劉志迎，魯 晨

（中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230026）

1 引言

自1714年英國(guó)政府設(shè)立首個(gè)科技懸賞“經(jīng)度獎(jiǎng)”用以資助并引導(dǎo)科研活動(dòng)以來[1]，美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家的政府先后設(shè)立了諸多項(xiàng)科技懸賞獎(jiǎng)用以資助航空、航海、生物、醫(yī)藥等不同領(lǐng)域的科學(xué)技術(shù)研究，大力推動(dòng)了科技創(chuàng)新。而近年來在中國(guó)，上至中央，下至地方，“揭榜掛帥”“科技懸賞”也被報(bào)以極大期望。在部委層面，工信部率先嘗試實(shí)施“揭榜掛帥”，并于2018年11月印發(fā)《新一代人工智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新重點(diǎn)任務(wù)揭榜工作方案》，所張之榜涉及17個(gè)細(xì)分領(lǐng)域，吸引了上千家高校、科研院所和民營(yíng)企業(yè)來揭榜；2020年，令人關(guān)注的新冠肺炎病毒疫苗的研發(fā)項(xiàng)目也是通過“揭榜掛帥”機(jī)制進(jìn)行的。在地方層面，2017年初，貴州省率先打破慣例，立足解決實(shí)際技術(shù)難題，不設(shè)論文考核指標(biāo)。自其發(fā)布“招賢令”以來，全國(guó)各地開始密集探索“揭榜掛帥”。近期，各地更是廣散“英雄帖”：2021年3月2日，遼寧省發(fā)布的該年首批“揭榜掛帥”榜單，包括100個(gè)科技攻關(guān)項(xiàng)目；2021年3月29日，湖北省武漢市公布5個(gè)重大科技專項(xiàng)，面對(duì)全社會(huì)實(shí)行“揭榜掛帥”，允諾提供1.35億元的資金支持市級(jí)科技研發(fā)；2021年4月9日，湖南省為2021年度8個(gè)自然科學(xué)基金重大項(xiàng)目發(fā)布了榜單……

“揭榜掛帥”會(huì)受到廣泛關(guān)注的原因在于2018年中美貿(mào)易摩擦的爆發(fā)和2020年新冠疫情的爆發(fā)。我國(guó)在高端芯片、基礎(chǔ)軟件、特種材料、高端裝備等領(lǐng)域，尚未掌握關(guān)鍵技術(shù)或核心技術(shù)，缺乏自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)。中國(guó)制造業(yè)大而不強(qiáng)、全而不精、制造多創(chuàng)造少等問題還比較明顯，并未真正形成與高質(zhì)量發(fā)展要求相適應(yīng)的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)鏈，在全球價(jià)值鏈上仍處于低端環(huán)節(jié)。為推動(dòng)我國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)向更高層次發(fā)展，黨中央提出“構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”戰(zhàn)略部署。構(gòu)建新發(fā)展格局最本質(zhì)的特征是實(shí)現(xiàn)高水平的自立自強(qiáng)，需要科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。特別是從產(chǎn)業(yè)安全的高度來看，解決關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人的問題成為重中之重。要實(shí)施科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，迫切需要深化科技創(chuàng)新體制機(jī)制改革，解決體制性障礙問題。在此背景下，“揭榜掛帥”機(jī)制是我國(guó)繼續(xù)深化科技體制改革、集中攻關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵核心技術(shù)和突破“卡脖子”問題、提升我國(guó)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平的重要改革舉措之一。然而，由于“揭榜掛帥”機(jī)制在我國(guó)起步較晚，仍處于探索階段，存在經(jīng)驗(yàn)不足等問題。為了更好地理解“揭榜掛帥”機(jī)制的理論意義與實(shí)踐價(jià)值，本文主要分析“揭榜掛帥”的內(nèi)涵和外延、先決條件、目標(biāo)要求、治理的關(guān)鍵等問題，基于此對(duì)我國(guó)實(shí)施“揭榜掛帥”機(jī)制提出若干建議，以期為合理設(shè)置“揭榜掛帥”項(xiàng)目、提升科技創(chuàng)新效能、突破產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵核心技術(shù)提供借鑒與參考。

2 “揭榜掛帥”模式的內(nèi)涵和特征

近年來，新型國(guó)際關(guān)系和疫情危機(jī)增強(qiáng)了對(duì)關(guān)鍵核心技術(shù)的需求。怎樣破解關(guān)鍵核心技術(shù)成為亟須解決的重要問題。對(duì)此，政府工作報(bào)告指明，實(shí)行重點(diǎn)項(xiàng)目攻關(guān)“揭榜掛帥”，誰能干就讓誰干?！敖野駫鞄洝庇置翱萍紤屹p”，是政府以高額獎(jiǎng)金在全社會(huì)征集科技創(chuàng)新成果，以攻克特定領(lǐng)域技術(shù)難題的一種制度安排。例如，2013年國(guó)家安全監(jiān)管總局發(fā)布安全生產(chǎn)重大事故防治關(guān)鍵技術(shù)科技項(xiàng)目的懸賞制，同年武漢市政府懸賞1 000萬元公開征集智慧城市頂層設(shè)計(jì)方案等，都是我國(guó)通過科技懸賞方式來解決技術(shù)難題的案例。

從語義和實(shí)踐來看，“揭榜掛帥”的基礎(chǔ)在“榜”，所張之榜是產(chǎn)業(yè)或社會(huì)的客觀需求[2]，涉及國(guó)家或?。ㄊ校┲攸c(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需的重大科技成果等問題。“張榜”更加明確了科研項(xiàng)目組織管理的目標(biāo)，使得科技創(chuàng)新更具有針對(duì)性、精確性和時(shí)效性，進(jìn)而讓需求倒逼科技創(chuàng)新。凡是有能力突破核心技術(shù)的人員都可以“揭榜”，“揭榜”體現(xiàn)的是能力至上，以成果兌獎(jiǎng)，誰有本事誰就“揭榜”，精準(zhǔn)對(duì)接企業(yè)或社會(huì)技術(shù)需求。“揭榜掛帥”的核心承接主體是“帥”，“張榜”的科技需求是解決關(guān)鍵核心技術(shù)難題，能解決這些難題的人才就是“帥”?！皰鞄洝本褪琴x予這些具有突破核心技術(shù)能力的研發(fā)主體相應(yīng)的職權(quán)，讓其能夠在技術(shù)路線決策、經(jīng)費(fèi)支配、資源調(diào)動(dòng)等方面充分發(fā)揮自己的智慧，進(jìn)而提供最好的技術(shù)解決方案。

從創(chuàng)新視角來看，“揭榜掛帥”是實(shí)現(xiàn)用戶創(chuàng)新和開放式創(chuàng)新的一種制度安排[2]。熊彼特認(rèn)為，應(yīng)對(duì)危機(jī)的根本對(duì)策以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵是企業(yè)家“不間斷的創(chuàng)新行為”，即企業(yè)家持續(xù)創(chuàng)造性地革新生產(chǎn)要素的組合[3]。然而伴隨創(chuàng)新復(fù)雜度的提升，從生產(chǎn)者視角出發(fā)的封閉壟斷式創(chuàng)新，不僅需要較長(zhǎng)的研發(fā)周期和較高的成本，還極有可能失敗，大大降低了創(chuàng)新活動(dòng)在實(shí)踐中的成效，抑制了創(chuàng)新帶來的社會(huì)活力和發(fā)展動(dòng)力。因此，以馮·希伯爾為代表的后熊彼特主義將創(chuàng)新主體拓展到廣泛的社會(huì)群體，重視用戶的創(chuàng)新活動(dòng)[4]，認(rèn)為用戶信息可以幫助創(chuàng)新主體修正、完善相關(guān)創(chuàng)新活動(dòng)[5]。員工和創(chuàng)新活動(dòng)中相關(guān)的領(lǐng)先用戶可以充當(dāng)企業(yè)的創(chuàng)新源泉，共同推進(jìn)創(chuàng)新[6]。在此啟發(fā)下，亨利·切絲布魯夫教授提出了開放式創(chuàng)新的新范式，強(qiáng)調(diào)同時(shí)利用企業(yè)內(nèi)外部的創(chuàng)新資源實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新過程[7]。結(jié)合用戶創(chuàng)新和開放式創(chuàng)新的定義，“揭榜掛帥”通過張“榜”反映用戶的需求信息，并通過不設(shè)門檻的公開競(jìng)標(biāo)方式充分利用包括用戶在內(nèi)的揭榜者的創(chuàng)新潛能，因此，“揭榜掛帥”制度具備了用戶創(chuàng)新的基本特征。同時(shí)，發(fā)榜者利用自身的資金優(yōu)勢(shì)吸引外部揭榜者創(chuàng)造新產(chǎn)品和新服務(wù)并從中獲益[8]，實(shí)現(xiàn)了外部知識(shí)的流入；揭榜者也憑借榜單獲得了市場(chǎng)創(chuàng)新信息，實(shí)現(xiàn)了外部資源流入以及內(nèi)部知識(shí)和技術(shù)創(chuàng)新的延續(xù)。因此，“揭榜掛帥”本質(zhì)上也是一種開放式創(chuàng)新。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，作為用戶創(chuàng)新和開放式創(chuàng)新理論的現(xiàn)實(shí)運(yùn)用，“揭榜掛帥”通過擴(kuò)大創(chuàng)新來源，為創(chuàng)新主體搭建了一個(gè)有效的技術(shù)信息分享和需求匹配平臺(tái)，從而在一定程度上緩解了創(chuàng)新市場(chǎng)的信息不對(duì)稱問題[9]。一方面，“揭榜掛帥”緩解了創(chuàng)新市場(chǎng)中創(chuàng)新需求的信息不對(duì)稱問題，即科研項(xiàng)目與市場(chǎng)需求結(jié)合度不高問題。尤其是高校的科研項(xiàng)目往往注重的是學(xué)術(shù)創(chuàng)新，而不是市場(chǎng)需求，其考評(píng)機(jī)制也更看重學(xué)術(shù)論文發(fā)表，而不是研究成果的實(shí)際應(yīng)用[10]。對(duì)此，“揭榜掛帥”制度通過將企業(yè)難以解決的技術(shù)難題張榜出來，向創(chuàng)新主體傳達(dá)了當(dāng)前的市場(chǎng)需求和行業(yè)發(fā)展方向，使得揭榜方能夠依據(jù)榜單信息調(diào)整、優(yōu)化資源投入，讓科技創(chuàng)新更具針對(duì)性、精確性和時(shí)效性，從而以需求倒逼科技成果轉(zhuǎn)化。另一方面，“揭榜掛帥”緩解了外部投資者與創(chuàng)新主體之間的信息不對(duì)稱問題。信息不對(duì)稱導(dǎo)致外部投資者難以有效評(píng)估和辨別眾多創(chuàng)新主體，從而出于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避目的減少投資甚至不投資；優(yōu)秀的創(chuàng)新主體也因?yàn)闆]有有效的信號(hào)傳遞機(jī)制，無法從眾多有資金需求的同類中脫穎而出[10]。對(duì)此，在“揭榜掛帥”制度下，外部投資者通過充當(dāng)發(fā)榜者的角色，愿意且有動(dòng)力去收集揭榜者的有關(guān)信息并根據(jù)相關(guān)約定給予揭榜者資金和技術(shù)上的支持。這保證了成功揭榜者外部資金投入的穩(wěn)定性，從而減弱資金約束對(duì)揭榜者創(chuàng)新能力的負(fù)面作用，鼓勵(lì)更多核心技術(shù)掌握者和具備相應(yīng)研究能力的單位或個(gè)人加入到項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)中，以加快關(guān)鍵核心技術(shù)的突破。

過去，科研計(jì)劃的組織管理主要采取自由申報(bào)和公開招標(biāo)兩種方式。自由申報(bào)方式多針對(duì)的是以科學(xué)自身規(guī)律牽引、自由探索或興趣牽引的普通科技項(xiàng)目，旨在探索新的科學(xué)理論、規(guī)律與方法等，以解決科學(xué)難題、引領(lǐng)研究方向或開拓研究領(lǐng)域。因此，其目的較分散、目標(biāo)較寬泛、針對(duì)性與結(jié)果導(dǎo)向性較弱，一般不易被直接應(yīng)用。公開招標(biāo)的項(xiàng)目主要涉及的是經(jīng)濟(jì)或社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)、共性技術(shù)、前導(dǎo)技術(shù)研究和攻關(guān)等，主要是為了解決國(guó)家發(fā)展重大需求中的重大科學(xué)問題、重大共性關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)問題、重大產(chǎn)品研發(fā)和重大工程建設(shè)問題等。因此，其相對(duì)有較為明確的目標(biāo)內(nèi)容，能夠確定完成時(shí)限和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)用性較強(qiáng)。與這兩種模式相比，很明顯，“揭榜掛帥”也是一種公開招標(biāo)方式。但是與傳統(tǒng)公開招標(biāo)方式相比，“揭榜掛帥”主要是為了解決政府所關(guān)注的重點(diǎn)科技問題、企業(yè)所需的關(guān)鍵技術(shù)問題以及研究機(jī)構(gòu)的重大科技成果轉(zhuǎn)化問題等，既包括技術(shù)攻關(guān)類項(xiàng)目也包括成果轉(zhuǎn)化類項(xiàng)目。因此，項(xiàng)目目的更加明確、目標(biāo)更為清晰，針對(duì)性與結(jié)果導(dǎo)向性更強(qiáng)，大多可直接實(shí)現(xiàn)應(yīng)用或產(chǎn)業(yè)化。而且，由于“揭榜掛帥”項(xiàng)目具有較強(qiáng)的應(yīng)急性，反映的都是社會(huì)的真實(shí)需求，產(chǎn)業(yè)界愿意將其商業(yè)化，讓科技成果無縫對(duì)接社會(huì)需求[11]。所以，“揭榜掛帥”項(xiàng)目并不像傳統(tǒng)科研項(xiàng)目那樣主要依靠政府的財(cái)政撥款，而是按照項(xiàng)目的商業(yè)化程度，由企業(yè)、社會(huì)與政府財(cái)政以特定比例共同出資。

為了合理地利用科研資金，無論是自由申報(bào)還是公開招標(biāo)，科研主管部門都會(huì)嚴(yán)格審核項(xiàng)目申請(qǐng)人的學(xué)歷、資歷等背景，會(huì)設(shè)置單向盲審和會(huì)審或者單向盲審和集中答辯等環(huán)節(jié)。只有通過了這些評(píng)審環(huán)節(jié)的項(xiàng)目才能予以立項(xiàng)；立項(xiàng)后的項(xiàng)目只要通過各項(xiàng)中期檢查，達(dá)到申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)即可被驗(yàn)收。與此不同，“揭榜掛帥”更注重項(xiàng)目的實(shí)際成果，其以能力為導(dǎo)向，不設(shè)門檻，凡是擁有核心技術(shù)和相應(yīng)研究能力的單位和個(gè)人皆可參與項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)，不過只有提供能妥善解決問題的方案才能獲得最終的獎(jiǎng)金。這種面向全社會(huì)開放、唯成果兌獎(jiǎng)的資助模式，讓科研工作者將注意力從科研立項(xiàng)轉(zhuǎn)移到科研成果產(chǎn)出，科研主管部門的注意力也從對(duì)申請(qǐng)立項(xiàng)審查環(huán)節(jié)的過程管理轉(zhuǎn)向更多地提供溝通交流平臺(tái)與政策保障機(jī)制，以及對(duì)最終科研成果的目標(biāo)管理，從而改變了科學(xué)基金制中申請(qǐng)環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)最為激烈的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)了從競(jìng)爭(zhēng)拿項(xiàng)目到既競(jìng)爭(zhēng)拿項(xiàng)目又競(jìng)爭(zhēng)出成果、從過程管理到目標(biāo)管理、從謀求發(fā)論文到解決真問題、從論資排輩到不拘一格的突破。

綜上，“揭榜掛帥”在項(xiàng)目選擇類型、項(xiàng)目目的與目標(biāo)、項(xiàng)目主體范圍、解決問題等方面都與傳統(tǒng)的科研計(jì)劃組織管理模式有所區(qū)別（具體如表1所示）。因此，“揭榜掛帥”制度的實(shí)施存在適用邊界和有效條件要求[12]。結(jié)合2020年政府工作報(bào)告所提出的實(shí)行重點(diǎn)項(xiàng)目攻關(guān)“揭榜掛帥”，以及黨的十九屆五中全會(huì)中提出的“揭榜掛帥”制度主要是針對(duì)關(guān)鍵核心技術(shù)等重點(diǎn)攻關(guān)項(xiàng)目，可以看出“揭榜掛帥”制度僅適合在重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域?qū)嵤话愫幸韵绿攸c(diǎn)：①行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不夠充分，存在較高的進(jìn)入壁壘和較大的市場(chǎng)勢(shì)力，如高端先進(jìn)材料領(lǐng)域等；②行業(yè)具有較低的市場(chǎng)關(guān)注度和較少的可得資金，具有較長(zhǎng)的研發(fā)周期和較少的短期回報(bào)，如基礎(chǔ)研究領(lǐng)域和農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域等；③創(chuàng)新難度大、急需程度高、與國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈緊密相關(guān)但又不具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的前沿技術(shù)領(lǐng)域，如芯片領(lǐng)域等[10]。對(duì)于符合這些特點(diǎn)且具有較大分歧和爭(zhēng)議的非共識(shí)項(xiàng)目可以優(yōu)先應(yīng)用“揭榜掛帥”制度以幫助獲得重大創(chuàng)新[13]。相反，那些市場(chǎng)作用已被充分發(fā)揮的行業(yè)領(lǐng)域則不太適用“揭榜掛帥”制度。

表1 “揭榜掛帥”與傳統(tǒng)科研計(jì)劃組織管理模式的區(qū)別

在以上技術(shù)領(lǐng)域，實(shí)施“揭榜掛帥”的優(yōu)勢(shì)在于：一是強(qiáng)化了“需求”導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)了通過需求倒逼科技成果轉(zhuǎn)化；二是重點(diǎn)解決了創(chuàng)新市場(chǎng)中“出題人”和“接題人”之間的信息不對(duì)稱問題；三是體現(xiàn)了新的選才思想。其真正有效解決了傳統(tǒng)的科研項(xiàng)目管理模式中技術(shù)和市場(chǎng)“兩張皮”、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化沒有“門路”、企業(yè)缺少對(duì)接的科研人員等現(xiàn)實(shí)問題[14]，實(shí)質(zhì)性地解決了產(chǎn)學(xué)研深度融合的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，打破了阻礙產(chǎn)學(xué)研融合的壁壘，從而以能敏銳感知市場(chǎng)、精準(zhǔn)把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)的“產(chǎn)”端的實(shí)際需求，推動(dòng)掌握科技前沿和技術(shù)發(fā)展方向的“研”端的各類知識(shí)產(chǎn)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)與高效轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化[15]。但是，由于“揭榜掛帥”具有應(yīng)用性、短期化、市場(chǎng)化的特點(diǎn)，其可能不太適用于基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性的基礎(chǔ)理論創(chuàng)新。一些長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性的科技領(lǐng)域的創(chuàng)新問題，需要建立長(zhǎng)周期評(píng)價(jià)的科技人才激勵(lì)機(jī)制和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制才能解決[12]。而且由于“揭榜掛帥”模式擴(kuò)大了人才選擇的范圍，因此治理起來難度可能更高，如何制定有效的激勵(lì)約束機(jī)制將是個(gè)重大難題。

3 關(guān)鍵核心技術(shù)識(shí)別是“揭榜掛帥”的先決條件

實(shí)施“揭榜掛帥”的基礎(chǔ)在于“榜”，“張榜”就是將需要攻關(guān)的關(guān)鍵核心技術(shù)項(xiàng)目公開出來，前提是需要全面梳理各個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)清單。然而，中國(guó)制造業(yè)門類齊全、行業(yè)范圍廣、行業(yè)差異大，現(xiàn)有文獻(xiàn)和研究對(duì)關(guān)鍵核心技術(shù)缺失的分析并不能涵蓋所有制造業(yè)。即使《科技日?qǐng)?bào)》連續(xù)報(bào)道了35種關(guān)鍵技術(shù)缺失現(xiàn)象，但僅僅是從新聞角度進(jìn)行了報(bào)道，并不能涵蓋所有制造業(yè)。所以，在以“揭榜掛帥”模式攻克產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵核心技術(shù)之前需要解決的科學(xué)問題是，制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)究竟是什么，中國(guó)制造業(yè)哪些行業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)缺失。因此，從實(shí)踐操作層面來看，識(shí)別出關(guān)鍵核心技術(shù)是實(shí)施“揭榜掛帥”制度的先決條件，也是打好“產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化，產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化”攻堅(jiān)戰(zhàn)的前提。如何識(shí)別和預(yù)測(cè)關(guān)鍵核心技術(shù)成為學(xué)者們研究的重點(diǎn)，目前，學(xué)術(shù)界用以識(shí)別關(guān)鍵核心技術(shù)的方法主要有以下幾種。

其一，專家經(jīng)驗(yàn)識(shí)別法。該方法主要依賴的是專家自身的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)水平以及所在的專業(yè)領(lǐng)域和分工[16]，專家提供的經(jīng)驗(yàn)是判斷關(guān)鍵核心技術(shù)的重要信息來源。來自不同領(lǐng)域的專家會(huì)通過多輪德爾菲問卷調(diào)查、專家訪談等方式，在掌握一定客觀情況和資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)判斷各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的關(guān)鍵核心技術(shù)是哪些，并交給此領(lǐng)域的權(quán)威專家進(jìn)行匯總、分類，整理出領(lǐng)域備選的關(guān)鍵核心技術(shù)清單[17]。該方法的核心優(yōu)勢(shì)在于，在沒有充足的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和原始資料的情況下，能夠匯集專家資源，充分利用他們對(duì)所屬行業(yè)的認(rèn)知優(yōu)勢(shì)，找到準(zhǔn)確、可靠的關(guān)鍵技術(shù)集合。但該方法嚴(yán)重依賴專家的主觀認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致得到的關(guān)鍵核心技術(shù)清單不具備市場(chǎng)客觀性，也缺少需求的核心焦點(diǎn)，容易遺漏部分關(guān)鍵核心技術(shù)；并且該方法所涉及的領(lǐng)域?qū)＜覕?shù)目龐大，組織困難，流程周期長(zhǎng)，效率低，須與其他方法結(jié)合使用。

其二，關(guān)鍵技術(shù)普查和行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)查法。關(guān)鍵技術(shù)普查和行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)查是獲得客觀的行業(yè)技術(shù)數(shù)據(jù)的重要來源，也是識(shí)別產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)的重要基礎(chǔ)性工作。國(guó)家科技主管部門和工信部通過設(shè)立調(diào)查基金開展行業(yè)關(guān)鍵技術(shù)缺失普查，可以全面了解不同產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，特別是查實(shí)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、小微企業(yè)等的發(fā)展?fàn)顩r，查清各類單位的基本情況，真正找到制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)。不過，該方法涉及面廣、工作量大、周期長(zhǎng)，需要大量的人力和物力，短時(shí)間內(nèi)難以多次進(jìn)行，需要行業(yè)協(xié)會(huì)代為進(jìn)行技術(shù)調(diào)查。作為政府與企業(yè)之間的橋梁與紐帶，行業(yè)協(xié)會(huì)植根于廣大會(huì)員企業(yè)中，擁有廣泛的信息渠道，熟悉行業(yè)中每家企業(yè)的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，能夠及時(shí)了解會(huì)員企業(yè)的需求和行業(yè)發(fā)展的情況[18]。行業(yè)協(xié)會(huì)通過開展行業(yè)統(tǒng)計(jì)、行業(yè)調(diào)查等工作，就產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)研，可以全面了解和掌握本行業(yè)企業(yè)擁有優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵技術(shù)和缺失的關(guān)鍵技術(shù)。

其三，專利分析法。專利是技術(shù)的表現(xiàn)形式之一，世界上的技術(shù)以專利形式出現(xiàn)的有90%，而出現(xiàn)在專利中的科技成果只有80%[19]，對(duì)專利進(jìn)行分析是技術(shù)評(píng)估、關(guān)鍵核心技術(shù)識(shí)別的一種比較實(shí)用有效的方法。它既可以借助統(tǒng)計(jì)學(xué)方法分析專利固有的信息，進(jìn)行定量研究[20]，如同族專利數(shù)分析[21]、專利分類號(hào)共現(xiàn)分析[22]、引文分析[23]、專利權(quán)利要求數(shù)分析[24]等，也可以通過數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)來抽取、聚類、分類和關(guān)聯(lián)這些海量專利知識(shí)，進(jìn)行定性研究，如繪制專利地圖、進(jìn)行專利主題挖掘等[25]。因此，專利分析法是了解專利技術(shù)的發(fā)展方向和趨勢(shì)[26]、識(shí)別基于行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈層面的關(guān)鍵技術(shù)和壟斷企業(yè)、監(jiān)測(cè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的有效戰(zhàn)略手段，可以作為專家經(jīng)驗(yàn)法的參考和補(bǔ)充，幫助克服專家認(rèn)知偏差，及時(shí)確認(rèn)或修正專家的技術(shù)識(shí)別結(jié)果。但是，該方法也有一定的局限性，特別是有很多企業(yè)對(duì)真正可控的核心技術(shù)不一定申報(bào)專利，申報(bào)專利的也不一定是關(guān)鍵核心技術(shù)。

其四，海關(guān)數(shù)據(jù)和增值稅發(fā)票分析法。產(chǎn)業(yè)技術(shù)除了直接反映在專利中，還隱藏于各類產(chǎn)品交易中。各種稅收數(shù)據(jù)，特別是海關(guān)數(shù)據(jù)和增值稅發(fā)票數(shù)據(jù)在一定程度上為尋找產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)提供了新的突破口。由于海關(guān)收集與積累了海量的進(jìn)出口貨物貿(mào)易數(shù)據(jù)和海關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，分析這些海關(guān)數(shù)據(jù)，可以清楚地知道某行業(yè)或產(chǎn)業(yè)鏈中哪些原材料、中間產(chǎn)品和環(huán)節(jié)依賴進(jìn)口，主要來源于什么國(guó)家以及對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的影響。那些依賴進(jìn)口且在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出中占比較大的產(chǎn)品可能就是被隱藏的關(guān)鍵核心技術(shù)所在，也是我國(guó)需要重點(diǎn)突破的技術(shù)瓶頸所在。不足的是，海關(guān)僅是外貿(mào)進(jìn)出口的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，海關(guān)業(yè)務(wù)無法覆蓋到整個(gè)外貿(mào)鏈條的所有環(huán)節(jié)中[27]，須結(jié)合增值稅發(fā)票大數(shù)據(jù)探尋關(guān)鍵技術(shù)之源。增值稅發(fā)票是同時(shí)記錄銷貨方納稅義務(wù)和購(gòu)貨方進(jìn)項(xiàng)稅額的合法證明，其特點(diǎn)在于包含完善的交易信息、全面的經(jīng)濟(jì)要素、明確的產(chǎn)業(yè)關(guān)系，具有廣覆蓋面、強(qiáng)及時(shí)性和細(xì)顆粒度等優(yōu)點(diǎn)[28]。而且由于增值稅“環(huán)環(huán)抵扣”，增值稅發(fā)票數(shù)據(jù)可以像投入產(chǎn)出表一樣將整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條展示出來。因此，不斷累積增值稅發(fā)票上蘊(yùn)含的產(chǎn)銷信息，可以打通產(chǎn)業(yè)鏈條各流程的數(shù)據(jù)回路，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈全節(jié)點(diǎn)大數(shù)據(jù)，監(jiān)控不同產(chǎn)業(yè)鏈的波動(dòng)情況，真正找出制約產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展或需要從國(guó)外進(jìn)口的原材料、零部件、中間產(chǎn)品等，從而梳理出整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條的技術(shù)難點(diǎn)和痛點(diǎn)。

盡管存在這些方法，但是在“揭榜掛帥”實(shí)踐中，對(duì)關(guān)鍵核心技術(shù)的識(shí)別通常并不簡(jiǎn)單如上述方法所示。在“揭榜掛帥”實(shí)踐中，對(duì)關(guān)鍵核心技術(shù)的識(shí)別主要體現(xiàn)在前期的項(xiàng)目征集和論證環(huán)節(jié)上。主要通過3種方式對(duì)項(xiàng)目需求進(jìn)行征集：一是直接向本區(qū)域的企業(yè)、高校與科研院所等發(fā)布通知公告以征集項(xiàng)目需求；二是在政府部門內(nèi)部層層下發(fā)征集項(xiàng)目需求的任務(wù)，最后層層篩選上報(bào)；三是由政府自行決定揭榜項(xiàng)目的內(nèi)容[29]。前兩種方式主要是面向社會(huì)征集項(xiàng)目需求，針對(duì)的是龍頭企業(yè)、領(lǐng)先科技型企業(yè)、高校、科研院所和科技型中小企業(yè)等，它們具有專業(yè)性和聚焦性，因此，往往會(huì)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和自身實(shí)際需求，識(shí)別出制約產(chǎn)業(yè)和自身發(fā)展的前沿技術(shù)、共性技術(shù)和關(guān)鍵核心技術(shù)。而最后一種方式不對(duì)社會(huì)公開征集項(xiàng)目需求，常常是由政府自己安排摸排工作，或者按照過去對(duì)該區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展了解的情況，或者針對(duì)特別階段的特定技術(shù)問題，來判別確認(rèn)所需的關(guān)鍵核心技術(shù)并公布揭榜任務(wù)。例如，江蘇省于2019年4月發(fā)布攻克關(guān)鍵核心技術(shù)項(xiàng)目的榜單，以及深圳市于2020年2月和7月先后兩次發(fā)布針對(duì)“新型冠狀病毒肺炎疫情應(yīng)急防治”技術(shù)攻關(guān)項(xiàng)目的懸榜通知等。當(dāng)然，實(shí)踐中也有同時(shí)使用多種方式來征集項(xiàng)目需求的情形。例如，濰坊市在2021年8月下達(dá)征集重大科技創(chuàng)新“揭榜掛帥”項(xiàng)目需求通知前，首先對(duì)全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了摸底調(diào)研，以此摸清制約濰坊市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)難題，了解企業(yè)的重大技術(shù)需求。

對(duì)于征集到的關(guān)鍵核心技術(shù)項(xiàng)目需求，政府還會(huì)通過企業(yè)走訪、專題座談、技術(shù)咨詢、專家論證等方式進(jìn)行審查。通過聚焦于關(guān)鍵核心技術(shù)和“卡脖子”技術(shù)的特征，審查所識(shí)別的關(guān)鍵核心技術(shù)項(xiàng)目需求是否真正具有先進(jìn)性、可行性、公益性、帶動(dòng)性和共性。例如，2021年10月，湖南省婁底市科技部門在前期征集獲得關(guān)鍵共性技術(shù)需求的基礎(chǔ)上，通過企業(yè)走訪、組織專家對(duì)所征集的技術(shù)需求進(jìn)行系統(tǒng)整合和凝練，最終聚焦于鋼鐵新材、工程機(jī)械、先進(jìn)陶瓷、現(xiàn)代農(nóng)機(jī)等4條產(chǎn)業(yè)鏈和環(huán)保、醫(yī)衛(wèi)、農(nóng)業(yè)三大民生領(lǐng)域，篩選出12項(xiàng)關(guān)鍵共性技術(shù)需求，以此確定了“揭榜掛帥”項(xiàng)目榜單。

結(jié)合以上理論與實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的“揭榜掛帥”機(jī)制對(duì)關(guān)鍵核心技術(shù)的識(shí)別，多是在企業(yè)、高校、科研院所等主體對(duì)自身情況的判斷、政府機(jī)構(gòu)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況掌握或是調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合專家的意見來進(jìn)行的，較少涉及專利分析法、海關(guān)數(shù)據(jù)和增值稅發(fā)票分析法。事實(shí)上，這幾種方法可以從客觀數(shù)據(jù)中梳理出制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)難點(diǎn)和痛點(diǎn)，幫助提高技術(shù)需求識(shí)別的精確性，減少“揭榜掛帥”失敗的概率。因此，“揭榜掛帥”機(jī)制不應(yīng)拘泥于現(xiàn)有的形式，應(yīng)使用更多的方法來深入了解整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展所需的關(guān)鍵核心技術(shù)情況，做出更科學(xué)合理的判斷。

4 產(chǎn)業(yè)鏈的自主可控是“揭榜掛帥”的目標(biāo)要求

由于“揭榜掛帥”是在更大范圍內(nèi)遴選有能力的團(tuán)隊(duì)或?qū)＜乙詫?duì)科研領(lǐng)域的關(guān)鍵核心技術(shù)進(jìn)行重點(diǎn)攻關(guān)，因此，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新和突破是“揭榜掛帥”機(jī)制最直接的目標(biāo)。當(dāng)下，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入推進(jìn)，帶動(dòng)全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈加速重構(gòu)，世界主要國(guó)家都以獲得新技術(shù)范式話語權(quán)與制定權(quán)作為戰(zhàn)略重點(diǎn)。在全球制造業(yè)價(jià)值鏈網(wǎng)絡(luò)中，尚處于主導(dǎo)地位的西方國(guó)家為了維護(hù)本國(guó)制造業(yè)的安全性，更加重視關(guān)鍵核心技術(shù)的本土化和多元化[30]。例如，美國(guó)實(shí)施“科技政治化”和“供應(yīng)鏈武器化”戰(zhàn)略，就是旨在通過產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈本土化和多元化布局，重新構(gòu)建“去中國(guó)化”的全球價(jià)值鏈體系，以保持國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力[31]。雖然短期內(nèi)，中國(guó)在全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈中的位置無法被替代，但由于我國(guó)在全球價(jià)值鏈上處于附加值較低的位置，從長(zhǎng)期來看，一些產(chǎn)業(yè)未來存在被替代的風(fēng)險(xiǎn)。再加上自新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，國(guó)際貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，我國(guó)在產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈方面受到了很大的沖擊，一些行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈供給不暢，甚至“斷鏈”“斷供”的情況屢有發(fā)生，給企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展帶來了不小的沖擊。因此，只有從源頭上攻克關(guān)鍵核心技術(shù)以補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵核心競(jìng)爭(zhēng)力的短板[32]，建立自主可控的產(chǎn)業(yè)鏈體系，化解產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)并維護(hù)“雙鏈”穩(wěn)定，才是加快建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的根本和長(zhǎng)久之策[33]。所以，實(shí)施“揭榜掛帥”攻克關(guān)鍵核心技術(shù)的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的自主可控。

產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)俏覈?guó)學(xué)者在對(duì)國(guó)外價(jià)值鏈、知識(shí)鏈等研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀創(chuàng)造出來的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，國(guó)外不存在產(chǎn)業(yè)鏈的概念，類似研究多是對(duì)價(jià)值鏈、物流鏈、信息鏈、供應(yīng)鏈的闡釋，偏向微觀與中觀的結(jié)合[34-37]。劉志迎教授（2009）界定了“產(chǎn)業(yè)鏈”的內(nèi)涵，認(rèn)為其是產(chǎn)業(yè)或企業(yè)分工合作帶來的結(jié)果，是圍繞最終產(chǎn)品生產(chǎn)需要和最終用戶需求而向上下游或旁側(cè)延伸的企業(yè)集合。這些企業(yè)來自各個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，從事的是包括原材料或零部件生產(chǎn)和供應(yīng)、產(chǎn)成品生產(chǎn)和營(yíng)銷及服務(wù)、全過程物流和信息流及知識(shí)（含技術(shù)）流等在內(nèi)的所有活動(dòng)，形成了鏈?zhǔn)郊?。因此，產(chǎn)業(yè)鏈也包括供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈、知識(shí)鏈等[38]。自主可控的產(chǎn)業(yè)鏈表現(xiàn)為能夠主導(dǎo)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈，或雖對(duì)某些產(chǎn)業(yè)鏈不能主導(dǎo)但卻有較大的控制力和影響力，在面對(duì)突發(fā)事件或者有可能產(chǎn)生的“科技冷戰(zhàn)”時(shí)，具有較強(qiáng)的韌性和彈性，可以保持或快速恢復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈上企業(yè)的正常生產(chǎn)，其具體表現(xiàn)有以下4點(diǎn)要求。

一是產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)控制。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)涉及產(chǎn)業(yè)鏈所有技術(shù)領(lǐng)域與生產(chǎn)環(huán)節(jié)，揭示了產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)點(diǎn)的位置。企業(yè)開展技術(shù)活動(dòng)、構(gòu)建技術(shù)框架通常建立在特定的標(biāo)準(zhǔn)之上，以確保能與其他節(jié)點(diǎn)技術(shù)相連接[39]。企業(yè)參與制定產(chǎn)業(yè)和行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可推動(dòng)彼此間相互合作，加速產(chǎn)業(yè)鏈上的技術(shù)流通，推進(jìn)技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；瘧?yīng)用，從而提升產(chǎn)業(yè)整體的自主創(chuàng)新能力[40]。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)通常會(huì)與專利融合，借助知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)可產(chǎn)生技術(shù)鎖定效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)中控制產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)通過規(guī)定產(chǎn)品的技術(shù)架構(gòu)和界面規(guī)則，可以在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)掌控整個(gè)產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)和方向，進(jìn)而廣泛地控制和領(lǐng)導(dǎo)國(guó)際市場(chǎng)，并在價(jià)值鏈的分配中處于優(yōu)勢(shì)地位。因此，實(shí)施“揭榜掛帥”，應(yīng)對(duì)標(biāo)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從解決制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸問題這一迫切需求出發(fā)，基于企業(yè)需求“尋榜”、針對(duì)痛點(diǎn)“發(fā)榜”，通過需求明確、導(dǎo)向清晰、參與面廣的“揭榜掛帥”項(xiàng)目，有效解決企業(yè)發(fā)展難題。同時(shí)，應(yīng)引導(dǎo)重點(diǎn)龍頭企業(yè)參與并主導(dǎo)相關(guān)行業(yè)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定，使國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)更多反映中國(guó)技術(shù)要求。通過控制產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，設(shè)置技術(shù)壁壘，從源頭主導(dǎo)和控制產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的走向與節(jié)奏，以保證中國(guó)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)企業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的地位優(yōu)勢(shì)與領(lǐng)導(dǎo)力[41]。

二是基礎(chǔ)能力控制（單元、裝備）。產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)控制決定了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。而真正能夠保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展、為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供動(dòng)力之源的是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力，主要包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展所必需的基礎(chǔ)材料、基礎(chǔ)元器件、基礎(chǔ)工藝、基礎(chǔ)裝備和基礎(chǔ)軟件等“五基”。近年來，我國(guó)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力有了較大提高，但部分被扼制的核心基礎(chǔ)零部件、關(guān)鍵基礎(chǔ)材料依然需要大量進(jìn)口，一些產(chǎn)品存在較差的質(zhì)量可靠性與一致性，缺乏強(qiáng)試驗(yàn)驗(yàn)證能力。夯實(shí)這些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力，需要堅(jiān)持應(yīng)用牽引、問題導(dǎo)向，加快實(shí)施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，政府可以設(shè)立“產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程”專項(xiàng)資金。首先，根據(jù)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的緊迫性，采用“揭榜掛帥”新機(jī)制，攻關(guān)一批“卡脖子”的基礎(chǔ)產(chǎn)品和基礎(chǔ)技術(shù)，形成“點(diǎn)”的突破；其次，支持上下游企業(yè)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同和技術(shù)合作攻關(guān)，引導(dǎo)市場(chǎng)將資源和要素集中投放到知識(shí)技術(shù)密集的基礎(chǔ)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，形成“線”的拉動(dòng)；最后，引導(dǎo)各行業(yè)挖掘培養(yǎng)專注于細(xì)分市場(chǎng)、技術(shù)或服務(wù)出色、市場(chǎng)占有率高的“專精特新”企業(yè)、“冠軍企業(yè)”，形成“面”的展開。從而由點(diǎn)及線、由線及面、點(diǎn)線面結(jié)合，共同推進(jìn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的布局，控制整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。

三是平臺(tái)軟件控制。隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)與工業(yè)不斷深度融合，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)已成為世界主要工業(yè)國(guó)家搶占國(guó)際制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)高地的重要板塊。在工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)中，數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)，網(wǎng)絡(luò)與平臺(tái)是核心。工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)一是借助打造時(shí)延性低、可靠性高、覆蓋面廣的網(wǎng)絡(luò)體系，使得不同行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型在智能感知、網(wǎng)絡(luò)連接等方面的需要得到滿足；二是依靠搭建計(jì)算能力彈性供給、靈活承載各種應(yīng)用的平臺(tái)體系，開發(fā)設(shè)計(jì)適用于各行業(yè)和各場(chǎng)景的應(yīng)用軟件或工業(yè)APP[42]，將企業(yè)深深嵌入“研產(chǎn)供銷服”各個(gè)環(huán)節(jié)，從而在更大范圍內(nèi)精準(zhǔn)配置生產(chǎn)與服務(wù)資源，推動(dòng)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)從分離向制造服務(wù)一體化轉(zhuǎn)變，一步一步建立起數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、智能優(yōu)化的新生產(chǎn)范式，推動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)加快向數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化與智能化方向轉(zhuǎn)變。然而，我國(guó)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)依然處在發(fā)展初期，且各行各業(yè)企業(yè)數(shù)字化基礎(chǔ)并不強(qiáng)，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)各產(chǎn)業(yè)的賦能、賦智作用尚未得到充分發(fā)揮。因此，加快推進(jìn)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，可引入“揭榜掛帥”機(jī)制，通過精準(zhǔn)對(duì)接工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)和產(chǎn)業(yè)企業(yè)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)改造升級(jí)需求，大力加強(qiáng)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展的根基，促進(jìn)形成具有更高生產(chǎn)率的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，主導(dǎo)中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。

四是產(chǎn)業(yè)生態(tài)約束。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，然而經(jīng)濟(jì)的全球化和環(huán)境的動(dòng)蕩性使得單一組織難以擁有創(chuàng)新所需的各類資源，未來的競(jìng)爭(zhēng)不再是單個(gè)企業(yè)之間的較量，而在于產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的比拼，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)支撐作用的背后就是強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。在產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中，以核心企業(yè)為中心，不同創(chuàng)新主體通過生態(tài)位的分離在創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)適宜節(jié)點(diǎn)，獲取創(chuàng)新發(fā)展所需的各類資源，以增強(qiáng)內(nèi)部創(chuàng)新能力，共同應(yīng)對(duì)技術(shù)和市場(chǎng)的快速變化，減少運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高創(chuàng)新效率，實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)[43]。核心企業(yè)是整個(gè)系統(tǒng)中最為關(guān)鍵的要素，其因獨(dú)特的資源稟賦、核心創(chuàng)新技術(shù)、商業(yè)模式等，具有選擇合作伙伴的能力，可以創(chuàng)造開放式的創(chuàng)新合作平臺(tái)，影響生態(tài)系統(tǒng)中的能量流動(dòng)和物質(zhì)循環(huán)，影響系統(tǒng)的運(yùn)行和演化[44]，進(jìn)而控制整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈。在核心企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)下，各類創(chuàng)新主體之間的相互協(xié)作與聯(lián)系將產(chǎn)生強(qiáng)大的精益生產(chǎn)能力，幫助優(yōu)化產(chǎn)業(yè)內(nèi)生產(chǎn)資源的配置，構(gòu)建起一個(gè)“市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、過程化”的完整創(chuàng)新鏈條，徑直帶動(dòng)產(chǎn)生新產(chǎn)品、新服務(wù)、新業(yè)態(tài)、新模式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈的革新與發(fā)展。因此，實(shí)施“揭榜掛帥”機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體作用，構(gòu)建以核心企業(yè)為主導(dǎo)，各類創(chuàng)新主體協(xié)同互動(dòng)和創(chuàng)新要素高效配置的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，大力提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力，以此擺脫對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)品技術(shù)依賴，使發(fā)達(dá)國(guó)家喪失既有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)[45]，憑借持續(xù)創(chuàng)新和精益生產(chǎn)驅(qū)動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。

5 激勵(lì)約束機(jī)制構(gòu)建是“揭榜掛帥”治理的關(guān)鍵

“揭榜掛帥”，雖然基礎(chǔ)在“榜”，核心在“帥”，但是關(guān)鍵卻在“機(jī)制”[46]。 因?yàn)椤敖野駫鞄洝敝贫仍诮野裾吆桶l(fā)榜者之間形成了委托—代理關(guān)系，在實(shí)施的過程中不可避免會(huì)產(chǎn)生代理問題。一類是以企業(yè)為發(fā)榜單位的發(fā)榜者和揭榜者之間的代理問題，包含信息不對(duì)稱造成的信息和行為的隱藏問題[47]。在揭榜之前，因?yàn)閺埌褚环讲惶菀兹〉媒野褚环降娜啃畔?，揭榜方?huì)為了獲得相關(guān)政策和資金的支持而采取隱藏信息的手段來實(shí)現(xiàn)揭榜。在揭榜之后，由于交易的一方很難觀測(cè)另一方的行為[48]，作為信息優(yōu)勢(shì)方的揭榜方在獲得傾斜性的資源配置后，有可能通過隱藏行為騙取利益，使自身行為偏離“揭榜掛帥”的初衷，如將研發(fā)資金用于其他用途[49]，而在創(chuàng)新項(xiàng)目方面不作為或少作為。另一類是政府和發(fā)榜單位之間的代理問題。因?yàn)殛P(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域創(chuàng)新項(xiàng)目的張榜單位多為政府部門，而政府傾向于通過政策扶持、資金救助等多種手段來資助虧損的國(guó)有企業(yè)，這可能使得發(fā)榜者無動(dòng)力去全程有效監(jiān)督揭榜單位、發(fā)榜單位內(nèi)部是否存在腐敗、盲目投入成本等問題[9]。對(duì)于這些代理問題，如果不采取科學(xué)合理的激勵(lì)與約束機(jī)制保障各類主體的成本與收益的均衡，將可能使“揭榜掛帥”機(jī)制完全無法達(dá)到攻克關(guān)鍵核心技術(shù)的目的，最終阻礙產(chǎn)業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

對(duì)發(fā)榜者來說，安排一次“揭榜掛帥”需要付出較高的成本，既需要直接資助項(xiàng)目，還需要付出一定的行政費(fèi)用，而這些都是為了獲得更多的收益，如最優(yōu)的解決方案。為此，組織者首先需要確定榜單內(nèi)容，為了避免無榜可發(fā)，可通過對(duì)成功入選項(xiàng)目池的項(xiàng)目提出單位或個(gè)人給予一定比例的懸賞金，以此作為獎(jiǎng)勵(lì)來調(diào)動(dòng)一線科研單位或個(gè)人積極參與揭榜項(xiàng)目的征集活動(dòng)。但是，并非所有被提出來的技術(shù)項(xiàng)目和領(lǐng)域都適用“揭榜掛帥”。掛出來的榜單必須是聚焦前沿科技領(lǐng)域和重大應(yīng)急攻關(guān)項(xiàng)目的真實(shí)技術(shù)需求，且可能的揭榜者達(dá)到一定數(shù)量，這樣才能充分發(fā)揮“揭榜掛帥”機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)性，最終擇優(yōu)選出最好的解決方案。因此，對(duì)榜單的規(guī)則設(shè)定和目標(biāo)界定要盡可能清晰，國(guó)家科技主管部門可以組織一線專家在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出科研攻關(guān)技術(shù)需求以及設(shè)計(jì)技術(shù)指標(biāo)，然后征集各類技術(shù)需求主體的意見建議，選擇高質(zhì)量的技術(shù)項(xiàng)目進(jìn)入懸賞項(xiàng)目池。

在確定榜單內(nèi)容后，發(fā)榜者如何解決揭榜方隱藏信息的問題以確定最終揭榜人？一種有效的方法是吸引盡可能多的揭榜者以引入競(jìng)爭(zhēng)，激烈、充分的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)降低發(fā)榜者的代理成本，助其實(shí)現(xiàn)資源的有效配置[50]。為此，需要建立一套堅(jiān)持公平開放原則的揭榜團(tuán)隊(duì)甄選機(jī)制，取消原來各類招標(biāo)項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)團(tuán)隊(duì)條件門檻，選賢任能，讓所有具有攻克關(guān)鍵核心技術(shù)能力的人都有機(jī)會(huì)參與到項(xiàng)目需求的競(jìng)爭(zhēng)中。然后利用差額入圍和平行競(jìng)爭(zhēng)模式，讓專家組為每個(gè)揭榜項(xiàng)目確定幾個(gè)入圍團(tuán)隊(duì)，并給予他們一定比例的啟動(dòng)獎(jiǎng)金，使其平行展開研發(fā)攻關(guān)。最終能夠達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的團(tuán)隊(duì)即為最佳揭榜者，可贏得項(xiàng)目剩余懸賞金。另外，發(fā)榜者也可以通過制定差異化的榜單來實(shí)現(xiàn)揭榜者的自我選擇。例如，發(fā)榜者將各研發(fā)階段投入的資金比例與實(shí)際成果相關(guān)聯(lián)，揭榜者的創(chuàng)新能力越強(qiáng)，可獲得的資金越多，從而弱化弱創(chuàng)新能力的揭榜者參與揭榜的動(dòng)機(jī)而強(qiáng)化強(qiáng)創(chuàng)新能力的揭榜者參與揭榜的動(dòng)機(jī)。

在揭榜后，發(fā)榜者最為關(guān)心的是揭榜者是否解決了現(xiàn)實(shí)技術(shù)難題以及來自政府與企業(yè)等主體的科研資金是否被合理使用。在此過程中，為了防止揭榜者可能存在的隱藏行為等代理問題，合適的處理方法就是建立激勵(lì)相容的體制機(jī)制[51]，可以通過考核成果時(shí)將收益與創(chuàng)新成果聯(lián)系起來，在最終支付獎(jiǎng)金環(huán)節(jié)強(qiáng)化雙方對(duì)利益一致性的共識(shí)。為此，需要建立一套完善的科研項(xiàng)目成果評(píng)價(jià)機(jī)制。該機(jī)制須以創(chuàng)新質(zhì)量和貢獻(xiàn)為導(dǎo)向[52]，客觀公正地對(duì)揭榜者的項(xiàng)目實(shí)施成效進(jìn)行評(píng)價(jià)，破除以往的唯論文、職稱、學(xué)歷、獎(jiǎng)項(xiàng)等評(píng)判規(guī)則。特別是在評(píng)價(jià)揭榜方有沒有突破性創(chuàng)新能力、能否完成榜單任務(wù)的時(shí)候，可以采用“盲審”“網(wǎng)審”等非面對(duì)面、非實(shí)名制的方式，謹(jǐn)防“同行評(píng)議”“項(xiàng)目評(píng)測(cè)”“專家投票”等方式下發(fā)生的主觀偏見、人情關(guān)系、利益捆綁等情況，建立起符合項(xiàng)目特點(diǎn)和規(guī)律的成果考核機(jī)制。

在成果考核機(jī)制基礎(chǔ)上，發(fā)榜者還須建立一套完善的科研經(jīng)費(fèi)跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制，既賦予科技工作者自主支配科研經(jīng)費(fèi)的權(quán)利，同時(shí)又合理限定科研經(jīng)費(fèi)的使用?？梢愿鶕?jù)考核情況分階段撥付經(jīng)費(fèi)，及時(shí)叫停實(shí)施不力的項(xiàng)目，并對(duì)亂用和濫用科研經(jīng)費(fèi)者做出警告、罰款或者幾年內(nèi)禁止申報(bào)等適當(dāng)?shù)膽土P，讓科研經(jīng)費(fèi)能夠真正用到實(shí)處，提高經(jīng)費(fèi)配置效率。不過，提高科研資金使用效率可能還涉及克服發(fā)榜者與政府之間的代理問題，以防止政府無條件地為這些項(xiàng)目背書?？赏ㄟ^硬化相關(guān)部門的預(yù)算約束，明確發(fā)榜單位的具體權(quán)責(zé)，讓張榜項(xiàng)目聚焦于實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的目的而不是承擔(dān)各種社會(huì)責(zé)任，如帶動(dòng)就業(yè)和地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展等[9]，從而讓發(fā)榜方有動(dòng)力去嚴(yán)格監(jiān)管揭榜單位，而不是向政府索要更多資金，達(dá)到合理規(guī)劃政府預(yù)算的目的。若揭榜者“出師未捷”，則需要明確揭榜者的職責(zé)和權(quán)利。為此，需要完善從項(xiàng)目征集到立項(xiàng)論證、中期檢查、結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)的規(guī)章準(zhǔn)則，建立逐級(jí)問責(zé)和責(zé)任倒查機(jī)制。對(duì)未及時(shí)完成任務(wù)的揭榜者，可給予扣分、公開通報(bào)并扣罰一定的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)等懲罰；對(duì)具有違規(guī)行為的責(zé)任主體，可根據(jù)國(guó)家與各地區(qū)科研信用管理具體規(guī)定處置，并將處置結(jié)果公之于眾，記入科研信用檔案；對(duì)違法、違紀(jì)的，則交于司法機(jī)關(guān)與紀(jì)檢部門處置。

而對(duì)于項(xiàng)目揭榜方來說，其需要付出經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本，可能獲得直接成果收益與額外商業(yè)或社會(huì)收益，鑒于“揭榜掛帥”制度唯成果兌獎(jiǎng)，付出未必能得到全部報(bào)償。這意味著揭榜方揭榜會(huì)面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)，如前期預(yù)研成本、揭榜失敗產(chǎn)生的沉沒成本等。為了降低揭榜者的交易成本，需要制定合適的榜單，讓揭榜者明晰有關(guān)事前激勵(lì)的信息，了解項(xiàng)目成果支付和各階段的資金投入規(guī)則，以及項(xiàng)目實(shí)施完成后可獲得的事后獎(jiǎng)勵(lì)，該獎(jiǎng)勵(lì)可根據(jù)成果界定、產(chǎn)權(quán)保護(hù)與收益分享等方式確定。具體地，針對(duì)前期的預(yù)研成本這一問題，發(fā)榜者可考慮為科研團(tuán)隊(duì)的前期研究提供一定的資金支持來鼓勵(lì)潛在創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)參與“揭榜”。優(yōu)秀的揭榜者可利用各種方式來向發(fā)榜者傳遞有關(guān)其創(chuàng)新能力的詳細(xì)信息，如展現(xiàn)已有研究成果、人才儲(chǔ)備狀況以及第三方機(jī)構(gòu)的權(quán)威評(píng)估等，讓發(fā)榜者清楚其創(chuàng)新能力并愿意提供資金支持。而對(duì)于揭榜過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)問題，需要具體指出榜單項(xiàng)目的技術(shù)指標(biāo)、過程周期、獎(jiǎng)金額度、結(jié)項(xiàng)辦法等內(nèi)容[53]，以此減少揭榜方潛在的風(fēng)險(xiǎn)，也便于組織專家對(duì)揭榜方的技術(shù)方案進(jìn)行評(píng)估，擇優(yōu)資助。對(duì)此，既需要待揭榜的科研項(xiàng)目具有明確的技術(shù)要求和攻關(guān)時(shí)限，又需要那些具有高難度和高不確定性以及強(qiáng)公益性的科研項(xiàng)目能夠基于“揭榜掛帥”制度，運(yùn)用成果購(gòu)買或者預(yù)先市場(chǎng)承諾等方法來減少揭榜方潛在的風(fēng)險(xiǎn)?？蓪?duì)最終研發(fā)成功的單位或個(gè)人給予高額懸賞金以及頒發(fā)獲獎(jiǎng)證書等。用于資助的懸賞金可探索由社會(huì)資本和政府按一定比例共同出資設(shè)立，社會(huì)資本可在后期享有揭榜技術(shù)的優(yōu)先使用權(quán)或所有權(quán)。

當(dāng)然，由于科技研發(fā)不同于其他工作，具有方式隨意性、研究復(fù)雜性、路線不確定性、結(jié)果難預(yù)測(cè)等特點(diǎn)，即使科研人員勤勉盡責(zé)，關(guān)鍵領(lǐng)域攻關(guān)也有很大的可能會(huì)失敗，前期的投入付之一炬。對(duì)于這些“出師未捷”者可采取免責(zé)容錯(cuò)機(jī)制[54]，甚至提供部分補(bǔ)償，讓揭榜者拋下包袱，全心全意投入創(chuàng)新創(chuàng)造，激發(fā)他們的創(chuàng)新潛能。規(guī)范的免責(zé)機(jī)制需要同時(shí)從免責(zé)范圍、認(rèn)定和模式等多個(gè)方面入手[55]，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)免責(zé)的同時(shí)，讓揭榜者承擔(dān)應(yīng)負(fù)的責(zé)任，穩(wěn)步推進(jìn)容錯(cuò)與問責(zé)[56]。

6 結(jié)論與展望

以“揭榜掛帥”模式攻克產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵核心技術(shù)，首先要堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)鏈自主可控的目標(biāo)，同時(shí)還要注重安全高效。當(dāng)前我國(guó)正面臨著綜合成本上升、比較優(yōu)勢(shì)變化導(dǎo)致的漸進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和貿(mào)易摩擦沖擊下產(chǎn)能被動(dòng)外遷的雙重疊加效應(yīng)，確保產(chǎn)業(yè)鏈安全，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈韌性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力顯得尤為重要[5]。既是當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)背景下的戰(zhàn)略選擇，也是長(zhǎng)期以來提升產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的必然舉措。

實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化需要分行業(yè)做好供應(yīng)鏈戰(zhàn)略設(shè)計(jì)并精準(zhǔn)施策，推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化升級(jí)。因此，實(shí)施“揭榜掛帥”制度也需要分行業(yè)進(jìn)行。要識(shí)別出各行業(yè)各領(lǐng)域的技術(shù)差距和關(guān)鍵技術(shù)所在，并搞清楚在產(chǎn)業(yè)鏈的哪一環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題。需要弄清這些問題是屬于原料問題，還是材料問題；是零部件問題，還是成品集成問題；是科學(xué)難題，還是技術(shù)難題；是市場(chǎng)問題，還是技術(shù)問題等。只有弄清楚了這些問題，才能精準(zhǔn)對(duì)接產(chǎn)業(yè)鏈的真實(shí)需求，有力有序推進(jìn)創(chuàng)新攻關(guān)的“揭榜掛帥”體制機(jī)制實(shí)施，打開科技自立自強(qiáng)的發(fā)展新局面。

以“揭榜掛帥”模式攻克產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵核心技術(shù)的關(guān)鍵是，要建立健全“揭榜掛帥”的激勵(lì)約束機(jī)制，以解決“揭榜掛帥”中的委托代理問題，緩解信息不對(duì)稱問題，保障“揭榜掛帥”的組織者和揭榜方都能達(dá)到成本與收益的均衡。為了實(shí)施“揭榜掛帥”，激勵(lì)廣大科研單位和個(gè)人積極參與發(fā)榜和揭榜，須建立激勵(lì)相容體制機(jī)制并配套相應(yīng)的人才甄選機(jī)制、成果考核機(jī)制、科研經(jīng)費(fèi)跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制和科研項(xiàng)目追責(zé)制度，以將“揭榜掛帥”落到實(shí)處，突破更多關(guān)鍵核心技術(shù)。而在此過程中，如何建立科學(xué)的激勵(lì)約束機(jī)制特別是容錯(cuò)機(jī)制，以保障既激勵(lì)創(chuàng)新、提升效率，又不打擊創(chuàng)新積極性、不徒增“出征者”的顧慮，是實(shí)施“揭榜掛帥”制度的最大挑戰(zhàn)。未來還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索和完善“揭榜掛帥”制度的治理機(jī)制。

從已有的研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，“揭榜掛帥”機(jī)制與公開招標(biāo)機(jī)制相比放寬進(jìn)入門檻，存在參與約束機(jī)制，激勵(lì)相容機(jī)制中正向激勵(lì)有作用，負(fù)向激勵(lì)有難度。