李蓉

（廣西警察學院，廣西 南寧 530028）

當今，多極世界是世界格局建設的重要目標。作為和平發(fā)展中的大國，我國堅持在聯(lián)合國合作框架下發(fā)展經(jīng)濟，密切各國往來。“一帶一路”倡議極大地推動了新時代我國與東盟等周邊國家合作，促進勞動力、資本、技術和信息等要素跨境流動與資源配置。我國與東盟國家相鄰或相近，2010年1月中國—東盟自貿(mào)區(qū)全面啟動以來，每年在廣西南寧舉辦中國—東盟博覽會和中國—東盟商務與投資峰會，中國—東盟國家間經(jīng)貿(mào)合作不斷增強。

2022年1月落地實施的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）是以東盟國家發(fā)起的區(qū)域經(jīng)濟一體化合作機制，旨在通過削減關稅及非關稅壁壘，建立參與國統(tǒng)一市場，目前RCEP成員國包括東盟10國與中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭，RCEP的實施生效為中國—東盟經(jīng)貿(mào)合作注入新動力，中國—東盟跨境經(jīng)貿(mào)量持續(xù)上升，東盟成為中國第一大貿(mào)易伙伴。我國邊疆地區(qū)的廣西、云南等省區(qū)與東盟多國山水相連、文化相通，跨境旅游合作是中國—東盟一體化的重要舉措之一，有利于促進各國貿(mào)易發(fā)展，拉近各國人民感情，是中國與東盟各國在政治、經(jīng)濟及文化合作方面最有活力的領域之一。

跨境旅游是各國人民追求美好生活的重要方式?！?018年中國跨境旅行消費報告》指出，中國出境游客人均消費排名世界第一，消費能力大幅領先其他國家。多國對中國游客態(tài)度十分積極，跨境旅游是中國—東盟次區(qū)域國家旅游合作的重要載體和持續(xù)熱點。憑借地緣優(yōu)勢與人文相通等優(yōu)越條件，自駕游、邊境游、跨境游、跨國游等跨境旅游形式成為跨境旅游合作的重要載體。隨著我國防疫政策的調整，跨境旅游已呈現(xiàn)復蘇勢頭，2023年春節(jié)期間，我國已重新開通赴東盟國家如泰國、柬埔寨、馬來西亞等國的旅游航線及口岸簽證服務。據(jù)攜程有關數(shù)據(jù)，2023年春節(jié)期間出境游整體訂單同比增長640%，內地旅客預訂境外酒店訂單量同比增長超4倍，跨境機票訂單增長4倍以上。其中，東南亞成為春節(jié)檔大贏家［1］。其他國家和地區(qū)的跨境旅游有望陸續(xù)恢復，廣西、云南等地出入境管理部門的旅游簽證申請不斷增加。RCEP的實施為相關國家的旅游業(yè)發(fā)展帶來新的重大機遇，但在跨境旅游的法律規(guī)制、管理、服務、國際合作等方面尚存在較為突出的問題，跨境旅游的健康發(fā)展需要關注綜合治理問題。

一、中國—東盟開展跨境旅游的基礎條件

（一）跨境往來地理條件優(yōu)越

我國邊疆地區(qū)的廣西、云南等省區(qū)的跨境往來地理區(qū)位優(yōu)勢明顯。我國廣西與越南陸地邊境線長1020公里，海岸線1595公里，有11個國際一類口岸和二類口岸；而云南邊界線長4060公里，分別與緬甸、越南和老撾接壤，有20多個邊境口岸。邊境兩側山水相連，自然、人文景觀連綿，邊境公路、跨境鐵路能為跨境旅游打通“最后一公里”。西南邊疆地區(qū)與周邊國家地理和人文環(huán)境地緣相似，民間文化交往歷史悠久。邊境口岸建設不斷完善，實現(xiàn)了快速通關。跨界民族歷史、文化資源具有深厚傳統(tǒng)及交流需求。到境外游覽異國風光對很多國人具有很大的吸引力，到世界各地旅游的國民人數(shù)增加迅速，接待中國公民的國家不斷增加。為此，跨境旅游合作符合區(qū)域國家政府、民眾的利益。

（二）跨境交通基礎設施不斷推進

東盟國家旅游資源豐富，但大部分東盟國家經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，旅游投入不足，基礎設施建設較落后，中國的資本和技術在一定程度上可以彌補這些國家的不足。中國加大旅游投入力度，跨境旅游投資合作、跨境信息產(chǎn)業(yè)合作、跨境旅游宣傳合作不同程度地發(fā)展，改善了一些東盟國家的基礎設施條件。近年來，中國資本進入東盟國家，中國與東盟的旅游合作邁上新臺階。中國旅游集團在泰國成立合資旅行社，云南省在萬象投資建設萬象國際商業(yè)旅游中心。在旅游末端的投資，較好地改善了境外旅游地的旅游條件。中國與越南、緬甸、老撾等國家的跨境公路、鐵路和航線等逐步完善，中老鐵路于2021年12月3日全線開通，開通運營一年來，累計發(fā)送旅客850萬人次。中新經(jīng)濟走廊國際大通道建設加快。中新經(jīng)濟走廊貫穿中南半島國家，是共建21世紀“海上絲綢之路”的重要組成部分。各邊境口岸建設為跨境旅游一體化合作創(chuàng)造了良好的基礎條件。中國南寧—中國憑祥—越南河內、中國靖西—越南高平、中國昆明—老撾萬象等鐵路便利了跨境人員、物資往來。我國廣西、云南等省區(qū)開通了多條往來東盟的航空路線，昆明長水機場、南寧吳圩機場成為中國與東盟連接的重要機場。

（三）中國—東盟雙方跨境旅游資源互補性強

中國與東盟的旅游資源優(yōu)勢互補，共同開發(fā)可以發(fā)揮1＋1＞2的效應。東盟是世界三大熱帶地區(qū)之一，復雜多變的地貌和氣候造就了東盟絢麗多彩的自然景觀。許多東盟國家有漫長的海岸線，星羅棋布的海島、眾多的火山、溶洞、瀑布，以及具有濃郁民族文化特色的景點，吸引著觀光覽勝的游客。我國與東盟多個國家山水相連，民眾相互往來歷史悠久，民眾對跨境旅游的需求一直很大。隨著我國人民收入增加、簽證政策放寬、國際交通條件便利，出境旅游成為人們消費的重要內容。2018年我國旅游主要客源市場排名前17的國家中，有7個為東盟國家。同年，中國與東盟雙方旅游往來5500萬人次。其中，中國赴東盟各國旅游人數(shù)達到3160萬人次，與2017年相比增長30%；東盟各國赴中國旅游人數(shù)達2540萬人次，與2017年相比增長105%，跨境旅游人數(shù)創(chuàng)歷史新高，跨境旅游發(fā)展勢頭強勁［2］。2012年中國廣西防城港市創(chuàng)新性地開展邊境旅游異地辦證項目后，出入境證件辦證量呈“井噴”式增長。年辦證量從2012年的1269人次增加到2019年的346550人次，增長了272倍。西南邊疆各口岸的出入境需求都呈現(xiàn)了同樣的發(fā)展態(tài)勢，中外雙方民眾赴境外開展貿(mào)易、進行旅游的需求十分旺盛。2015年12月印發(fā)的《國務院關于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》提出，“發(fā)展跨境旅游合作區(qū)、探索建設邊境旅游試驗區(qū)”。西南邊疆地區(qū)與周邊國家合作設立跨境旅游線路，雙方游客可以共享旅游資源，體驗各國邊疆的風光，各國旅游業(yè)的結構要素差異可實現(xiàn)互補。

二、中國—東盟跨境旅游綜合治理存在的局限與不足

（一）旅游基礎條件不夠完善

當前旅游基礎條件的不完善制約了中國—東盟跨境旅游的合作與發(fā)展。一是道路交通設施條件滯后。我國西南邊疆地區(qū)與越南、老撾、緬甸等國家地形多山多河，道路崎嶇，道路設施建設滯后，通行條件不理想。我國廣西、云南為邊疆民族地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展長期落后于沿海地區(qū)，道路建設投入不足。緬甸、越南、老撾、柬埔寨等東盟北部國家旅游基礎設施投入不足，道路、交通基礎設施建設較我國云南、廣西更為滯后，現(xiàn)有通行條件與當前快速發(fā)展的跨境旅游要求相差較遠。二是信息設施建設較弱。東盟各國旅游信息網(wǎng)絡、平臺建設不足，旅游數(shù)據(jù)信息、政策調整等傳遞滯后，不利于合作溝通?？缇陈糜稳藛T在出入境通關時，存在要求不透明現(xiàn)象，通關體驗較差。

（二）服務水平低，跨境旅游法律法規(guī)建設滯后

一是有的旅游企業(yè)品牌意識、信譽意識、美譽意識不足，追逐賺快錢，削弱了服務意識、質量水平，管理水平在低水平徘徊。有的部門管理手段滯后，服務監(jiān)管手段與信息技術發(fā)展脫節(jié)。監(jiān)管部門、旅行社不能及時發(fā)現(xiàn)旅游服務中存在的不足與缺陷，不能及時保障各方合法利益。雖然中國在管理手續(xù)、旅游形式等方面進行了摸索，但與跨境旅游發(fā)展相比，管理內容與措施依然遠遠不足。二是由于各國的文化傳統(tǒng)、歷史背景不同，法律對旅游行為的要求存在國別差異，對本國公民和外國游客允許參與的項目存在不同。旅游產(chǎn)品有時會給外國游客帶來不適應。三是當前旅游法律法規(guī)難以滿足跨境旅游要求，存在滯后、脫離旅游發(fā)展需要情況。各國的法治建設水平不一，對跨境旅游認識各有側重，在處理有關問題時難以兼顧各方利益。

（三）跨境旅游違法行為較多

跨境旅游違法行為主要發(fā)生于旅游項目運作、旅游內容合法性、跨境犯罪等方面。一是跨境旅游中的強迫消費和臨時改變項目、行程等問題，侵犯游客的合法利益。二是在跨境旅游中，個別導游利用游客對于黃、賭、毒現(xiàn)象的好奇，私自安排內容，誘導中國游客涉足其中。三是存在非法跨境活動。中國與東盟鄰接國家的地理通行條件方便，即使設立了邊境隔離欄，違法人員依然可以非法跨境。既有個別人員在“四黑”人員的引帶下到周邊國家參與黃、賭、毒活動，也有人借旅游名義到境外實施電信詐騙等違法犯罪。四是跨境旅游中，偷渡、走私、販賣毒品、拐賣人口等跨境犯罪問題持續(xù)存在，有隨團跨境旅游人員脫團、個人跨境旅游非法滯留境外等問題。這些問題對跨境旅游健康發(fā)展造成嚴重危害。

（四）旅游平臺缺乏相互連接，跨境旅游共同市場不健全

一是中國與東盟建立了旅游合作機制，但旅游平臺仍各自獨立運作，互不相關，造成業(yè)務混亂。各地旅游協(xié)會履行了有限的旅游管理職能，但對旅游新領域、新內容難以全面有效管理。二是東盟各國旅游服務和投資開放步伐較慢，跨境旅游服務貿(mào)易、投資壁壘和市場準入限制大量存在。旅游服務競爭強，各國旅游水平和服務貿(mào)易不平衡，東盟各國存在限制外國從業(yè)人員、資本等要素流入本國旅游產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象，旅游服務貿(mào)易保護主義仍然存在。三是東盟旅游電子商務方面起步較晚，緬甸、老撾、越南、柬埔寨等周邊國家的旅游機構電子商務網(wǎng)站整體發(fā)展水平較低，制約了共同市場的建設。

（五）跨境旅游合作機制不健全

中國與東盟各國市場管理、旅游管理模式存在較大差異，跨境旅游合作實際是各國政府、市場合作。各國達成的旅游合作共識和協(xié)議停留在淺層次，協(xié)議執(zhí)行力不強，旅游要素跨境流動與旅游產(chǎn)業(yè)跨國合作重組、跨境旅游區(qū)域集團化發(fā)展等核心利益一體化等方面進展緩慢［3］。各國行政管理、市場管理發(fā)展狀況不同，在跨境旅游合作上，中國與東盟國家跨境旅游合作機制沒有較好對接。主要表現(xiàn)在：一是中國與東盟沒有建立統(tǒng)一的跨境旅游管理機構。各國的跨境旅游由國家級旅游管理部門、行政部門共同管理。由于各國旅游管理規(guī)定與法規(guī)差異，常常導致跨境旅游管理頻繁出現(xiàn)混亂現(xiàn)象。二是跨境旅游市場管理規(guī)則、跨境旅游市場監(jiān)管體系同樣面臨各自為政制約。各國市場管理規(guī)則及市場監(jiān)管實際是行政管理的組成部分，各國行政管理差異常常影響跨境旅游相互協(xié)調，聯(lián)合執(zhí)法組織保障存在空檔。三是跨境旅游利益協(xié)調不足。各國的政治體制、利益劃分模式各不相同，跨境旅游合作中，國際、沿邊各地行政區(qū)的利益矛盾復雜。國內利益矛盾不可避免地影響跨境旅游具體措施、利益分配政策的制定，成為制約旅游一體化進程的根本性制度障礙。加之，個別周邊國家內部矛盾激化，必然嚴重影響跨境旅游進程。

（六）跨境旅游面臨諸多安全問題

中國與東盟國家為維護邊境良好的社會秩序，嚴厲打擊跨境違法犯罪，一定程度上遏制了違法犯罪上升勢頭。例如，2020年至2021年5月，廣西公安機關打掉跨境賭博涉案團伙296個，抓獲犯罪嫌疑人4298人，協(xié)助外省抓獲跨境賭博犯罪嫌疑582人，查扣凍結資金23.43億元，涉案資金流水1144.3億元［4］。云南省公安機關共偵辦各類跨境賭博和相關案件1500余起，抓獲犯罪嫌疑人近4.7萬人，已移送起訴1萬余人，凍結扣押涉賭資金3.57億元［5］。但是，安全問題仍然是各國警察機關要面臨的問題，表現(xiàn)在：一是跨境賭博長期存在。二是跨境詐騙持續(xù)危害。多個詐騙集團以東南亞國家為基地對中國民眾進行跨境電信詐騙。一名從緬甸僥幸逃回的被騙人員，帶回的105個潛在受害者名單，只是眾多在緬甸實施電信詐騙的縮影［6］。三是跨境走私案件多發(fā)。2022年2月廣西北海市公安機關共查辦涉嫌走私案件和打擊走私違法犯罪行為24起，抓獲嫌疑人141人，查扣大小型車輛73輛、無合法手續(xù)船艇207艘（其中“大飛”131艘、普通船舶76艘），共查獲凍品35.24噸、成品油30噸、卷煙947條，總案值約1500萬元，打掉走私團伙5個［7］。四是恐怖主義暗流涌動。境外恐怖分子進入旅游國進行恐怖主義活動，襲擊跨境游客，以及外來游客遭受旅游國恐怖分子襲擊，都是當前跨境旅游所面臨的安全挑戰(zhàn)之一。五是個別國家安全形勢的影響應高度重視。例如，緬甸國內政治形勢復雜多變，軍政府與民選政府斗爭激化，并接管了國家政權，權力斗爭影響著緬甸國內安全形勢。民族地方武裝與政府軍爆發(fā)多次武裝沖突，安全形勢惡化后，經(jīng)濟發(fā)展困難。這些非傳統(tǒng)安全因素給跨境旅游交通、人員設施安全增加了很多不安全因素。

要解決跨境旅游中面臨的問題，中國與東盟各方需要秉持共同發(fā)展、互利共贏目標，從法律、政策、實施、合作等方面相互協(xié)調，著眼長遠，在中國—東盟合作框架下，發(fā)揮“一帶一路”、RCEP政策便利，促進跨境旅游健康發(fā)展。

三、中國—東盟跨境旅游綜合治理的路徑

（一）定法制：為中國—東盟跨境旅游提供法治依據(jù)

多年來，我國旅游法規(guī)建設逐步完善，先后頒布了《中華人民共和國旅游法》《中華人民共和國出境入境管理法》《中華人民共和國護照法》《中國公民出國旅游管理辦法》等法律，出臺了《旅行社條例》《旅行社條例實施細則》《旅行社責任保險管理辦法》《旅游安全管理暫行辦法》《導游人員管理條例》《旅游飯店星級的劃分與評定》《旅游投訴暫行規(guī)定》等法規(guī)。為規(guī)范跨境旅游，我國也逐步有序推進有關法律規(guī)定的制定與完善。國家層面，《中華人民共和國旅游法》《中華人民共和國出境入境管理法》《中華人民共和國護照法》《中國公民出國旅游管理辦法》《邊境旅游暫行管理辦法》等規(guī)定了邊境旅游內涵、主管部門、管轄責任權限、邊境旅游條件、開辦程序、公民參旅辦法、出入境手續(xù)及禁止性規(guī)定等內容。地方層面，多個涉邊省份政府出臺了有關條例。1992年吉林省出臺《吉林省邊境旅游暫行管理辦法》，1998年廣西出臺《廣西壯族自治區(qū)旅游管理條例》，2005年云南省出臺《云南省旅游條例》，并于2014年出臺新版《云南省旅游條例》。2017年《云南省邊境管理條例》規(guī)定了跨境旅游有關內容。各地條例規(guī)定了對旅游資源的開發(fā)與保護，以及旅游者和旅游經(jīng)營、監(jiān)督管理、法律責任等，比《邊境旅游暫行管理辦法》規(guī)定有了進一步的明確與細化，立法技術較《邊境旅游暫行管理辦法》更加完善?！吨袊癯鰢糜喂芾磙k法》的出臺，為人員出入境旅游提供了法規(guī)依據(jù)。同時，分別規(guī)定了跨境旅游內容。各地情況不同，為了更好結合各地實際，市級地方立法工作更加細化。1993年云南省旅游局、公安廳發(fā)布《關于云南省中越、中老、中緬邊境旅游管理有關問題的通知》，2012年廣西出臺《防城港市邊境旅游管理暫行辦法》，為當?shù)剡吘陈糜翁峁┝烁泳唧w的操作依據(jù)。目前，這些法律規(guī)定存在比較分散、體系化不明確的問題，對管理者、參與者適用法律造成不便。

針對跨境旅游違法犯罪問題，需在《中華人民共和國刑法》基礎上，進一步落實法治建設體系化，全方位維護跨境旅游健康環(huán)境?！蛾P于辦理刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》《關于辦理利用開設賭場案件適用法律若干問題的意見》《關于辦理網(wǎng)絡犯罪案件適用法律若干問題的意見》《辦理跨境犯罪案件若干問題的意見》等的出臺有力地促進了跨境安全建設，《旅游安全管理暫行辦法》規(guī)定了各級旅游管理部門承擔旅游安全責任和具體職責要求。

（二）強管理：創(chuàng)新完善跨境旅游管理機制

1.合理設置跨境旅游合作區(qū)，奠定管理基礎?？缇陈糜魏献鲄^(qū)是相鄰兩國或多國在邊境雙方或多方劃定一定的國土面積，由雙邊或多邊共同規(guī)劃管理的以旅游產(chǎn)業(yè)為主導，通過促進旅游者、旅游要素在區(qū)域內自由流動而形成的旅游要素規(guī)模聚集的區(qū)域［8］。跨境旅游合作區(qū)可以增進雙邊或多邊交流與合作，增進彼此了解，促進“一帶一路”建設。在國家開發(fā)戰(zhàn)略框架下，以旅游業(yè)為依托，充分發(fā)揮沿邊各地的區(qū)位和資源優(yōu)勢，把邊境地區(qū)建設為新型旅游地?？缇陈糜魏献鲄^(qū)對接合作各方的發(fā)展戰(zhàn)略目標，協(xié)作經(jīng)營、利益共享、風險共擔，合理整合資源，打造邊境旅游新亮點。如廣西東興市依托其區(qū)位優(yōu)勢，以“六聯(lián)合”（即聯(lián)合開發(fā)跨境旅游精品線路、聯(lián)合開展跨境旅游宣傳推廣、聯(lián)合打造跨境旅游產(chǎn)品、聯(lián)合開展跨境旅游執(zhí)法、聯(lián)合做好跨境旅游演藝交流、聯(lián)合開展跨境旅游培訓）為重點，與越南芒街共建跨境旅游合作區(qū)［9］。

2.建立健全跨境旅游安全管理機制。旅游安全是旅游業(yè)的基礎條件，是跨境旅游的根本保障。旅游安全合作須在政府牽頭下，整合安全力量，強化各國睦鄰友好關系，最大限度地實現(xiàn)旅游安全。要把國家間旅游安全合作貫穿旅游管理全過程，加強前瞻性預警，增強應對處置能力，有效應對旅游安全問題，建立完善預警、救援、補救機制。預警機制側重宣傳教育，雙方共同編制宣傳手冊，介紹旅游安全問題、各國緊急救援電話、外交機構聯(lián)系方式等信息，建立旅游服務機構、維護跨境旅游信息平臺，為游客提供各國旅游有關信息，實現(xiàn)旅游信息共享。救援應在領事協(xié)作機制下，由各國應急管理部門、企業(yè)共同進行應急處理。由駐外領事與所在國統(tǒng)籌協(xié)調，對接醫(yī)療、警務，推進事件處理。補救是合理進行責任認定及善后賠償，減少安全事件對當?shù)芈糜斡绊憽？傊缇陈糜伟踩芾頇C制應做到有主體、有實施、有監(jiān)督，才能有效應對旅游安全問題，保障旅游平穩(wěn)有序。

3.搭建多層次跨境旅游管理平臺。中國《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出深化旅游國際合作，打造跨國跨境旅游帶。多層次跨境旅游合作平臺及機制是跨境旅游合作的必要基礎。以中國—東盟博覽會、中國—東盟商務與投資峰會、中國—東盟中心為代表的多邊合作機制為中國—東盟政府、旅游協(xié)會、旅游企業(yè)合作提供了良好的基礎，政府、行業(yè)、企業(yè)等旅游參與者應共同構建合作平臺，推進區(qū)域旅游一體化發(fā)展。一是決策政策平臺。通過政府高層官員的定期會晤磋商機制，為跨境旅游合作確定年度主題，通過平臺發(fā)布制定的政策及重大合作項目。二是項目管理平臺。構建國際合作論壇平臺，依托中國—東盟博覽會、中國—東盟旅游合作論壇以及“一帶一路”國際合作高峰論壇等國家間合作平臺規(guī)劃項目，通過雙邊國際旅游合作論壇落實項目。地方層面，可通過我國廣西、云南等省區(qū)與越南、緬甸、老撾的地方政府舉辦跨境旅游合作博覽會來推進項目合作及落實。三是執(zhí)行監(jiān)督平臺。政府、行業(yè)協(xié)會合作設立跨境旅游執(zhí)行監(jiān)督機構，用于落實政策、推動項目、協(xié)調沖突，規(guī)范旅游市場，保障游客權益，引導企業(yè)旅游合作。2017年云南開展中老、中緬、中越跨境旅游合作區(qū)建設方案的編制工作，編制完成《云南省邊（跨）境旅游專項規(guī)劃》。2022年云南省政府發(fā)布《云南省“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》，提出建設沿邊跨境文化旅游帶，促進跨境旅游要素流動便利化，打造跨境旅游新業(yè)態(tài)新產(chǎn)品，建設成為中國面向南亞東南亞人文交流中心，區(qū)域性國際旅游目的地和集散地［10］。合作平臺可為跨境旅游提質增效注入動力。

4.改善中國與東盟國家跨境旅游基礎設施。一是通過航空、鐵路、公路相互連接，把旅游核心城市、邊境城市連接起來，尤其要完善公路旅游網(wǎng)，確?！白詈笠还铩蓖〞?。二是依托國際貨幣基金組織、亞洲基礎設施投資銀行等國際金融機構，設立旅游基礎設施建設基金。通過 PPP（政府和社會資本合作）等方式，政府、企業(yè)、金融機構共同融資，投入中國—東盟互聯(lián)互通項目建設。三是整合移動互聯(lián)網(wǎng)，建立旅游安全信息平臺，及時發(fā)布旅游安全預警信息，確保政府、經(jīng)營者、游客信息暢通?？缇陈糜魏献餍畔⑵脚_為旅游商家和旅游者提供法律政策、業(yè)界動態(tài)、旅游資源、旅游合作項目等多種信息，如攜程網(wǎng)、同程網(wǎng)、途牛網(wǎng)推出中國—東盟跨境旅游板塊，為中國游客赴東盟旅游提供參考信息和多樣化的旅游產(chǎn)品。

5.聯(lián)合推動跨境旅游營銷。首先，各國政府共同制定跨境旅游發(fā)展戰(zhàn)略，積極引導企業(yè)制定規(guī)劃、措施，支持聯(lián)合營銷，共同開發(fā)新的旅游產(chǎn)品。如中越兩國政府于2015年簽署《關于合作保護和開發(fā)德天—板約旅游資源的協(xié)定》，中越德天—板約瀑布跨境旅游合作區(qū)成為中國首個跨境旅游合作區(qū)［11］。其次，旅游行業(yè)協(xié)會應充分發(fā)揮橋梁作用，有效溝通政府與企業(yè)。旅游行業(yè)協(xié)會應發(fā)揮資源交流渠道作用，促進旅游企業(yè)與其他企業(yè)聯(lián)合，拓展聯(lián)合項目范圍。最后，旅游企業(yè)間應注意產(chǎn)品、項目聯(lián)合挖掘，積極拓展跨境業(yè)務。

6.構建跨境旅游執(zhí)法管理銜接。游客出境入境管理、服務及旅游內容的規(guī)范、消費糾紛處理需要各方相互協(xié)調。由于跨境旅游旅游地、出發(fā)地、經(jīng)過地的法律制度、行政管理不同，建構跨境旅游執(zhí)法管理合作體系，可促進跨境旅游順利開展。執(zhí)法合作體系可由警察機關、邊防管理部門、文旅部門、檢察部門等共同組成。一方面，依據(jù)本國法律對跨境旅游的主體、行為進行規(guī)范管理；另一方面，不同國家的執(zhí)法部門要對跨境旅游中的違法犯罪開展執(zhí)法協(xié)作，共同保障旅游者合法旅游，規(guī)范旅游公司、導游、酒店、交通依規(guī)依法提供服務。

（三）優(yōu)服務：提升中國—東盟跨境旅游服務保障水平

旅游服務質量是旅游業(yè)內在屬性，是企業(yè)的核心競爭力，是衡量行業(yè)發(fā)展水平的重要指標。因此，服務可以說是跨境旅游的關鍵?？缇陈糜巫鳛橐粋€復雜的系統(tǒng)，各機構、各公司、從業(yè)人員都需要高度重視服務，不斷豐富服務內容，提高服務標準。提升中國—東盟跨境旅游服務保障水平，需要各國有關部門、機構、組織共同發(fā)揮作用，暢通跨境旅游環(huán)節(jié)，從而推動跨境旅游高質量發(fā)展。

1.豐富跨境旅游內容，更好地滿足旅游者的旅游需求。自由行是旅游者深度感受異國風情的方式之一。據(jù)統(tǒng)計，報名自由行產(chǎn)品出境游的人次占比接近40%，表明旅客更傾向于深度體驗和個性化的出游方式。2015年廣西憑祥市開通了中越跨境自行車騎游線路，豐富了中國—東盟跨境游內容［12］。2016年至2018年通過攜程預訂當?shù)叵驅У挠慰湍暝龇_到67%［13］。

2.深入推進保險在跨境旅游中的服務保障作用。保險規(guī)避跨境旅游風險是當前旅游的基本內容。近年來，境外旅游保險產(chǎn)品的投保人數(shù)年增長近40%。提供應急援助也成為旅游企業(yè)的必備項目。攜程率先在APP提供了7×24小時“全球旅行SOS”服務。泰國為通過SOS平臺求助咨詢最多的旅游目的地，其他還有東南亞、歐洲、美國、日本、韓國等［14］。旅游過程中，不同類型的意外事件都不可避免地影響旅游體驗，而旅行者也會被各類意外事件所困擾。在跨境旅游中推行旅游保險是很多旅行社的必推項目。把旅游保險納入跨境旅游管理內容，管理監(jiān)督方要在監(jiān)管中加強對保險條款合法性、合理性的審查，要求每個旅游人員都必須簽訂保險合同，防止旅行人員發(fā)生意外時，權益不能得到保障。

3.利用科技發(fā)展提高跨境旅游舒適度。公安機關應利用科技發(fā)展帶來的優(yōu)勢，以“互聯(lián)網(wǎng)＋警務”大數(shù)據(jù)應用理念為引領，搭建邊境游自助辦理系統(tǒng)，完成出入境核驗由傳統(tǒng)人工辦理到創(chuàng)新自助辦理的轉變，方便游客快速通關，進入旅游目的國。通過云計算，進一步為自駕游提供人性化管理，為人員、車輛進出邊境、駕駛人員在目的國的駕駛資格核驗提供便捷服務。如廣西防城港市在國際醫(yī)學開放試驗區(qū)、東興國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)和跨境經(jīng)濟建設合作區(qū)、防城港邊境旅游試驗區(qū)主動對接RCEP，做強做優(yōu)做大跨境旅游等現(xiàn)代服務業(yè)，探索中國—東盟自貿(mào)區(qū)“兩國一檢”通關新模式。

4.不斷挖掘自身潛力，為跨境旅游提供便民措施。一是簡化跨境旅游辦證流程。實行網(wǎng)上申請、后臺審批，解決排隊時間長、手續(xù)復雜、調閱資料慢等難題，實現(xiàn)一次申報、全程辦結。二是簡化臨時入境機動車牌證辦理手續(xù)。邊境公安機關應與海關實現(xiàn)跨國自駕車通關互認，海關或公安交管部門對入境車輛的唯一性出具結論，雙方互認。三是推行“一站式”通關。允許邊境居民持雙方認可的有效證件，依法在指定范圍內自由通行。在游客出入境較為集中的口岸試點“一地兩檢”“一站式”通關模式，設置團隊游客綠色通道等［15］。

（四）謀合作：中國—東盟跨境旅游綜合治理的重要環(huán)節(jié)

1.推進跨境旅游合作區(qū)建設?？缇陈糜魏献鲄^(qū)建設是中國與周邊國家進行旅游合作的重要載體。推進跨境旅游合作區(qū)建設，一是應成立跨境旅游合作區(qū)建設領導小組，商討中越跨境旅游合作區(qū)建設的重要議題。各級政府部門在國家政策引導下，出臺跨境旅游合作區(qū)建設的實施方案或意見等政策文件，為跨境旅游合作區(qū)建設提供政策指導。就中國來說，2015年發(fā)布的《國務院關于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》，以及2016年國家旅游局（2018年改為文化和旅游部）等八部門印發(fā)的《關于加快推動跨境旅游合作區(qū)工作的通知》《跨境旅游合作區(qū)建設指南》等啟動跨境旅游合作區(qū)建設。二是設計、建設跨境旅游線路。隨著旅游需求由傳統(tǒng)的觀光旅游向休閑旅游、度假旅游、體驗旅游轉變，跨境旅游合作區(qū)可以開發(fā)自駕游、郵輪游、民俗體驗游、生態(tài)游、特色游等新興旅游產(chǎn)品，探索開通跨境自駕游、房車游、旅居游等，增加游客綜合消費，進而創(chuàng)造更好的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益。例如，可打造中國桂林-中國東興-越南芒街-越南下龍灣等精品跨境旅游線路并常態(tài)化，跨境旅游以中國東興—越南芒街跨境自駕游、中國桂林—越南下龍灣跨國自駕游、越南—芒街一日游、芒街—下龍灣兩天三晚游為主。

2.進一步推進跨境旅游基礎設施互聯(lián)互通和信息網(wǎng)絡化。一體化交通網(wǎng)絡是跨境旅游共同市場的基本條件之一。一方面，應推進跨境旅游交通路線對接。構建多層次跨境旅游交通合作，以重要旅游城市為一級樞紐，以邊境口岸城市和主要景點為次級樞紐，構建不同層級跨境旅游運輸體系。另一方面，應建立跨境旅游信息服務平臺，實現(xiàn)旅游信息共享，為各國跨境旅游參與者提供信息服務。各國共同建設跨境旅游信息服務平臺，成立信息服務機構，搜集、整理和發(fā)布旅游服務信息。中國—東盟可合作打造旅游APP和網(wǎng)頁，把旅游信息發(fā)布、酒店預訂、信息咨詢等功能整合起來，統(tǒng)一開展信息發(fā)布、宣傳、建設維護，統(tǒng)一發(fā)布景區(qū)景點、接待導游、餐飲住宿等信息，不斷深化跨境旅游電子商務合作，同步完善旅游實時信息動態(tài)。

3.進一步推進跨境旅游空間結構一體化合作。在RCEP等多邊合作機制下，不斷密切中國—東盟經(jīng)濟圈內涵，把跨境旅游合作作為合作內容新亮點，規(guī)劃跨境旅游多層面空間。

第一，發(fā)展跨境旅游支撐體系。旅游規(guī)劃應注重自然旅游資源和人文旅游資源、動態(tài)景觀和靜態(tài)景觀的融合，增強游客的參與性與體驗性，共同打造特色化、差異化和體驗化的邊境旅游產(chǎn)品體系。按照旅游資源條件、現(xiàn)有設施及發(fā)展可能性等綜合因素，在各國邊境地區(qū)旅游區(qū)域，圍繞旅游中心樞紐點、次中心節(jié)點城市，暢通旅游交通線，搭建旅游空間體系，開展跨境旅游全要素合作。

第二，探索搭建跨境旅游合作體?？缇陈糜魏献鲃恿碓从诨ダ糙A目標，定期磋商與協(xié)調機制可以促進有關目標的實現(xiàn)。投資商、旅游公司、酒店等協(xié)商可協(xié)調各方利益，減少無序競爭。各國共同規(guī)劃旅游項目，開發(fā)旅游宣傳、旅游線路、旅游產(chǎn)品、完善交通互聯(lián)等，逐步形成旅游全要素體系。發(fā)展旅游公司等市場組織、行業(yè)協(xié)會等服務主體，為跨境旅游發(fā)展提供市場基礎。

第三，推進跨境旅游共同市場建設，逐步實現(xiàn)旅游服務貿(mào)易跨境流動，優(yōu)勢互補。一是繼續(xù)推進跨境旅游投資，把跨境旅游投資作為投資新領域。越南、緬甸和老撾等東盟國家旅游資源豐富，但經(jīng)濟基礎薄弱，旅游基礎設施投資不足，迫切需要國外資金進行投資，隨著“一帶一路”建設的推進，中國公司在周邊國家投資旅游基礎設施增加，跨境旅游投資必定成為今后合作的重點方向。鼓勵民間組織、行業(yè)協(xié)會等加入跨境旅游合作區(qū)建設；建立協(xié)調聯(lián)絡機制，溝通邊民、企業(yè)和政府間的利益訴求，提供優(yōu)化方案和政策建議。充分利用亞洲基礎設施投資銀行、“一帶一路”基金以及國際援助項目貸款等多種渠道的資金支持。各國政府、旅行社、交通運輸企業(yè)和投資基金等主體參與跨境旅游設施投融資。二是發(fā)展特色服務業(yè)，形成中國—東盟跨境旅游特色。一方面，建設民族文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成文化產(chǎn)業(yè)、文化消費、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)鏈條，打造集聚效應明顯、孵化功能突出的特色文化產(chǎn)業(yè)基地、園區(qū)和集群。另一方面，大力開發(fā)邊民服務外包、會展服務、金融服務等服務貿(mào)易，提高邊民收入水平。

第四，推進跨境旅游政策合作。建立跨境旅游協(xié)作機制，為跨境旅游合作提供機制保障。以瀾湄合作機制為基礎，建立跨境旅游協(xié)作組織機構。通過各方共同參與、平等協(xié)商、共同咨詢決策推動跨境旅游合作；簡化旅游簽證手續(xù)，便利人員通關，提升旅游服務貿(mào)易自由化和便利化；探索建立健全跨境旅游監(jiān)管機制。成立監(jiān)管統(tǒng)一組織機構，按照共同政策，共同開展跨境旅游聯(lián)合執(zhí)法。

第五，加強跨境旅游人才培養(yǎng)。加強跨境旅游人員技能培訓，提供旅游人才儲備。按照產(chǎn)業(yè)人才需求，加強跨境旅游職業(yè)培訓合作，培養(yǎng)專業(yè)化的跨境旅游專門人才。各國共同培養(yǎng)旅游人才，構建跨境旅游共同育人機制。中國與東盟國家開展人才培養(yǎng)交換項目，派員到對方學習，掌握對方語言，了解對方文化，為開展跨境旅游服務工作打好基礎［16］。發(fā)揮我國廣西和云南與東盟國家相鄰優(yōu)勢，聯(lián)合高校、教育機構、產(chǎn)業(yè)組織、社會組織等優(yōu)勢資源，構建合作教育體系。在此基礎上，跨境各國要繼續(xù)深化跨境旅游人才社會支撐，以社會資本為核心，建立企業(yè)實習培訓基地。將旅游、小語種等專業(yè)作為旅游人才核心專業(yè)，逐步拓展其他有關專業(yè)，將國際合作、法律、行政管理等專業(yè)納入合作旅游人才隊伍培養(yǎng)工作中。

4.加強跨境旅游安全合作。安全是跨境旅游的保障之一。各國共同維護好安全形勢，有助于跨境旅游發(fā)展。目前，雖然中國—東盟各國社會經(jīng)濟條件存在差異，但各國對自然犯的法律標準十分相似，基本認定為犯罪。各國警方通常采用打擊態(tài)度。但是，對于法定犯，各國的法律規(guī)定不同，因而容易在執(zhí)法中產(chǎn)生出入。近年來，電信詐騙、涉毒涉槍等問題在境內外的處理偏差較大。在跨境旅游中，涉賭、涉黃等問題常常干擾良好的旅游社會體系形成，為此，下一步，中國—東盟各國執(zhí)法部門應繼續(xù)加強執(zhí)法合作。首先，各國應積極研討，形成一致法律標準，以利于法律適用、法律執(zhí)行采用近似的標準，營造安全的旅游環(huán)境。其次，應形成相對統(tǒng)一的執(zhí)法尺度。各國的執(zhí)法要求、習慣都存在較大出入，各國執(zhí)法部門要多開展研討，坦誠交流本國的執(zhí)法情況，力爭在旅游管理中采取相似的執(zhí)法措施。最后，應積極推進各層級旅游主管、從業(yè)者、執(zhí)法管理交流，共同解決跨境旅游中普遍面臨的問題，形成規(guī)范的執(zhí)法規(guī)范。

綜上，跨境旅游是我國對外交往合作的新興領域，對于提高我國在國際社會的影響力，培養(yǎng)發(fā)展民眾情感具有十分重要的意義。“一帶一路”、RECP、“10＋3”等機制為我國與東盟各國開展經(jīng)濟文化合作提供了多種有利平臺。各國政府、執(zhí)法部門、旅行公司、從業(yè)者按照法律法規(guī)要求，合作推進跨境旅游。通過發(fā)揮各自優(yōu)勢，依托現(xiàn)代技術、傳統(tǒng)優(yōu)勢，在完善跨境旅游各要素的同時，塑造旅游公民、旅行企業(yè)安全環(huán)境，進一步推動跨境旅游健康發(fā)展。