許奕鋒

人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的制度安排，是支撐我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度。作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，人民代表大會(huì)制度是馬克思主義政治理論與中國(guó)制度實(shí)踐相結(jié)合的重大成果，是世界政治文明的偉大制度創(chuàng)造，也是創(chuàng)造“中國(guó)奇跡”和實(shí)現(xiàn)“中國(guó)之治”的制度密碼。在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的新時(shí)代，人民代表大會(huì)制度更加需要將其實(shí)踐充分證明了的制度優(yōu)勢(shì)有效轉(zhuǎn)化為在中國(guó)式現(xiàn)代化中的國(guó)家治理綜合效能。

一、人民代表大會(huì)制度在中國(guó)式現(xiàn)代化中具有筑基固本效能

中華民族曲折的發(fā)展歷程充分表明，中國(guó)式現(xiàn)代化需要強(qiáng)大的政治力量為社會(huì)穩(wěn)定提供良好秩序，需要一個(gè)先進(jìn)的、強(qiáng)有力的政治力量團(tuán)結(jié)、凝聚和引領(lǐng)最為廣泛的人心和力量。事實(shí)上，也正是因?yàn)橛兄袊?guó)共產(chǎn)黨以主動(dòng)的歷史擔(dān)當(dāng)和強(qiáng)烈的使命意識(shí)，在探索中國(guó)的現(xiàn)代化道路中找到了更適合中國(guó)國(guó)情的包括根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度的各種制度安排，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)特色的現(xiàn)代化道路。歷史地看，人民代表大會(huì)制度早在創(chuàng)立之初，就實(shí)現(xiàn)了對(duì)西方資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制的創(chuàng)制超越。在大革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨所主張的國(guó)民會(huì)議，就不再是只對(duì)政府負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的議政機(jī)構(gòu)，也兼具執(zhí)政的職能，“國(guó)民會(huì)議應(yīng)有權(quán)決定國(guó)家一切問(wèn)題，他的權(quán)限，應(yīng)該比國(guó)會(huì)更要擴(kuò)大”。[1]

從實(shí)踐歷史來(lái)看，在1937年陜甘寧邊區(qū)實(shí)行過(guò)的議會(huì)制、參議會(huì)制、“三三制”以及模仿蘇聯(lián)國(guó)家政權(quán)組織模式在革命根據(jù)地建立的中華蘇維埃政權(quán)，一開(kāi)始就在效仿和探索中盡可能避免西方民主的一些問(wèn)題。早期中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)建立適合中國(guó)國(guó)情的政治制度進(jìn)行了大膽的理論思考，比如周恩來(lái)明確強(qiáng)調(diào)，“蘇聯(lián)是兩院平行制，除了聯(lián)盟院外，還有民族院”，[2]與我國(guó)的人民代表大會(huì)制度完全不同。1940年1月毛澤東在《新民主主義論》中指出“沒(méi)有適當(dāng)形式的政權(quán)機(jī)關(guān)，就不能代表國(guó)家。中國(guó)現(xiàn)在可以采取全國(guó)人民代表大會(huì)、省人民代表大會(huì)、縣人民代表大會(huì)、區(qū)人民代表大會(huì)直到鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的系統(tǒng)，并由各級(jí)代表大會(huì)選舉政府”。[3]“人民代表大會(huì)”這一構(gòu)想，為新民主主義革命勝利后中國(guó)政治制度的發(fā)展指明了方向。1948年8月在石家莊召開(kāi)的華北臨時(shí)人民代表大會(huì)，具有了選舉、立法、監(jiān)督等特征，即制定了選舉辦法，選舉產(chǎn)生了華北人民政府委員會(huì)，明確了人民代表大會(huì)行使立法權(quán)和監(jiān)督職權(quán)，制定了會(huì)議的議事規(guī)則和其他程序。之后我國(guó)憲法明確規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?！比嗣翊泶髸?huì)作為全權(quán)性國(guó)家機(jī)關(guān)，既是國(guó)家政權(quán)的代表機(jī)關(guān)，也是國(guó)家政權(quán)的工作機(jī)關(guān)，在國(guó)家各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)中處于首要地位。各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由各同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，集中了國(guó)家的立法權(quán)和行政權(quán)，其權(quán)限遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于三權(quán)分立下的資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)或國(guó)會(huì)，[4]成為真正有權(quán)威的“議行合一”的立法機(jī)關(guān)和工作機(jī)構(gòu)。

從制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐運(yùn)行上來(lái)看，我國(guó)的人大代表、常委會(huì)組成人員、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組成人員都是以最廣大人民的利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，依法依章履行職責(zé)。在實(shí)際的政治生活中，人大代表的工作和生活就在人民群眾中間，對(duì)基層實(shí)際感受直接，了解深入，體會(huì)深刻。由他們參加行使國(guó)家權(quán)力，總體上能夠全面反映人民意愿和客觀實(shí)際，從根本上保證了人民代表大會(huì)作出的決定能夠?qū)崿F(xiàn)黨的主張與人民意志的有機(jī)統(tǒng)一。在人民代表大會(huì)中，不設(shè)議會(huì)黨團(tuán)，也不按黨派分配席位，不搞西方比較普遍的多黨制或兩黨制在議會(huì)中形成各黨派之間的明爭(zhēng)暗斗，進(jìn)而形成各黨派極力維護(hù)自己及其所代表的利益集團(tuán)的利益的政治局面。[5]我國(guó)人民代表大會(huì)制度以其層級(jí)運(yùn)作，使得人民群眾能夠把國(guó)家和民族的前途命運(yùn)掌握在自己手中，這也是維護(hù)人民群眾根本利益的制度保障。

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)建立和實(shí)行了以人民代表大會(huì)制度為核心的人民民主制度體系，包括中國(guó)新型政黨制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度、特別行政區(qū)制度等。人民代表大會(huì)制度之所以居于核心和關(guān)鍵地位，是我國(guó)的根本政治制度，一方面是因?yàn)槠渑c我國(guó)諸多只能代表政治生活某一方面的制度（諸如婚姻制度、司法制度、稅收制度等）不同，人民代表大會(huì)制度能夠代表政治生活的各個(gè)方面，是我們政治理論的源泉；另一方面也因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)制度是由人民革命直接創(chuàng)造出來(lái)的，而不是依靠以往的任何法律規(guī)定而產(chǎn)生。人民代表大會(huì)制度一經(jīng)成立，就經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)或其授權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，產(chǎn)生了各種法律和制度。[6]人民代表大會(huì)制度全面反映了整個(gè)國(guó)家生活，囊括了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律、外交、軍事等各個(gè)領(lǐng)域，在國(guó)家政治生活中具有至高地位和根本性作用，是其他任何制度都無(wú)法替代的。完善人民代表大會(huì)制度，從根本上說(shuō)就是要突出人民的主體地位，這是人民當(dāng)家作主的根本體現(xiàn)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的根本要求。人民代表作為民意代表機(jī)構(gòu)的邏輯行動(dòng)者，從法理上具有國(guó)家治理的主體地位和作用，是按照憲法和法律賦予的職權(quán)在國(guó)家政治生活中發(fā)揮參與和服務(wù)國(guó)家治理的能動(dòng)作用和主體效能。人民代表大會(huì)制度在國(guó)家政治制度格局中居于根本地位，能夠在以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興中發(fā)揮整體性的制度優(yōu)勢(shì)和決定性的制度功能。

二、人民代表大會(huì)制度在中國(guó)式現(xiàn)代化中具有代議協(xié)商效能

中國(guó)式現(xiàn)代化的確立發(fā)展及其戰(zhàn)略推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理主體從一元向多元的邏輯轉(zhuǎn)換，而多元主體共同參與國(guó)家治理的本身就是民主治理的顯著特征。人大代表通過(guò)人民代表大會(huì)這一制度載體，管理國(guó)家社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，代表最廣大人民的意志參與國(guó)家治理，發(fā)揮著人民代表大會(huì)制度的代議功能、決策功能和聯(lián)系群眾功能等國(guó)家治理所需的民主價(jià)值。值得注意的是，一個(gè)國(guó)家的民主政治，往往根植于該國(guó)的歷史文化和傳統(tǒng)習(xí)俗當(dāng)中。鄧小平曾指出：“從黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來(lái)說(shuō)，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，家長(zhǎng)制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象。”[7]我國(guó)受數(shù)千年封建官僚制度的影響，使得政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中缺乏一種民主習(xí)慣。我國(guó)的政治制度經(jīng)歷了一系列的改革，但是以權(quán)力集中、行政主導(dǎo)為特征的政治生態(tài)系統(tǒng)在很長(zhǎng)一段時(shí)間未能得以根本改變。中國(guó)式現(xiàn)代化作為“人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”，必然要面臨著大量的、方方面面的利益訴求。協(xié)商民主以其廣泛性、包容性、直接性的優(yōu)勢(shì)嵌入人民代表大會(huì)制度中，能最大限度地激活政治資源，直面和回應(yīng)各個(gè)方面的利益訴求。人民群眾依托人大制度載體就國(guó)家大政方針和具體政策安排進(jìn)行討論、溝通、對(duì)話(huà)、交流，能夠培育參與國(guó)家治理的素養(yǎng)、技能和理性，進(jìn)而提高國(guó)家治理的群眾參與度和政府滿(mǎn)意度。

事實(shí)上，人民代表大會(huì)制度在建立之初就在制度設(shè)計(jì)上蘊(yùn)含了包容性、參與性和能動(dòng)性的政治基因。新中國(guó)成立初期中國(guó)共產(chǎn)黨聯(lián)合了各民主黨派、無(wú)黨派民主人士等進(jìn)行了廣泛的協(xié)商，通過(guò)了共同綱領(lǐng)、政協(xié)組織法、中央人民政府組織法等三個(gè)具有重大歷史意義的文件，也為新中國(guó)和中央人民政府的建立確立了法理基礎(chǔ)。[8]1954年9月，代行人民代表大會(huì)的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議步入了新的歷史階段，而第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)接續(xù)了協(xié)商傳統(tǒng)，圍繞我國(guó)第一部憲法、選舉前國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的候選名單等進(jìn)行了反復(fù)協(xié)商，體現(xiàn)了廣泛性和包容性。人民代表大會(huì)制度內(nèi)涵了選舉民主和協(xié)商民主兩種民主形式，“人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)，是中國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式”。[9]人民代表大會(huì)制度的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)和決定權(quán)中，就有協(xié)商民主功能的邏輯運(yùn)行，能夠在立法協(xié)商、監(jiān)督協(xié)商、決定與任免協(xié)商中實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的人大制度效能。其中，人大及其常委會(huì)開(kāi)展立法工作，通過(guò)各種探討會(huì)、座談會(huì)、利用媒體征求意見(jiàn)等形式廣泛聽(tīng)取各個(gè)方面的意見(jiàn)和建議，增加了立法的科學(xué)性和規(guī)范性。

三、人民代表大會(huì)制度在中國(guó)式現(xiàn)代化中具有法治規(guī)范效能

中國(guó)法治現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化道路在法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，也是以人民為中心、符合中國(guó)國(guó)情的法治現(xiàn)代化。在思考、謀劃和推進(jìn)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)中，既需要發(fā)揮中國(guó)式法治現(xiàn)代化中法治規(guī)范積極正向的保障作用，也需要放置在中國(guó)式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略全局中整體謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)。相較于世界上絕大多數(shù)法治國(guó)家都實(shí)行立法、司法、行政三權(quán)分立制度不同的是，人民代表大會(huì)作為我國(guó)的立法機(jī)關(guān)，在國(guó)家治理中發(fā)揮著以人民的名義制定社會(huì)規(guī)則的治理效能。在實(shí)踐運(yùn)行過(guò)程中，人民代表大會(huì)制度事實(shí)上規(guī)范了多種治理主體之間的邏輯關(guān)系，包括理順了黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會(huì)之間的關(guān)系、各級(jí)人民代表大會(huì)與同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系以及各級(jí)人大常委會(huì)之間的關(guān)系等等。就中國(guó)共產(chǎn)黨與人民代表大會(huì)而言，前者是執(zhí)政黨，后者是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，二者并不具備組織上的隸屬關(guān)系，而是政治上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)人民代表大會(huì)制度將黨的主張和人民的要求以國(guó)家意志的形式體現(xiàn)出來(lái)以實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)的民主化、法律化，“這正是中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的基本特點(diǎn)和重要優(yōu)勢(shì)”。[10]隨著我國(guó)各項(xiàng)制度的不斷建立和發(fā)展，人民代表大會(huì)制度的堅(jiān)持和完善不僅提供了國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的一整套相對(duì)完整的制度體系，為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化奠定了良好的法制基礎(chǔ)，而且蘊(yùn)含并發(fā)揮著現(xiàn)代國(guó)家治理所必需的重要功能和獨(dú)特作用。

與此同時(shí)，我們還必須正視立法領(lǐng)域存在的一些問(wèn)題，正如習(xí)近平總書(shū)記指出的：“我們?cè)诹⒎I(lǐng)域面臨著一些突出問(wèn)題，比如，立法質(zhì)量需要進(jìn)一步提高……立法效率需要進(jìn)一步提高……一些地方利用法規(guī)實(shí)行地方保護(hù)主義，對(duì)全國(guó)形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)秩序造成障礙，損害國(guó)家法治統(tǒng)一?！盵11]在國(guó)家治理體系中，作為國(guó)家治理主導(dǎo)力量的公權(quán)力部門(mén)需要被監(jiān)督和制約，否則其權(quán)力的濫用必然會(huì)引發(fā)國(guó)家治理的正當(dāng)性危機(jī)。從實(shí)踐邏輯來(lái)看，地方治理偏好，往往可能消解國(guó)家治理的內(nèi)在善性，忽視國(guó)家治理過(guò)程的規(guī)范性，進(jìn)而可能在技術(shù)上表現(xiàn)為權(quán)力失范，這就有賴(lài)于外部監(jiān)督以敦促?lài)?guó)家權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范性。[12]人大監(jiān)督作為規(guī)范高效的制約監(jiān)督體系的重要組成部分，具有明顯的制度優(yōu)勢(shì)。相較于黨內(nèi)監(jiān)督的黨員干部紀(jì)律作風(fēng)監(jiān)督，監(jiān)察監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)督的公職人員權(quán)力腐敗監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督聚焦于法律監(jiān)督以及公益訴訟、法院監(jiān)督依賴(lài)于司法判決等不同的是，人大監(jiān)督具有明顯的權(quán)威性、全局性和有效性。作為進(jìn)入新世紀(jì)之后人大監(jiān)督制度最主要的發(fā)展成果，《各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法》于2006年十屆全國(guó)人大常委會(huì)二十三次會(huì)議通過(guò)，為人大監(jiān)督制度的進(jìn)一步發(fā)展提供了重要的制度和法制基礎(chǔ)，并推進(jìn)了人大監(jiān)督工作的改革和創(chuàng)新。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展引發(fā)的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，民眾參與公共生活和政治生活的意愿和訴求越發(fā)強(qiáng)烈。如何在人大制度框架內(nèi)擴(kuò)大民眾政治參與空間，既需要突破某些理論認(rèn)識(shí)上的障礙，還需要解決好實(shí)踐中的一些困惑。不少地方人大常委會(huì)逐步對(duì)市民開(kāi)放部分常委會(huì)會(huì)議，但是能否讓市民發(fā)言甚至交流討論存在爭(zhēng)議。在國(guó)家治理中，如何將法律上允許的參與行為涵蓋到更多的參與主體、更多樣的參與形式、更多元的參與渠道和更充分的溝通交流上，需要不斷將實(shí)踐中行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法固化為制度文件，從而為包括人大代表在內(nèi)的民眾政治參與的空間拓展提供規(guī)范性依據(jù)。

四、人民代表大會(huì)制度在中國(guó)式現(xiàn)代化中具有制度整合效能

中國(guó)式現(xiàn)代化堅(jiān)持以國(guó)家發(fā)展和民族復(fù)興作為演進(jìn)基點(diǎn)，其中制度建設(shè)不僅是中國(guó)式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和基本內(nèi)涵，而且為中國(guó)式現(xiàn)代化的有序推進(jìn)提供堅(jiān)實(shí)保障。我國(guó)制度建設(shè)及其運(yùn)行一個(gè)非常重要的邏輯基礎(chǔ)，即國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一由人民代表大會(huì)及其常委會(huì)行使，并具體劃分為行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)。國(guó)家權(quán)力在人民代表大會(huì)的運(yùn)行邏輯是，在法律法規(guī)的制度和重大問(wèn)題的決策上，必須由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)充分討論、民主決定；在決策的貫徹執(zhí)行上，各個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)分工與職責(zé)不盡相同，但都必須依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)。人民代表大會(huì)及其常委會(huì)根據(jù)黨的主張和人民意愿，制定法律法規(guī)和決定重大問(wèn)題、大政方針，監(jiān)督“一府一委兩院”工作。這種分工有效避免了權(quán)力過(guò)分集中，有利于各國(guó)家機(jī)關(guān)依法各司其職，保證國(guó)家各項(xiàng)工作有序有效運(yùn)行，體現(xiàn)了民主與集中的統(tǒng)一、民意與效率的復(fù)合，有效整合了各地區(qū)、各階級(jí)、各階層、各民族人民的利益訴求。人民代表大會(huì)制度通過(guò)制度性的利益整合，讓人民群眾的利益訴求得以集中和聚合，最終形成普遍的國(guó)家意志。人民群眾的利益訴求通過(guò)人民代表大會(huì)制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)了社會(huì)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)性穩(wěn)定和國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化治理。

從制度整合來(lái)看，一方面體現(xiàn)為橫向制度整合。當(dāng)代中國(guó)的政治制度安排，人民代表大會(huì)制度作為根本政治制度，充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的理念和價(jià)值，是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的制度載體。既要在具體工作機(jī)制的運(yùn)行中不斷釋放人民代表大會(huì)制度本身的活力，也要在具體工作機(jī)制的創(chuàng)新中不斷激發(fā)人民代表大會(huì)制度應(yīng)有的效能，通過(guò)整合實(shí)踐中諸如聽(tīng)證制度、評(píng)議制度、監(jiān)督和罷免制度、備案審查制度等制度作用，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度體系的系統(tǒng)性功能。作為中國(guó)特色的制度安排，人民政協(xié)制度也是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的重要制度載體，在政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政、凝聚共識(shí)中體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的理念和價(jià)值，兩者構(gòu)筑了中國(guó)特色的“兩會(huì)制”，形成了越發(fā)成熟、越發(fā)定型的“兩會(huì)制”制度形態(tài)。[13]如何整合好或利用好人民政協(xié)制度的政治資源、協(xié)商規(guī)范，通過(guò)協(xié)商民主推進(jìn)人民代表大會(huì)制度的改革完善，進(jìn)而發(fā)展更加廣泛、充分、健全的人民民主，使人民代表大會(huì)制度的制度優(yōu)勢(shì)與包括人民政協(xié)制度在內(nèi)的協(xié)商民主制度優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)有機(jī)整合。另一方面，體現(xiàn)為縱向制度整合，即國(guó)家的區(qū)域治理，比如特別行政區(qū)?？梢蕴骄咳嗣翊泶髸?huì)制度在特別行政區(qū)的適應(yīng)領(lǐng)域和范圍，不斷完善我國(guó)憲法在特別行政區(qū)適用的相關(guān)制度和機(jī)制。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，能夠包容不同的社會(huì)制度，能夠吸收港澳區(qū)全國(guó)人大代表作為制度的參與者、見(jiàn)證者與實(shí)踐者。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)國(guó)家治理的制度基石，也需要把其在特別行政區(qū)的適用放置于全面管治權(quán)的國(guó)家治理體系中去把握和謀劃，逐步清除當(dāng)前不利于港澳區(qū)全國(guó)人大代表履職以及中央對(duì)港澳全面管治權(quán)行使的障礙，激發(fā)港澳區(qū)全國(guó)人大代表主動(dòng)加強(qiáng)與特別行政區(qū)居民的聯(lián)系和交流，積極發(fā)揮在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中代表港澳民意的橋梁和紐帶作用。[14]

堅(jiān)持和完善人大制度的一個(gè)重要抓手，就是通過(guò)制度設(shè)計(jì)和機(jī)制運(yùn)行充分發(fā)揮人民代表的作用。改革開(kāi)放特別是六屆全國(guó)人大常委會(huì)以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)一系列實(shí)踐創(chuàng)新，逐步建立起了一整套支持和保障人大代表依法履行代表職務(wù)的機(jī)制和方法。比如在實(shí)踐中邀請(qǐng)全國(guó)人大代表列席常委會(huì)會(huì)議的制度得以不斷改進(jìn)和完善，比如人員范圍上由最初只邀請(qǐng)北京市的全國(guó)人大代表列席會(huì)議到現(xiàn)在邀請(qǐng)全國(guó)各地的人大代表。比如在人員數(shù)量上，從2005年起每次列席全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議的代表人數(shù)分別增至24、36名，到十一屆全國(guó)人大期間增至40名左右，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)再增至66人，越來(lái)越多的人大代表參與及其意見(jiàn)建議被采納。全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳制定《關(guān)于改進(jìn)全國(guó)人大代表視察辦法的意見(jiàn)》《關(guān)于全國(guó)人大代表持證視察的意見(jiàn)》以及全國(guó)人大常委會(huì)黨組制定并經(jīng)中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用，加強(qiáng)常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見(jiàn)》等等，提升了人大代表履職的能力和質(zhì)量，進(jìn)一步完善了人大代表工作，也形成了諸如浙江樂(lè)清“人民聽(tīng)證”制度建設(shè)實(shí)踐，即聽(tīng)取和審議市政府若干專(zhuān)項(xiàng)工作時(shí)邀請(qǐng)相當(dāng)于該市人大代表總數(shù)近1/10的代表列席并現(xiàn)場(chǎng)與市政府主要領(lǐng)導(dǎo)以及有關(guān)部門(mén)展開(kāi)問(wèn)答互動(dòng)，大大提升了政府及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切和民眾訴求的現(xiàn)實(shí)可能性。[15]為了更好發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的制度優(yōu)勢(shì)，各級(jí)人大進(jìn)行了一系列富有針對(duì)性的實(shí)踐探索，比如在各級(jí)人大常委會(huì)委員專(zhuān)職化、人大代表專(zhuān)職化、更加發(fā)揮人大專(zhuān)委會(huì)作用、更好執(zhí)行重大事項(xiàng)決定權(quán)制度等方面探索了好的做法，總結(jié)了好的經(jīng)驗(yàn)，也取得了好的成效。同時(shí)針對(duì)人民代表大會(huì)制度在實(shí)踐運(yùn)行中的不少難點(diǎn)，如何進(jìn)一步探索創(chuàng)新人民代表的運(yùn)行機(jī)制，如何回應(yīng)學(xué)界提出的“不斷減少全國(guó)人大間接選舉的層次”“適當(dāng)減少代表的比例”“適當(dāng)延長(zhǎng)會(huì)期”“進(jìn)一步加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督職能”等等，還需要大力做好人大常委會(huì)、人大代表、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)等整合立法資源和協(xié)商資源的理論與實(shí)踐文章。

五、人民代表大會(huì)制度在中國(guó)式現(xiàn)代化中具有政治保障效能

堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和牢牢把握中國(guó)式現(xiàn)代化的首要原則和本質(zhì)要求。作為一種根本政治制度安排，人民代表大會(huì)制度與西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家先法治后民主、先有立法機(jī)構(gòu)后有選舉制度的政治制度發(fā)展邏輯不同，其發(fā)展過(guò)程體現(xiàn)為先有民主訴求再有現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)再到法治建設(shè)的歷史邏輯。[16]中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民代表大會(huì)制度的領(lǐng)導(dǎo)，來(lái)源于憲法賦予黨的執(zhí)政地位，更是來(lái)源于中國(guó)共產(chǎn)黨人始終高舉人民民主的旗幟逐步探索、建立人民當(dāng)家作主的新型政治制度的實(shí)踐歷程。保證和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主一直是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這是由中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)、宗旨、初心和使命所決定的。從制度創(chuàng)建與制度發(fā)展來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)了人民代表大會(huì)制度，明確了這一制度的價(jià)值目標(biāo)、性質(zhì)地位和原則使命，并在實(shí)踐發(fā)展中主導(dǎo)、支持和保證人民代表大會(huì)制度的與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論與實(shí)踐的創(chuàng)新發(fā)展，在人類(lèi)政治制度發(fā)展史上具有開(kāi)創(chuàng)性意義。人民代表大會(huì)制度也正是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在長(zhǎng)期的實(shí)踐中得到持續(xù)鞏固、發(fā)展和完善，展現(xiàn)了蓬勃生機(jī)和巨大優(yōu)勢(shì)。

習(xí)近平總書(shū)記明確指出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保障人民當(dāng)家作主?！盵17]在我國(guó)，人民民主作為社會(huì)主義的生命，其本質(zhì)就是人民當(dāng)家作主。而人民代表大會(huì)制度是全過(guò)程人民民主的重要制度載體，就是以人民為主體，保證最廣大的人民群眾能夠參與全過(guò)程人民民主的實(shí)踐中，以根本政治制度保障人民群眾的選舉權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人格權(quán)、隱私權(quán)和發(fā)展權(quán)等，激發(fā)人民群眾積極投身于中國(guó)式現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興。人民代表大會(huì)制度是確保人民當(dāng)家作主的根本政治制度，必須要有健全的法治作為支撐和保障。法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要內(nèi)容，也是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。人民代表大會(huì)制度以立法建構(gòu)法律體系，以法治推進(jìn)國(guó)家治理，以良法促進(jìn)國(guó)家善治，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行和國(guó)家治理體系的規(guī)范化、程序化和制度化。人民代表大會(huì)制度以不斷健全和完善的法律制度為保障，為其優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能提供可規(guī)范、可操作和可執(zhí)行的發(fā)展依據(jù)，并逐漸形成根本性、全局性和長(zhǎng)期性的政治制度保障。

總體而言，人民代表大會(huì)制度在國(guó)家治理中有價(jià)值、有優(yōu)勢(shì)、有效能，關(guān)鍵是有中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)引領(lǐng)建設(shè)方向、凝聚發(fā)展力量、夯實(shí)制度根基和厚植制度優(yōu)勢(shì)，這是最大的政治優(yōu)勢(shì)，也是最大的政治保障。人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的最高實(shí)現(xiàn)形式，通過(guò)政治制度安排有效保障了國(guó)家治理中的人民民主，體現(xiàn)了社會(huì)主義民主政治的民主優(yōu)勢(shì)。在中國(guó)式現(xiàn)代化中，人民代表大會(huì)制度是支撐法治國(guó)家建設(shè)的主導(dǎo)性樞紐，能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家制度在選舉、立法、決策和監(jiān)督等過(guò)程的法治建設(shè)，形成中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家，彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義法治優(yōu)勢(shì)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵、是根本，人民民主是生命、是本質(zhì)，依法治國(guó)是要求、是動(dòng)力，三者相互作用、相互促進(jìn)、相輔相成，使人民代表大會(huì)制度在中國(guó)式現(xiàn)代化中顯示出強(qiáng)大的生命力和鮮明的優(yōu)越性。

六、人民代表大會(huì)制度在中國(guó)式現(xiàn)代化中具有復(fù)合監(jiān)督效能

中國(guó)式現(xiàn)代化涉及全體人民共同富裕、兩個(gè)文明的相互協(xié)調(diào)、人與自然的和諧共生等發(fā)展主題，需要優(yōu)化黨和國(guó)家監(jiān)督體系這一自我革命的制度設(shè)計(jì)，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“保駕護(hù)航”。其中，規(guī)范政府權(quán)力的行使，是一個(gè)普遍的世界性難題。依靠制度化建設(shè)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的同時(shí)，也需要建立健全專(zhuān)門(mén)的權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制。在我國(guó)，既需要不斷完善諸如紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)部門(mén)等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，也應(yīng)該高度重視人大及其常委會(huì)以其特有的組成方式、職權(quán)行使方式等對(duì)行政、監(jiān)察、司法等其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。人民代表大會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和代議機(jī)構(gòu)，憲法賦予了其監(jiān)督政府的權(quán)力，也是中國(guó)共產(chǎn)黨歷屆領(lǐng)導(dǎo)人非常重視人民代表大會(huì)對(duì)政府工作的監(jiān)督作用的結(jié)果。早在延安時(shí)期，毛澤東就明確指出：“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)政亡人息。”[18]并在之后也指出：“各地新區(qū)外均應(yīng)建立人民代表會(huì)議制度，首先是區(qū)、村人民代表會(huì)議，方能防止命令主義與官僚主義。”[19]人民代表大會(huì)這一監(jiān)督性的制度安排，推動(dòng)國(guó)家機(jī)關(guān)接受人民群眾監(jiān)督，向人民群眾負(fù)責(zé)，有利于不斷改進(jìn)工作作風(fēng)，同人民群眾一道進(jìn)行共同管理和建設(shè)國(guó)家。允許人大代表與政府“唱對(duì)臺(tái)戲”，“就是說(shuō)，人民代表提出的意見(jiàn)，政府要出來(lái)回答。回答對(duì)了，人民滿(mǎn)意；不對(duì)，就可以起來(lái)爭(zhēng)論”。[20]這就意味著人大代表可以對(duì)政府工作進(jìn)行質(zhì)疑和詢(xún)問(wèn)，能夠督促檢查和糾正缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，提高政府工作水平。

理論上而言，人民代表大會(huì)制度的作用發(fā)揮主要體現(xiàn)在立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)上，其中尤為重要的就是要強(qiáng)化其監(jiān)督職能。事實(shí)上，人民代表大會(huì)的監(jiān)督職能在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中存在一定困難，比如如何有序銜接和有效融合人大監(jiān)督與監(jiān)委會(huì)監(jiān)察和紀(jì)委監(jiān)督等方面還存在不少實(shí)踐難度或不足。值得關(guān)注的是，為了不影響政府的行政權(quán)、法院的審判權(quán)、檢察院的檢察權(quán)，以通過(guò)聽(tīng)取工作報(bào)告或?qū)ｍ?xiàng)工作報(bào)告開(kāi)展監(jiān)督，比如每?jī)蓚€(gè)月一次的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上聽(tīng)取并審議國(guó)務(wù)院及其部門(mén)以及“兩高”的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，就是對(duì)“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督的重要形式。[21]詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)作為人大對(duì)“一府兩院”實(shí)施的法定監(jiān)督形式，成為人民有序政治參與的直接監(jiān)督。人民代表大會(huì)工作在推動(dòng)專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)、專(zhuān)題調(diào)研、預(yù)算監(jiān)督、跟蹤監(jiān)督等各種監(jiān)督形式創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)，為擴(kuò)大公民有序政治參與提供了更多的制度化渠道，促進(jìn)了人大制度本身的發(fā)展和完善。特別是當(dāng)今大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息即時(shí)溝通、海量數(shù)據(jù)整合利用、云計(jì)算技術(shù)的高端開(kāi)發(fā)等，有利于提升人民代表大會(huì)制度在國(guó)家治理上的監(jiān)督效能?？梢越柚髷?shù)據(jù)的挖掘、處理與運(yùn)用，建立和完善人民代表大會(huì)監(jiān)督議題征集、刷選和評(píng)估機(jī)制，深入挖掘并評(píng)估監(jiān)督議題的社會(huì)價(jià)值，提高所選定監(jiān)督議題的質(zhì)量。通過(guò)以網(wǎng)絡(luò)為支撐，以信息化和大數(shù)據(jù)深層次的運(yùn)用為基礎(chǔ)，整合政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)，將部門(mén)預(yù)算、財(cái)政報(bào)表、收支分析、決策分析、協(xié)調(diào)溝通、專(zhuān)項(xiàng)資金監(jiān)控等功能模塊融為一體，不斷完善人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算資金全流程、全覆蓋的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。同時(shí)，也為人大代表履職提供社情民意整合智能化的技術(shù)支撐，不斷完善人大代表履職的支撐和服務(wù)體系，優(yōu)化人大代表工作管理體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)人大代表履職的動(dòng)態(tài)管理，進(jìn)一步提高人大代表履職工作的實(shí)效性。[22]

總之，人民代表大會(huì)制度的發(fā)展與完善是一個(gè)與國(guó)家建設(shè)、國(guó)家發(fā)展和國(guó)家治理相結(jié)合的歷史過(guò)程，涉及政治治理、民主治理、法治治理、規(guī)范治理和制度治理等范疇，同樣也是一個(gè)需要不斷堅(jiān)持與鞏固、加強(qiáng)和改進(jìn)、發(fā)展與完善的邏輯過(guò)程。作為一種人類(lèi)政治文明的偉大創(chuàng)造，人民代表大會(huì)制度展示了中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民強(qiáng)大的理論創(chuàng)新能力和實(shí)踐創(chuàng)新能力。在推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)式現(xiàn)代化的新征程中，需要不斷夯實(shí)人民代表大會(huì)制度的理論基石，進(jìn)一步通過(guò)法律體系建設(shè)及法制保障完善為國(guó)家治理提供可規(guī)范、可操作、可執(zhí)行的法律依據(jù)，不斷助推人民代表大會(huì)服務(wù)中國(guó)式現(xiàn)代化的制度體系更加成熟、更加定型和更加完善。