(rèn)識(shí)，簡化預(yù)算編制不是不做預(yù)算，預(yù)算編制是與研究需要密不可分，是實(shí)現(xiàn)研究目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)路線。

3.3 逐步解決科技經(jīng)費(fèi)報(bào)銷難問題

建議科研單位形成科技經(jīng)費(fèi)系統(tǒng)管理模式，協(xié)調(diào)各方管理關(guān)系，形成一個(gè)簡約合理的科技經(jīng)費(fèi)管理環(huán)境；加強(qiáng)科研助理在科研業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)的統(tǒng)一管理與培養(yǎng)，形成一只有力的隊(duì)伍；加強(qiáng)財(cái)務(wù)報(bào)銷信息化建設(shè)和報(bào)銷規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，提高報(bào)銷時(shí)間效率和有效報(bào)銷。

3.4 迅速應(yīng)對(duì)，規(guī)范管理，加強(qiáng)結(jié)余資金管理

隨著改革逐穩(wěn)發(fā)展，科研單位在逐步落實(shí)完善國家改革政策，要及時(shí)了解落實(shí)情況，了解措施落地中發(fā)現(xiàn)的新問題。針對(duì)預(yù)算執(zhí)行率走低的問題，建議科研單位出臺(tái)結(jié)余資金管理辦法，調(diào)研各類科研項(xiàng)目研究規(guī)律，加快大型儀器設(shè)備的采購進(jìn)度；按科研時(shí)序了解研究進(jìn)程，解決結(jié)題前集中花錢的問題。

4 結(jié)語

隨著國家科經(jīng)費(fèi)體制改革縱深推進(jìn)，中央科學(xué)事業(yè)單位作為國家科研機(jī)構(gòu)的主要力量，聚集著大量代表我國最高水平的學(xué)術(shù)帶頭人和研究人員，提高科研經(jīng)費(fèi)管理水平，可以讓科研經(jīng)費(fèi)真正為創(chuàng)造性活動(dòng)服務(wù)，發(fā)揮財(cái)政資金的政策導(dǎo)向作用和資金效益，從體制和源頭上激發(fā)和釋放科研活力，形成良好的科研創(chuàng)新和攻關(guān)氛圍。綜上所述，中央科研單位需進(jìn)一步樹立科技經(jīng)費(fèi)服務(wù)于科研的理念，細(xì)化經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理、績效評(píng)價(jià)、結(jié)余資金管理等改革措施，讓改革紅利落到實(shí)處，使科研人員有據(jù)可依，心有所依，無后顧之憂，一門心思做科研。