譚亮亮

（延安大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，陜西 延安 716000）

中央政策的有效擴(kuò)散是黨和政府推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是全面深化改革加快構(gòu)建新發(fā)展格局推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的基本保障。中央政策的有效擴(kuò)散既需要頂層設(shè)計(jì)層面的精準(zhǔn)施策，也需要地方政府結(jié)合實(shí)際敢于擔(dān)當(dāng)勇于創(chuàng)新，在領(lǐng)會(huì)貫徹落實(shí)政策的過程中既能與中央政策精神保持高度一致，又能主動(dòng)識(shí)變應(yīng)變求變創(chuàng)造地方成功治理經(jīng)驗(yàn)，做到原則性與靈活性相統(tǒng)一。為此，厘清地方政府在政策擴(kuò)散過程中實(shí)現(xiàn)治理創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范的內(nèi)外機(jī)理是解決問題的關(guān)鍵所在。

一、政策擴(kuò)散過程中地方政府的再創(chuàng)新表征

自分稅制改革后，中央政府給予地方政府更大的自主權(quán)限，并同時(shí)通過更具綜合性的績(jī)效考評(píng)制度對(duì)其權(quán)限運(yùn)用進(jìn)行監(jiān)督，這就使得中央與地方之間的關(guān)系呈現(xiàn)M型結(jié)構(gòu)［1］。地方政府為獲得中央后續(xù)更優(yōu)資源投入和平臺(tái)支持，也為充分完成地方領(lǐng)導(dǎo)者自我政績(jī)考核要求，其在半自主權(quán)力配置下將更積極主動(dòng)地通過合規(guī)化創(chuàng)新來提升業(yè)績(jī)成效。由此，圍繞具有流動(dòng)性的資源要素或政治利益而展開競(jìng)爭(zhēng)，以增強(qiáng)區(qū)域自身的優(yōu)勢(shì)與動(dòng)力，也成為各地方政府工作的重心。在保持政治合理性、經(jīng)濟(jì)效益性的前提下，以中央政策要求為指導(dǎo)結(jié)合區(qū)域自身實(shí)況進(jìn)行必要的策略、規(guī)劃延伸與創(chuàng)新，既可保證對(duì)中央指示的充分響應(yīng)，又可實(shí)現(xiàn)地方治理的創(chuàng)新變革，地方領(lǐng)導(dǎo)者在政策再創(chuàng)新過程中表現(xiàn)出的獨(dú)到眼光、務(wù)實(shí)思維和創(chuàng)新視角亦可為其贏得上級(jí)肯定。基于此，地方政府治理創(chuàng)新在保證其合法合規(guī)化的前提下，將主要借力中央政策指示向下擴(kuò)散的過程而嵌入地方特色，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)治理目標(biāo)、工具與行為的系列突破變革。相關(guān)研究也指出，在一定程度上，改革可被視為政府不斷進(jìn)行政策創(chuàng)新，并將成功的政策在全國(guó)廣泛推廣的過程［2］。這進(jìn)一步證明，回歸地方政策再創(chuàng)新而探討地方政府治理變革，存在理論合理性和實(shí)踐合理性。

關(guān)于政策擴(kuò)散的探討由來已久，學(xué)者普遍認(rèn)為學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、模仿、強(qiáng)制和社會(huì)建構(gòu)是其完成實(shí)施的主要機(jī)制［3］。在政策擴(kuò)散過程中地方政府基于不同的治理目標(biāo)也將表現(xiàn)出不同的行為舉措。純粹的復(fù)制、模仿也是政策擴(kuò)散行為的一種，但難以帶來區(qū)域治理的突破變革，在缺少對(duì)地方特色與迫切訴求的考量下，如此政策擴(kuò)散往往只是為了完成上級(jí)任務(wù)安排，地方政府本身缺乏深入運(yùn)用和追求績(jī)效方面的動(dòng)力，僅僅只是實(shí)現(xiàn)Strebel所提出的象征性采納或消極性采納兩種結(jié)果［4］。有效的政策擴(kuò)散應(yīng)帶來Rose所提出的混合、合成與啟發(fā)效果［5］，實(shí)現(xiàn)Strebel提出的工具性采納、觀念性采納結(jié)果。這不僅是“政策再構(gòu)建”，更是地方政府治理過程的調(diào)適、完善與變革。延循這一觀念，有效的政策擴(kuò)散既要求地方政府認(rèn)真學(xué)習(xí)、領(lǐng)會(huì)上級(jí)要求，還要在此基礎(chǔ)上結(jié)合區(qū)域問題進(jìn)行應(yīng)對(duì)解決。政策擴(kuò)散的預(yù)期效果將直接決定于地方政府在此過程中的再創(chuàng)新行為實(shí)施。

第一，認(rèn)知理念層面的動(dòng)態(tài)更新。政策由上到下擴(kuò)散，其首要目的即實(shí)現(xiàn)中央指令的迅速廣泛傳達(dá)。就政策內(nèi)容本身來說，其往往并非關(guān)乎細(xì)枝末節(jié)的議案操作，而是宏觀層面的方向指導(dǎo)，中央關(guān)于社會(huì)形勢(shì)、發(fā)展趨勢(shì)等的研判都將通過政策擴(kuò)散過程及時(shí)傳達(dá)給地方。地方的有效回應(yīng)就不應(yīng)只是形式上的學(xué)習(xí)、了解，更應(yīng)表現(xiàn)在及時(shí)動(dòng)態(tài)更新地方發(fā)展規(guī)劃和把握方向等方面。隨著中央政策向下的擴(kuò)散傳遞，地方領(lǐng)導(dǎo)者再次研判區(qū)域潛在優(yōu)劣勢(shì)和機(jī)遇風(fēng)險(xiǎn)，在受到上級(jí)政策啟發(fā)與警示的基礎(chǔ)上，主動(dòng)審視自我眼光思維視角的先進(jìn)性與動(dòng)態(tài)性。有效的政策擴(kuò)散應(yīng)能帶動(dòng)地方政府實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新宏觀規(guī)劃和階段設(shè)計(jì)，助力地方領(lǐng)導(dǎo)者始終保持動(dòng)態(tài)發(fā)展眼光對(duì)區(qū)域性問題進(jìn)行關(guān)聯(lián)性、挖掘性思考，繼而保證地方政府規(guī)劃的可持續(xù)推進(jìn)。

第二，工具技術(shù)層面的創(chuàng)新吸收。有效的政策擴(kuò)散不僅可以起到認(rèn)知啟發(fā)的效果，還可通過在發(fā)達(dá)地區(qū)推廣采用先進(jìn)模式和科技方法助力工具技術(shù)層面帶動(dòng)其他區(qū)域。地方政府在有效響應(yīng)、回應(yīng)中央政策的過程中，應(yīng)善于通過抓取先進(jìn)理念、先進(jìn)工具和技能方法等而加速本區(qū)域技術(shù)更新?lián)Q代，以更積極主動(dòng)的學(xué)習(xí)精神、吸收借鑒態(tài)度，壓縮不必要的試錯(cuò)實(shí)踐過程。在靈活、精準(zhǔn)吸納運(yùn)用過程中加速對(duì)外部先進(jìn)事物的內(nèi)部轉(zhuǎn)化，體現(xiàn)在地方治理過程中即表現(xiàn)為政府面對(duì)新興事物時(shí)的超強(qiáng)學(xué)習(xí)力、吸收力和轉(zhuǎn)化運(yùn)用力，以及區(qū)域企業(yè)等微觀組織的生產(chǎn)力快速提升。

第三，目標(biāo)追求層面的主動(dòng)拔高。源自中央的政策指示意在加速社會(huì)發(fā)展并有效保障民眾利益、積極回應(yīng)創(chuàng)新需求，這就決定了政策自上而下將不斷傳遞出更高要求、更新觀念和更先進(jìn)行為舉措。地方政府的有效回應(yīng)表現(xiàn)在其表現(xiàn)出積極向上性，而非被動(dòng)應(yīng)付下的表面改觀與形式創(chuàng)新。立足于政策擴(kuò)散過程而實(shí)施的地方政府治理創(chuàng)新，從目標(biāo)追求層面就需表現(xiàn)出顯著的自我挑戰(zhàn)性，地方干部在深刻領(lǐng)會(huì)中央創(chuàng)新要求的基礎(chǔ)上應(yīng)以自我的敢于挑戰(zhàn)、率先變革而積極表態(tài)。在自信自強(qiáng)和高目標(biāo)追求的精神激勵(lì)下，充滿干勁、敢于成為變革突破的排頭兵，以更為積極、主動(dòng)和深入的創(chuàng)新行為回應(yīng)中央政策指令。

第四，思維模式層面的開放包容。政策擴(kuò)散的過程是否能產(chǎn)生積極促動(dòng)和啟發(fā)效應(yīng)，事實(shí)上首先決定于地方干部的思維模式。唯有保證其具備必要的開放包容性，才可能通過了解外來新興事物而有所收獲、靈活運(yùn)用。這也就意味著，可產(chǎn)生再創(chuàng)新行為效應(yīng)的政策擴(kuò)散，可有效改觀地方領(lǐng)導(dǎo)者的思維想法。中央既通過新目標(biāo)、新要求改變地方政府封閉式地堅(jiān)守既定模式的行為，也通過推廣新知識(shí)、新技術(shù)啟發(fā)地方干部及時(shí)更新自我知識(shí)儲(chǔ)備。卓越優(yōu)先的地方干部在接收到中央政策指令要求的第一時(shí)間，將會(huì)首先通過學(xué)習(xí)了解新事物而改善、調(diào)適自我思維理念上的滯后部分，甚至重塑對(duì)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和方向的定位，表現(xiàn)出超強(qiáng)的包容、吸收與運(yùn)用能力。

二、基于政策擴(kuò)散的再創(chuàng)新行為影響因素分析

基于政策擴(kuò)散的地方政府治理創(chuàng)新，其行為表征既有認(rèn)知、思維層面的動(dòng)態(tài)更新與自我提升，也有工具技能層面的變革突破，更為直觀的體現(xiàn)之一即為地方政策在中央政策的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的再創(chuàng)新行為，也即地方政府將根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H和推行條件，對(duì)中央原有政策進(jìn)行調(diào)適、修改，使修改后的政策更具可操作性和指向性。地方政府基于中央指令所展開的系列活動(dòng)也離不開必要的策略計(jì)劃指引，對(duì)政策內(nèi)容本身進(jìn)行再創(chuàng)新事實(shí)上也就是對(duì)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)、內(nèi)容安排和工具選擇等進(jìn)行創(chuàng)新規(guī)劃。從這一概念內(nèi)涵出發(fā)，地方政府就中央政策所進(jìn)行的再創(chuàng)新，其意在實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的公共政策設(shè)計(jì)，強(qiáng)化中央指令在地方的可落實(shí)性，繼而高效回應(yīng)外部環(huán)境、滿足民眾需求、加速地區(qū)發(fā)展。易言之，有效的政策擴(kuò)散應(yīng)通過地方政府的再創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)上級(jí)指令要求與組織環(huán)境的更為適配與深度嵌入，使策略規(guī)劃可落地實(shí)施、服務(wù)區(qū)域發(fā)展。新制度主義進(jìn)一步將組織環(huán)境細(xì)分為技術(shù)環(huán)境與制度環(huán)境，其中，技術(shù)環(huán)境重在實(shí)現(xiàn)組織效率機(jī)制構(gòu)建與完善，制度環(huán)境強(qiáng)調(diào)組織運(yùn)行發(fā)展的合乎規(guī)則。不僅如此，組織行為事實(shí)上還受到橫向、縱向?qū)用嫫渌黧w的影響，如同級(jí)間的配合與影響，以及上級(jí)的命令與支持。WALKER、ZHU、BERRY等研究指出，政策擴(kuò)散過程就將受到來自內(nèi)外部因素的雙重影響，且作用路徑亦呈現(xiàn)出橫向、縱向兩個(gè)層面［6-8］?；诖?，考慮到政策擴(kuò)散對(duì)地方政府治理行為的影響表現(xiàn)在策略指引和行為變革兩個(gè)方面，著眼于中央指令在地方的更充分落實(shí)，屬于對(duì)組織環(huán)境的高效回應(yīng)，則選擇組織內(nèi)部因素、組織外部因素和組織間關(guān)系構(gòu)建分析模型。

（一）組織內(nèi)部因素

既有研究對(duì)地方政府治理創(chuàng)新進(jìn)行了深入且廣泛的研究，探討了從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)到區(qū)域優(yōu)勢(shì)，再到人口規(guī)模、行政級(jí)別等因素，并發(fā)現(xiàn)了這些因素對(duì)地方變革突破的影響。而基于政策擴(kuò)散過程探討區(qū)域創(chuàng)新，其作用于地方治理改善的路徑方式即策略引領(lǐng)、思路拓展、視野創(chuàng)新和工具變革，是發(fā)端于主導(dǎo)者、指引者的革新繼而不斷擴(kuò)散、傳播正向效力，影響更多群體成員和主體單位。這就需要將組織內(nèi)部因素的分析更細(xì)致地聚焦于治理行為的指揮者——地方領(lǐng)導(dǎo)干部，其作為中央指令政策的首位接受人和解讀人，個(gè)人理解力、領(lǐng)悟力和解釋力都將直接決定政策向下擴(kuò)散傳播的效果。更深入地說，地方領(lǐng)導(dǎo)者作為政策的直接采納者，其對(duì)上級(jí)指示要求持何種態(tài)度，將直接影響后續(xù)的政策推進(jìn)，更具創(chuàng)新性、創(chuàng)造性的干部將更偏好采取積極手段試錯(cuò)實(shí)踐、大膽嘗試而用活中央政策；相反，保守封閉者則唯恐在政策試點(diǎn)或?qū)嵺`中有所“出格”而亦步亦趨，極力排斥一切創(chuàng)新性變革舉措。除“地方領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)”這一影響因素外，地方政府自身的經(jīng)驗(yàn)積累狀況也是影響其治理創(chuàng)新的重要因素，改革突破越積極的地方政府，其往往越是基礎(chǔ)雄厚、策略豐富且膽大心細(xì)，善于精準(zhǔn)抓取中央指令的要義實(shí)質(zhì)而迅速回應(yīng)，更容易推進(jìn)政策創(chuàng)新、行為創(chuàng)新；越是不善于探索、實(shí)踐者，越是無法細(xì)化、延伸中央政策，其往往只能是依葫蘆畫瓢的形式呼應(yīng)、宏觀“設(shè)計(jì)”。

（二）組織外部因素

地方政府想要在上級(jí)政策擴(kuò)散過程中實(shí)現(xiàn)策略議案和組織環(huán)境的更精準(zhǔn)契合，更精準(zhǔn)地回應(yīng)社會(huì)訴求并應(yīng)對(duì)問題，就需要更全面地了解公眾輿論、公眾需求。不僅如此，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的信息平臺(tái)建設(shè)和多元主體參與情況都將影響政策擴(kuò)散效力和政策再創(chuàng)新。具體而言，地方政府了解掌握區(qū)域內(nèi)民眾訴求和輿論氛圍的程度，將直接決定其政策再創(chuàng)新的方向與內(nèi)容選擇，唯有精準(zhǔn)獲取民眾最迫切需求、了解區(qū)域優(yōu)劣勢(shì)和社會(huì)群體感受，才可正確把關(guān)地方政策的調(diào)適、創(chuàng)新，真正將中央先進(jìn)指令和目標(biāo)指引與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合，延伸為適用于地方的系列變革設(shè)計(jì)與行為安排。而區(qū)域內(nèi)主體力量的參與度又決定了地方政府創(chuàng)新的深入度與可持續(xù)性，如何才能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)多元主體參與其中？減少政府與非政府組織間的信息不對(duì)稱就是關(guān)鍵之一，更為先進(jìn)的信息平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)將有助于主體間資源、信息共享，也更能提升組織運(yùn)行效率。敢于用活中央政策而積極創(chuàng)新變革者，往往正是憑借自我先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和平臺(tái)工程，首先保證了更為全面的信息覆蓋與數(shù)據(jù)、資源共享，為多元社會(huì)主體參與區(qū)域問題治理提供豐富的路徑渠道。由此，既實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)需求的充分了解，也充分調(diào)動(dòng)了更廣泛社會(huì)群體參與治理的積極性，為地方政府治理創(chuàng)新提供了有力的資源、人力和信息支撐。

（三）組織間關(guān)系

政策主體在政策實(shí)施運(yùn)用中產(chǎn)生決定性影響，政策主體對(duì)政策環(huán)境的感受將直接影響其對(duì)政策采納、推廣與再創(chuàng)新行為，政策主體間的關(guān)系與互動(dòng)則直接作用于政策擴(kuò)散的周期、深度與效果。就地方政府治理創(chuàng)新而言，其在接到中央指令要求的第一時(shí)間將首先通過自我壓力感受、中央信號(hào)強(qiáng)弱和措施配套情況來判斷自我響應(yīng)的速度與力度。來自中央政府的強(qiáng)力施壓將直接加速地方政府的行為響應(yīng)，中央政府強(qiáng)烈的信號(hào)釋放則會(huì)精準(zhǔn)指引地方政府的政策演進(jìn)。同樣，更為完備的配套措施同步推進(jìn)則會(huì)增強(qiáng)地方政府再創(chuàng)新的信心與激情。不僅如此，同級(jí)別地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)氛圍和強(qiáng)度也將影響地方治理創(chuàng)新的投入性，鄰近地方政府越是對(duì)中央政策表現(xiàn)出積極響應(yīng)態(tài)度且政策再創(chuàng)新、行為創(chuàng)新效果明顯，干部政績(jī)顯著，則對(duì)其他地方政府的激勵(lì)效果也越明確，越容易產(chǎn)生群體性改善效應(yīng)。由此，基于政策擴(kuò)散過程風(fēng)險(xiǎn)組織間關(guān)系對(duì)地方政府治理創(chuàng)新的影響，其將主要通過中央政策指令強(qiáng)弱、上級(jí)施壓力度和同級(jí)橫向競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度發(fā)揮作用。

三、政策擴(kuò)散過程中政府治理創(chuàng)新的內(nèi)在機(jī)理

從政策擴(kuò)展視角分析地方政府治理創(chuàng)新，切入點(diǎn)就在于對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部能力思維、目標(biāo)追求等的深入探討，立足政策主體視角和感受審視不同的政策擴(kuò)散過程與結(jié)果。地方領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自我責(zé)任履行、服務(wù)貢獻(xiàn)的定位，以及對(duì)治理成效和社會(huì)改善情況的追求，將直接影響其對(duì)中央政策的運(yùn)用策略，政策在擴(kuò)散過程中也就會(huì)基于不同的目的意圖呈現(xiàn)出不同的路徑取向。

（一）政策擴(kuò)散過程中治理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯

1.晉升激勵(lì)效應(yīng)。從地方領(lǐng)導(dǎo)的本意與目標(biāo)來看，利用政策擴(kuò)散過程來加速地方治理創(chuàng)新，即在于顯著改善社會(huì)群體利益，使人民產(chǎn)生更強(qiáng)獲得感和幸福感，同時(shí)通過區(qū)域政策再創(chuàng)新、行為變革和績(jī)效改善，促使地方發(fā)展成效更顯著而得到中央認(rèn)可。從政策再創(chuàng)新的視角來看，地方政府立足中央指示而進(jìn)行的政策內(nèi)容延伸、調(diào)適與變革，本就力求政策在區(qū)域內(nèi)的全面落地，并將相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)推到“臺(tái)前”［9］。對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部而言，這不僅可以為地方發(fā)展贏得更大的政策空間和資源支持，也可帶來自我層面的發(fā)展而獲得更優(yōu)晉升平臺(tái)。加之，同級(jí)地方政府間本就存在隱性競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，地方領(lǐng)導(dǎo)干部在政策擴(kuò)散中的亦步亦趨、封閉保守更容易使自我陷入不進(jìn)則退的境地。出于對(duì)自我發(fā)展平臺(tái)的保持和更大機(jī)會(huì)的爭(zhēng)取，以及完成上級(jí)所下達(dá)的指令目標(biāo)，地方領(lǐng)導(dǎo)干部將樂于主動(dòng)積極抓取政策擴(kuò)散傳播過程而合規(guī)、有效嵌入創(chuàng)新想法，借力中央指示完成地方治理行為的創(chuàng)新變革。

2.“創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)”情境?，F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展更強(qiáng)調(diào)民眾感受的有效改善與提升，經(jīng)濟(jì)不再是唯一的衡量指標(biāo)，綜合生態(tài)、安全、可持續(xù)性而評(píng)價(jià)地方區(qū)域發(fā)展情況日益成為主流。這就使得地方政府治理不可再遵從傳統(tǒng)模式而只強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出水平的持續(xù)提升，還要考慮投入產(chǎn)出比及綠色化水平的效率等，這對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的綜合引領(lǐng)能力提出更高要求。中央政策在指明前進(jìn)方向并正確定調(diào)的前提下，地方政府的治理水平就尤其體現(xiàn)為報(bào)酬遞增與成本下降基礎(chǔ)上的“創(chuàng)新變革”，同級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)也由曾經(jīng)的拼規(guī)模逐漸轉(zhuǎn)向“創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)”［10］?；谌绱诵蔬壿嫞绾斡米钚〉某杀就度雽?shí)現(xiàn)社會(huì)產(chǎn)能提升并帶來民眾利益的顯著增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)民眾生活幸福感的顯著提升，就成為地方政府領(lǐng)導(dǎo)者的首要責(zé)任。這就促使地方領(lǐng)導(dǎo)干部在政策擴(kuò)散過程中必須結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H而加入獨(dú)到見解和想法，其作為政策主體能否優(yōu)于常人地看到機(jī)遇、風(fēng)險(xiǎn)將直接決定后續(xù)行為實(shí)施的方向，地方政策再創(chuàng)新、行為再創(chuàng)新均將致力于組織運(yùn)轉(zhuǎn)效率和綜合發(fā)展效果的全面提升。

3.樹立權(quán)威目的能力提升?，F(xiàn)代社會(huì)對(duì)政府治理效果的要求已不局限于經(jīng)濟(jì)層面的增長(zhǎng)，而是更強(qiáng)調(diào)全面協(xié)調(diào)兼顧下的效率提升。人民主體觀下，這更具體化為對(duì)民眾創(chuàng)新訴求、迫切要求和多元需求的及時(shí)、有效回應(yīng)，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)致力于民眾獲得感與幸福感的全面提升。從中央政策到地方措施就格外強(qiáng)調(diào)對(duì)區(qū)域現(xiàn)實(shí)問題和特定情況的解決應(yīng)對(duì)，地方領(lǐng)導(dǎo)干部的威信、權(quán)威將不再建立于“毫不出錯(cuò)”的謹(jǐn)小慎微上，而是大膽革新中的敢想敢干；上級(jí)也不再欣賞、認(rèn)同“照抄照搬”式的模仿者，而是青睞并優(yōu)先提拔思維活躍、創(chuàng)新變革者。這就使得政策擴(kuò)散也不再是純粹的任務(wù)下達(dá)，地方領(lǐng)導(dǎo)干部必須通過必要的再創(chuàng)新而有所作為，需要兼顧多種治理需求并提升治理能力。

（二）政策擴(kuò)散中治理創(chuàng)新的一般路徑

政策擴(kuò)散帶來的地方治理創(chuàng)新，既源自地方干部對(duì)自身政績(jī)平臺(tái)的追求，也有中央綜合考核體系的施壓，還不乏同級(jí)政府間的隱性競(jìng)爭(zhēng)所帶來的“內(nèi)卷化”場(chǎng)域。地方領(lǐng)導(dǎo)干部也需要通過精準(zhǔn)回應(yīng)、創(chuàng)新解決區(qū)域?qū)嶋H問題而不斷提升政府威望，以獲得上級(jí)肯定和社會(huì)多元主體力量支持，保證后續(xù)地方發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)健。由此，也就不難看出，出于自身發(fā)展的積極行為往往更具主動(dòng)性，出于上級(jí)施壓或同級(jí)競(jìng)爭(zhēng)而帶來的相對(duì)被動(dòng)反應(yīng)則表現(xiàn)出更強(qiáng)的等待與依賴特征，這類地方政府在治理過程中往往不會(huì)主動(dòng)嘗試，而是觀望、跟隨下的模仿優(yōu)先，即使有所創(chuàng)新變革也存在局部性、表象化。因此，政策擴(kuò)散過程中地方政府治理創(chuàng)新往往表現(xiàn)出引導(dǎo)型、優(yōu)化型和配合型三種不同路徑。

1.引導(dǎo)型創(chuàng)新。這類地方治理創(chuàng)新往往由上級(jí)發(fā)出直接指令并進(jìn)行相應(yīng)行為指導(dǎo)，但有些地方政府并不愿主動(dòng)打破現(xiàn)狀來尋求變革突破，它們?cè)诮邮苤醒胫噶钜蟮倪^程中是被動(dòng)接受上級(jí)提出的新要求、新思路、新方法等而有所配合與回應(yīng)。也正因?yàn)檫@些地方政府自身缺乏變革的動(dòng)力，其所進(jìn)行的行為創(chuàng)新將主要來自上級(jí)直接的安排與指示，對(duì)相關(guān)新型技能工具的采用也源自其他區(qū)域的創(chuàng)新成果，并非它們自身的實(shí)踐、試錯(cuò)結(jié)果。這類地方治理創(chuàng)新具有被動(dòng)性、等待性和借鑒性等特點(diǎn)，因此在政策擴(kuò)散過程中往往較難出現(xiàn)地方政策的再創(chuàng)新，這些地方政府對(duì)中央政策的回應(yīng)也主要是直接采納和直接傳達(dá)，不再進(jìn)行細(xì)化、延伸與創(chuàng)新。除非其在實(shí)施過程中面對(duì)特殊情況確實(shí)難以操作如此宏觀性策略準(zhǔn)則，才會(huì)就政策內(nèi)容的具體適用范圍、方式進(jìn)行相對(duì)細(xì)致的說明。由此也可以看出，引導(dǎo)型創(chuàng)新模式下的地方治理雖然也實(shí)現(xiàn)了對(duì)中央政策的擴(kuò)散與推進(jìn)，但并未把握住宏觀指引和區(qū)域特質(zhì)的深度融合，難以運(yùn)用政策工具加速區(qū)域問題的創(chuàng)新應(yīng)對(duì)。

2.優(yōu)化型創(chuàng)新。當(dāng)?shù)胤秸趨^(qū)域?qū)嶋H問題而迫切需要政策工具予以支持時(shí)，出于對(duì)組織環(huán)境的充分回應(yīng)和有效適配，地方領(lǐng)導(dǎo)干部將更為積極主動(dòng)地“用活”中央政策而能動(dòng)創(chuàng)新。其不僅表現(xiàn)出對(duì)中央指令要求的高效回應(yīng)、積極行動(dòng)，還會(huì)結(jié)合區(qū)域內(nèi)民眾的迫切訴求而優(yōu)化調(diào)適上級(jí)政策的適用范圍和具體方法，對(duì)相對(duì)宏觀、抽象的中央指令進(jìn)行更接地氣的區(qū)域性調(diào)整。有時(shí)中央政府甚至并未要求地方政府完全采納某一政策，地方政府也會(huì)基于區(qū)域發(fā)展實(shí)況和社會(huì)主體感受主動(dòng)進(jìn)行吸收與運(yùn)用，為政策原型注入地方特色和地方智慧。在這類自主優(yōu)化型創(chuàng)新路徑下，地方政府往往會(huì)先就中央政策進(jìn)行政策再創(chuàng)新，結(jié)合區(qū)域目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、技術(shù)工具等從規(guī)劃層面來全面設(shè)計(jì)，管理者將基于對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益和自我政治資本的雙重追求而迅速響應(yīng)、積極行動(dòng)。

3.模仿型創(chuàng)新。不同于被動(dòng)式的引導(dǎo)型創(chuàng)新，也有別于積極主動(dòng)的優(yōu)化型創(chuàng)新，還有一類治理主體既在政策擴(kuò)散中表現(xiàn)出一定的積極性，同時(shí)又限于區(qū)域?qū)嵙?、?jīng)驗(yàn)積累等而不敢大膽試錯(cuò)實(shí)踐，這類地方政府就會(huì)表現(xiàn)出跟隨、模仿式的變革行徑。即在接受中央政策的第一時(shí)間就區(qū)域內(nèi)實(shí)際情況和組織環(huán)境進(jìn)行主動(dòng)分析，就政策工具的適用范圍、推進(jìn)方法進(jìn)行討論分析，但具體的再創(chuàng)新舉措?yún)s存在滯后性，領(lǐng)導(dǎo)干部在領(lǐng)會(huì)上級(jí)政策意圖要求后，會(huì)選擇等待跟隨發(fā)達(dá)地區(qū)的做法而進(jìn)行模仿，參考經(jīng)驗(yàn)更為豐富、基礎(chǔ)更為雄厚區(qū)域的政策再創(chuàng)新而為己所用。就政策再創(chuàng)新、行為再創(chuàng)新來看，這類模仿式地方政府往往并未進(jìn)行質(zhì)的突破，僅僅只是量化層面的變革與優(yōu)化，但就政策擴(kuò)散效果而言，其較為主動(dòng)的政策適配性分析和吸收式運(yùn)用方法，可基本保證借鑒、參考模式與區(qū)域?qū)嶋H的相對(duì)適合。對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，如此相對(duì)積極的有限創(chuàng)新治理模式將更為適用，既避免了完全被動(dòng)模式下的應(yīng)付態(tài)度，也可節(jié)省成本支付而減少試錯(cuò)實(shí)踐的耗費(fèi)。

四、立足地方政府再創(chuàng)新成效的措施改善與風(fēng)險(xiǎn)防范

政策擴(kuò)散過程中激勵(lì)地方政府更為積極地結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H進(jìn)行政策再創(chuàng)新，并由此指引后續(xù)治理行為的變革突破，首要一點(diǎn)即提升政策原型的全面覆蓋力和創(chuàng)造更為豐富的延伸空間，因此中央有必要在政策全面擴(kuò)散前就進(jìn)行充分的政策實(shí)驗(yàn)，繼而制定更明晰的推進(jìn)路徑與強(qiáng)化激勵(lì)效應(yīng)。同時(shí)，可根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)和特殊訴求提供相應(yīng)的政策優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼或進(jìn)行政治激勵(lì)，構(gòu)建學(xué)習(xí)示范及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加快橫向政策擴(kuò)散的形成。以政策原型的不斷優(yōu)化而激發(fā)縱向橫向雙重激勵(lì)效應(yīng)，繼而改變地方政府的感知，使其在政策吸收、運(yùn)用中表現(xiàn)出更強(qiáng)的主動(dòng)性和積極性。

（一）政策擴(kuò)散中的賦權(quán)創(chuàng)新舉措

調(diào)動(dòng)地方政府響應(yīng)與實(shí)施中央政策的積極性，激勵(lì)地方干部更主動(dòng)地進(jìn)行政策再創(chuàng)新和行為再突破，首要切入點(diǎn)即是提升地方政府的預(yù)期收益，在完善議案條款內(nèi)在價(jià)值性的同時(shí)，強(qiáng)化外部激勵(lì)手段。首先，結(jié)合中央政策目標(biāo)與各區(qū)域政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)出臺(tái)覆蓋面更廣的宏觀政策指令，并在政策推行區(qū)域內(nèi)賦予地方政府先行先試權(quán)，更清晰地劃分中央與地方間的職權(quán)。中央政府在把牢審查監(jiān)督、考核評(píng)估權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予省級(jí)政府更多的決策權(quán)、分配權(quán)和控制權(quán)，由其充當(dāng)政策延伸與實(shí)施的主導(dǎo)者。這可有效提升地方政府的收益預(yù)期而增強(qiáng)正向激勵(lì)感知。其次，以中央牽頭、地方主導(dǎo)模式的政策擴(kuò)散，除了給予地方政府更多裁量權(quán)、自主決策空間外，還能依托中央政府的政治把關(guān)、方向把關(guān)和價(jià)值取向把關(guān)而將創(chuàng)新舉措有效限定在國(guó)家意識(shí)形態(tài)的范圍內(nèi)，防范政治風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。對(duì)地方政府而言，中央政府的監(jiān)督與考核反而有助于其大膽創(chuàng)新、正向突破。再次，當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)中央相關(guān)政策議案表現(xiàn)出強(qiáng)烈的支持與參與熱情時(shí)，中央政府有必要對(duì)這一正向響應(yīng)給予激勵(lì)，以提高地方政府的預(yù)期收益?？刹扇〉募?lì)手段主要分為政治激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)兩大類，前者主要以政治晉升、目標(biāo)管理、問責(zé)機(jī)制等方式激發(fā)地方政府領(lǐng)導(dǎo)者的積極性與擔(dān)當(dāng)性，以調(diào)動(dòng)其承上啟下的關(guān)聯(lián)效用；后者主要以轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼等方式作用于地方政府財(cái)政、稅收等方面，以強(qiáng)化區(qū)域?qū)嵙?、完善地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。最后，政策擴(kuò)散的效用不單在于檢驗(yàn)政策內(nèi)容的可行性和效力性，還在于借地方具體治理行為而展示中央的“政治勢(shì)能”［11］，從而在更大范圍內(nèi)形成示范和促動(dòng)效應(yīng)，助推中央政策在各地方區(qū)域的全面鋪開。這也需要中央用好激勵(lì)與懲戒兩種手段，既以各類激勵(lì)措施化解地方政府對(duì)自身利益缺失的擔(dān)憂，又借懲戒追責(zé)條款約束地方政府正向創(chuàng)新行為，真正暢通政策擴(kuò)散路徑。

（二）政策擴(kuò)散中的創(chuàng)新學(xué)習(xí)機(jī)制

政策擴(kuò)散的效用不單在于政策內(nèi)容本身的不斷完善與調(diào)適，還在于其可以通過示范而激發(fā)更多區(qū)域主動(dòng)學(xué)習(xí)、參與其中而暢通中央政策推廣。從政策擴(kuò)散的本質(zhì)來看其也包含“再生產(chǎn)”的過程［12］，即需要各政策實(shí)施主體在特定環(huán)境中吸收新的政策理念與方案而不斷創(chuàng)新突破、探尋完善，不斷提升政策內(nèi)容的可適用性和價(jià)值創(chuàng)造性。一是在政策擴(kuò)散前期中央政府可更具針對(duì)性地進(jìn)行試點(diǎn)，選擇政策試點(diǎn)城市時(shí)應(yīng)著重考察其政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和民生反應(yīng)，選擇實(shí)力較強(qiáng)且制度體系完備的地方試點(diǎn)城市可以充分體現(xiàn)政策的正向效應(yīng)，因?yàn)樵谡咴圏c(diǎn)過程中創(chuàng)新的贏利性將成為其他非試點(diǎn)地方政府學(xué)習(xí)與否的關(guān)鍵因素［13］，唯有使其看到試點(diǎn)城市的創(chuàng)新收益才可有效激發(fā)其他地方政府主動(dòng)參與其中。二是中央政府在對(duì)政策擴(kuò)散進(jìn)行多元激勵(lì)的過程中應(yīng)做好政策優(yōu)惠、財(cái)政支持、融資支持、政治晉升等方面的正向宣傳工作，使各地方政府切實(shí)看到試點(diǎn)城市的各類正向效益，以有效調(diào)動(dòng)其他地方政府參與的積極性和熱情度。三是當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)中央政策表現(xiàn)出顯著抗拒性時(shí)，中央政府有必要就政策本身的區(qū)域適配性進(jìn)行再討論，即使論證了政策原型的可行性、科學(xué)合理性，其推動(dòng)策略也應(yīng)有所調(diào)整，可同樣借力政策試點(diǎn)城市的創(chuàng)新收益進(jìn)行示范和激勵(lì)，在不斷強(qiáng)化措施議案可操作性和地方適用性的同時(shí)，激發(fā)民眾關(guān)注政策效力，并對(duì)當(dāng)?shù)卣磉_(dá)訴求，倒逼地方政府的外生學(xué)習(xí)行為，促使其終止觀望態(tài)度，實(shí)現(xiàn)政策擴(kuò)散阻滯向政策推廣轉(zhuǎn)化。

（三）政策擴(kuò)散中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制創(chuàng)新

促使政策擴(kuò)散落到實(shí)處就是要充分調(diào)動(dòng)各地方政府的參與積極性和協(xié)調(diào)配合力，中央政府應(yīng)創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，借力地方政府間的績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)充分展示政策原型的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)和價(jià)值創(chuàng)造力。一方面，中央政府可通過支持落實(shí)政策積極、創(chuàng)新的區(qū)域而實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的針對(duì)性傾斜，助力該區(qū)域地方政府在自主創(chuàng)新、政策延伸方面不斷突破，加速發(fā)展，激發(fā)部分想與創(chuàng)新落實(shí)政策者爭(zhēng)奪資源的其他后發(fā)型區(qū)域加入競(jìng)爭(zhēng)行列，促動(dòng)各地方政府通過主動(dòng)學(xué)習(xí)、創(chuàng)新吸收政策優(yōu)質(zhì)落實(shí)地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)而暢通中央政策推進(jìn)，形成“以點(diǎn)帶面”的良好局面。另一方面，中央政府還可通過重點(diǎn)支持落實(shí)政策積極、創(chuàng)新的區(qū)域使其獲得更多稀缺資源而加速發(fā)展，以激發(fā)地方政府間為爭(zhēng)奪稀缺資源而主動(dòng)響應(yīng)中央號(hào)召、回應(yīng)上級(jí)政策，使之在政策活動(dòng)中傾向于“相互看齊”，并不斷為地方發(fā)展?fàn)幦≌吒?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。伴隨政策擴(kuò)散效應(yīng)的不斷凸顯，人才、資本、資源向創(chuàng)新區(qū)域的集中流入也會(huì)對(duì)周邊政府施加壓力而促使其主動(dòng)進(jìn)行政策學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)地方政府間治理制度的良性競(jìng)爭(zhēng)，繼而不斷完成政策理念創(chuàng)新及政策工具設(shè)置。