侯新兵

(常州大學 高等教育研究院,江蘇 常州 213164)

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進的進程中,高等教育領域也掀起了一場現(xiàn)代化的變革。在我國大學治理現(xiàn)代化的進程中,社會參與是作為破解治理困境而提出來的一種制度設計和路徑選擇,其主要目的是為了滿足民主管理的需求、實現(xiàn)社會監(jiān)督的功能以及彌補政府治理的失靈。在某種意義上,社會參與本身就是大學治理的元機制。隨著大學治理現(xiàn)代化的推進,越來越多的社會主體參與到大學治理中來,社會參與大學治理實踐日益豐富。當我們關注我國大學治理現(xiàn)代化進程中的社會參與實踐時,不僅要總結社會參與大學治理的內(nèi)容、方式及限度,還要在深層次上探究社會參與大學治理何以可能、何以可為、何以限為等問題。

一、何以可能:我國大學治理結構下社會主體能動性的產(chǎn)生

對于社會參與大學治理而言,能動性是衡量社會主體發(fā)揮作用程度如何的關鍵要素。社會主體的能動性越強,在大學治理中的作用發(fā)揮越好,反之亦然。在社會參與大學治理的研究中,社會主體的能動性是指社會主體在既定條件的支持和限定下而能有所作為的能力。結構是組成整體的各部分的搭配和安排[1],由這一理解出發(fā),大學治理結構也就包含了兩種含義:一是結構由誰組成,即參與大學治理的主體是哪些;二是結構怎樣組成,即參與大學治理的主體以何種方式配搭和組合。前者關涉的是治理主體結構,后者關涉的是治理運行結構。由此,在我國大學治理實踐中,社會主體能動性的產(chǎn)生既取決于主體結構給予的能動空間,也取決于運行結構所創(chuàng)設的作用空間。

(一)主體結構給予的能動空間

歷經(jīng)多次調(diào)整,在我國大學治理中,政府已經(jīng)不再作為唯一的治理主體,社會主體已經(jīng)作為平衡的力量參與到大學治理中。構建“政府宏觀管理、高校自主辦學、社會積極參與”的治理結構,是我國大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要目標和任務。全新的大學治理結構如何高效運轉,治理結構如何由理論設想成為實踐形態(tài),治理主體結構的角色定位就顯得較為重要。簡要地說,新的大學治理結構迫切需要有為的政府、自主的大學、參與的社會這三者有機地統(tǒng)一。對于社會主體而言,不僅應該在理論性的大學治理結構中占有一席之地,更應該在實踐性的大學治理結構中積極、能動。在“政-校-社”三角行動格局中,社會主體的能動性產(chǎn)生于治理主體結構中各類主體的角色定位。

1.有為的政府

有為政府是對有限政府的超越。有為政府原是經(jīng)濟學領域的概念,延伸到高等教育領域,有為政府指的是積極承擔高校舉辦者的使命、履行高等教育宏觀指導的職責、保證高等教育公平正義的政府,基本特征是摒棄亂為與不作為而做到有作為。在推進大學治理現(xiàn)代化的進程中,有為政府要成為大學宏觀層面的治理者,而不是微觀層面的管理者。無論是有限,還是有為,都不是否定政府的治理作用。我國大學是中國特色社會主義大學,這是我國大學的基本性質(zhì),這就決定了黨對大學的領導,政府對大學的治理。有學者強調(diào),政府或國家是大學唯一的“元治理者”,這是合法的,也是必要的,治理大學必須發(fā)揮好政府的積極作用[2]。政府作為“元治理者”并不是全能治理者。政府如何實現(xiàn)對大學的元治理,而不是全治理?這就需要政府準確聚焦治理內(nèi)容和轉變治理方式。首先,在治理內(nèi)容上,政府要聚焦價值體系的治理、體制機制的治理、辦學內(nèi)涵的治理、績效監(jiān)管的治理。其次,在治理方式上要更多地采取法律式契約、規(guī)劃式統(tǒng)領、政策式約束、經(jīng)濟式規(guī)制等間接的方式,少采用行政式管控、命令式控制等較為直接的方式。由是,政府不再是直接辦學者和全方位管理者,而是逐漸轉變?yōu)榇髮W治理的設計者、指導者、規(guī)劃者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者,其治理內(nèi)容和治理方式都要發(fā)生重大轉變。政府作為“元治理者”的角色定位,更加清晰地明確大學推進多元協(xié)同治理并不是要否定或撇開政府,而是要強化有為政府的宏觀主導作用,這樣才能讓政府更好地協(xié)調(diào)和維護好各方關系。

2.自主的大學

大學治理變革的核心目標就是要實現(xiàn)自主辦學,即大學在正確理順與政府、社會關系的基礎上,獨立自主地開展人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承與發(fā)展等工作。改革開放以來,盡管進行了“放管服”改革和“管辦評”分離的探索,但是這種由政府主導的改革仍然未能完全解決舊有的弊病,政府管得過多、統(tǒng)得過死等問題依然存在。從總體情況來看,政府過強的管控,社會參與的弱化,還在妨礙大學主體性的成長。從大學作為主動的治理者,而不是被動的治理對象出發(fā),即大學主體性出發(fā),大學自主辦學可以從以下兩個方面加強。第一,成為辦學治校的主導者。大學辦學要徹底改變對政府的依賴甚至依附,自主決定專業(yè)設置、人員評聘、教育教學、學生管理、科學研究、資源配置、經(jīng)費預決算以及國際交流合作等事項。由于傳統(tǒng)模式和運行慣性的影響,大學要真正實現(xiàn)自主辦學并非易事。有研究者指出,制訂實施政府、高校和社會權責清單制度不失為科學的選擇[3]。權責清單制度既有利于清晰界定府-學之間的關系,又有利于實現(xiàn)放權用權和規(guī)范管理的統(tǒng)一,是推進大學治理現(xiàn)代化的全新視角。第二,成為協(xié)同治理的組織者。公民個人、企業(yè)、社會組織以及政府是參與大學治理事務的不同主體,如何讓治理主體能夠進行相互配合的協(xié)同行動,這是大學治理中的難題。為此,大學作為多元治理的受益者,一定要擔當起多元主體協(xié)同的組織者角色,通過構建高效的政府-大學-社會協(xié)同機制,促進政府、大學和社會之間協(xié)作互動。

3.參與的社會

在我國現(xiàn)有的教育體制下,政府作為大學的舉辦者,其天然就是大學治理的核心主體。那么,社會組織、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會以及個體等其他社會主體是否有資格參與大學治理呢?社會參與大學治理,政府不僅在法律層面進行了賦權,而且在長遠發(fā)展規(guī)劃中給予了明確?！督逃ā泛汀吨袊逃F(xiàn)代化2035》明確提出,企業(yè)、社會組織及個人可以通過適當?shù)男问絽⑴c到學校治理之中。從社會參與大學治理的作用和價值上看,社會參與已經(jīng)上升為推進大學現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略舉措。在大學治理實踐中,社會參與已然成為當下我國高校治理現(xiàn)代化的必然選擇和有效機制。同時,從社會參與本身的價值來看,“通過強有力的參與過程產(chǎn)生的決定會更公平、更持久、更穩(wěn)健和更有效”[4]。有學者指出了社會參與的正當性和價值所在,他認為,如果大學治理確實在“真理和邏輯的力量”下處于最佳狀態(tài),那么任何高等教育機構都不應被剝奪與該機構有利害關系的群體的知情投入。分享權力和讓非學術人員參與治理的平權行動有助于承認工作人員的貢獻及其在大學運營和生產(chǎn)系統(tǒng)中的作用。這些行動增強了人們對大學的看法,認為它是一個公平和公正的開放系統(tǒng),并在支持協(xié)商一致的情況下促進決策的執(zhí)行[5]。社會參與大學治理其實質(zhì)是在強調(diào)社會各參與主體(企業(yè)、社會組織、行業(yè)協(xié)會和個人)通過評價、監(jiān)督和直接介入等方式對大學治理行為進行有效規(guī)制和優(yōu)化調(diào)節(jié),甚至變革[6]。但需要強調(diào)的是,社會參與不是社會干預。社會強勢干預大學辦學,會帶來辦學利益化和產(chǎn)業(yè)化傾向、大學履行根本使命得不到保證、自主辦學嚴重受損等諸多問題。在高校推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中,高校是主導,社會主體應該守住界限不越位,履行責任不缺位,和諧互動不錯位。

(二)運行結構創(chuàng)設的作用空間

如上文所述,大學治理結構分為治理主體結構和治理運行結構。社會在治理主體結構中擁有較好的能動空間,那么,在治理運行結構中社會的表現(xiàn)如何?對社會在大學治理結構中的表現(xiàn)進行兩個方面的對比分析是有價值的,如果說,社會在治理主體結構下所形成的能動空間是一種靜態(tài)描述,那么對于在治理運行結構下所創(chuàng)造的作用空間就是一種動態(tài)闡釋。

1.治理方式變革下創(chuàng)設的作用空間

新中國成立到改革開放前,我國高校治理機制較為明顯的特征就是政府主導,社會較少參與,高校自主權較弱。因為治理主體窄化導致的治理失靈在我國大學推進治理現(xiàn)代化的進程中得到部分糾正,社會主體和高校都享有了一定的治理權。治理主體能夠在既定的治理結構下發(fā)揮作用,需要以治理方式的變革作為支撐。在理論層面把治理主體擴大很容易,但在實踐層面讓治理主體真正發(fā)揮作用較為困難,這里關涉治理方式能否順暢變革的難題。在我國大學治理現(xiàn)代化的大背景下,大學治理方式也正逐步發(fā)生著巨大的轉變。首先,政府對大學的治理由微觀控制逐漸轉向宏觀調(diào)控,更加注重運用宏觀政策方向性引導、服務性指導。其次,政府對大學的治理由強制性的指揮命令漸漸轉為民主協(xié)商,對重大制度出臺都充分聽取高校和社會各界意見,逐漸摒棄自上而下,而更多地采取自下而上的方式,在取得共識的情況下再進行發(fā)布和執(zhí)行。最后,政府對大學的治理由較濃厚的人治色彩轉變?yōu)榉ㄖ畏绞??？傊?我國大學治理總的趨勢是由命令和服從的科層式逐漸過渡到協(xié)商和合作的治理模式。在這一轉變過程中,無論是宏觀調(diào)控、民主協(xié)商,還是尊崇法治,都為社會主體提供了較為廣闊的空間。具體來說,政府的宏觀調(diào)控向大學和社會讓渡了諸多治理權;民主協(xié)商,社會主體有更多的機會向政府提供意見和建議;尊崇法治,社會主體的參與就有了較好的合法性,就為社會參與大學治理提供了法治保障。

2.治理權力分享下創(chuàng)設的作用空間

權力如何配置是大學治理的關鍵[7],也是大學治理現(xiàn)代化如何轉型的突破口。作為對治理理念變革的回應,大學治理權力享有的主體由單一趨向多元,大學治理權力享有的內(nèi)容由單薄到豐富。在放權和分權的原則下,大學治理權力中社會主體有了更多的享有和實踐。在我國大學治理實踐中,社會主體逐漸成為較為重要的監(jiān)督力量,對大學的人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務等辦學行為發(fā)揮著積極的監(jiān)督作用。同時,無論是政府,還是大學自身在行使決策權的過程中越來越吸收企業(yè)、校友、研究機構等參與論證和征求意見,社會主體對大學治理的決策也產(chǎn)生廣泛的影響。在我國大學內(nèi)部治理中,社會主體盡管不直接享有政治權力、行政權力、學術權力和民主權力,但對以上四種權力的規(guī)范行使和科學運作起到重要的監(jiān)督制約作用。

二、何以可為:我國大學治理結構下社會主體能動性的表現(xiàn)

在著力構建“政府宏觀管理、高校自主辦學、社會積極參與”的大學治理結構過程中,治理主體結構和治理運行結構都為社會主體參與治理提供了作為空間。在廣闊的治理空間,社會主體到底能做什么,在我國大學治理結構下,社會主體何以可為?總的來看,在社會參與大學治理的實踐中,社會主體的自主性體現(xiàn)為以下三個方面,即參與廣度的能動性、參與程度的能動性和參與頻度的能動性。

(一)參與廣度的能動性

在我國大學治理結構下,社會主體能動性首先表現(xiàn)在社會主體能夠參與大學治理的內(nèi)容廣度上,反映的是參與內(nèi)容的廣泛程度,這被稱為參與廣度(范圍)的能動性。社會參與大學治理的基本內(nèi)容既有外部治理性質(zhì)的社會主體參與的咨詢、評估和監(jiān)督,也有內(nèi)部治理性質(zhì)的社會主體直接接入大學事務。社會參與大學治理的價值訴求是多元化的,其中既有利益訴求,也包括非營利性的公平、民主等價值訴求。鑒于社會參與大學治理的內(nèi)涵不僅體現(xiàn)在外部治理維度,而且還涵括了內(nèi)部治理內(nèi)容,社會對于大學治理的功能定位是多樣的。

首先,社會主體能夠積極參與決策咨詢。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010--2020年)》明確提出:“重大教育政策出臺前要公開討論,充分聽取群眾意見。成立教育咨詢委員會,為教育改革和發(fā)展提供咨詢論證,提高重大教育決策的科學性[8]?！痹谡M行“放管服”改革的背景下,社會主體有眾多渠道參與相關事務的決策咨詢。比如,我國推進的高考招生制度改革,無論是國家層面,還是省級層面的改革方案普遍采取召開各類型的座談會、通過網(wǎng)絡面向社會公眾等多種形式進行征求意見,并據(jù)此完善方案設計。其次,社會發(fā)揮著大學治理效能監(jiān)督的作用。大學治理效能不僅包括形式有效性,即程序是否合法,還包括實質(zhì)有效性,即大學治理的效率和效果。社會作為獨立于大學的第三方,要切實發(fā)揮大學治理形式有效和實質(zhì)有效的評價、評估與裁決的作用,從而切實起到監(jiān)督的功能。對于大學治理而言,尤其要發(fā)揮專業(yè)協(xié)會、評估機構、行業(yè)協(xié)會等高等教育中介組織的作用,讓這些社會組織發(fā)揮專業(yè)性的價值。最后,社會能夠為大學治理提供資源。社會給大學提供更多的資源,讓大學可以聚焦大學使命而不必承擔額外的多余負擔,這就是更為深刻的大學治理變革。社會作為大學治理資源的提供者,不僅要提供豐厚的人財物資源,還要提供更為厚實的社會資本。社會資本是基于社會關系網(wǎng)絡而帶來的信任、互惠等各方面的資源[9]。如中國人民大學高瓴人工智能學院,該院是由高瓴資本創(chuàng)始人兼CEO、人大校友張磊捐資支持,并聯(lián)合眾多科技界、商業(yè)界領袖和社會名流一起推動發(fā)展,其愿景是打造一個能夠影響和塑造未來人工智能時代的世界一流學院。在這個案例中,參與大學治理的不僅有高瓴資本,還有諸多科技界、商業(yè)界和教育界人士,不僅有企業(yè)主體,還有社會個人主體。如此的社會關系網(wǎng)絡等社會資本在大學治理中起著重要作用,社會資本的積極價值越發(fā)凸顯。

(二)參與程度的能動性

社會參與大學治理既有廣度上的區(qū)分,也有程度上的不同。在社會廣泛參與大學治理的范疇中,有的是形式上的虛假參與,有的是實質(zhì)意義上的真正參與;有的是表面參與,有的是深度參與。所謂社會參與程度的能動性,是指社會主體對大學決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的影響度,反映的是社會主體參與治理的層次如何。如同雪莉·阿恩斯坦的關于參與不同層次的劃分,在社會參與大學治理中也存在著不同層級的參與類型,有的只是基于民主程序需要的形式參與,有的是介入到?jīng)Q策、執(zhí)行、考評等領域的深度參與。根本上,社會參與不是實現(xiàn)民主的虛假點綴,而是應該起到優(yōu)化大學治理運行,甚至變革大學治理的作用,這就是社會主體具有較強能動性的體現(xiàn)。社會主體通過對大學決策、執(zhí)行、監(jiān)督等治理活動的介入,較為顯著地影響了人才培養(yǎng)的方式、科研工作的重點、社會服務的面向、文化傳承的使命,這就是具有治理意味的深度參與。事實上,在我國大學治理實踐中,越來越多的社會組織,諸如各類學會、行業(yè)協(xié)會、教育基金會,以及新的組織形態(tài)如大學戰(zhàn)略聯(lián)盟、共建產(chǎn)業(yè)學院等以多種方式介入到高校的治理中,對高校事業(yè)發(fā)展影響深遠。如常熟理工學院,對所設置的產(chǎn)業(yè)學院在管理體制上進行探索,構建新型的治理結構,運行新型的治理模式,治理主體由原來學校內(nèi)部人治理轉向吸納社會人共同參與治理。常熟理工學院光伏科技學院,實行專家委員會指導下的院長負責制,成立了校政企行等多元主體組成的專家委員會,負責對產(chǎn)業(yè)學院辦學中有關專業(yè)設置和專業(yè)建設、培養(yǎng)方案制定、經(jīng)費年度預算、師資隊伍建設、校企雙方人員互派、實習基地建設等重大問題進行咨詢、審議、決策、協(xié)調(diào)、檢查、指導和監(jiān)督。

(三)參與頻度的能動性

在大學治理中,社會參與頻度的能動性是指在一定期間社會主體參與治理行為多寡的實現(xiàn)程度,一定期限內(nèi)參與次數(shù)多,則反映其能動性強,參與次數(shù)少,則體現(xiàn)其能動性弱。如前文所述,在“自治”“管治”到“共治”這三種大學治理模式的轉變與演進過程中,社會參與大學治理的程度和方式也各不相同。在自發(fā)性的社會參與大學治理形態(tài)下,社會的參與頻度非常有限,呈現(xiàn)為偶發(fā)的狀態(tài)。當然,偶發(fā)狀態(tài)的社會參與也有一定的價值和意義,它在一定程度上昭示著大學并不是脫離社會存在的象牙塔。在社會參與大學治理的組織化形態(tài)下,社會參與大學治理不僅有了法規(guī)、制度的保障,還有日益成長起來的社會組織成為參與的重要主體,并且廣泛監(jiān)督成為參與的重要形式。為此,社會參與大學治理呈現(xiàn)制度化、組織化和常態(tài)化傾向,社會參與大學治理的行為就愈發(fā)頻繁,社會參與由被動轉為主動,參與的意愿更加強烈,在參與的方式上由間接的外部監(jiān)督和評估轉為直接的內(nèi)部介入決策、管理運行等。由此,社會參與大學治理的頻次就由偶發(fā)增加為頻發(fā)甚至是無時不在。

三、何以限為:我國大學治理結構下社會主體能動性的限度

在“政府宏觀調(diào)控、大學自主辦學、社會積極參與”的治理結構下,社會主體的作用發(fā)揮具備治理結構和運行結構所創(chuàng)造雙重空間的條件,同時,在實踐中,無論是參與主體參與范圍的廣度、參與內(nèi)容的深度,還是參與次數(shù)的頻度,都體現(xiàn)了社會主體是大學治理的一支重要力量?？梢哉f,社會主體在大學治理中的能動性既有理論闡釋上的證明,又得到了實踐的檢驗。然而,社會主體在大學治理中的能動性并不是可以無限擴展、延伸和挺進,它參與的方式和參與的內(nèi)容是有限度的?？偟膩碚f,社會主體在大學治理的能動性既受到自身意愿、能力及角色定位的限定,又受到政府和大學重要治理主體的束縛和限制。當然,在大學治理中,社會主體基于自身角色定位而形成的限度是無法超越的,社會不能僭越成為政府,不能替代大學。但是,囿于社會主體自身意愿、能力,以及政府和大學外在的阻礙,這樣的限制是要突破的。對以上限制的突破也恰恰彰顯了社會主體的能動性,這也是社會參與大學治理所要努力的方向。

(一)自身的制約

社會參與大學治理的能動性并不是無止境的,從社會主體這一維度出發(fā),它首先受到的是社會主體自身角色定位的限制,其次還受到自身意愿和能力水平的制約。

1.社會主體自身角色定位的限制

對社會而言,依法參與監(jiān)督只是社會參與大學治理重要的形式和內(nèi)容之一。在我國大學治理現(xiàn)代化進程中,社會主體的角色越來越豐富。比如,在大學外部治理方面,社會不僅僅是依法監(jiān)督者,還是價值引導者。社會通過評估、輿論等方式實現(xiàn)監(jiān)督。同時,理念是行動的先導,社會還會通過政策建議、理論研究等方式倡導和維護多元、協(xié)商、民主、公平、正義等價值理念。又比如,在決策方面,社會不僅成為決策的咨詢者和提供者,而且成為決策參與者參與決策。國家教育發(fā)展研究中心、教育評估院、高等教育學會等,這類機構通過調(diào)查研究和考核評估等方式為政府政策制定和大學事業(yè)發(fā)展提供決策咨詢。社會參與大學治理,就意味著包括公民個人、企業(yè)、社會組織以及新聞媒體等在內(nèi)的各類社會主體,不僅是間接參與大學治理的決策咨詢者、監(jiān)督者、價值引導者,也是直接介入大學治理架構與治理過程的行動者。盡管社會主體可以作為決策咨詢者、監(jiān)督者和價值引導者在大學外部治理方面發(fā)揮重要作用,但其不能取代政府作為“元治理者”的主導地位,更不能成為高校自主辦學的妨礙者。從功能上看,社會參與大學治理是為了彌補政府治理的失靈,是為了豐富大學治理的方式。從角色上,社會只是作為大學治理主體的一部分,它應該是政府和大學的治理協(xié)同者、服務供給者和利益協(xié)調(diào)者。

2.社會主體自身意愿和能力水平的制約

想不想?yún)⑴c,即參與的意愿是影響參與實踐的重要變量。社會參與大學治理的意愿如何阻礙參與的能動性體現(xiàn)在兩個方面:其一,由于觀念陳舊導致的參與意愿不強。當代社會觀念陳舊,理念沉疴的典型表現(xiàn)是現(xiàn)代公共精神的缺失。“現(xiàn)代公共精神……它包含民主、平等、自由、秩序、公共利益和負責任等一系列最基本的公共范疇?！盵10]公共精神本質(zhì)上是一種參與精神。在包含大學治理等在內(nèi)的公共生活領域,沒有比直接的參與行動更令人鼓舞的,參與意味著對大學更多的責任意識和公共情懷。然而,從現(xiàn)階段情況來看,普遍的公共精神的成長仍需耐心,真正的公民社會形成還需時日,從而導致社會主體的參與意愿不強,參與治理大學不足。其二,由于利益至上導致的參與意愿偏差。當前,有的社會主體參與大學治理的愿望強烈,但其背后的動力卻源自利益,尤其是經(jīng)濟利益。當然,在社會參與治理的過程中會對社會主體產(chǎn)生一定的積極影響,這是正當?shù)摹５绻鐣黧w只在有利益訴求的情況才參與,其訴求從一開始就有偏差,那么這樣的參與不會長久也不會有好的績效?；诶婵剂康倪x擇性參與是畸形的,其參與的價值和意義就要大打折扣。

參與意愿是參與的必要條件,參與能力是參與的充分條件,社會主體的意愿和能力兩者一起構成了參與治理的充要條件。因此,我們可以看到,社會參與大學治理的廣度、深度和頻度與其參與能力呈正相關性。社會主體參與能力不足主要表現(xiàn)為三個方面:其一,社會主體自身力量較為弱小。在社會參與大學治理的主體中包含企業(yè)、社會組織、校友等社會個體、新聞媒體等,這些主體相對于政府而言,其掌握的資源、話語權是有限的,尤其是社會組織和社會個體等,他們擁有的可以對大學施加影響的資源更是微乎其微。其二,社會主體參與的能力有待增強。在我國,社會參與大學治理也只是剛剛起步,社會主體在許多方面還沒有準備好。比如協(xié)會、學會、教育評估院等各類社會組織,如何為高校提升人才培養(yǎng)質(zhì)量、開展產(chǎn)學研合作、組織社會服務等方面提供高質(zhì)量的決策咨詢,還比較欠缺。又比如,企業(yè)、新聞媒體、校友等主體如何發(fā)揮監(jiān)督作用,促進高校面向社會辦學方面,仍有較大的提升空間。其三,各類社會主體間協(xié)調(diào)性弱,沒有形成合力。在社會參與我國大學治理的實踐中,社會主體往往只發(fā)揮決策咨詢、監(jiān)督、評估等單一功能,并且是社會主體單一參與,很少出現(xiàn)眾多主體圍繞大學內(nèi)外部治理協(xié)同發(fā)力。社會主體自身力量、自身能力弱以及主體間協(xié)同不足,影響了社會主體參與大學治理能動性的發(fā)揮。

(二)政府的限定

政府是高等教育政策的制定者、公辦高校的出資者、考核評價的監(jiān)督者,在我國大學治理結構中處于主導地位。處于主導地位的政府,對社會主體參與大學治理的限定主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

1.政府對參與大學治理的社會主體類型的限定

在我國計劃經(jīng)濟時代,政府是全能型政府,政府對大學的管理事無巨細。改革開放以后,政府逐漸轉變職能,更多地以法律、法規(guī)、政策、撥款、信息服務、評估和監(jiān)督等方式進行宏觀管理。在這一轉變過程中,政府把一部分職能轉移給社會,讓社會承擔資源提供、外在監(jiān)督、決策咨詢等功能?！爸卫淼膬r值訴求是利益相關者共同參與以提高教育的有效供給”[11],政府出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010--2020年)》明確提出,要積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等各類社會組織在教育供給治理中的作用。政府對治理主體進行了擴充,社會主體包括企業(yè)、學會、行業(yè)協(xié)會等社會組織以及新聞媒體、社會個體等。政府允許這些社會主體在大學治理中發(fā)揮作用,一方面是對治理主體的外擴,另一方面也是對治理主體的限定。從社會所包含的全部主體來看,企業(yè)、學會、行業(yè)協(xié)會等社會組織,新聞媒體、校友等只是社會的一部分,還有諸如民主黨派、宗教團體、受利益集團控制的基金會、投資集團等未包含在內(nèi)。參與大學治理的社會主體的限定,其合理性是顯而易見的,尤其是對中國特色社會主義大學而言。

2.政府對參與大學治理的方式及內(nèi)容的限定

一般而言,社會參與大學治理方式主要體現(xiàn)為“決策咨詢參與、監(jiān)督問責參與、評估評價參與”[12]。以上參與方式及內(nèi)容在國家層面頒布的相關法律、規(guī)劃、政策和制度中多有體現(xiàn),比如《中華人民共和國教育法》規(guī)定,企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人,可以通過適當形式,支持學校的建設,參與學校管理?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010--2020年)》倡導探索建立高等學校理事會或董事會,健全社會支持和監(jiān)督學校發(fā)展的長效機制,鼓勵專門機構和社會中介機構對高等學校學科、專業(yè)、課程等水平和質(zhì)量進行評估,建立科學、規(guī)范的評估制度。教育部《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》要求,建立和完善普通高等學校理事會,發(fā)揮好理事會在決策咨詢和社會合作中的積極作用;擴大行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等各類社會組織參與教育評價;重視擴大科技、文化等部門和新聞媒體對教育評價的參與。從以上法律、制度和意見可以看到,政府希望社會更多地給予高校資源支持,更好地發(fā)揮咨詢、監(jiān)督和評估作用。政府作為政策制定者、辦學出資者、規(guī)劃調(diào)控者、組織協(xié)調(diào)者,在我國大學治理結構中是具有領導地位的掌舵者,在大學治理中發(fā)揮著“元治理”作用。鑒于此,政府對社會主體參與大學治理方式和內(nèi)容的一定導向性的期望、要求或建議,就是對社會主體在參與行為上的限定。這種限定,一方面在很大程度上強化了政府擁有的決策權、人事任免權、考核問責權,另一方面在較大范圍內(nèi)消減了社會參與大學治理的內(nèi)容。

(三)大學自身接納的限度

在我國大學治理結構下,大學并不僅僅是作為被治理的對象,它自身也是治理主體并具有主體能力。社會作為第三方的參與力量,其參與大學治理顯然受到大學這一主體的接納與限定?！盁o論是從歷史還是從現(xiàn)實來看,大學同樣也存在著自我保護、抵制變革的組織惰性?！盵13]在大學日益要求自主辦學的背景下,大學一方面有開放辦學接納社會參與自身治理的意愿,另一方面也有自我保護防范社會過度參與的警惕?？偟膩砜?大學自治的傳統(tǒng),內(nèi)部治理主體及治理模式對社會參與的能動性產(chǎn)生了較大的影響。

1.大學自治傳統(tǒng)對社會參與的防范與抵制

“大學自治是大學作為學術組織的最基本特性”[14],大學對于社會過度介入的擔憂有著歷史淵源。從大學的產(chǎn)生和發(fā)展歷史來看,西方大學是在宗教的庇護下誕生和成長的,大學被宗教控制一直延續(xù)到近代世俗社會的發(fā)展和成熟。及至現(xiàn)代,大學也面臨著被利益集團操控的風險。在歐美等國家,利益集團無論是對本國高等教育政策的制定、執(zhí)行,還是評估、監(jiān)督等環(huán)節(jié)都有很大影響。如,“美國高等教育利益集團數(shù)量眾多,類型多樣,而且這些團體在長期發(fā)展、互動與磨合中形成了特定的結構關系”[15]。在我國大學,第三方機構更深入?yún)⑴c教育治理的過程,其中最大的挑戰(zhàn)是專業(yè)學會和行業(yè)協(xié)會會不會成為一個擁有另類“行政權力”的“二政府”[16]?對于大學而言,大學不希望在政府放權之后又有新的“婆婆”。在當代,為避免社會對大學過度控制,我國大學在社會參與治理上采取的是避免干預、防止包辦和力戒滲透的基本原則。避免干預、防止包辦和力戒滲透是大學對社會設置的負面性底線,這是對社會參與大學治理的能動性發(fā)生異化的一種規(guī)避。

2.我國大學內(nèi)部治理主體對社會參與的選擇與排斥

從縱向上進行劃分,我國大學內(nèi)部治理主體有四個層級,分別是校黨委、校行政負責人及其副手,職能部門和校內(nèi)二級學院的正職和副職,職能部門科室及學院系部的管理人員,其他廣大教職員工和學生。從總的情況來看,因為治理理念還未成為共識,多元協(xié)作還遠未成為普遍的行為選擇,上述主體對社會參與自身的內(nèi)部治理的接受往往是被動的,主動性和創(chuàng)造性都不足,甚至是排斥的。比如,許多高校成立了理事會作為社會主體實現(xiàn)決策咨詢、平等協(xié)商和外部監(jiān)督的重要組織形式,然而許多高校理事會的運行不盡如人意,其功能發(fā)揮被局限為形式性的偶爾咨詢咨詢,實質(zhì)性的深入?yún)⑴c成為一種奢望。如果以上現(xiàn)象只是個例可能說明不了什么問題,但發(fā)生的普遍性足以表明,校內(nèi)第一層級和第二層級的治理主體是從內(nèi)心里不愿意或者排斥社會過多參與其內(nèi)部決策和政策實施。而對于一般管理人員和廣大師生員工而言,他們更愿意社會主體更多地參與到學校內(nèi)部治理中來,對參與決策咨詢、協(xié)商及審議懷有更多的期待。

3.我國大學內(nèi)部治理模式對社會參與的影響與制約

大學治理模式是對大學由誰治理、治理什么、怎樣治理等治理總體狀態(tài)的高度概括,能夠鮮明區(qū)分不同的大學治理形態(tài)。在不同的大學治理模式和架構下,社會參與大學治理的具體方式和內(nèi)容也不盡相同。也就是說,社會參與大學治理的具體方式和內(nèi)容在很大程度上受大學治理模式的影響?；诖髮W治理特征的系統(tǒng)分析,當下我國存在“學院治理模式、科層治理模式、政治治理模式、創(chuàng)業(yè)式或企業(yè)式治理模式”這四類具體治理模式[17]。每所大學的治理模式都不是單一的,它往往是以某種模式為主導,其他模式也同時存在。我國大學的治理模式更多體現(xiàn)的是科層式和政治特征,在既有的特征下,“中國大學治理模式的困境包括大學外部治理中的政府化官僚化傾向和大學運行監(jiān)督機制的缺位……利益相關者在大學治理結構中的權力缺失等問題”[18]。監(jiān)督機制缺位以及權力缺失等困境,在很大程度上制約著社會參與治理的能動性。

至此,通過對社會參與我國大學治理何以可能、何以可為以及何以限為的考察,我們發(fā)現(xiàn),社會主體能在多大范圍、程度上參與治理,背后的深層邏輯是治理結構和治理主體的關系。治理結構是通過治理主體的能動性從而影響治理活動和治理效能?？梢哉f,治理結構和治理主體兩者之間存在著作用與反作用的關系,它們之間存有不可避免的結構性張力。從治理結構方面來看,治理結構為治理主體的能動性創(chuàng)造了條件,結構決定了主體的能動性;同時治理結構束縛了治理主體的能動性,也就是治理主體在治理結構中有一定的限度。從治理主體方面來看,治理主體的作用是,治理主體的能動性在很大程度上影響了治理結構的構建和運行。甚至可以說,沒有治理主體的實踐能動性,治理主體結構根本搭建不起來,更談不上治理結構運行。由此,在“政府宏觀管理、大學自主辦學、社會積極參與”的我國大學治理結構下,社會主體既具有能動性,也受到一定的限定。