文／宋 洋

一 問題的提出

2022年10月，“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”寫入黨的二十大報告中。[1]有效應(yīng)對我國人口老齡化，在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中具有重要意義。黨和政府通過“人口政策”等多重治理手段積極應(yīng)對這一趨勢，“老齡化社會治理”[2]成為我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。然而，中國老齡化社會治理的難度大、任務(wù)重，需要應(yīng)對許多國家都未曾面臨的問題，具體表現(xiàn)為：治理目標(biāo)不僅針對老年人群體或老齡問題，而且在增進(jìn)老年人福祉的同時需要考慮經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等其他目標(biāo)；治理理念注重價值理性，更為強調(diào)對老年群體提供關(guān)懷的價值與意義；治理工具具有多樣性特征，需要借助生育政策、財政政策、法律等工具共同發(fā)力等等。由此不難看出，老齡化社會治理是涉及全社會、多領(lǐng)域的宏觀問題，同時也檢驗著我國的社會治理能力、治理水平，需要突破過去以政府作為單一治理主體的思維，重視政府與市場、社會組織、家庭等主體間的合作與互動。

基于以上背景，福利治理理論可以為審視多元主體嵌入老齡化社會治理的實踐提供全新的研究視域。近年來，學(xué)界已將福利治理理論應(yīng)用于我國社會保障和社會福利領(lǐng)域的研究中，比較有代表性的研究包括：城市福利治理的社區(qū)邏輯研究；福利治理分析框架下的轉(zhuǎn)型期農(nóng)村低保運作過程研究；第三部門視域下的農(nóng)民福利治理；從福利視角出發(fā)探析老年人長期照護服務(wù)供給；將政府購買老年社會工作服務(wù)作為政府對社會福利治理的一項重要舉措和制度安排，等等。以上研究雖具有一定的福利治理意涵，但仍存在一些不足：一是未能將福利治理與老齡化社會治理進(jìn)行耦合，尤其是將福利治理作為老齡化社會治理分析框架的研究成果尚不多見；二是對老齡化社會治理的政府責(zé)任定位研究關(guān)注較為有限。

福利治理的核心議題之一即主張政府職責(zé)的重新定位。從福利治理視角探討老齡化社會治理的政府責(zé)任定位問題具有重要的現(xiàn)實意義和理論意涵，本研究首先解析當(dāng)前老齡化社會治理面臨的困境，探討政府在老齡化社會治理中的責(zé)任及其實踐路徑，并提出重新定位政府責(zé)任的具體路徑選擇。

二 福利治理：老齡化社會治理的一個分析框架

福利治理理論是治理理論在社會福利領(lǐng)域的應(yīng)用和發(fā)展，它打破了西方福利國家體制中“政府”在社會福利供給中的壟斷角色，但這并不意味著政府角色的削弱。相反，政府的角色應(yīng)當(dāng)更為積極：政府與其他福利主體的關(guān)系并不是簡單的“此退彼進(jìn)”關(guān)系，而應(yīng)表現(xiàn)為一種良性的互動關(guān)系。[3]福利治理追求的理想目標(biāo)即是實現(xiàn)“善治”。

隨著中國社會福利體系的不斷完善，福利治理理論在中國的適用性進(jìn)一步凸顯，特別是在老齡化不斷加劇的當(dāng)下，福利治理可以為老齡化社會治理提供新的理論進(jìn)路與分析邏輯。同時，“中國福利治理應(yīng)構(gòu)建自己的理念和模式，從根本上超越福利國家模式”。[4]中國無論是在政治體制方面，還是在國家與社會關(guān)系發(fā)展歷程方面，都與西方國家存在根本上的區(qū)別，因而作為舶來品的“福利治理”理論理應(yīng)根據(jù)中國的具體情況進(jìn)行本土化調(diào)整，使之保持并提升理論解釋力。

中國共產(chǎn)黨是國家政治體制的中軸，發(fā)揮著“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用。[5]中國的福利治理同樣離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，無論是福利體系的建構(gòu)還是福利政策的制定與推行，黨都在其中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用。這是中國福利治理必須要考慮的問題，也是其獨特的政治優(yōu)勢——在福利治理的場域中，黨自身的政治地位、嚴(yán)密的組織體系、豐富的政治資源，使其能夠有效協(xié)調(diào)多元主體，避免其他福利主體之間地位與功能的此消彼長而導(dǎo)致的損耗。

此外，從國家與社會關(guān)系視角出發(fā)，中國福利治理應(yīng)當(dāng)注重政府主體如何提升福利治理能力、增強自身在福利治理上的效能等問題。值得注意的是，福利治理的理論基礎(chǔ)之一“合作主義”恰恰建立在國家與社會分殊的基礎(chǔ)之上，[6]因而“福利治理”在中國的適用，要將調(diào)整政府的介入程度、培育多元主體作為重要任務(wù)，合理定位不同主體在福利治理中的角色，進(jìn)而形成多元共治格局。因而，中國的福利體系建立有別于西方“國家—社會”二元結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出“國家—黨—社會”的結(jié)構(gòu)，黨在其中發(fā)揮著紐帶作用，將福利供給中原本分散的制度、體系、組織整合到一起，使黨的體系而非社會身份成為福利供給的組織基礎(chǔ)。

綜上，一方面，老齡化治理是優(yōu)化福利供給、完善福利體系的重要子課題；另一方面，除了物質(zhì)福利之外，社會福利還包括社會服務(wù)和精神上的慰藉和支持，而后者對于老人、殘疾人的重要性并不亞于物質(zhì)福利。然而不管是提供物質(zhì)福利，還是社會服務(wù)或社會關(guān)懷，社區(qū)、社會組織及家庭的作用都是不可忽視的。[7]老齡化是一個涉及家庭、社會、國家的問題，其治理也要求政府、市場、社會以及公民等多個主體的共同參與。福利治理可以對老齡化治理的多個主體之間的本質(zhì)關(guān)系進(jìn)行闡釋。結(jié)合福利治理的三個核心維度：福利本身的內(nèi)涵變化，相關(guān)主體的協(xié)同機制和福利遞送過程中的實踐，下文將深入分析老齡化社會治理所呈現(xiàn)的運行邏輯、存在的治理困境與實踐路徑。

三 運行邏輯：老齡化社會治理的邏輯闡釋

老齡化是一個復(fù)合問題，多元主體參與、協(xié)同治理已然成為老齡化社會治理的趨勢所在，具體可從以下三個方面對老齡化社會治理進(jìn)行邏輯上的深入闡釋。

（一）以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本前提

在中國政治實踐中，老齡化社會治理必然以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本前提，是在黨的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。黨是政治體制的中軸，在國家治理體系中同樣處于核心地位。黨按照“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)活動，由黨來統(tǒng)攝協(xié)同共治的各方主體，有利于更好地整合其他主體參與治理。在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)之下，根據(jù)具體情況決定特定的治理類型，能夠在實踐中培育多元主體，提升其參與治理的能力，化解治理主體單一的困境。除此之外，黨的領(lǐng)導(dǎo)功能也有助于老齡化社會協(xié)同共治格局的形成。黨的領(lǐng)導(dǎo)功能可以概括為政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，其中，政治領(lǐng)導(dǎo)意味著黨能從全局出發(fā)，協(xié)調(diào)好各種組織之間的關(guān)系，使之各司其職、各負(fù)其責(zé)；組織領(lǐng)導(dǎo)功能夠使正確應(yīng)對人口老齡化問題的精神落實到國家、地方、基層和民眾之中；而思想領(lǐng)導(dǎo)則可堅持以人民為中心的發(fā)展思想，在價值層面推進(jìn)對老齡群體的關(guān)懷。

（二）以形成多元共治格局為關(guān)鍵

在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，政府、市場、社會組織等主體形成多元共治格局成為老齡化社會治理的關(guān)鍵，提升了老齡化社會治理的水平和效能。具體到老齡化治理實踐中，由于幾大主體在性質(zhì)、職能等方面的差異，處理老齡化社會治理的具體事務(wù)時并非參與主體越多越好。例如，在老齡化政策制定等層面，顯然應(yīng)以政府為主導(dǎo)，市場、社會組織等主體提供信息、資源等方面的支持；在老齡健康資源供給等講求效率的領(lǐng)域，則以市場為主導(dǎo)才能提高治理效率，政府的作用主要體現(xiàn)在明確準(zhǔn)入條件等方面，社會組織則提供社會層面的支持與輔助；而在老年人心理健康等需要人文關(guān)懷的領(lǐng)域，以社會組織為主導(dǎo)通常更具有可行性。以此為依據(jù)，可以確定由哪些主體參與治理過程、以誰為主導(dǎo)、如何分工，有助于解答“主體層面如何協(xié)同”這一問題。

（三）以多種治理機制的協(xié)同為手段

老齡化社會治理不僅僅是多元主體層面的協(xié)同，而且還應(yīng)該體現(xiàn)為多種治理機制層面的協(xié)同。治理機制直接影響和制約著多元行動主體之間能否實現(xiàn)協(xié)同有效合作。從治理運作機制來看，老齡化社會治理的協(xié)同機制包括兩方面：一方面是多種工具性治理機制的協(xié)同。從治理的工具性機制來看，協(xié)同共治機制還體現(xiàn)為多元治理工具，即多種治理方式和方法的協(xié)調(diào)運用。這既包括利用行政手段、市場經(jīng)濟手段，也包括法律手段、道德和文化手段。[8]另一方面則是多種過程性治理機制的協(xié)同。老齡化社會協(xié)同共治是一個完整的運行過程。從治理的過程性機制來看，協(xié)同共治機制體現(xiàn)為各類老齡化政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督機制的動態(tài)有機協(xié)同。在老齡化社會治理過程中，各個治理環(huán)節(jié)之間的機制性協(xié)同，是保障治理效果的關(guān)鍵。推進(jìn)老齡化社會協(xié)同共治，需要從完善政策制定和執(zhí)行機制出發(fā)，完善監(jiān)督和評估環(huán)節(jié)的機制，全過程實現(xiàn)有機協(xié)同。

四 治理困境：老齡化社會治理中的政府責(zé)任缺失

“在福利的遞送中，其設(shè)計和控制是一個政治性且充滿爭議的過程?！涡浴辉~不僅塑造了福利目標(biāo)的政治理想，也影響了政府在福利遞送中的組織方式。”[9]在福利遞送維度，不僅政府、社會、市場、社區(qū)等福利供給主體分別在老年福利服務(wù)中存在局限或面臨挑戰(zhàn)，而且多個福利主體在協(xié)同為老年人遞送福利的實踐中尚未形成高效、整合的福利遞送網(wǎng)絡(luò)，影響了福利合力的生成，導(dǎo)致福利的遞送效率較低，福利服務(wù)的可獲得性較差等治理困境。[10]這些治理困境主要表現(xiàn)為以下三個方面：

（一）政府作為供給主體相對單一

在國家治理體系中，政府治理、市場治理與社會治理是最重要的三個次級治理體系。[11]但在實踐中，由于市場、社會往往存在主體發(fā)育不充分、治理參與程度低等情況，政府仍是單一的供給主體，這種傳統(tǒng)的供給模式已滯后于老齡化社會變遷的進(jìn)程。在老齡化社會治理進(jìn)程中，市場、社會組織等往往僅作為產(chǎn)品提供者與政策建議者，而非直接參與治理的主體。政府全面負(fù)責(zé)老齡化社會治理事務(wù)，與其他主體之間并非是平等的合作、分工關(guān)系，而是邏輯上有先后、地位上存在從屬的一種支配與被支配關(guān)系，其本質(zhì)與傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)治理模式無異。

這主要是因為在中國，無論是在社會福利供給還是其他領(lǐng)域，市場主體和社會主體的地位與能力都相對處于劣勢。新中國成立后、改革開放以前，由于全能主義國家的支配，國家全面進(jìn)入社會；改革開放后，“強政府、弱市場”“強市場、弱社會”一直是較為顯著的問題。因此，相較于政府，市場、社會的發(fā)展建設(shè)完成度顯然是落后的。非政府主體通常參與不足、能力不高、缺乏自主性、獨立性，需要政府的準(zhǔn)入審批、接受政府的管理。此外，受市場經(jīng)濟發(fā)展水平等外在因素影響，不同治理主體尤其是非政府治理主體的發(fā)展水平存在地域、結(jié)構(gòu)、功能等多方面的差異。即使政府接納不同主體進(jìn)入治理場域，在治理主體自身能力的制約下，治理格局仍呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)、非政府主體影響力弱的境況。這將強化治理主體單一的困境，也將進(jìn)一步加劇老齡化社會治理的難度。

（二）政府與其他福利治理主體之間權(quán)責(zé)不清

與治理主體單一、發(fā)展不充分等問題并存的是權(quán)責(zé)不清的窘境。在老齡化社會治理的過程中，難免存在職能交疊、部門割裂等看似矛盾卻共生的問題，這就容易導(dǎo)致治理真空的出現(xiàn)。本質(zhì)上，上述問題源于治理結(jié)構(gòu)的缺陷。

首先，政府因機制運行的“碎片化”在內(nèi)部難以達(dá)成協(xié)同。從橫向上看，養(yǎng)老服務(wù)司、老齡健康司等職能部門的建立盡管有利于老齡化治理的專門化，但在客觀上也導(dǎo)致了對老齡化問題的“分段治理”，即對老齡化問題根據(jù)流程等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行切割分段，由多個部門共同管理。這種分段很容易導(dǎo)致治理過程出現(xiàn)空白或模糊地帶，因而部門之間往往很難厘清責(zé)任問題，在涉及責(zé)任劃分時部門之間容易推諉扯皮，進(jìn)而阻礙內(nèi)部的有效協(xié)同。此外，從縱向上看，老齡化社會治理的最終落腳點是家庭、個體，因而解決老齡化問題，必須明確治理對象，加強末端治理。[12]盡管在政府主導(dǎo)下，老齡化社會治理已經(jīng)形成了一套相對完整的、從中央到地方的治理機制，但“條塊關(guān)系”的存在強化了老齡化治理中的“權(quán)責(zé)壁壘”，在實踐中上級條條與同級政府之間的利益裂化、要求沖突等情況也相當(dāng)常見，這將使政府內(nèi)部協(xié)調(diào)成本上升，影響政府作為治理主體的整體性。

其次，政府與其他主體的協(xié)同治理也存在著權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象。在我國的行政實踐歷程中，政府依靠行政強制力量對社會進(jìn)行管理已經(jīng)形成路徑依賴，因而協(xié)同治理的實現(xiàn)需要面對權(quán)力的共享問題。這是因為政府占據(jù)權(quán)威地位，在實踐中可以占據(jù)支配地位，在面臨復(fù)雜問題時，權(quán)力共享、協(xié)同治理通常并不符合政府的風(fēng)險偏好與治理習(xí)慣，其“本位意識”將促使政府承擔(dān)主要的治理責(zé)任，相對忽視非政府主體在其中可能發(fā)揮的價值；非政府主體也將因“全能主義政府”的存在而習(xí)慣性地充當(dāng)旁觀者，對于自身的能動性與社會責(zé)任缺乏充分的認(rèn)識。

（三）法律保障體系亟待建立

從總體上來看，我國老齡化社會治理一直缺乏完善的法律保障體系，老齡化治理的法治化水平較低。盡管我國已出臺《老年人權(quán)益保障法》，但配套政策、涉老法律體系尚未完全成型，不少領(lǐng)域還存在法規(guī)空白，老齡化治理往往缺乏根本性的保障和方向引導(dǎo)。在剛性的法律手段缺失的情況下，涉老政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評估缺乏固定的標(biāo)準(zhǔn)，老齡政策與方案經(jīng)常發(fā)生大的變動。另外，與法律保障體系不健全并存的問題是部門規(guī)章政策高度分散，多頭管理、職能交疊、部門割裂等。綜上，健全、完善的法律體系應(yīng)當(dāng)是老齡化事業(yè)有法可依、有章可循的根本保障，老齡化社會治理的順利實施和穩(wěn)定發(fā)展須由立法來保障。

（四）多種協(xié)同治理機制有待完善

從結(jié)構(gòu)層面來看，人口老齡化會使人口年齡結(jié)構(gòu)與現(xiàn)行社會經(jīng)濟架構(gòu)之間相矛盾，[13]進(jìn)而將這種矛盾輻射到社會生活的各方面，誘發(fā)一些具有長期性、普遍性的治理困局。從運作層面來看，老齡化社會協(xié)同共治機制需要注重多元治理工具之間的協(xié)同和多重治理環(huán)節(jié)之間的協(xié)同。然而目前的老齡化治理實踐尚停留在探索階段，主要以方案或策略的形式出現(xiàn)，缺乏長期性、剛性與柔性相結(jié)合的治理機制，多種治理機制之間的協(xié)同相對缺失。

因此，除了完善法律等剛性制度外，也要注重老齡化社會治理的柔性手段。老齡化社會治理的對象是處于不斷變化中的，老齡化社會治理應(yīng)具有更廣闊而全面的覆蓋性，在治理過程中也更需要情感層面的關(guān)懷。然而，在現(xiàn)實中，許多政策和相關(guān)職能部門仍將老齡化問題單純當(dāng)作老年人的問題，將具體的老齡事業(yè)當(dāng)作重點，而不是把老齡化社會當(dāng)作治理對象。[14]此外，當(dāng)前對老齡群體的關(guān)懷主要通過經(jīng)濟上的幫扶、生活上的保障來實現(xiàn)，老齡群體的精神文化生活、情感需求在很大程度上還未被關(guān)注，缺乏社會組織等相應(yīng)主體的關(guān)切和參與。

五 路徑選擇：老齡化社會治理的政府責(zé)任定位

老齡化社會的福利治理需要對經(jīng)濟、政治、文化及社會因素進(jìn)行綜合考量，需要對社會福利資源、福利需求進(jìn)行綜合考量。因此，政府責(zé)任優(yōu)先是最基本的要求。政府的主導(dǎo)作用不僅體現(xiàn)在制度保障、立法、監(jiān)督、管理等責(zé)任定位方面，還體現(xiàn)在實踐層面的路徑選擇方面，即“政府不是服務(wù)的直接提供者，而是如何在其職權(quán)范圍內(nèi)管理復(fù)雜的制度體系：從福利的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠囊?guī)制者”。[15]

（一）制度保障責(zé)任：培育多元主體、提升協(xié)同能力

培育老齡化社會協(xié)同共治的主體直接關(guān)系到老齡化治理體系的建構(gòu)和完善，而主體的理念水平、協(xié)同能力則直接關(guān)涉治理效能，因而培育主體無疑是政府推進(jìn)老齡化社會治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵舉措。

在中國，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力為樹立協(xié)同治理理念提供了土壤，黨為政府與社會中多元主體的整合提供了強有力的組織基礎(chǔ)、思想共識。政府則是協(xié)同共治理念的實際推行主體。在法律與制度的規(guī)范下，政府接受執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹執(zhí)政黨的理念，更重要的是基層政府往往是老齡化社會治理其他主體的直接管理者、合作者、協(xié)調(diào)者。

（二）立法責(zé)任：改善老齡化治理的法治環(huán)境

在現(xiàn)實中，老齡化社會協(xié)同共治主體除共同目標(biāo)以及責(zé)任感的凝聚之外，還需一定的剛性約束，來避免治理重復(fù)、無序和碎片化等弊病。[16]因此，政府還需進(jìn)一步制定完善相關(guān)的法律法規(guī)，改善老齡化社會協(xié)同共治的法治環(huán)境，為進(jìn)一步提升治理效率、治理效能創(chuàng)造條件。

在立法方面，可以吸納其他國家的經(jīng)驗。日本的老齡化開始早、程度深、影響大，在應(yīng)對老齡化方面積累了一定經(jīng)驗，目前已經(jīng)構(gòu)建以《老人福利法》《老人保健法》《國民年金法》為支柱的相對完善的法律體系。美國自1935年推出《社會保障法案》后，又陸續(xù)形成了《美國老人法》《禁止歧視老年人就業(yè)法》等法律。這些法律主要就老年人的社會福利、醫(yī)療保險、經(jīng)濟收入等方面進(jìn)行規(guī)范管理。我國同樣可以從這些領(lǐng)域入手，盡快推進(jìn)有關(guān)老年群體公共服務(wù)供給的相關(guān)立法工作，以科學(xué)有效的法律規(guī)范優(yōu)化老齡群體對涉老服務(wù)及相關(guān)設(shè)施的使用體驗，并以此為指導(dǎo)，充分整合非政府機構(gòu)在創(chuàng)新、資源、技術(shù)等方面的優(yōu)勢。

（三）監(jiān)管責(zé)任：完善治理主體間協(xié)同的監(jiān)督機制

規(guī)制通常與某種程度的控制權(quán)或權(quán)力相關(guān)聯(lián)，因此政府往往是最主要的規(guī)則者，即由福利服務(wù)供給者轉(zhuǎn)向福利治理者。在老齡化社會協(xié)同共治的過程中，不同主體由于自身性質(zhì)、價值取向、作用方式等方面的差異，在處理治理事務(wù)時往往存在不同的傾向。不同的傾向若缺乏規(guī)制，必然產(chǎn)生對協(xié)同關(guān)系的破壞和對治理效能的損耗。因此，有必要建立健全治理主體間協(xié)同的監(jiān)督機制。在當(dāng)前的情況下，可以考慮設(shè)立專職部門對老齡化社會治理進(jìn)行職能監(jiān)督與風(fēng)險監(jiān)控，或以不同主體中的黨組織為中介，強化黨內(nèi)監(jiān)督和不同組織之間的監(jiān)督互動。

（四）社會建構(gòu)責(zé)任：營造積極老齡化的社會氛圍

老齡化治理不僅僅是政府治理主體所負(fù)擔(dān)的任務(wù)，相較于一般的治理事務(wù)，老齡化治理兼具全局性和全民性，需要社會中每個家庭和個體共同關(guān)注和參與，更呼喚著有溫度、有情感的治理。因而，有必要在向全社會普及老齡化的科學(xué)知識，加強人口老齡化的國情教育，將我國傳統(tǒng)的尊老、敬老觀念與科學(xué)、積極的老齡化觀念結(jié)合起來，[17]促使全社會形成理解、支持、參與老齡化社會協(xié)同共治的文化氛圍。與此同時，老齡化社會協(xié)同共治具有復(fù)雜性，治理規(guī)模相對更大，持續(xù)時間也相對更長，需要激發(fā)多元主體的責(zé)任感。衰老是個體必經(jīng)的過程，不同主體中的行動者及其社會關(guān)系中的個體最終也都會成為老齡群體中的一員，應(yīng)使之意識到自身的責(zé)任感與使命感，無疑有利于協(xié)同共治的推進(jìn)。

政府因自身的權(quán)威性，在營造社會協(xié)同共治的文化氛圍方面具有政治優(yōu)勢，理應(yīng)承擔(dān)引導(dǎo)、監(jiān)管、控制、兜底等職能。在觀念導(dǎo)向、知識普及方面發(fā)揮引導(dǎo)作用，使社會協(xié)同共治的文化氛圍“縱向到底”。社會組織等則往往具有社會性、志愿性等特征，可以借助正式與非正式關(guān)系擴大先進(jìn)理念的影響范圍，使協(xié)同共治的文化氛圍“橫向到邊”。此外，還可以將企業(yè)和志愿組織充分納入到積極老齡化社會氛圍的營造中來。