胡振光，李佩瑤

（山東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250399）

公共服務(wù)是社區(qū)治理的重要內(nèi)容，改革公共服務(wù)供給機(jī)制，推動(dòng)公共服務(wù)社會(huì)化已經(jīng)成為完善地方治理體系、創(chuàng)新地方治理能力的重要舉措。當(dāng)前的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織等共同作為社區(qū)公共服務(wù)的主體，組成了社區(qū)多元服務(wù)主體結(jié)構(gòu)；搭建多元主體參與社區(qū)公共事務(wù)的平臺(tái)，才能為社區(qū)公共服務(wù)提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；形成多元主體協(xié)作共治的合作機(jī)制，才能提高社會(huì)力量參與公共服務(wù)的自愿性、積極性和主動(dòng)性。上述觀點(diǎn)的啟示性意義在于，新形勢(shì)下創(chuàng)新社區(qū)公共服務(wù)供給，是一項(xiàng)包含地方政府與社會(huì)組織協(xié)商合作的系統(tǒng)化工程，而不僅僅是地方政府自身提供服務(wù)的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)從政府作為唯一主體轉(zhuǎn)向地方政府與社會(huì)組織互動(dòng)合作的轉(zhuǎn)變，才能完善社區(qū)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)良治。

由此本文關(guān)注的問(wèn)題是：建構(gòu)地方政府與社會(huì)組織合作的公共服務(wù)供給命題是不是對(duì)地方與社會(huì)組織合作“應(yīng)然”狀態(tài)的準(zhǔn)確判斷？目前社區(qū)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的“實(shí)然”狀態(tài)是怎樣的？當(dāng)前社區(qū)公共服務(wù)的“實(shí)然”狀態(tài)與“應(yīng)然”狀態(tài)之間有著怎樣的差異？這些差異背后，地方政府與社會(huì)組織各自有著怎樣的行動(dòng)選擇，其內(nèi)在機(jī)理為何？在理解和正視目前社區(qū)公共服務(wù)現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，達(dá)至社區(qū)良治乃至善治，有著怎樣的選擇可能？

一、研究現(xiàn)狀

關(guān)于地方政府與社會(huì)組織的關(guān)系，從概念維度來(lái)看，研究者指出，不同于西方“國(guó)家—社會(huì)”二元分野的簡(jiǎn)單界定，中國(guó)的社會(huì)組織并非像西方那樣源于社會(huì)并作為第三方力量出現(xiàn)和發(fā)展，而是有其自身的特殊性，對(duì)此一些學(xué)者總結(jié)出具有中國(guó)本土特征的如“官民二重性”“組織外形化”“行政吸納社會(huì)”“利益契合”“依附式自主”“分類控制”等概念，豐富和深化了對(duì)本土社會(huì)組織發(fā)展特征、發(fā)展策略的把握和理解。

從關(guān)系維度來(lái)看，社會(huì)組織可以提供更為有效的資源與服務(wù)，彌補(bǔ)政府自身能力的不足，滿足社區(qū)居民的多樣需求。雖然政府與社會(huì)組織能夠進(jìn)行資源的互惠交換，但一些研究者指出目前政府與社會(huì)組織的關(guān)系并非平等的。社會(huì)組織在參與社區(qū)治理過(guò)程中，面臨“政府—社會(huì)組織”以及“社會(huì)組織—社區(qū)”的雙向嵌入關(guān)系［1］。亦有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前的社區(qū)社會(huì)組織被置于官民二重性的尷尬處境，造成諸多實(shí)際運(yùn)行中的組織困境［2］。無(wú)論是政府與官辦社團(tuán)之間相對(duì)穩(wěn)定的“利益契合”關(guān)系，還是政府與草根組織之間脆弱且?guī)в信既恍缘摹皺?quán)宜共生”，政府都是在權(quán)力格局中處于主導(dǎo)地位［3］。

從發(fā)展維度來(lái)看，通過(guò)契合地方政府的社區(qū)治理需求，社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域與地方政府合作，以獲取發(fā)展所需的資源和空間［4］。社會(huì)組織之所以會(huì)形成這種發(fā)展策略，與政策環(huán)境、資源約束、制度規(guī)范以及價(jià)值取向等多重因素有關(guān)［5］。一是國(guó)家政策主要支持公共服務(wù)類的社會(huì)組織而限制公共表達(dá)類的社會(huì)組織，即對(duì)社會(huì)組織的“選擇性支持”和“選擇性限制”是共同存在的［6］；二是社會(huì)組織發(fā)展所需的資源仍主要從地方政府那里獲得，政府通過(guò)資源實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的治理；三是社會(huì)組織的發(fā)展既受制于國(guó)家政治規(guī)范，也要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，意味著其獨(dú)立性和自主性受到影響；四是社會(huì)組織的發(fā)展受到內(nèi)外雙重價(jià)值導(dǎo)向的影響，內(nèi)在的是組織自身的價(jià)值理念，外在的是地方政府的治理理念。

當(dāng)前，社會(huì)組織已經(jīng)成為公共服務(wù)的重要供給主體，社會(huì)組織在提供多樣化、個(gè)性化服務(wù)方面具有更多優(yōu)勢(shì)。在成為地方公共服務(wù)主體的同時(shí)，社會(huì)組織也必然地參與到地方社區(qū)治理進(jìn)程中，成為社區(qū)治理的重要主體。本文選取NH區(qū)作為案例，探討地方政府與社會(huì)組織間的行動(dòng)邏輯和策略，原因在于NH區(qū)位于粵港澳大灣區(qū)，一直是全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的先行先試的試驗(yàn)區(qū)，在基層治理和社會(huì)服務(wù)發(fā)展領(lǐng)域有很多探索，社會(huì)組織發(fā)展比較發(fā)達(dá)，在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域有很多創(chuàng)新性的理念和做法，例如黨建引領(lǐng)社會(huì)組織發(fā)展的機(jī)制和做法不斷完善，政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制不斷地創(chuàng)新，社工機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織在參與基層治理層面的能力不斷增強(qiáng)，地方政府與社會(huì)組織的互動(dòng)合作維度深度拓展。通過(guò)對(duì)NH區(qū)的觀察，可以深入了解當(dāng)前地方政府與社會(huì)組織互動(dòng)的真實(shí)樣態(tài)，為完善基層治理服務(wù)提供地方經(jīng)驗(yàn)。

二、地方公共服務(wù)合作化供給下的社會(huì)組織治理

當(dāng)前，社會(huì)公共服務(wù)需求愈加多元，公共治理變革成為浪潮，建設(shè)服務(wù)型政府成為重要目標(biāo)。建設(shè)服務(wù)型政府的重要任務(wù)不僅僅是縮減政府機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)移政府職能，更需要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)體制，通過(guò)支持社會(huì)組織參與公共服務(wù)提供，逐步建立起主體多元、服務(wù)高效、范圍惠及全民的公共服務(wù)體系。社會(huì)組織在豐富公共服務(wù)的供給主體和供給方式方面的優(yōu)勢(shì)也已得到證明。

（一）政府購(gòu)買公共服務(wù)與社會(huì)組織治理模式轉(zhuǎn)變

社會(huì)組織的快速發(fā)展以及在公共服務(wù)領(lǐng)域的功能彰顯，使得國(guó)家對(duì)于社會(huì)組織的作用日益重視，對(duì)社會(huì)組織的治理政策和治理方式也在調(diào)整改變。李培林認(rèn)為“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，需要對(duì)中國(guó)社會(huì)的組織架構(gòu)進(jìn)行合理調(diào)整，其關(guān)鍵在于發(fā)展非營(yíng)利社會(huì)組織，增強(qiáng)第三部門的力量，最終建構(gòu)起‘有效政府、有序市場(chǎng)、活力社會(huì)’的組織體系”［7］。隨著政府對(duì)社會(huì)組織在眾多公共領(lǐng)域如社會(huì)福利、公共教育等領(lǐng)域積極作用的認(rèn)識(shí)深化，社會(huì)組織的發(fā)展環(huán)境日益優(yōu)化，國(guó)家及地方也開(kāi)始出臺(tái)相關(guān)支持社會(huì)組織發(fā)展的政策，但當(dāng)前問(wèn)題主要在于政府以何種方式治理社會(huì)組織、給予社會(huì)組織怎樣的成長(zhǎng)空間。

公共服務(wù)社會(huì)化的實(shí)質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的合作，通過(guò)采用市場(chǎng)方式，借助社會(huì)力量彌補(bǔ)政府公共服務(wù)的不足，進(jìn)而提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。從國(guó)家和地方關(guān)于社會(huì)組織的政策文本和輿論宣傳可以看到，社會(huì)組織的發(fā)展空間也在不斷拓展。除政策支持外，政府也正在通過(guò)實(shí)際行動(dòng)推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展。從地方發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，目前公共服務(wù)社會(huì)化的典型模式為政府購(gòu)買公共服務(wù)，是一種“政府出資、定向購(gòu)買、契約管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的公共服務(wù)供給方式［8］。這意味著政府與社會(huì)組織之間建立起了伙伴關(guān)系，成為新時(shí)代國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的一個(gè)縮影。

（二）評(píng)級(jí)制：社會(huì)組織的技術(shù)化分類治理

社會(huì)組織“評(píng)級(jí)制”是政府部門對(duì)各類社會(huì)組織進(jìn)行等級(jí)評(píng)估的制度，是當(dāng)前政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行治理的重要手段和方式。從大背景來(lái)看，社會(huì)組織“評(píng)級(jí)制”是“技術(shù)治理”在社會(huì)組織治理領(lǐng)域的具象反映，是社會(huì)組織治理體制改革創(chuàng)新的重要嘗試。NH區(qū)通過(guò)印發(fā)《NH區(qū)民政局關(guān)于社會(huì)組織評(píng)估實(shí)施暫行辦法》，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織進(jìn)行等級(jí)評(píng)估。評(píng)估體系由三級(jí)指標(biāo)體系構(gòu)成，每一級(jí)指標(biāo)都有相應(yīng)的賦分值。以民辦社工機(jī)構(gòu)的評(píng)估指標(biāo)體系為例，一級(jí)指標(biāo)6項(xiàng)，分為黨的建設(shè)、規(guī)范運(yùn)作、服務(wù)管理、財(cái)務(wù)審計(jì)、能力提升和社會(huì)評(píng)價(jià)六個(gè)模塊，二級(jí)指標(biāo)有17項(xiàng)，三級(jí)指標(biāo)有57項(xiàng)，總分賦值為1000分。按照評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估得分951分以上，為5A級(jí)社會(huì)組織；評(píng)估得分901—950分，為4A級(jí)社會(huì)組織；評(píng)估得分801—900分，為3A級(jí)社會(huì)組織；評(píng)估得分701—800分，為2A級(jí)社會(huì)組織；評(píng)估得分700分以下，為1A級(jí)社會(huì)組織。社會(huì)組織評(píng)估結(jié)果有效期為三年，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。在有效期內(nèi)，獲得3A（含3A級(jí)）以上的社會(huì)組織，可優(yōu)先享受政府資助、職能委托和政府購(gòu)買服務(wù)以及公益性捐贈(zèng)稅前扣除等優(yōu)惠政策，以及開(kāi)展評(píng)比、達(dá)標(biāo)、表彰活動(dòng)的資格。從NH區(qū)社會(huì)組織的評(píng)估辦法和評(píng)估指標(biāo)體系可以看到，地方政府對(duì)社會(huì)組織評(píng)估具有明顯的規(guī)范性和導(dǎo)向性意義。其一，地方政府通過(guò)“評(píng)級(jí)制”實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)組織的技術(shù)化、分類化管理，評(píng)估指標(biāo)制定本身正是體現(xiàn)了地方政府治理社會(huì)組織的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了政府視角下理想社會(huì)組織應(yīng)該具備的標(biāo)準(zhǔn)，政府通過(guò)此標(biāo)準(zhǔn)篩選出哪些社會(huì)組織合格、哪些社會(huì)組織不合格，從而可以甄別出能夠有效承接公共服務(wù)的社會(huì)組織。其二，“評(píng)級(jí)制”具有明顯的導(dǎo)向性作用。地方政府針對(duì)不同類別的社會(huì)組織制定了不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，之所以會(huì)有不同，一方面是因?yàn)樯鐣?huì)組織的結(jié)構(gòu)類型多樣，難以用一種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)所有的社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)價(jià)；另一方面是因?yàn)榈胤秸畬?duì)于不同社會(huì)組織功能作用及發(fā)展方向進(jìn)行導(dǎo)向性安排，通過(guò)對(duì)一些特色性、導(dǎo)向性指標(biāo)的設(shè)定，使得社會(huì)組織可以朝著政府期望的方向發(fā)展。其三，“評(píng)級(jí)制”作為社會(huì)組織的一種信譽(yù)證明記錄，對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展具有重要影響。“評(píng)級(jí)制”與社會(huì)組織的信用信息相結(jié)合，將社會(huì)組織的發(fā)展置于政府和社會(huì)的監(jiān)督之下，具有高等級(jí)和良好信用記錄的社會(huì)組織才能得到政府和社會(huì)的認(rèn)可與支持，而等級(jí)較低的社會(huì)組織則會(huì)被淘汰出局。

（三）項(xiàng)目制：地方政府的選擇性資源支持

近年來(lái)，在治理領(lǐng)域，與“技術(shù)治理”趨勢(shì)同步發(fā)展的是“項(xiàng)目治理”。作為一種治理方式，項(xiàng)目制逐漸演變?yōu)橐环N特定的上級(jí)政府向下級(jí)政府分配資源的方式，并且成為國(guó)家治理和貫徹政策任務(wù)的重要機(jī)制［9］。進(jìn)一步的項(xiàng)目制運(yùn)作方式已經(jīng)超出政府組織體系內(nèi)部，擴(kuò)展延伸到眾多領(lǐng)域，成為重要的社會(huì)治理機(jī)制。

當(dāng)前，政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目已經(jīng)成為項(xiàng)目制社會(huì)組織治理的主要形式。從制度安排的角度來(lái)看，與傳統(tǒng)的分配制或發(fā)包制相比，項(xiàng)目制的顯著特點(diǎn)便是它的競(jìng)爭(zhēng)性和選擇性。地方政府作為項(xiàng)目的委托方將項(xiàng)目承包給社會(huì)組織，可以通過(guò)相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)（如競(jìng)爭(zhēng)制、指定制、委派制）實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的選擇性委托，從而通過(guò)對(duì)社會(huì)組織給予項(xiàng)目資源支持的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)其治理。

為推動(dòng)與社會(huì)組織的合作，NH區(qū)政府啟動(dòng)了“益動(dòng)全城——家·NH”公益活動(dòng)，向各類社會(huì)組織征集“家·NH”建設(shè)項(xiàng)目，并規(guī)定資助的項(xiàng)目領(lǐng)域?yàn)楣娣?wù)、環(huán)境建設(shè)、保障服務(wù)、文化體育類、和諧服務(wù)五大類。在地方政府部門看來(lái)，這種公共服務(wù)項(xiàng)目的政府資助形式，主要有以下作用：一是可以實(shí)現(xiàn)對(duì)公益服務(wù)類社會(huì)組織的培育。從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)環(huán)境來(lái)看，社會(huì)組織尤其是公益服務(wù)類社會(huì)組織僅僅依靠自身和社會(huì)的力量難以成長(zhǎng)起來(lái)，也即社會(huì)組織沒(méi)有外力的幫助很難取得發(fā)展。政府通過(guò)公益項(xiàng)目評(píng)選資助的方式可以實(shí)現(xiàn)對(duì)公益類社會(huì)組織的培育。二是地方政府通過(guò)此舉可以提升社會(huì)活力、營(yíng)造良好社會(huì)氛圍。地方政府通過(guò)項(xiàng)目制對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行資源支持，事實(shí)上形成了選擇性的社會(huì)組織治理方式。其一，從NH區(qū)支持的公共服務(wù)項(xiàng)目來(lái)看，這些項(xiàng)目十分細(xì)化和具體，這種具體的服務(wù)項(xiàng)目將社會(huì)組織緊緊限定在“服務(wù)”功能上，事實(shí)上削弱了社會(huì)組織的利益表達(dá)功能。其二，從社會(huì)組織的必備條件和服務(wù)范圍來(lái)看，NH區(qū)政府對(duì)于公共服務(wù)項(xiàng)目的資助，規(guī)定社會(huì)組織需要在廣東省內(nèi)登記注冊(cè)，而服務(wù)范圍和領(lǐng)域則嚴(yán)格限定在NH轄區(qū)內(nèi)，這樣一方面可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)地域的本地化，另一方面也可以方便地方政府對(duì)進(jìn)入服務(wù)范圍的社會(huì)組織及其服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行有效的“嵌入性過(guò)程監(jiān)控”。其三，從社會(huì)組織的優(yōu)先資助條件來(lái)看，政府對(duì)于承接服務(wù)的社會(huì)組織具有選擇性，高等級(jí)、具有專業(yè)人才和豐富的資金資源成為證明社會(huì)組織服務(wù)能力的有效憑證，這與上文提到的“評(píng)級(jí)制”相呼應(yīng)，都是地方政府治理社會(huì)組織的制度安排。

從NH區(qū)政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)踐來(lái)看，這些項(xiàng)目推動(dòng)了基層公共服務(wù)的發(fā)展，表明了政府重視民生事業(yè)建設(shè)的態(tài)度，是政府治理基層社會(huì)的安排。“評(píng)級(jí)制”和“項(xiàng)目制”是新時(shí)代政府治理社會(huì)組織的主要模式，地方政府通過(guò)一系列的政策設(shè)置與制度安排，即使社會(huì)組織的發(fā)展符合政府職能轉(zhuǎn)移和公共服務(wù)社會(huì)化趨勢(shì)的需要，又實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)組織功能發(fā)展的分化與選擇性支持。這些制度安排是地方政府向社會(huì)組織進(jìn)行資源轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)資源有限性和資源效用最大化之間有效結(jié)合的工具性安排，也體現(xiàn)著地方政府的發(fā)展意圖和主導(dǎo)地位。

三、社會(huì)組織“借勢(shì)崛起”的行動(dòng)策略及發(fā)展路徑

改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)自由開(kāi)放度的增加為社會(huì)組織提供了成長(zhǎng)土壤。社會(huì)組織在社會(huì)治理和公共服務(wù)領(lǐng)域的功能發(fā)揮，使得國(guó)家更加關(guān)注這一新生社會(huì)主體力量，通過(guò)發(fā)展公益服務(wù)類社會(huì)組織開(kāi)展社會(huì)服務(wù)、解決社會(huì)問(wèn)題成為許多地方政府的優(yōu)先治理選擇，并從政策、資源、制度等方面給予支持。在公共服務(wù)合作供給中，社會(huì)組織作為行動(dòng)主體，其自身成長(zhǎng)策略主要是圍繞與政府的互動(dòng)關(guān)系開(kāi)展，這與中國(guó)社會(huì)組織先天成長(zhǎng)及后天發(fā)展所需的資源主要由政府提供密切相關(guān)。

（一）內(nèi)培外引：地方社會(huì)組織發(fā)展的制度安排

目前來(lái)看，我國(guó)的社會(huì)組織，無(wú)論是官方的、半官方的還是民間的，其成長(zhǎng)過(guò)程中都難以擺脫對(duì)政府資源的倚重，需要依靠體制內(nèi)和體制外的雙重資源，具有明顯的“雙軌制”特征［10］。事實(shí)上，除全國(guó)性、系統(tǒng)性的官辦社會(huì)組織主要依靠政府投入資源外，大多數(shù)地方社會(huì)組織是在政府的“體制擴(kuò)容”［11］下得以萌生，因此社會(huì)組織發(fā)展更可以被看作是地方政府基于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展的一種制度性安排或功能性治理。從地方政府的角度出發(fā)，推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展主要與政府職能改革和供給公共服務(wù)的因素有關(guān)。

在NH區(qū)看來(lái)，社會(huì)組織具有“扎根基層、化解矛盾、涵蓋公益、細(xì)化服務(wù)、有效穩(wěn)定”等重要作用，可以“多樣化、多層次提供社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的運(yùn)作模式，不斷滿足社區(qū)居民多元化的民生需求”。正是認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織的諸多功能和作用，所以NH區(qū)將培育和發(fā)展社會(huì)組織作為創(chuàng)新基層社會(huì)管理體制的重要組成部分，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步培育和扶持社會(huì)組織的實(shí)施辦法》，通過(guò)“內(nèi)部培育、外部引入”的方式積極發(fā)展各類社會(huì)組織。

在NH區(qū)目前的社會(huì)組織發(fā)展格局中，公益服務(wù)類社會(huì)組織發(fā)展最為迅速。NH區(qū)關(guān)于推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的眾多文件，都強(qiáng)調(diào)要著力構(gòu)建發(fā)展有序、覆蓋廣泛、結(jié)構(gòu)合理、作用明顯的社會(huì)組織體系?？梢钥吹剑胤秸怯羞x擇性地支持和發(fā)展社會(huì)組織，即主要支持那些能夠承接政府公共職能，為社會(huì)提供服務(wù)的社會(huì)組織。在內(nèi)部培育方面，NH區(qū)對(duì)區(qū)域內(nèi)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的社會(huì)組織，主要通過(guò)簡(jiǎn)化登記手續(xù)、降低注冊(cè)資金、加快辦理進(jìn)程、實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助、建立孵化基地等舉措促進(jìn)區(qū)內(nèi)社會(huì)組織的發(fā)展。地方政府支持和發(fā)展社會(huì)組織具有明顯的傾向性和選擇性，支持公益服務(wù)類社會(huì)組織而限制公共利益表達(dá)類社會(huì)組織，“選擇性支持”和“選擇性限制”［12］是同時(shí)存在的。

（二）主動(dòng)合作：“外來(lái)進(jìn)駐型”社會(huì)組織的發(fā)展策略及空間拓展

以社工機(jī)構(gòu)發(fā)展為例，NH區(qū)最早的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展是從引進(jìn)廣州、深圳、香港等地的社工服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)始的。2007年，L村最早向廣州仁愛(ài)社會(huì)服務(wù)中心購(gòu)買4個(gè)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目；2008年，NH區(qū)民政部門在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上全面鋪開(kāi)居家養(yǎng)老服務(wù)；2010年，啟創(chuàng)社會(huì)工作服務(wù)中心（啟創(chuàng)社工）進(jìn)駐NH區(qū)，成為當(dāng)?shù)氐谝患疑鐣?huì)工作機(jī)構(gòu)。之后進(jìn)駐NH區(qū)的社工機(jī)構(gòu)越來(lái)越多，截至2022年7月，NH區(qū)共有150個(gè)登記在冊(cè)的公益慈善和社會(huì)服務(wù)類團(tuán)體①佛山市NH區(qū)民政局：2022年7月NH區(qū)社會(huì)團(tuán)體基本信息。，其中外來(lái)社工機(jī)構(gòu)占有一定比例，這些社會(huì)組織推動(dòng)了當(dāng)?shù)毓卜?wù)的發(fā)展與提升。

“外來(lái)進(jìn)駐型”社工機(jī)構(gòu)大多為廣州、深圳等地成立時(shí)間較早的社工機(jī)構(gòu)，經(jīng)過(guò)幾年的建設(shè)發(fā)展，其在機(jī)構(gòu)宗旨、機(jī)構(gòu)文化、機(jī)構(gòu)組織建設(shè)、機(jī)構(gòu)制度規(guī)范建設(shè)等方面已經(jīng)發(fā)展得較為成熟完善。按照目前社會(huì)組織屬地管理的規(guī)定，外地的社會(huì)組織進(jìn)駐本地需要到當(dāng)?shù)氐拿裾肿?cè)登記，方能取得開(kāi)展社會(huì)服務(wù)、獲得政府購(gòu)買項(xiàng)目的資格。進(jìn)入NH區(qū)的外地社工機(jī)構(gòu)都是通過(guò)本地注冊(cè)的方式獲得地方政府的承認(rèn)和從業(yè)資格。同時(shí)這些機(jī)構(gòu)與總部機(jī)構(gòu)之間在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員招聘、服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置等方面保持著緊密聯(lián)系。

1.發(fā)展路徑：外來(lái)機(jī)構(gòu)，本地注冊(cè)。作為珠三角地區(qū)最早成立的社工機(jī)構(gòu)之一，廣州市啟創(chuàng)社會(huì)工作服務(wù)中心（啟創(chuàng)社工）主要開(kāi)展青少年發(fā)展與社區(qū)支持、長(zhǎng)者社區(qū)關(guān)懷、外來(lái)工子女服務(wù)、家庭綜合服務(wù)、社區(qū)戒毒康復(fù)等。早在2010年，啟創(chuàng)社工便在與其毗鄰的FS市SD區(qū)注冊(cè)成立分支社工機(jī)構(gòu)——FS市SD區(qū)啟創(chuàng)社會(huì)工作服務(wù)中心。此時(shí)，同屬FS市的NH區(qū)，雖然已經(jīng)開(kāi)始了向外地機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的嘗試，但是尚沒(méi)有一家專業(yè)的社工機(jī)構(gòu)。NH區(qū)民政局與廣州啟創(chuàng)社工取得了聯(lián)系，表達(dá)了引入社工機(jī)構(gòu)的想法，而啟創(chuàng)社工也正有意拓展機(jī)構(gòu)“版圖”，因此雙方一拍即合，就進(jìn)駐NH區(qū)達(dá)成合作意愿。恰在此時(shí)，NH區(qū)GC街道開(kāi)展“關(guān)愛(ài)GC”項(xiàng)目，新成立的“創(chuàng)益中心”社會(huì)綜合服務(wù)體亟須社工機(jī)構(gòu)參與運(yùn)作，于是以此為契機(jī)正式將啟創(chuàng)社工引入NH區(qū)，按照社會(huì)組織屬地管理的規(guī)定，廣州啟創(chuàng)社工在NH區(qū)民政局注冊(cè)成立了NH區(qū)啟創(chuàng)社會(huì)工作服務(wù)中心。

2.發(fā)展策略：主動(dòng)合作，利益契合。創(chuàng)益中心成立之初，為吸引社工機(jī)構(gòu)前來(lái)入駐，NH區(qū)為社工機(jī)構(gòu)提供了優(yōu)惠的入駐條件：由創(chuàng)益中心提供辦公場(chǎng)地和服務(wù)場(chǎng)所，象征性地收取一元的入駐費(fèi)；辦公設(shè)施及電腦由創(chuàng)益中心提供；水電等費(fèi)用亦由創(chuàng)益中心承擔(dān)。當(dāng)然，創(chuàng)益中心在給予優(yōu)惠條件的基礎(chǔ)上也制定了NGO進(jìn)場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，入駐的社工機(jī)構(gòu)需要滿足以下條件：按照創(chuàng)益中心的管理規(guī)定，NH區(qū)啟創(chuàng)社工受“關(guān)愛(ài)GC”建設(shè)督導(dǎo)委員會(huì)委托管理創(chuàng)益中心，這樣形成了由GC街道作為委托方，提供場(chǎng)地物業(yè)支持；由“關(guān)愛(ài)基金”作為項(xiàng)目出資方，提供項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)費(fèi)；啟創(chuàng)社工作為項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)方，對(duì)創(chuàng)益中心進(jìn)行管理運(yùn)作。這種三方共建的模式區(qū)別于之前由政府出資、政府管理的社區(qū)服務(wù)中心，開(kāi)啟了“政府＋社會(huì)”合作的新模式，而啟創(chuàng)社工的積極合作和主動(dòng)的利益契合使其獲得在NH區(qū)發(fā)展的先機(jī)。

3.項(xiàng)目獲?。焊?jìng)爭(zhēng)性獲得項(xiàng)目。雖然啟創(chuàng)社工的進(jìn)駐條件非常優(yōu)惠，但是卻需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的爭(zhēng)取才能獲得“關(guān)愛(ài)基金”的資助。“關(guān)愛(ài)基金”中有一部分是專門設(shè)立用于開(kāi)展社區(qū)服務(wù)和扶持社區(qū)組織發(fā)展的專項(xiàng)基金，每年“關(guān)愛(ài)基金”都會(huì)根據(jù)街道發(fā)展的實(shí)際需要設(shè)立若干政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。對(duì)于項(xiàng)目的分配則是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的形式，采取項(xiàng)目制發(fā)包，讓社工機(jī)構(gòu)通過(guò)競(jìng)標(biāo)獲得服務(wù)項(xiàng)目，這一方式目前逐漸擴(kuò)展到整個(gè)NH區(qū)。從交易成本和服務(wù)效益的角度來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的實(shí)施有助于降低交易成本和提高服務(wù)效益，有利于推動(dòng)服務(wù)購(gòu)買的公開(kāi)化和市場(chǎng)化進(jìn)程。

（三）溫室成長(zhǎng)：“本地內(nèi)生型”社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展策略及空間拓展

相比較于“外來(lái)進(jìn)駐型”社工機(jī)構(gòu)，“本地內(nèi)生型”社工機(jī)構(gòu)是指由NH本地人士創(chuàng)立的，由原來(lái)的義工組織轉(zhuǎn)變成專業(yè)的社工機(jī)構(gòu)。與外來(lái)進(jìn)駐的社工機(jī)構(gòu)相比，本地內(nèi)生具有先天發(fā)育不足的問(wèn)題，由于自身能力的孱弱，地方政府的支持就顯得尤為重要，因而其具有自己獨(dú)特的發(fā)展環(huán)境與成長(zhǎng)土壤。

1.發(fā)展路徑：義工組織，培育轉(zhuǎn)化。XQ鎮(zhèn)的飛鴻社會(huì)工作服務(wù)中心（飛鴻社工）是NH區(qū)首家本土社工機(jī)構(gòu)，在成立飛鴻社工之前，XQ鎮(zhèn)政府和轄區(qū)社區(qū)已經(jīng)有過(guò)購(gòu)買社工服務(wù)、引進(jìn)專業(yè)社工人員的經(jīng)歷，但由于地處NH區(qū)西部片區(qū)，XQ鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)落后，造成社工人員的薪資水平、生活環(huán)境等方面與東部片區(qū)相比缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而導(dǎo)致社工人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性較差，難以長(zhǎng)時(shí)間、可持續(xù)地開(kāi)展服務(wù)。在這種情形下，XQ鎮(zhèn)政府決定發(fā)掘民間義工資源，培育本地社工機(jī)構(gòu)，這也是地方政府推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展和公共服務(wù)社會(huì)化的重要標(biāo)志。

2.發(fā)展策略：政府扶持，“溫室成長(zhǎng)”。成立飛鴻社工之前，作為民間的草根組織，只是單純地從事義工服務(wù)，沒(méi)有自己固定的組織場(chǎng)地和辦公設(shè)備。在這種情況下，基本上都是由XQ鎮(zhèn)社工局和團(tuán)委操辦成立飛鴻社工的事情。由政府提供辦公場(chǎng)所、辦公設(shè)備，免場(chǎng)租，在人員、辦公場(chǎng)地等配置妥當(dāng)?shù)那闆r下，飛鴻社工機(jī)構(gòu)自身仍面臨著兩大問(wèn)題：一是機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)身份問(wèn)題。雖然工作人員都有多年義工從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，但是缺乏社工的專業(yè)理念和職業(yè)資格。二是機(jī)構(gòu)的專業(yè)服務(wù)能力問(wèn)題。機(jī)構(gòu)雖然具有豐富的群眾基礎(chǔ)和服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，但缺乏實(shí)際項(xiàng)目操作經(jīng)驗(yàn)。為解決這兩方面的問(wèn)題，XQ鎮(zhèn)政府一方面聯(lián)系社工專業(yè)高校老師對(duì)工作人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，督促他們考取社工職業(yè)資格證書，以便盡快持證上崗；另一方面引入深圳社工督導(dǎo)服務(wù)，由深圳資深的社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)督導(dǎo)鎮(zhèn)內(nèi)社工項(xiàng)目推行，培育專職社工，以及發(fā)掘培訓(xùn)社工人才。同時(shí)讓飛鴻社工人員到成熟的社工機(jī)構(gòu)參觀學(xué)習(xí)等?？梢钥吹?，從最初成立機(jī)構(gòu)的想法，到提供辦公場(chǎng)地及設(shè)備，幫助注冊(cè)成立機(jī)構(gòu)，再到機(jī)構(gòu)成立后的人員培訓(xùn)和專業(yè)督導(dǎo)等方面，都是由政府一路支持和扶持，飛鴻社工像溫室的花朵一樣成長(zhǎng)。

3.項(xiàng)目獲?。褐付ㄐ垣@得項(xiàng)目。在飛鴻社工成立儀式上，XQ社會(huì)工作局和飛鴻社會(huì)工作服務(wù)中心正式簽訂了第一份政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)協(xié)議——一家親家庭綜合服務(wù)項(xiàng)目，這成為飛鴻社工正式投入運(yùn)作的標(biāo)志。從成立儀式上NH區(qū)團(tuán)區(qū)委副書記的講話來(lái)看，“作為本土培育的機(jī)構(gòu)，政府將會(huì)優(yōu)先將部分社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目外包給飛鴻社工”，就體現(xiàn)了這種指定性獲得項(xiàng)目的項(xiàng)目獲取方式。實(shí)際上，在成立飛鴻社工的時(shí)候，XQ鎮(zhèn)已經(jīng)明確今后政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目將會(huì)主要依托于飛鴻社工，按照XQ鎮(zhèn)下一步計(jì)劃，將在未來(lái)幾年時(shí)間增加社區(qū)服務(wù)經(jīng)費(fèi)，其中一部分通過(guò)政府購(gòu)買社工服務(wù)的方式進(jìn)行，為飛鴻社工的發(fā)展持續(xù)提供項(xiàng)目資源支持。

飛鴻社工這種指定性獲得項(xiàng)目的方式是一種非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買的方式，即購(gòu)買的主體之間雖然簽訂契約，但并非通過(guò)招標(biāo)，而是通過(guò)指定、委托、協(xié)商等方式完成購(gòu)買行為［13］。飛鴻社工之所以能夠獲得指定性項(xiàng)目，這與其同當(dāng)?shù)卣g的特殊關(guān)系相關(guān)，指定性項(xiàng)目的獲得并不是簡(jiǎn)單地依賴于競(jìng)爭(zhēng)和控制交易成本的因素，也與地方的發(fā)展思維與路徑依賴有關(guān)。

（四）兩類機(jī)構(gòu)的發(fā)展對(duì)比

“外來(lái)進(jìn)駐型”和“本地內(nèi)生型”兩類社工機(jī)構(gòu)是目前NH區(qū)社工機(jī)構(gòu)的兩種主要發(fā)展形式。作為地方社會(huì)組織，雖然它們組織性質(zhì)和組織類型相同，但實(shí)踐中卻在組織建構(gòu)路徑、組織發(fā)展策略、服務(wù)項(xiàng)目獲取等方面（見(jiàn)表1）有明顯差異，具有不同的成長(zhǎng)軌跡，形成了不同的發(fā)展模式。

表1 兩類社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展對(duì)比表

從組織建構(gòu)的路徑來(lái)看，“外來(lái)進(jìn)駐型”社工機(jī)構(gòu)主要是通過(guò)分支機(jī)構(gòu)的本地注冊(cè)獲得合法身份，進(jìn)而為后來(lái)的發(fā)展奠定身份和組織基礎(chǔ)。而在進(jìn)一步的發(fā)展中，社工機(jī)構(gòu)也是主動(dòng)與政府合作，積極與地方政府的政策目標(biāo)相契合。就現(xiàn)階段的社工機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，它們的主要資源獲得渠道是政府購(gòu)買社工服務(wù)項(xiàng)目，也唯有依靠政府購(gòu)買項(xiàng)目，主動(dòng)契合地方政府的需求，社工機(jī)構(gòu)才能生存和發(fā)展，才能獲得政府的項(xiàng)目支持。就項(xiàng)目獲取方式而言，“外來(lái)進(jìn)駐型”社工機(jī)構(gòu)主要通過(guò)參與競(jìng)標(biāo)政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式獲得項(xiàng)目，當(dāng)前各地出臺(tái)了不少政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的文件，其中在購(gòu)買方式上以公開(kāi)的項(xiàng)目制招標(biāo)為主。這種方式在形式上規(guī)范了政府與社會(huì)組織之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

與“外來(lái)進(jìn)駐型”社工機(jī)構(gòu)的組織建構(gòu)路徑相比，“本地內(nèi)生型”社工機(jī)構(gòu)則是另一種建構(gòu)路徑——由義工組織培育轉(zhuǎn)化而來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)了自身的身份轉(zhuǎn)換和組織再造，同樣為后來(lái)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。“義工轉(zhuǎn)為社工”背后的因素，實(shí)際上類似于“組織外形化”，所謂組織外形化，就是組織形式與組織運(yùn)作的形實(shí)分離，導(dǎo)致組織外形化的因素有合法性約束、資源獲得、權(quán)力和控制問(wèn)題等［14］。就飛鴻社工來(lái)看，當(dāng)?shù)卣砸獙⒘x工組織轉(zhuǎn)為社工機(jī)構(gòu)，并不是受到合法性的約束，而是受到合法性的激勵(lì)，即飛鴻社工身份的轉(zhuǎn)換使之實(shí)現(xiàn)了從一種合法性到另一種合法性的過(guò)渡，而后一種合法性更具成長(zhǎng)性和符合制度環(huán)境要求，飛鴻社工能以更為正式的身份獲得政府部門的資源。

四、“資源、規(guī)范、利益”疊合影響的地方政府與社會(huì)組織互動(dòng)模式

作為社會(huì)領(lǐng)域的力量，兩類社工機(jī)構(gòu)在與政府表面的關(guān)系差異背后卻有著同樣的組織發(fā)展思路。無(wú)論是主動(dòng)的利益契合，還是類組織外形化的組織再造，都契合地方政府的發(fā)展思路，其背后是權(quán)力資源支配和控制關(guān)系、復(fù)雜的制度規(guī)范、利益取向的交互作用。

（一）地方政府與社會(huì)組織的互動(dòng)遵循資源約束下的支配—控制關(guān)系

資源依賴?yán)碚摻沂举Y源背后的主要影響因素是權(quán)力，因此地方政府與社會(huì)組織的關(guān)系問(wèn)題實(shí)際上是權(quán)力邊界問(wèn)題，進(jìn)而這一權(quán)力邊界指向社會(huì)組織的獨(dú)立性問(wèn)題。目前社會(huì)組織賴以生存的資源主要由政府提供，政府對(duì)社會(huì)組織依然有較強(qiáng)的干預(yù)力和控制力，這造成社會(huì)組織的獨(dú)立性偏弱。除了擁有強(qiáng)制性權(quán)力，政府還具有“結(jié)構(gòu)性權(quán)力”，主要是指在不直接干預(yù)的情況下，影響其他組織活動(dòng)的能力［15］。這種權(quán)力制約往往會(huì)導(dǎo)致一個(gè)組織向其所在場(chǎng)域內(nèi)更有權(quán)力的組織的預(yù)期從屬，即社會(huì)組織傾向于實(shí)施它所認(rèn)為的會(huì)獲得政府或者其他權(quán)力組織認(rèn)同，或者迎合某些權(quán)力組織偏好的政策，從而獲得這些權(quán)力組織較為積極的回應(yīng)，獲取更多的資源和支持［16］。基于預(yù)期從屬，社會(huì)組織在面對(duì)地方治理場(chǎng)域中唯一擁有結(jié)構(gòu)性權(quán)力的地方政府時(shí)，會(huì)主動(dòng)尋求合作。

（二）地方政府與社會(huì)組織的互動(dòng)受制于復(fù)雜的制度規(guī)范

社會(huì)組織最為重要的兩個(gè)特征即獨(dú)立性和自主性，獨(dú)立性是指社會(huì)組織的發(fā)展主要依靠自身資源，而自主性是指社會(huì)組織可以按照自己的價(jià)值和理想開(kāi)展行動(dòng)。在目前國(guó)內(nèi)的制度環(huán)境下，不同制度規(guī)范間張力明顯，社會(huì)組織的發(fā)展既受制于國(guó)家政治規(guī)范，也要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則。更為復(fù)雜的是，很多時(shí)候政治規(guī)范和市場(chǎng)規(guī)則交合在一起，顯性的制度規(guī)范和隱性的潛在規(guī)則共同羅織，在很大程度上會(huì)影響到社會(huì)組織的獨(dú)立性和自主性。

（三）地方政府與社會(huì)組織的互動(dòng)受到利益主體的價(jià)值取向影響

當(dāng)前，社會(huì)組織的發(fā)展主要受到內(nèi)外雙重因素的影響，內(nèi)源性因素包括組織理念、組織價(jià)值、組織結(jié)構(gòu)、組織能力。外源性因素主要是政府的影響，政府的支持與否決定著社會(huì)組織能否發(fā)展壯大，而政府是否支持則主要取決于治理社會(huì)的整體需要、社會(huì)組織的服務(wù)功能，以及社會(huì)組織對(duì)政府利益的契合度。當(dāng)然政府對(duì)于社會(huì)組織的這種發(fā)展安排“并非‘知識(shí)導(dǎo)向’的理性制度設(shè)計(jì)，而是基于治理經(jīng)驗(yàn)‘實(shí)踐性知識(shí)’的生長(zhǎng)”［17］，是地方政府對(duì)新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)的回應(yīng)，在順應(yīng)社會(huì)形勢(shì)的基礎(chǔ)上為自身的合法性尋求新的支撐資源。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，社會(huì)組織的參與也在助推地方治理政策的調(diào)整和治理格局轉(zhuǎn)變。

總體來(lái)看，地方政府與社會(huì)組織的互動(dòng)合作集中在公共服務(wù)領(lǐng)域，地方政府的“結(jié)構(gòu)性權(quán)力”與社會(huì)組織的合作式發(fā)展之間因果相關(guān)。地方政府與社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作成為新時(shí)代社區(qū)治理的亮點(diǎn)。從地方政府的角度出發(fā)，推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展主要有兩個(gè)方面的促成因素，即政府職能改革與供給公共服務(wù)，社會(huì)組織在承擔(dān)部分公共職能和提供社會(huì)服務(wù)方面恰恰能滿足政府的需求，因而公益服務(wù)類社會(huì)組織的發(fā)展最為迅速。實(shí)際上，對(duì)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，地方政府的“選擇性支持”和“選擇性限制”是同時(shí)存在的。在此意義上，社會(huì)組織的發(fā)展被認(rèn)為是地方政府基于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展的一種制度性安排或功能性治理。社會(huì)組織目前在迅速發(fā)展，但發(fā)展的獨(dú)立性和活動(dòng)的自主性受到較多限制，造成了其對(duì)擁有“結(jié)構(gòu)性權(quán)力”的地方政府的預(yù)期從屬，以便能夠獲得地方政府的認(rèn)可和資源支持。雖然社會(huì)組織具有不同的成長(zhǎng)路徑和發(fā)展策略，但根本邏輯卻是一致的，即契合地方政府的治理需要才能獲得發(fā)展的空間和資源。

對(duì)此，進(jìn)一步優(yōu)化地方政府與社會(huì)組織的互動(dòng)合作，需要明晰基層社區(qū)治理與公共服務(wù)的政治邏輯、行政邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯和生活邏輯，并尋求平衡點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，要以“優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)的權(quán)能重塑”為核心理念，為參與社區(qū)治理與服務(wù)的各主體協(xié)商共治提供法治化保障，對(duì)具體社區(qū)服務(wù)場(chǎng)域中的治理主體行動(dòng)進(jìn)行有效限定，保證社區(qū)服務(wù)資源的有效供給。