朱友干，牛城智，賈子卓

（1.北京服裝學(xué)院商學(xué)院，北京 100029；2.首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院，北京 100070）

1 問(wèn)題的提出

目前，我國(guó)全面推行了河長(zhǎng)制，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任河長(zhǎng)，統(tǒng)籌推進(jìn)河流治理和保護(hù)。這個(gè)制度的創(chuàng)新與實(shí)施，對(duì)破解“九龍治水、多頭管理”難題以及對(duì)河流進(jìn)行有效治理保護(hù)發(fā)揮了積極作用。但實(shí)踐中，由于河長(zhǎng)是由各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)兼任的，一部分地區(qū)出現(xiàn)了河長(zhǎng)忙于各類政務(wù)而無(wú)法更多關(guān)注河流治理與保護(hù)的現(xiàn)象。同時(shí)，我國(guó)跨區(qū)河流眾多，同一河流不同流域有不同的河長(zhǎng)，河長(zhǎng)由黨政領(lǐng)導(dǎo)兼任的雙軌制易出現(xiàn)職責(zé)劃分不夠清晰，多頭管理現(xiàn)象[1-4,10]。以黃河為例，其自西向東分別流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南及山東9個(gè)省（區(qū)），該流域需配置眾多河長(zhǎng)[12,30]。因此，如何優(yōu)化河長(zhǎng)職位配置、合理劃分同一河流不同流域河長(zhǎng)職責(zé)，建立有效的河長(zhǎng)考核指標(biāo)，加強(qiáng)河長(zhǎng)間的統(tǒng)籌、溝通、協(xié)調(diào)，發(fā)揮同一河流不同流域河長(zhǎng)職責(zé)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，已成為推行河長(zhǎng)制亟需解決的問(wèn)題，也是河長(zhǎng)制充分發(fā)揮效能的關(guān)鍵。

就“河長(zhǎng)制”管理現(xiàn)狀的文獻(xiàn)而言，有些學(xué)者從“衍生型組織”以及協(xié)同治理角度闡述了河長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化對(duì)策[5,6,11,21,22,25,29]；有些學(xué)者從河長(zhǎng)制水資源管理績(jī)效審計(jì)體系角度探討了“河長(zhǎng)制”管理[9,13,17,24,26]；部分學(xué)者從實(shí)證角度分析了河長(zhǎng)制政策對(duì)于流域治理的有效性及其影響因素[14-16,27]；有些學(xué)者探索了河長(zhǎng)制綜合管理信息平臺(tái)的建設(shè)[19,23,28]；有些學(xué)者研究了公眾參與河長(zhǎng)制治理面臨的困難以及解決對(duì)策[7,8,18,20]。盡管上述文獻(xiàn)從不同角度就河長(zhǎng)制度對(duì)河流治理的有效性及績(jī)效審計(jì)等方面進(jìn)行了有益的探討，但現(xiàn)有文獻(xiàn)鮮有從河長(zhǎng)職位角度研究其業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方法。實(shí)質(zhì)上，河長(zhǎng)制度的有效與否離不開(kāi)河長(zhǎng)崗位上的人及崗位職責(zé)的有效履行。只有厘清河長(zhǎng)崗位職責(zé)并對(duì)之有效考核才能確保實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制初始設(shè)計(jì)目標(biāo)。文章以此為切入點(diǎn)，試圖從職位治理視角優(yōu)化河長(zhǎng)制業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方法，以期為提升河長(zhǎng)制有效性提供參考。

2 完善職位治理，優(yōu)化河長(zhǎng)制業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方法

依據(jù)人力資本理論，資本專用性越強(qiáng)，人力資本在組織中的職位層級(jí)越明顯。此時(shí)，為保護(hù)專用性人力資本免受機(jī)會(huì)主義的侵害，賦予人力資本所有者相應(yīng)的職位有利于降低人力資本的契約成本，從而降低代理成本。因此，人力資本效能的發(fā)揮離不開(kāi)人力資本的職位治理——即設(shè)計(jì)不同級(jí)別職位，明確各級(jí)職位權(quán)責(zé)要求，制定和實(shí)施系統(tǒng)化的職位管理制度，確保不同層級(jí)職位協(xié)同、高效運(yùn)行，并在管理中充分發(fā)揮職位價(jià)值的動(dòng)態(tài)過(guò)程。循此路徑，河長(zhǎng)職位治理以追求河流生態(tài)環(huán)境優(yōu)化為目標(biāo)，其職位治理的內(nèi)涵主要包括：優(yōu)化不同河流以及同一河流不同流域各級(jí)別河長(zhǎng)職位設(shè)計(jì)及其職位內(nèi)部人力資本配置；明晰河長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)水環(huán)境治理崗位權(quán)責(zé)、激勵(lì)機(jī)制；健全河長(zhǎng)職位績(jī)效考核措施等環(huán)節(jié)。

2.1 優(yōu)化河長(zhǎng)職位設(shè)計(jì)及內(nèi)部人力資本配置

我國(guó)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》明確了河長(zhǎng)職位設(shè)計(jì)體系——即建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系，并由各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)。由此可見(jiàn)，這種雙軌制下的河長(zhǎng)不僅要主持政府人事、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)、廉政等各項(xiàng)工作，還需兼任水資源保護(hù)、水環(huán)境治理等職責(zé)。該治理體系易造成諸多河長(zhǎng)“不務(wù)正業(yè)”主責(zé)缺位。該文主張?jiān)凇八募?jí)河長(zhǎng)體系”下，形成河長(zhǎng)職位團(tuán)隊(duì)，優(yōu)化河長(zhǎng)職位設(shè)計(jì)，將河長(zhǎng)職位設(shè)計(jì)納入社會(huì)治理范疇，建立自上而下、協(xié)調(diào)一致的河長(zhǎng)職位配置體系。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

（1）由各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)河長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以河流治理總體規(guī)劃為指引，統(tǒng)籌規(guī)劃河長(zhǎng)職位、分段配置河長(zhǎng)，形成河長(zhǎng)職位團(tuán)隊(duì)。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)落實(shí)四級(jí)河長(zhǎng)職位管理運(yùn)行機(jī)制，審批與河流水環(huán)境治理相關(guān)的重大事項(xiàng)，督促各級(jí)分河長(zhǎng)提升河流治理與保護(hù)的有效性，并對(duì)河流治理與保護(hù)承擔(dān)最終領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（2）依據(jù)河長(zhǎng)職位團(tuán)隊(duì)崗位責(zé)職、所需人力資本個(gè)體的能力、技術(shù)水平等因素，優(yōu)化河長(zhǎng)職位團(tuán)隊(duì)內(nèi)部人力資本配置。各級(jí)河長(zhǎng)職位團(tuán)隊(duì)內(nèi)部必須由專職、專業(yè)的技術(shù)人員組成。各級(jí)河長(zhǎng)職位團(tuán)隊(duì)及其成員負(fù)責(zé)運(yùn)行河流治理與保護(hù)，并對(duì)河流治理與保護(hù)承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任。從而避免河長(zhǎng)主責(zé)缺位、職位“錯(cuò)配”，提高河長(zhǎng)治理能力。

（3）建立多層次、相互銜接的河長(zhǎng)職位運(yùn)行機(jī)制，并充分發(fā)揮不同級(jí)別河長(zhǎng)職位以及同一級(jí)別職位內(nèi)部人力資本個(gè)體在河流治理與保護(hù)中的效用，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)職位團(tuán)隊(duì)的協(xié)同效能。

2.2 明晰各級(jí)河流治理與保護(hù)的崗位權(quán)責(zé)

如前所述，雙軌制下的河長(zhǎng)制易造成各級(jí)河長(zhǎng)忙于各類政務(wù)而無(wú)法更多投身于河長(zhǎng)崗位職責(zé)。在配置河長(zhǎng)職位時(shí)已明確指出各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)河長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。即對(duì)河流治理與保護(hù)承擔(dān)最終領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而河長(zhǎng)職位團(tuán)隊(duì)及其成員負(fù)責(zé)對(duì)河流治理與保護(hù)承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任。在此指導(dǎo)原則下，明晰河長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)河流治理與保護(hù)崗位權(quán)責(zé)、激勵(lì)機(jī)制不僅關(guān)乎河長(zhǎng)的考核與問(wèn)責(zé)，也直接決定著河長(zhǎng)職位的運(yùn)作效率。為此，明晰河長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)河流治理與保護(hù)崗位權(quán)責(zé)、激勵(lì)機(jī)制的路徑在于以下幾點(diǎn)。

（1）依據(jù)韋伯的組織理論，組織中的成員應(yīng)在組織目標(biāo)指引下有明晰的職責(zé)并能依法行使職權(quán)。為了明晰河長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)河流治理與保護(hù)崗位權(quán)責(zé)，可在四級(jí)河長(zhǎng)體系下建立組織機(jī)構(gòu)健全、職責(zé)邊界清晰的河長(zhǎng)職位治理架構(gòu)。依據(jù)河流治理與保護(hù)目標(biāo)，明確年度治理計(jì)劃，進(jìn)而據(jù)以落實(shí)分目標(biāo)，明確各級(jí)河長(zhǎng)、各級(jí)部門以及各級(jí)河流治理與保護(hù)崗位的職責(zé)分工。同時(shí)，將各級(jí)河流治理與保護(hù)崗位職責(zé)落實(shí)到具體執(zhí)行部門及專職執(zhí)行人。在此層面上的，加以執(zhí)行和控制，實(shí)現(xiàn)人職匹配、人盡其責(zé)、人盡其才。

（2）尊重河長(zhǎng)制下的各級(jí)河流治理與保護(hù)崗位的職位資本（即河長(zhǎng)與下屬團(tuán)隊(duì)人力資本組合）的收益權(quán)。現(xiàn)代企業(yè)理論指出：尊重包括企業(yè)人力資本在內(nèi)的多元主體收益權(quán)將有利于降低企業(yè)交易費(fèi)用，提升企業(yè)業(yè)績(jī)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)股東價(jià)值最大化。同理，賦予河長(zhǎng)相應(yīng)的收益權(quán)則成為發(fā)揮激勵(lì)功效、實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制目標(biāo)的關(guān)鍵。解決此問(wèn)題的路徑在于建立市場(chǎng)化的河長(zhǎng)薪酬制度，即以經(jīng)濟(jì)效率為導(dǎo)向，采取河長(zhǎng)薪酬對(duì)價(jià)水平與河流治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度相掛鉤的薪酬模式，從而激發(fā)不同級(jí)別河長(zhǎng)職位下的各級(jí)河流治理與保護(hù)崗位上的管理者及其團(tuán)隊(duì)作為人力資本主體的效能，提升治理效率。從收益權(quán)角度看，與企業(yè)人力資本所有者依據(jù)財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)獲取收益不同的是，不同級(jí)別河流治理與保護(hù)崗位上管理者的收益權(quán)應(yīng)以水環(huán)境持續(xù)優(yōu)化為導(dǎo)向，將河流治理及保護(hù)效果與其職位薪酬機(jī)制掛鉤，并采用差異化的薪酬激勵(lì)機(jī)制。

（3）將各級(jí)河長(zhǎng)崗位職責(zé)與所賦予的收益權(quán)相對(duì)應(yīng)，促使其履行河流治理與保護(hù)職責(zé)，避免河長(zhǎng)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與其河流治理與保護(hù)目標(biāo)沖突，明晰河長(zhǎng)權(quán)責(zé)、優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制將有利于統(tǒng)籌河長(zhǎng)雙重目標(biāo)，從而提高治理效率。

2.3 健全河長(zhǎng)績(jī)效考核指標(biāo)

依據(jù)績(jī)效管理理論，績(jī)效考核是考評(píng)主體參照業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)定人力資本團(tuán)隊(duì)及個(gè)體工作任務(wù)完成情況。就河長(zhǎng)績(jī)效考核而言，目前對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、建立了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，這實(shí)際上已經(jīng)建立了河長(zhǎng)績(jī)效考核的基本方法。即利用自然資源資產(chǎn)負(fù)債表離任審計(jì)結(jié)果考核各級(jí)河長(zhǎng)任內(nèi)的環(huán)境治理責(zé)任。但是，當(dāng)前編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表審計(jì)面臨著現(xiàn)實(shí)困境，存在著如何計(jì)量自然資源價(jià)值、如何厘清自然資源權(quán)益屬性等難題。因此，在堅(jiān)持對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部（包括各級(jí)河長(zhǎng)）自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)基礎(chǔ)上，還應(yīng)通過(guò)完善考核指標(biāo)體系，細(xì)化量化對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)的考核。本文基于此，主張依據(jù)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》所涉及的河長(zhǎng)任務(wù)以及中央生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署，建立健全河長(zhǎng)職位業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該考核評(píng)價(jià)體系應(yīng)能覆蓋河長(zhǎng)職位治理架構(gòu)、河長(zhǎng)職位全生命周期（即各級(jí)河長(zhǎng)職位的存續(xù)期），并能在實(shí)踐中檢驗(yàn)河長(zhǎng)制運(yùn)行效果。

河長(zhǎng)職位考核指標(biāo)體系應(yīng)堅(jiān)持長(zhǎng)期考核與短期考核相結(jié)合。其中，長(zhǎng)期考核指標(biāo)可依據(jù)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》所涉及的六大河長(zhǎng)任務(wù)而制定，具體包括：河湖水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水資源保護(hù)、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)以及執(zhí)法監(jiān)管等方面。短期考核指標(biāo)可參照我國(guó)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《河湖健康評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》以及鄉(xiāng)村生態(tài)振興的具體要求，并結(jié)合各河流不同流域的水文特征、各流域污染的實(shí)際，河道兩岸植被覆蓋面積，水土流失現(xiàn)狀等統(tǒng)籌上下游不同河長(zhǎng)的崗位職責(zé)而定，還可借鑒《澳大利亞河流狀況指數(shù)》以及《歐盟水框架導(dǎo)則》等國(guó)際公信度較強(qiáng)的河流評(píng)價(jià)指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，可通過(guò)計(jì)算每年治理河流的投入與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化程度判斷河長(zhǎng)職位的短期績(jī)效。河長(zhǎng)治理績(jī)效考核指標(biāo)體系如表1所示。

2.4 提高河流治理效率，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境

在河長(zhǎng)績(jī)效考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中引入動(dòng)態(tài)治理指標(biāo)十分必要。此時(shí)可通過(guò)對(duì)河長(zhǎng)職位業(yè)績(jī)持續(xù)監(jiān)測(cè)、分析、反饋和糾正，將考核結(jié)果納入河長(zhǎng)薪酬激勵(lì)體系。對(duì)河長(zhǎng)職位日常治理、考評(píng)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，分析其原因。若是指標(biāo)設(shè)計(jì)問(wèn)題，則優(yōu)化指標(biāo)設(shè)計(jì)；對(duì)河長(zhǎng)職位業(yè)績(jī)承諾的核心考核指標(biāo)，分析其異常變動(dòng)原因，對(duì)人為瀆職行為造成的重大差錯(cuò)予以問(wèn)責(zé)，并定期向公眾報(bào)告。從而形成動(dòng)態(tài)治理與靜態(tài)治理的融合，促使各級(jí)河長(zhǎng)提高河流治理效率，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。

2.5 現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管相結(jié)合的河長(zhǎng)業(yè)績(jī)機(jī)制

農(nóng)業(yè)基建項(xiàng)目的實(shí)施除了需要制度的保障與專業(yè)團(tuán)隊(duì)的建設(shè)外，還需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，進(jìn)而把控項(xiàng)目質(zhì)量（葉雪萍等2020）。與之類似，河長(zhǎng)制的有效開(kāi)展也需要有監(jiān)督機(jī)制的保障。目前各級(jí)政府通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管（如遠(yuǎn)程監(jiān)管）對(duì)河長(zhǎng)職位業(yè)績(jī)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控、檢查和考評(píng)。就非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管而言，各級(jí)政府可借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，全方位、多角度將河流治理與生態(tài)振興情況及時(shí)向各級(jí)河長(zhǎng)反饋；與此同時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)將上述評(píng)價(jià)指標(biāo)的變化情況、水環(huán)境持續(xù)優(yōu)化程度、河長(zhǎng)崗位職責(zé)的完成情況等，及時(shí)向上一級(jí)主管部門反映。

此外，當(dāng)前有關(guān)河長(zhǎng)制與河流治理的新媒體平臺(tái)較少，大多數(shù)河長(zhǎng)制信息依托政府官方平臺(tái)發(fā)布。因此，可建立更多聚焦河流治理與保護(hù)的公眾號(hào)，利用新技術(shù)架構(gòu)社會(huì)公眾的監(jiān)督機(jī)制。以此調(diào)動(dòng)社會(huì)成員參與對(duì)河流治理績(jī)效，實(shí)現(xiàn)對(duì)河長(zhǎng)職責(zé)的履職盡責(zé)情況的全方位監(jiān)督評(píng)價(jià)，形成全社會(huì)參與河流治理和保護(hù)的良好格局。