文／郝玉明

自1993年的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》到2006年的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，再到2018年12月29日通過的公務(wù)員法最新修訂案，中國(guó)特色公務(wù)員制度從建立到發(fā)展，既是中國(guó)特色社會(huì)主義干部人事制度改革的深化與發(fā)展，也吸收借鑒了國(guó)外公務(wù)員制度的成功經(jīng)驗(yàn)。順應(yīng)我國(guó)公務(wù)員制度創(chuàng)建與立法需求，從上個(gè)世紀(jì)80年代開始到90年代、乃至于本世紀(jì)初期，國(guó)內(nèi)對(duì)國(guó)外公務(wù)員制度進(jìn)行了較為系統(tǒng)和深入的研究。回顧已有研究文獻(xiàn)和公開出版譯著可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)對(duì)國(guó)外公務(wù)員制度的研究熱大多處于我國(guó)公務(wù)員法建立前期與初期，而對(duì)公務(wù)員法立法頒布后國(guó)外公務(wù)員管理與制度的持續(xù)跟蹤研究較為缺乏，尤其是對(duì)近十年來西方發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員管理改革的最新發(fā)展變化情況研究更為缺乏。而隨著中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)不斷向前發(fā)展，適應(yīng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求，新時(shí)代中國(guó)特色公務(wù)員管理仍然面臨深化改革與制度創(chuàng)新現(xiàn)實(shí)需求。我們黨和國(guó)家需要在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度“制度自信”同時(shí)，繼續(xù)有選擇地吸收借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員制度改革最新成果，為新時(shí)代中國(guó)特色公務(wù)員管理發(fā)展創(chuàng)新提供參考借鑒。

本研究基于美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、瑞士、俄羅斯和新加坡等國(guó)家近十年來的公務(wù)員管理與制度改革文獻(xiàn)，歸納總結(jié)了國(guó)外公務(wù)員管理改革發(fā)展變化情況，進(jìn)而研究提出推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)特色公務(wù)員管理改革的政策建議。

一 國(guó)外公務(wù)員制度建立與發(fā)展概述

最早起源于英國(guó)的西方公務(wù)員制度，是適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)和工業(yè)革命的需要，對(duì)傳統(tǒng)的政府人事制度進(jìn)行改革而建立的。隨著西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化的現(xiàn)代化發(fā)展，在解決傳統(tǒng)的“恩賜官職”“政黨分肥”等傳統(tǒng)政府官員管理方式導(dǎo)致的低效率、高成本、不透明、不科學(xué)等問題基礎(chǔ)上，體現(xiàn)“公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”和法治理念的西方公務(wù)員制度不斷改革、發(fā)展和完善。

20世紀(jì)80年代興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，開始在政府部門引入私營(yíng)部門人力資源管理理念與技術(shù)、方法，進(jìn)一步推動(dòng)了西方公務(wù)員制度進(jìn)入現(xiàn)代化改革與發(fā)展新階段，公務(wù)員管理呈現(xiàn)出分權(quán)化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化等特征。

進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著全球經(jīng)濟(jì)的一體化、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的普遍發(fā)展與應(yīng)用，公共管理理念進(jìn)一步向前發(fā)展，由“公共管理”轉(zhuǎn)向“公共治理”，更加強(qiáng)調(diào)政府適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，注重“服務(wù)型政府”“回應(yīng)型政府”“數(shù)字化政府”建設(shè)，公務(wù)員管理改革開始引入戰(zhàn)略人力資源管理理念，適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展要求出現(xiàn)了注重大數(shù)據(jù)公務(wù)員管理、采取綜合措施加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)、強(qiáng)化績(jī)效管理導(dǎo)向以及注重能力建設(shè)等新變化。國(guó)外公務(wù)員制度不斷作出適應(yīng)性調(diào)整，正如美國(guó)聯(lián)邦人事管理署（OPM）在《2018-2022年OPM戰(zhàn)略規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“OPM戰(zhàn)略規(guī)劃”）中指出的那樣，“一個(gè)良好的21世紀(jì)政府需要一個(gè)現(xiàn)代化的人事系統(tǒng)，以促進(jìn)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在聯(lián)邦服務(wù)工作中吸引和留住優(yōu)秀人才”。[1]與此同時(shí)，隨著時(shí)代發(fā)展進(jìn)步和社會(huì)環(huán)境變化，公民對(duì)政府也提出了諸如增強(qiáng)公共服務(wù)的透明度、靈活性、客戶導(dǎo)向以及強(qiáng)化問責(zé)、監(jiān)管等更高質(zhì)量的服務(wù)需求，使得政府部門公共管理變得更加復(fù)雜。這既對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的技能和能力提出了更高的要求，也對(duì)公務(wù)員制度發(fā)展創(chuàng)新提出了要求?！癘PM戰(zhàn)略規(guī)劃”中指出：目前聯(lián)邦人事系統(tǒng)的許多特點(diǎn)和要求是為近40年前的職位和雇員設(shè)計(jì)的，他們與今天聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、團(tuán)體和雇員的多樣性和復(fù)雜性差異巨大。因此，當(dāng)前公務(wù)員制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)不能完全滿足當(dāng)下的需求已成為一個(gè)廣泛共識(shí)。[2]

公務(wù)員制度現(xiàn)代化改革源自于政府部門公共服務(wù)與管理的現(xiàn)代化改革。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國(guó)外圍繞公共服務(wù)變革在公務(wù)員管理與制度方面展開了持續(xù)探索和創(chuàng)新。

二 近十年國(guó)外公務(wù)員管理改革主要特點(diǎn)

本文選取美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、瑞士、俄羅斯、新加坡等覆蓋美洲、歐洲和亞洲共六個(gè)國(guó)家公務(wù)員制度展開研究，分析概括了近十年以來國(guó)外公務(wù)員管理五個(gè)方面的主要特點(diǎn)。

（一）不斷改革完善公務(wù)員管理法規(guī)

公務(wù)員作為國(guó)家機(jī)關(guān)和公共部門工作人員，承擔(dān)公共管理職責(zé)的同時(shí)掌管行政管理權(quán)力，必然要制定完善相關(guān)法律法規(guī)，促使其依法行政，對(duì)其進(jìn)行依法管理。建立健全并改革完善公務(wù)員制度法規(guī)、加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)是各國(guó)共同面臨的重要問題。美國(guó)人事管理署在“OPM戰(zhàn)略規(guī)劃”中提出，作為聯(lián)邦政府的人力資源主管機(jī)構(gòu)，美國(guó)人事管理署（OPM）有責(zé)任改革政府聘用、工資和福利體系，以吸引和留住優(yōu)秀公務(wù)員。這意味著美國(guó)通過制度變革以加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)。

美國(guó)聯(lián)邦人事管理署（OPM）在“OPM戰(zhàn)略規(guī)劃”中，為了吸引和留住優(yōu)秀公務(wù)員而實(shí)行了聘用、工資和福利三項(xiàng)制度改革。在聘用制度改革方面，針對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)招聘流程過于繁瑣冗長(zhǎng)、導(dǎo)致錯(cuò)失合格申請(qǐng)人并流入其他機(jī)構(gòu)的問題，在已經(jīng)采取簡(jiǎn)化工作申請(qǐng)流程、提升機(jī)構(gòu)招聘質(zhì)量和速度等措施基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了優(yōu)化招聘流程戰(zhàn)略措施。即：推行立法和監(jiān)管改革實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)聘用流程現(xiàn)代化；改進(jìn)評(píng)價(jià)方法以更好地根據(jù)工作要求評(píng)價(jià)申請(qǐng)人；促進(jìn)人力資源領(lǐng)域?qū)＜遗c招聘經(jīng)理的高效合作來提升招聘質(zhì)量；與聯(lián)邦的非營(yíng)利學(xué)術(shù)伙伴開展合作，以吸引多樣化的候選人才。在薪酬制度改革方面，提出“一般薪酬體系的現(xiàn)代化是能夠幫助聯(lián)邦公務(wù)員隊(duì)伍更好地吸引和引進(jìn)人才的戰(zhàn)略機(jī)遇”，針對(duì)創(chuàng)建于1949年的薪酬體系不注重績(jī)效驅(qū)動(dòng)、對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)變化不夠敏感、過于呆板地根據(jù)服務(wù)年限長(zhǎng)短確定薪酬等問題，制定一個(gè)現(xiàn)代化的補(bǔ)充方案，改革薪酬體系來體現(xiàn)卓越績(jī)效和對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)變化的敏感性。戰(zhàn)略措施是：與機(jī)構(gòu)利益相關(guān)者合作來確定相關(guān)的和優(yōu)先的薪酬與休假制度改進(jìn)的相關(guān)領(lǐng)域；與無黨派團(tuán)體、智庫、關(guān)鍵的議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)及雇員組織接觸，以了解其觀點(diǎn)及薪酬和休假制度改革建議；制定薪酬和休假改革的可選方案，以解決政府機(jī)構(gòu)人力資源管理的挑戰(zhàn)，推進(jìn)公平和有競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬和休假制度，從而驅(qū)動(dòng)高績(jī)效并與績(jī)效加薪獎(jiǎng)勵(lì)原則保持一致；對(duì)休假體系進(jìn)行基于市場(chǎng)的研究，以確定非聯(lián)邦勞動(dòng)力的現(xiàn)行做法。在福利制度改革方面，提出“要想建設(shè)一支可靠、高效的公務(wù)員隊(duì)伍，就必須保證聯(lián)邦雇員醫(yī)療福利（FEHB）計(jì)劃能夠提供一系列高質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)的醫(yī)療保險(xiǎn)選擇”。這是一項(xiàng)具有挑戰(zhàn)性的工作且需要周密而持續(xù)的投入，F(xiàn)EHB提供的年金增長(zhǎng)一般會(huì)等于或低于大型私營(yíng)部門雇主，但仍然會(huì)超過聯(lián)邦雇員標(biāo)準(zhǔn)工資調(diào)整的速度，因此，OPM實(shí)施了相應(yīng)的績(jī)效評(píng)估計(jì)劃，以激勵(lì)FEHB合作商為該計(jì)劃覆蓋的超800萬參保者改善臨床醫(yī)療質(zhì)量、客戶服務(wù)以及資源利用。戰(zhàn)略措施是：改善現(xiàn)行FEHB計(jì)劃參保者醫(yī)保質(zhì)量；改善現(xiàn)行FEHB計(jì)劃的可負(fù)擔(dān)性；改善FEHB計(jì)劃醫(yī)保組合，提高經(jīng)濟(jì)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的比例；改善FEHB參保體驗(yàn)，包括增強(qiáng)的參保支持和更高效的參保和保費(fèi)管理工作；塑造和調(diào)整監(jiān)管和立法環(huán)境，促進(jìn)FEHB計(jì)劃的質(zhì)量和可負(fù)擔(dān)性改善。[3]

瑞士于2000年通過了《瑞士聯(lián)邦人事法案》，確認(rèn)了聯(lián)邦公務(wù)員的新法規(guī)，并在公務(wù)員管理現(xiàn)代化進(jìn)程中對(duì)公共與私營(yíng)部門人事管理法規(guī)加以融合。為了提高公共部門職位競(jìng)爭(zhēng)力，瑞士通過漫長(zhǎng)的時(shí)間逐漸改變其法律，讓公務(wù)員就業(yè)環(huán)境更加符合私營(yíng)部門，實(shí)行“開放入職”（open entry）或以職位為基礎(chǔ)的制度[4]。瑞士公共部門相關(guān)法律法規(guī)的這種演變，充分表明了“后公務(wù)員制度”變化特征。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，面對(duì)公共預(yù)算改革和傳統(tǒng)公務(wù)員制度改革雙重壓力，適應(yīng)新的管理形勢(shì)需要，法國(guó)公職總局對(duì)實(shí)施30多年的公務(wù)員管理法律法規(guī)重新評(píng)估，并向議會(huì)提交三個(gè)改革法案：《地方分權(quán)法》《公務(wù)員身份法》《行政簡(jiǎn)化法》，由地方、公務(wù)員、工會(huì)參與討論修訂。[5]

世界銀行俄羅斯局局長(zhǎng)Michal Rutkowski 2012年在俄羅斯總統(tǒng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和公共管理學(xué)院（RANEPA）會(huì)議關(guān)于《俄羅斯公務(wù)員制度改革》講話中指出，吸引和留住合格和有能力的公務(wù)員是公務(wù)員制度改革的重中之重，需要建立一個(gè)確保對(duì)公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展、職業(yè)道德和業(yè)績(jī)實(shí)現(xiàn)能夠有效激勵(lì)的公務(wù)員制度。[6]

（二）引入戰(zhàn)略人力資源管理理念

隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)在公共部門的深入開展，西方發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員管理開始轉(zhuǎn)向引入戰(zhàn)略人力資源管理理念與技術(shù)方法，制定適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展要求的公務(wù)員管理規(guī)劃。

瑞士提出優(yōu)化公共部門人力資源管理法規(guī)和流程并向戰(zhàn)略人力資源管理轉(zhuǎn)變。瑞士在議會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)層達(dá)成“要實(shí)現(xiàn)公共部門的現(xiàn)代化就必須對(duì)人力資源管理法規(guī)和流程進(jìn)行深刻的改革”的共識(shí)，于2000年通過了《瑞士聯(lián)邦人事法案》，確認(rèn)了聯(lián)邦公務(wù)員的新法規(guī)，推動(dòng)公共部門人力資源管理開始從簡(jiǎn)單的人事檔案管理轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略人力資源管理。瑞士引入私營(yíng)部門人力資源管理政策與戰(zhàn)略，補(bǔ)充或完善了公務(wù)員制度的司法—行政邏輯，使其具有更戰(zhàn)略性的方向。瑞士聯(lián)邦政府2016-2019年的新“人力資源戰(zhàn)略”明確指出，其目標(biāo)之一是在勞動(dòng)力市場(chǎng)上具有競(jìng)爭(zhēng)力，制定人力資源政策可以讓政府在勞動(dòng)力市場(chǎng)上以更清晰、更有主動(dòng)性、更積極的方式定位自己，使得公共服務(wù)雇主在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的市場(chǎng)中更有吸引力。[7]

新加坡提出了推行“公共服務(wù)轉(zhuǎn)型”（PST）運(yùn)動(dòng)，實(shí)施的新的公共服務(wù)改革運(yùn)動(dòng)，注重加強(qiáng)政府的公共服務(wù)提供和公民參與。在PST運(yùn)動(dòng)中的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，具體是通過重新思考服務(wù)提供、數(shù)字化、監(jiān)管審查、公民參與、構(gòu)建新能力等方式來改變公共服務(wù)運(yùn)作和服務(wù)方式。[8]

（三）注重公務(wù)員行政能力體系構(gòu)建

加強(qiáng)公務(wù)員能力建設(shè)是提高政府公共服務(wù)能力和效率的關(guān)鍵。美國(guó)、英國(guó)和新加坡在這方面做出了改革探索。

美國(guó)人事管理局（OPM）針對(duì)政府雇員管理提出了核心行政能力資格(executive-corequalifications，ECQ)。核心行政能力資格定義了建立政府雇員所需的能力，即文化推動(dòng)結(jié)果、服務(wù)客戶、在組織內(nèi)外建立成功的團(tuán)隊(duì)。核心行政能力資格是提升高級(jí)行政人員公共服務(wù)能力所必需的，并且被許多部門和機(jī)構(gòu)用于管理和行政職位的選拔、績(jī)效管理和領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)展。核心行政能力資格(ECQ)旨在評(píng)估高級(jí)行政人員的經(jīng)驗(yàn)和潛力，而非技術(shù)專長(zhǎng)。OPM的《高級(jí)行政人員公共管理能力素質(zhì)指南》提供了有關(guān)高級(jí)行政人員核心行政能力素質(zhì)的詳細(xì)信息，高級(jí)行政人員在為國(guó)家提供服務(wù)的同時(shí)承擔(dān)這五個(gè)方面的責(zé)任。即：（1）引領(lǐng)變革：是指在組織內(nèi)外進(jìn)行戰(zhàn)略變革以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的能力，能夠設(shè)計(jì)組織愿景并在不斷變化的環(huán)境中實(shí)施并完成。具體包括：創(chuàng)造力和創(chuàng)新能力、外部意識(shí)、靈活性、抗壓力、戰(zhàn)略思維、前瞻視野。（2）領(lǐng)導(dǎo)力：是指領(lǐng)導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)組織愿景、使命和目標(biāo)的能力，能夠提供一個(gè)包容性的工作環(huán)境，促進(jìn)他人的發(fā)展，促進(jìn)團(tuán)隊(duì)合作，并支持建設(shè)性地解決沖突。具體包括：沖突管理、重視個(gè)體多樣性、培養(yǎng)下屬、團(tuán)隊(duì)建設(shè)。（3）結(jié)果導(dǎo)向：是指滿足目標(biāo)服務(wù)群體期望的能力，能通過應(yīng)用技術(shù)知識(shí)、分析問題和計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)來做出產(chǎn)生高質(zhì)量結(jié)果的決策。具體包括：?jiǎn)栘?zé)機(jī)制、客戶服務(wù)、果決力、創(chuàng)業(yè)精神、問題解決能力、技術(shù)公信力。（4）商業(yè)頭腦：是指戰(zhàn)略性地管理人力、財(cái)務(wù)和信息資源的能力。具體包括：財(cái)務(wù)管理、人力資本管理、技術(shù)管理。（5）建立合作：是指與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、州和地方政府、非營(yíng)利和私營(yíng)部門組織、外國(guó)政府或國(guó)際組織建立合作以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的能力。具體包括：伙伴合作、政治協(xié)商、干預(yù)或談判。[9]圍繞公務(wù)員隊(duì)伍現(xiàn)代化和公共服務(wù)現(xiàn)代化、公務(wù)員制度現(xiàn)代化三個(gè)主題，美國(guó)高級(jí)行政人員協(xié)會(huì)（The Senior Executives Association）在2018年夏秋舉辦的三次論壇，提出了十點(diǎn)建議中表現(xiàn)出對(duì)現(xiàn)代化公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的高度關(guān)注，提出了“不論對(duì)政府的規(guī)模和公務(wù)員隊(duì)伍的表現(xiàn)有何意見，美國(guó)政府都需要一支聰明、可靠和專業(yè)的公務(wù)員隊(duì)伍”，[10]明確了專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)。

自2012年6月起，英國(guó)政府提出了“公務(wù)員改革計(jì)劃”和公務(wù)員能力提升計(jì)劃，英國(guó)提出新的公務(wù)員能力素質(zhì)框架，[11]從3個(gè)層面概述了公務(wù)員10項(xiàng)能力素質(zhì)要求，包括戰(zhàn)略層面—設(shè)定方向、領(lǐng)導(dǎo)層面—領(lǐng)導(dǎo)力、績(jī)效層面—成果交付。在績(jī)效層面—成果交付層面要求的具體能力包括：實(shí)現(xiàn)商業(yè)成果、物有所值、管理優(yōu)質(zhì)服務(wù)、交付效率，這些也彰顯了對(duì)公務(wù)員所應(yīng)具備的專業(yè)性能力要求。

新加坡政府在2019年開始推行公務(wù)員能力框架（CBF）[12]構(gòu)建，CBF是有效的人力資源規(guī)劃和能力建設(shè)的整合，它使組織能夠根據(jù)多種因素評(píng)估高級(jí)公務(wù)員能力。通過CBF，組織可以更好地規(guī)劃實(shí)現(xiàn)其愿景、使命和目標(biāo)所需的勞動(dòng)能力，該框架提供了一種結(jié)構(gòu)化的方法，通過識(shí)別正確的技能，整合所需的價(jià)值觀和能力，發(fā)展組織的雇員隊(duì)伍。這些都是公務(wù)員持續(xù)發(fā)展所需的技能，也是有效和高效地履行職責(zé)所需要的，還可以確保所有公務(wù)員對(duì)價(jià)值觀和預(yù)期績(jī)效行為有共同的理解。新加坡將能力視為一種有助于提升業(yè)績(jī)和團(tuán)體成功的集合體，分為可觀察和可測(cè)量的知識(shí)、技能、能力和個(gè)人特質(zhì)，可以用KSA概念解釋，即：K-Knowledge（知 識(shí)）、S-Skills（技 能）、A-Abilities（能力）。

（四）強(qiáng)化公務(wù)員績(jī)效管理與評(píng)估

加強(qiáng)公務(wù)員績(jī)效管理是現(xiàn)代化政府建設(shè)的一個(gè)重要方面。公務(wù)員的績(jī)效管理服從和服務(wù)于政府績(jī)效管理，并同時(shí)受到節(jié)約公共管理成本、降低政府預(yù)算支出的剛性約束。美國(guó)、瑞士和英國(guó)政府都對(duì)此展開了制度創(chuàng)新和探索。

美國(guó)人事管理署在2018-2022年“OPM戰(zhàn)略規(guī)劃”中將優(yōu)化聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)績(jī)效作為一個(gè)重要的目標(biāo)，提出要通過提倡加強(qiáng)決策、問責(zé)以及有針對(duì)性的行動(dòng)，來改善支持服務(wù)和退休事務(wù)，具體分為領(lǐng)導(dǎo)層、雇員層、任務(wù)支持、改善退休服務(wù)四個(gè)方面制訂管理戰(zhàn)略：在領(lǐng)導(dǎo)層，針對(duì)由于不同辦公室之間缺乏溝通而導(dǎo)致了企業(yè)層面的重復(fù)工作或者資源利用低效率，OPM提出需要改善領(lǐng)導(dǎo)層做決策中的協(xié)作、透明度以及溝通，以改善決策并促進(jìn)資源的有效和高效利用，要將OPM協(xié)作管理分?jǐn)?shù)提高四個(gè)百分點(diǎn)；在雇員層，針對(duì)雇員的技能缺口，尤其是管理者支持雇員改進(jìn)績(jī)效管理的技能缺口，OPM檢查了聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)制度、組織架構(gòu)和多個(gè)點(diǎn)位的績(jī)效數(shù)據(jù)，制定了最大化雇員績(jī)效的計(jì)劃，這是一個(gè)能夠助力OPM管理者并能恰當(dāng)增強(qiáng)雇員責(zé)任的系統(tǒng)的戰(zhàn)略方法。為最大化改進(jìn)雇員績(jī)效，OPM需要為績(jī)效監(jiān)督者提供工具并創(chuàng)造贏得績(jī)效實(shí)現(xiàn)的條件，包括進(jìn)行指導(dǎo)、培訓(xùn)、簡(jiǎn)化流程以及提供專家支持等，從而提高OPM處理低績(jī)效者問題的分?jǐn)?shù)；在任務(wù)支持方面，分別針對(duì)傳統(tǒng)信息技術(shù)管理的局限性、人力資本管理在雇傭、技能缺口、培訓(xùn)、認(rèn)可、推廣、處理低績(jī)效和繼任計(jì)劃等方面問題、政府采購(gòu)方面存在的重復(fù)工作和缺少協(xié)作等問題，OPM提出了需要加強(qiáng)包括財(cái)務(wù)管理、信息技術(shù)、人力資源管理、采購(gòu)管理、設(shè)施管理以及安全管理等方面的任務(wù)支持服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)超越全政府范圍平均水平的滿意度分?jǐn)?shù)；在改善退休服務(wù)方面，針對(duì)需要處理的退休事務(wù)電話處理平均時(shí)間和平均處理天數(shù)過長(zhǎng)等時(shí)效性挑戰(zhàn)，OPM提出了改善聯(lián)邦政府退休服務(wù)計(jì)劃，力求降低電話處理平均呼叫時(shí)間至五分鐘以內(nèi)、退休事務(wù)處理時(shí)間控制在60日以內(nèi)。[13]

瑞士普遍推行績(jī)效管理。公務(wù)員績(jī)效管理在過去20年一直是現(xiàn)代化的一個(gè)主要主題，在實(shí)際操作中，績(jī)效評(píng)估注重結(jié)果導(dǎo)向，并考慮到公共部門活動(dòng)的特殊性。所有級(jí)別的直線經(jīng)理都有責(zé)任設(shè)定目標(biāo)并評(píng)估下屬的表現(xiàn)，同時(shí)努力提供更多參與性、更少事務(wù)性和更具變革性的領(lǐng)導(dǎo)行為或管理活動(dòng)。因此，目前在瑞士廣泛采用的公共雇員的績(jī)效管理似乎是一種不可或缺的做法，它基本上是旨在引入績(jī)效薪酬的機(jī)制的補(bǔ)充，大多數(shù)現(xiàn)行人事法規(guī)都做出規(guī)定，要求公務(wù)員每年都要接受工作評(píng)估。[14]

英國(guó)政府每年都會(huì)發(fā)布更新《高級(jí)公務(wù)員績(jī)效管理指南》以及《高級(jí)公務(wù)員績(jī)效考評(píng)表》。[15]在2018年5月發(fā)布的《高級(jí)公務(wù)員績(jī)效管理指南》中，專門規(guī)定了高級(jí)公務(wù)員績(jī)效管理流程、績(jī)效規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效考核評(píng)估以及績(jī)效反饋等。

（五）推進(jìn)公務(wù)員信息化與數(shù)據(jù)能力建設(shè)

美國(guó)為了適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展要求，通過信息技術(shù)現(xiàn)代化改善政府人事管理系統(tǒng)。美國(guó)聯(lián)邦人事管理署（OPM）在《2018-2022年OPM戰(zhàn)略規(guī)劃》中指出：到2022年底前，將通過采用軟件作為服務(wù)模型和聯(lián)通OPM人力資本網(wǎng)絡(luò)，來實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府的HR信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化，使得機(jī)構(gòu)和OPM有更安全和可操作的技術(shù)應(yīng)用，以改善整個(gè)人才生命周期的管理，包括人才招聘（招聘和雇傭）、人才發(fā)展（學(xué)習(xí)）、績(jī)效管理、薪酬和福利（工資、出勤以及福利）以及離職和退休等。這一舉措將使聯(lián)邦機(jī)構(gòu)有望實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化諸多程序、高效完成人事管理業(yè)務(wù)以及改善其他人力資本系統(tǒng)。鑒于聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)之間跨政府的傳統(tǒng)HR信息技術(shù)交換能力不一致和不兼容、現(xiàn)有數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用不一致、非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換以及數(shù)據(jù)安全和隱私等問題，OPM正在建立安全的聯(lián)邦雇員數(shù)字記錄并提供包含所有相關(guān)雇員數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)更新。[16]

美國(guó)還實(shí)施了政府網(wǎng)絡(luò)安全人才戰(zhàn)略。美國(guó)人事管理署（OPM）與美國(guó)預(yù)算管理辦公室（the Office of Management and Budget，OMB）和美國(guó)聯(lián)邦政府的人力資源專家進(jìn)行合作，實(shí)施了一系列舉措來招聘、雇傭和培養(yǎng)必需的網(wǎng)絡(luò)安全隊(duì)伍，以解決國(guó)家信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)面臨的持續(xù)性危險(xiǎn)。這項(xiàng)工作是美國(guó)政府網(wǎng)絡(luò)安全行動(dòng)計(jì)劃的一部分，目標(biāo)是減少各個(gè)聯(lián)邦政府部門長(zhǎng)期存在的關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才短缺問題。[17]

進(jìn)入大數(shù)據(jù)發(fā)展時(shí)代后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家大都注重應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展要求的政府和公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)。英國(guó)提出了“基于大數(shù)據(jù)，以公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)為重點(diǎn)推進(jìn)世界一流公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)”的發(fā)展戰(zhàn)略。英國(guó)是推行公務(wù)員數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略的先行國(guó)家，頒布了政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，系統(tǒng)推進(jìn)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)。[18]2012年英國(guó)頒布《數(shù)字政府戰(zhàn)略》，2013年英國(guó)頒布《數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略：抓住數(shù)據(jù)機(jī)會(huì)》，此后又陸續(xù)頒布多個(gè)配套性的戰(zhàn)略與政策文件。為了建設(shè)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力，英國(guó)制定了數(shù)據(jù)能力相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，希望通過構(gòu)建強(qiáng)制性和精細(xì)化的公務(wù)員數(shù)據(jù)能力素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和技能標(biāo)準(zhǔn)增強(qiáng)其制度執(zhí)行力。

三 新時(shí)代中國(guó)特色公務(wù)員管理創(chuàng)新政策建議

為完成黨的二十大提出的新時(shí)代新使命，需要不斷提高國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平，需要持續(xù)推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)特色公務(wù)員管理改革創(chuàng)新。西方發(fā)達(dá)國(guó)家近十年公務(wù)員管理改革是在西方國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中的改革探索。在堅(jiān)定社會(huì)主義“制度自信”基礎(chǔ)上，我們有選擇地吸收借鑒西方行政體制和公務(wù)員制度改革成果，是推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)特色公務(wù)員管理改革創(chuàng)新，進(jìn)而服務(wù)于中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的理性選擇。

（一）深化推進(jìn)公務(wù)員職位分類改革

實(shí)行基于職位的分類管理，是公務(wù)員制度的基礎(chǔ)與核心，也是建立推進(jìn)專業(yè)化、精細(xì)化干部人事制度改革的前提。國(guó)外在建立公務(wù)員制度初期，適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)和工業(yè)革命發(fā)展需要，按照科學(xué)管理理論，在政府建立了基于職位的科學(xué)管理體系，實(shí)行職位分類管理，進(jìn)行了職位分析和職位評(píng)價(jià)，建立了一套職位管理規(guī)范。我國(guó)針對(duì)過去的人事管理缺乏分類、缺乏法制、管理不科學(xué)等問題，在早期探索職位分析并試點(diǎn)編制《職位說明書》、探索實(shí)行職位職責(zé)規(guī)范管理基礎(chǔ)上，于2016年印發(fā)了專業(yè)技術(shù)類與行政執(zhí)法類公務(wù)員分類管理的“兩個(gè)規(guī)定”，將職位分類管理推進(jìn)到新的發(fā)展階段。鑒于新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)與任務(wù)要求，要強(qiáng)化政府適應(yīng)、服務(wù)和回應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控與監(jiān)管的需求，對(duì)提高公共管理與服務(wù)能力、強(qiáng)化政府專業(yè)化管理能力、提高政府治理能力和公共行政效率提出更高要求，進(jìn)一步深化推進(jìn)基于職位分類的公務(wù)員管理和制度改革，勢(shì)在必行。

（二）構(gòu)建完善公務(wù)員能力素質(zhì)體系

公務(wù)員能力素質(zhì)體系建設(shè)是長(zhǎng)期困擾和制約公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的難題，分類分級(jí)構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的能力素質(zhì)體系是適應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的直接體現(xiàn)。國(guó)外普遍開發(fā)構(gòu)建了公務(wù)員能力素質(zhì)模型，并將其作為執(zhí)行公共部門戰(zhàn)略、公務(wù)員晉升、績(jī)效管理、職業(yè)發(fā)展、領(lǐng)導(dǎo)力提升等重要依據(jù)，通常區(qū)分了高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人員和一般公務(wù)員分別制定能力素質(zhì)模型。我國(guó)也對(duì)此也進(jìn)行了長(zhǎng)期探索，并于2003年制定了《公務(wù)員通用能力模型》，并在實(shí)踐中長(zhǎng)期沿用。鑒于通用能力素質(zhì)模型注重普適性而缺乏針對(duì)性，出于管理專業(yè)化、分類化和科學(xué)化需求，需要開發(fā)差異化、精細(xì)化公務(wù)員能力素質(zhì)體系。針對(duì)我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人員和公務(wù)員群體的劃分，能力模型開發(fā)首先要區(qū)分適用范圍群體，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部按職務(wù)層次區(qū)分，研究制定省部級(jí)、廳局級(jí)、縣處級(jí)、鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)成員能力素質(zhì)模型；對(duì)于非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員還要區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和職級(jí)公務(wù)員兩大類，每個(gè)類別再按職級(jí)層次高低，分層級(jí)研究制定能力素質(zhì)模型。此外，還要區(qū)分不同群體類別、職位類別，按照列入公務(wù)員范圍內(nèi)的七大類人員和行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類、綜合管理類的劃分，進(jìn)行精準(zhǔn)化、針對(duì)性構(gòu)建系統(tǒng)的公務(wù)員能力素質(zhì)模型。

（三）強(qiáng)化推進(jìn)公務(wù)員績(jī)效管理改革

強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的績(jī)效管理是提高政府公共服務(wù)質(zhì)量和效率的內(nèi)在要求，也是公務(wù)員適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求推進(jìn)工作的“指揮棒”“方向標(biāo)”和“助推器”。制定實(shí)施公務(wù)員績(jī)效管理戰(zhàn)略，既是激勵(lì)廣大公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為重要抓手，也是體現(xiàn)對(duì)公務(wù)員予以績(jī)效認(rèn)可的重要手段。

適應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展要求，要深化研究制定服務(wù)于現(xiàn)代化建設(shè)的公務(wù)員績(jī)效管理改革方向、改革重點(diǎn)，發(fā)揮公務(wù)員制度引領(lǐng)現(xiàn)代化建設(shè)績(jī)效管理的制度保障作用。首先，要進(jìn)一步明晰各層級(jí)、各部門政府機(jī)關(guān)職能和不同類別、職級(jí)公務(wù)員的職位職責(zé)，深化推進(jìn)公務(wù)員職位職責(zé)規(guī)范制定與實(shí)施，切實(shí)構(gòu)建公務(wù)員績(jī)效管理的職位基礎(chǔ)；其次，貫徹落實(shí)政府績(jī)效管理和黨對(duì)干部考核的各項(xiàng)要求，切實(shí)推進(jìn)政府部門組織層面和公務(wù)員個(gè)體層面的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建工作，分類分級(jí)構(gòu)建公務(wù)員績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)要求，并開發(fā)針對(duì)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的考核指標(biāo)體系，視情況開發(fā)績(jī)效管理信息系統(tǒng)；再次，構(gòu)建基于績(jī)效的薪酬和獎(jiǎng)勵(lì)認(rèn)可制度體系，推行績(jī)效管理、倡導(dǎo)績(jī)效文化，需要將績(jī)效結(jié)果與薪酬分配、職務(wù)與職級(jí)晉升、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒等建立聯(lián)動(dòng)關(guān)系，探索建立中央部委機(jī)關(guān)績(jī)效管理與獎(jiǎng)勵(lì)辦法，加強(qiáng)對(duì)各地區(qū)和部門績(jī)效考核與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制宏觀指導(dǎo)，規(guī)范加強(qiáng)績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)制度體系，將績(jī)效管理打造成促進(jìn)組織績(jī)效和個(gè)人發(fā)展的“雙刃劍”，使公務(wù)員在創(chuàng)造工作業(yè)績(jī)同時(shí)獲得個(gè)人職業(yè)發(fā)展，建立有效的公務(wù)員績(jī)效認(rèn)可管理機(jī)制。

（四）構(gòu)建完善公務(wù)員信息化管理體系

進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代后，英國(guó)、美國(guó)和瑞士等西方發(fā)達(dá)國(guó)家大都采取了應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展要求的政府和公務(wù)員管理戰(zhàn)略，并有針對(duì)性地在公務(wù)員管理改革中貫徹和體現(xiàn)出大數(shù)據(jù)和信息化管理的導(dǎo)向。

與之同步，適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求，我國(guó)提出了“十四五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)宏偉目標(biāo)，要求圍繞數(shù)字化政府建設(shè)要求，加強(qiáng)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)，研究制定適應(yīng)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化要求的公務(wù)員信息化管理體系。首先要加強(qiáng)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)，提高各層級(jí)、各部門領(lǐng)域機(jī)關(guān)和各地區(qū)公務(wù)員適應(yīng)新時(shí)代數(shù)字化政府建設(shè)要求具備的數(shù)據(jù)能力，努力發(fā)展提高公務(wù)員隊(duì)伍的信息獲取能力、數(shù)據(jù)處理能力、計(jì)算機(jī)及互聯(lián)網(wǎng)等信息系統(tǒng)和工具應(yīng)用能力，從而滿足新時(shí)代改善公共管理和服務(wù)質(zhì)量并提高行政效率需要；其次，要改革傳統(tǒng)公務(wù)員管理方式方法，借助信息化技術(shù)手段優(yōu)化公務(wù)員信息統(tǒng)計(jì)工作，推進(jìn)公務(wù)員人事統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)不斷升級(jí)，構(gòu)建從公務(wù)員招錄“入口”到“退休”出口，包含期間管理環(huán)節(jié)的職業(yè)生涯全周期的公務(wù)員個(gè)體信息數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)；再次，要適應(yīng)后工業(yè)時(shí)代信息技術(shù)發(fā)展要求，在推進(jìn)電子政務(wù)、OA辦公系統(tǒng)等政府公共服務(wù)信息化建設(shè)基礎(chǔ)上，引入E-HR信息系統(tǒng)，推進(jìn)公務(wù)員管理業(yè)務(wù)工作信息化，全面升級(jí)政府部門人事管理信息化、自動(dòng)化水平，圍繞公務(wù)員“進(jìn)管出”全業(yè)務(wù)流程實(shí)現(xiàn)管理信息化。

（五）加強(qiáng)高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)

面對(duì)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新挑戰(zhàn)新要求，需要不斷加強(qiáng)高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，需要公務(wù)員隊(duì)伍不斷提高治理能力。其中重點(diǎn)在于兩個(gè)方面：一是通過提高考錄科學(xué)化水平把好公務(wù)員隊(duì)伍“入口關(guān)”；二是加強(qiáng)培訓(xùn)開發(fā)，提高公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)能力。

不斷提高公務(wù)員考錄科學(xué)化水平是公務(wù)員制度建設(shè)的長(zhǎng)期任務(wù)。我國(guó)將近30年的考試錄用制度建立發(fā)展，使考錄公平獲得社會(huì)廣泛認(rèn)可，初任公務(wù)員“凡錄必考”基本實(shí)現(xiàn)。著眼于精準(zhǔn)科學(xué)選人并提高考錄科學(xué)性開始提上日程，并受到主管部門、用人機(jī)關(guān)和考試機(jī)構(gòu)的普遍關(guān)注。2019年公務(wù)員法修訂后，配套修訂了《公務(wù)員錄用規(guī)定》，進(jìn)一步強(qiáng)化了分類分級(jí)考錄、完善考試測(cè)評(píng)方式等科學(xué)性條款。未來需要持續(xù)加強(qiáng)考錄科學(xué)性改革探索，不斷完善考錄選拔機(jī)制和相關(guān)配套法規(guī)，強(qiáng)化公務(wù)員政治素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求，提高經(jīng)濟(jì)、科技專業(yè)類別招錄比例。從考錄“入口”優(yōu)化調(diào)整專業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)。

加強(qiáng)培訓(xùn)是加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍治理能力建設(shè)的重要手段。公務(wù)員隊(duì)伍的能力直接決定和影響政府管理與服務(wù)水平，國(guó)內(nèi)外普遍注重對(duì)公務(wù)員開展培訓(xùn)并提高政府對(duì)社會(huì)公眾的管理與服務(wù)績(jī)效。適應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展要求，促進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，需要持續(xù)加強(qiáng)公務(wù)員能力素質(zhì)培訓(xùn)開發(fā)；不斷完善創(chuàng)新現(xiàn)行的公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)制和制度措施，將《干部教育培訓(xùn)工作條例》與《公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)定》有機(jī)結(jié)合，深化培訓(xùn)需求調(diào)研，創(chuàng)新培訓(xùn)方式方法，加強(qiáng)培訓(xùn)效果評(píng)估，整合培訓(xùn)資源，加強(qiáng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)保障。突出培訓(xùn)向基層傾斜、向重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜。為支持中央實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加強(qiáng)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，可探索制定加強(qiáng)針對(duì)特定領(lǐng)域和基層縣鄉(xiāng)機(jī)關(guān)公務(wù)員的專項(xiàng)培訓(xùn)計(jì)劃，加大相關(guān)培訓(xùn)資源和經(jīng)費(fèi)支持力度。