張建良，黃真真

（湖北警官學(xué)院 治安系，湖北 武漢 430035）

派出所作為警務(wù)實戰(zhàn)的最小單元、基層綜合性戰(zhàn)斗實體，在公安工作中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、支撐性作用。如何落實習(xí)近平總書記關(guān)于公安基層基礎(chǔ)工作“要樹立大抓基層、大抓基礎(chǔ)的導(dǎo)向，推動重心下移、警力下沉、保障下傾”的重要指示，貫徹習(xí)近平總書記在全國公安工作會議上所提出的“優(yōu)化職能配置、機構(gòu)設(shè)置、力量資源配置”這一重要指示精神，筑牢公安工作的根基，不僅關(guān)系到公安基層提振行動、基礎(chǔ)提質(zhì)行動和基本能力提升行動的現(xiàn)實成效，更牽涉基層社會治理精細化、現(xiàn)代化大局。有必要從警力資源管理的基本范疇出發(fā)，探索影響警力資源管理的內(nèi)外要素，揭示基層警力資源運行存在的現(xiàn)實困境，以有針對性地提出相應(yīng)優(yōu)化措施。

一、警力資源管理的基本范疇及制度機制

（一）警力資源的內(nèi)涵與外延

從不同的鑒別標(biāo)準(zhǔn)和考察維度對“資源”的詞義訓(xùn)釋加以考證，可以發(fā)現(xiàn)其顯著的學(xué)科特征。經(jīng)濟學(xué)視域中的“資源”被理解為以物質(zhì)形式呈現(xiàn)的人力、物力等生產(chǎn)性要素；管理學(xué)研究范疇中的“資源”則泛指一切具有可利用共性的客觀存在，包括但不限于信息、時間、經(jīng)驗、勞動力等。回歸公安學(xué)視野，學(xué)術(shù)界對于“資源”的探討常立足于公安機關(guān)編制結(jié)構(gòu)和公安工作環(huán)境，謂之“警力資源”。

探尋警力資源的內(nèi)涵與外延，首先需廓清何謂“警力”。警力，即指公安機關(guān)實現(xiàn)其維護社會秩序穩(wěn)定之法定職責(zé)的能力。從狹義的視角出發(fā)，警力僅指涉以各級公安機構(gòu)編制數(shù)量為核心的警察數(shù)量；從廣義的維度出發(fā)，警力應(yīng)為政治素質(zhì)、警務(wù)技能、編制經(jīng)費、科技裝備等諸多要素組成的綜合性資源形態(tài)，其不僅包含公安機關(guān)履職所需警察數(shù)量的總和，亦指向為擔(dān)負公安機關(guān)歷史使命所需的警察戰(zhàn)斗力。在此基礎(chǔ)上構(gòu)筑起的“警力資源”，是指圍繞公安組織運行所需“警力”而形成的整體性資源體系，系公安機關(guān)職能運行所需資源的集合，體現(xiàn)了警察數(shù)量與警察質(zhì)量的儲備能力和供給水平，反映了警務(wù)組織運行的實際投入水平與社會治理的現(xiàn)實需求。[1]

作為一個多元的動態(tài)系統(tǒng)，警力資源的組織結(jié)構(gòu)涵攝物質(zhì)資源、智力資源、制度資源、信息資源等多個不同的子系統(tǒng)，子系統(tǒng)及其構(gòu)成要素之間也蘊含著不同的運轉(zhuǎn)層次。從系統(tǒng)視角整體把握各項資源之內(nèi)生融合與有機互動，可以發(fā)現(xiàn)，警力資源構(gòu)成單元具有顯著的共生性。[2]圍繞著“警力使用效能”這一共同的增長點，各類資源之間、資源所轄各項要素之間，相互依存，互為倚助，呈現(xiàn)出顯著的共進形態(tài)。其中，人力資源是警力資源共生體系中最重要、最核心的單元，對警力資源整體配置效率起著決定性作用。警員的體能素質(zhì)及其所具備的使用裝備能力、服從命令能力等，是勾連并推動警力資源物力、財力、層級關(guān)系等各級系統(tǒng)有序運轉(zhuǎn)的重要動力。

（二）警力資源管理的基本范疇

警力資源管理，是指公安機關(guān)在依循法律規(guī)范及上級公安機關(guān)組織發(fā)展策略的前提下，根據(jù)轄區(qū)警務(wù)工作開展的實際需要，對所管轄區(qū)域的公安組織機制、計劃編制、財政經(jīng)費、物質(zhì)設(shè)備等警力要素進行的適配安排和結(jié)構(gòu)性調(diào)整，其核心是對以警察實有編制人數(shù)為核心的警力資源的科學(xué)配置與高效使用。[3]其中，警力資源管理的主體指向公安部門決策層，其管理對象包含編制民警及警務(wù)輔助人員、以公安部“云鑒”系統(tǒng)為代表的警務(wù)科技，以及財政經(jīng)費、警用設(shè)施等警務(wù)保障。

依據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，可以將警力資源管理劃歸不同的類型。從管理周期跨越時間維度的長短出發(fā)，可將警力資源管理劃分為長期管理與短期管理。長期管理指涉公安機關(guān)以系統(tǒng)性改革目標(biāo)為指引，對公安權(quán)力運作所需要素進行的長期探索與實踐，其形式常表現(xiàn)為機構(gòu)職能改革、組織架構(gòu)重設(shè)、警務(wù)運行模式迭代等長周期、全局性變動。[4]由于警力資源長期管理以“長期主義”為立論基點，是以其不僅注重警用戰(zhàn)略資源間的聯(lián)動調(diào)適，還強調(diào)各項資源與公安機制體制、政治生態(tài)環(huán)境的長效兼容。[5]警力資源短期管理以服務(wù)特定的組織工作目標(biāo)為首要追求，多指向公安機關(guān)階段性任務(wù)目標(biāo)，實踐中常表現(xiàn)為警員結(jié)構(gòu)的局部優(yōu)化、財政經(jīng)費的短期傾斜等。

（三）警力資源管理制度的作用機制

作為社會集體行為的產(chǎn)物，制度是對社會共識性行事規(guī)程的抽象敘述，意味著在一定歷史時期內(nèi)，社會成員以國家意志的形式對業(yè)已形成的價值秩序、經(jīng)驗慣例或行為規(guī)范之確認。實踐中，制度常以“規(guī)則”“規(guī)范”的形態(tài)外顯，其不僅調(diào)整人與人之間的權(quán)利義務(wù)界限，還協(xié)調(diào)人與物、人與組織的互動關(guān)系。[6]爰以警力資源管理制度中最為核心的部分——警力形成制度為例，加以評述。

當(dāng)前，我國的警力隊伍主要由編制民警與警務(wù)輔助人員組成。2006 年11 月，國務(wù)院發(fā)布規(guī)范我國警察隊伍管理的行政法規(guī)《公安機關(guān)組織管理條例》，對公安機關(guān)的設(shè)置、警察的崗位職責(zé)、編制和經(jīng)費的管理等予以明示。其第二十條明確規(guī)定了警察編制核發(fā)的法定規(guī)程，提出“公安部根據(jù)工作需要，向國務(wù)院機構(gòu)編制管理機關(guān)提出公安機關(guān)編制的規(guī)劃和調(diào)整編制的意見，由國務(wù)院機構(gòu)編制管理機關(guān)審核，按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)徟??！边@就意味著，我國公安機關(guān)行政編制資源的配置實行嚴(yán)格的國家總量控制模式，一定行政轄區(qū)內(nèi)的警察規(guī)模完全取決于國務(wù)院機構(gòu)編制管理機關(guān)的編制審批數(shù)量。警務(wù)輔助人員則是建構(gòu)警力隊伍的另一重要主體，又稱“輔警”，系指為公安機關(guān)正常履行職責(zé)提供輔助性支持的非警察身份人員。囿于行政管理機制的區(qū)域性與社會管理需求差異，各省市對于輔警用人額度的確立方式各不相同。以M 市A 派出所為例，其用人額度嚴(yán)格遵守《湖北省公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法（送審稿）》的相關(guān)規(guī)定，由公安機關(guān)會同編制、財政等部門合理核定并報同級人民政府批準(zhǔn)后實施。這就表明，我省基層派出所輔警的聘用方式實行核定程序下的行政審批制。

通過對警力隊伍形成機制的解構(gòu)分析，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，警力資源管理制度的作用機制主要表現(xiàn)為規(guī)范引導(dǎo)下的行政審批制。警力的規(guī)模、配比必須嚴(yán)格遵從規(guī)范性法律文件的明文指引，而上述法規(guī)范的規(guī)范意旨無一指向公安機關(guān)參與下的行政調(diào)控管制模式。

二、影響基層派出所警力資源管理的內(nèi)外要素

（一）“一村（格）一警”“兩隊一室”警務(wù)運行模式

作為動態(tài)運轉(zhuǎn)的管理系統(tǒng)，我省派出所警力資源的運行樣態(tài)與管理成效還受到警務(wù)運行模式與勤務(wù)制度的影響。當(dāng)前，我國社會結(jié)構(gòu)正處于激烈轉(zhuǎn)型階段，新型經(jīng)濟業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展加速了城鎮(zhèn)化的推進，由“網(wǎng)狀聯(lián)結(jié)”的居住空間所生成之社區(qū)組織管理模式成為社會治理的重要形態(tài)，[7]而伴隨著生產(chǎn)力的跨越式發(fā)展，社會成員利益訴求亦趨向多元，行為不確定性因素急劇增加，社會整體風(fēng)險態(tài)勢趨于上升。[8]面對基層治理呈現(xiàn)出的新變化與新挑戰(zhàn)，作為維護社會治安最小作戰(zhàn)單元的派出所，其警務(wù)運行模式亦發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變。

2014 年，河南省公安廳黨委圍繞基層警力不足的治理難題，創(chuàng)設(shè)性地建立“一村（格）一警”警務(wù)機制，大力推動警力下沉。2017 年8 月，北京市海淀派出所率先開展“兩隊一室”改革試點，通過社區(qū)警務(wù)隊、案件辦理隊和綜合指揮室的協(xié)同運作，最大限度地發(fā)揮警力效能。2023 年3 月，公安部印發(fā)《加強新時代公安派出所工作三年行動計劃（2023-2025 年）》（以下簡稱《三年行動計劃》），進一步提出“推進‘一村（格）一警’全覆蓋”“全面深化‘兩隊一室’改革”的警力部署目標(biāo)。湖北省各地公安機關(guān)積極落實公安部有關(guān)指示精神，黃陂區(qū)公安分局精心擇選試點單位，探索“一村（格）一警”工作機制，通過每日走訪、包村聯(lián)系等方式，將警力下沉至行政村，將警務(wù)延伸至群眾家門口，實現(xiàn)了基層警力結(jié)構(gòu)性重塑。恩施市公安局黨委將“兩隊一室”警務(wù)運行模式作為落實“派出所主防”的有力舉措，革新原有警力架構(gòu)，先后下沉42 名民警至社區(qū)，補充配強“兩隊一室”崗位警力，大力提升基層警務(wù)效率。

“一村（格）一警”“兩隊一室”警務(wù)運行模式的推行，顯著地改變了警力資源尤其是警員資源的投向，使得有限的警力能夠借助完備的組織架構(gòu)和運轉(zhuǎn)渠道互通共享、支撐協(xié)調(diào)，[9]依托數(shù)智化的收集、研判和推送手段，即時更新轄區(qū)內(nèi)的警情動態(tài)，進一步延伸管理服務(wù)觸角，最大限度地將警力精準(zhǔn)投放至街面、村域、社區(qū)、重點場所等，切實提升了基層派出所警力資源管理效率，更有助于滿足公安治理精細化的現(xiàn)實需求。

（二）派出所警力資源的結(jié)構(gòu)與數(shù)量

警力資源的組織結(jié)構(gòu)涵攝物質(zhì)資源、智力資源、制度資源、信息資源等多個不同的子系統(tǒng)，其內(nèi)容指向公安機關(guān)組織機制、人員編制、財政經(jīng)費、物質(zhì)設(shè)備等多方面。僅就組織機構(gòu)與人力要素而言，公安組織體系中機關(guān)與基層部門的機構(gòu)數(shù)量比、基層實戰(zhàn)部門內(nèi)勤與外勤的人員比、警員構(gòu)成中各年齡梯隊警察的數(shù)量比等，都將對警力的聚合調(diào)配產(chǎn)生顯著影響。由于在警力資源諸要素中，人員的結(jié)構(gòu)與數(shù)量最容易被識別與統(tǒng)計，且對基層警務(wù)活動的影響深遠，故以警力隊伍的結(jié)構(gòu)與數(shù)量為例爰以論述，以期一窺派出所警力資源的結(jié)構(gòu)與數(shù)量對基層警力資源管理效率之影響。

從行政管理學(xué)維度出發(fā)，人力資源是組織戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的最基本要素，警力隊伍的結(jié)構(gòu)與數(shù)量牽涉警務(wù)實戰(zhàn)工作開展的主體要件，關(guān)系到公安機關(guān)運轉(zhuǎn)的敏捷度。其中，警力資源的結(jié)構(gòu)是指警員在年齡構(gòu)成上呈現(xiàn)的比例結(jié)構(gòu)。作為影響警力資源供給的重要要素，警員年齡結(jié)構(gòu)與系統(tǒng)的勞動供給彈性密切相關(guān)，其結(jié)構(gòu)層次中中青年警員這一核心變量的占比，往往與警力資源管理整體效率呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)性。從供給與需求的經(jīng)濟學(xué)視角出發(fā)，警員隊伍的絕對數(shù)量越大，意味著警務(wù)活動開展所需的勞動供給愈充沛，支配警力資源管理系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的人力要素愈豐富。

（三）轄區(qū)的警情結(jié)構(gòu)與警力需求

警情，是指為了維護社會治安秩序的持續(xù)穩(wěn)定，公安機關(guān)依據(jù)其法定職責(zé)應(yīng)當(dāng)予以規(guī)范處置的突發(fā)性事件情態(tài)。一般情況下，公安機關(guān)受理的接處警類型包括但不限于報警類警情、投訴類警情以及求助類警情三大范域。[10]其中，報警類警情可以根據(jù)處置對象和案情性質(zhì)的不同，進一步劃分為刑事類警情、治安類警情、道路交通類警情、群體性事件警情等。而由派出所負責(zé)查處的治安類警情，又可以進一步劃分為消費糾紛、醫(yī)患糾紛、家事糾紛、鄰里糾紛、商事糾紛、勞資糾紛等不同類型。

轄區(qū)的警情結(jié)構(gòu)，不僅昭示了不同案件類型在整體警情中的分布比例，反映了轄區(qū)治安綜合治理形勢，更通過不同警情所內(nèi)隱之事態(tài)規(guī)模和緊急程度，直觀影響派出所的警力調(diào)配。[11]例如，M 市A 派出所目前全面推行動態(tài)化處警模式，該所警情結(jié)構(gòu)中，以電信網(wǎng)絡(luò)詐騙為代表的刑事類警情占比高達四成。在辦理該類刑案的過程中，A 派出所需對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙受立案、制作詢問筆錄、進行前期調(diào)查取證，并將相關(guān)筆錄以及收集的證據(jù)線索上傳平臺，移交至刑偵部門。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪具有犯罪方式隱蔽、受害人數(shù)眾多、犯罪設(shè)施多處海外等性質(zhì)特點，抓捕追贓難度較大，這就導(dǎo)致了電信詐騙類刑案高發(fā)之區(qū)域，基層派出所警力、物力、財力資源被大量牽扯消耗。不同警情對警員人力、警力設(shè)備等資源的差異化需求，深刻影響著派出所的警務(wù)應(yīng)對?？梢哉J為，警情結(jié)構(gòu)對警力資源管理效能之影響，是通過不同警情對警力需求的反饋加以實現(xiàn)的。

三、當(dāng)前基層派出所警力資源管理面臨的壓力困境——以M 市A 派出所為觀察樣本

（一）管理理念相對滯后

管理理念是基層派出所的管理者組織公安系統(tǒng)活動所依循的基本觀念。作為基層治理體系的“神經(jīng)末梢”，派出所是公安機關(guān)實現(xiàn)基層治理目標(biāo)的重要機制載體，亦是落實基層提振目標(biāo)的基礎(chǔ)平臺。黨的二十大報告明確提出，要夯實社會治理基礎(chǔ)；《三年行動計劃》更強調(diào)要緊緊圍繞派出所工作的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性地位，“持續(xù)推動重心下移、警力下沉、保障下傾”，這就對基層派出所的管理理念及其實踐路徑提出了全新挑戰(zhàn)。

當(dāng)前，M市A派出所在警力資源配置領(lǐng)域存在管理理念滯后問題，突出表現(xiàn)在警員力量分布的方向及數(shù)量難以滿足基層治理的實際需求上。必須承認，派出所的基層組織特性決定了其警力布局應(yīng)當(dāng)以基層工作為導(dǎo)向，以城鄉(xiāng)村社治理中的基礎(chǔ)工作為行動指南，警員分布亦應(yīng)契合基層治理的實際需求，向糾紛矛盾相對頻發(fā)的社區(qū)前置、向風(fēng)險防范任務(wù)相對繁重的網(wǎng)信、治安等重點業(yè)務(wù)部門傾斜。[12]然而遺憾的是，M 市A 派出所在警務(wù)活動開展過程中常出現(xiàn)警力被外部主體大量抽調(diào)以至該所警力負荷過載的現(xiàn)象，這表面上是由于派出所隱含的政治屬性以及地方政府在編制、財政等方面對基層公安的轄制權(quán)所致，實則反映了基層派出所管理理念相對滯后，未遵循統(tǒng)籌兼顧的系統(tǒng)原理，以至警力部署與警務(wù)處置需求匹配度欠缺。

（二）警力資源配置結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

作為決定警力資源運行效率的關(guān)鍵要素，警力資源的配置結(jié)構(gòu)是指公安組織機制、人員編制、財政經(jīng)費、物質(zhì)設(shè)備等組成要素在警力資源整體結(jié)構(gòu)中的分配部署。[13]警力資源配置結(jié)構(gòu)深刻反映了各要素在公安系統(tǒng)運行中的組織方式與搭配比例，體現(xiàn)了人、物、財?shù)然A(chǔ)要素在警力構(gòu)成中的相對比重，對警力資源管理的整體效能發(fā)揮著重要作用。[14]然而遺憾的是，當(dāng)前，基層派出所警力資源配置結(jié)構(gòu)尚存在不合理之處，首先體現(xiàn)在警察配比數(shù)的過低，警員總量短缺。以M 市所轄的基層派出所為例，目前，M 市的警察配比數(shù)僅為萬分之五點三，遠遠低于全國平均警力萬人配比數(shù)——13.8，每年新增的警員計劃編制數(shù)亦僅為全市總?cè)丝跀?shù)的0.000018267，實難滿足大幅增長的警情處置需求。在強調(diào)“最大限度將警力擺上街面、沉入社區(qū)”的防控背景下，維穩(wěn)、征地拆遷等非警務(wù)活動對基層警力的抽調(diào)，更進一步激化了有限的警力數(shù)量與無限增長的警務(wù)需求之間的突出矛盾。直觀來看，基層派出所警力編制與接處警總量隨著時間變量的行進而呈現(xiàn)出顯著的逆向分異。

警用武器裝備的短缺亦體現(xiàn)了警力資源配置結(jié)構(gòu)的失序。作為典型的中小城市城區(qū)派出所，M市A派出所存在警用武器裝備配裝率低的問題，盡管該所民警在警情處置過程中配發(fā)了手銬、催淚噴射器、警棍等單警裝備，但其真實使用率并不高。究其根源，一方面是由于單警裝備損壞率高、攜帶不便，使用過程中催淚噴射器過期、手銬鎖芯錯位等現(xiàn)象并不鮮見，裝備重量過沉、操作不便等弊端更降低了民警的使用意愿；另一方面，警用裝備更換申請程序中冗長的申報審批手續(xù)，致使公安民警在裝備（尤其是一次性警用武器裝備）使用過后難以及時有效地獲得補充，影響了警用裝備資源的使用效能。

（三）警力資源供求匹配程度不足

資源供求的平衡程度是決定系統(tǒng)運轉(zhuǎn)效能的重要指征。從經(jīng)濟學(xué)維度出發(fā)，警力的供給能力只有與社會治理的現(xiàn)實需求相配適，方可實現(xiàn)供求體系的比例協(xié)調(diào)、治理體系架構(gòu)的兼容有序。

當(dāng)前，基層派出所警力資源管理還面臨資源供求匹配程度不足之挑戰(zhàn)。首先表現(xiàn)于區(qū)域警力分布的顯著差異上。以M 市為例，在其所管轄的一個市轄區(qū)、7 個縣級市之中，土地資源、城市人口主要集中在地勢相對平緩的市轄區(qū)，對市轄區(qū)各派出所管理的常住人口數(shù)與警員數(shù)進行統(tǒng)計對比，可以發(fā)現(xiàn)，市轄區(qū)各派出所的警力分布呈現(xiàn)顯著差異，各所實際人口警力比、警力與警情處置比等相關(guān)關(guān)系不顯著，比例最低與比例最高的派出所在人均警力數(shù)量上的比差高達4 倍，忙閑不均現(xiàn)象突出。

警務(wù)人員履職能力的差異性，以及由此帶來的人員與崗位的不匹配是警力資源供求均衡性欠缺的另一誘因。盡管全國范圍內(nèi)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的推進，大力提升了基層民警的執(zhí)法水平與實戰(zhàn)能力，但必須承認，囿于個體條件的不均衡性，警務(wù)人員尤其是編制民警與警務(wù)輔助人員在業(yè)務(wù)素養(yǎng)、群眾工作水平、臨場控制水平等實戰(zhàn)能力上仍存在較大差異，直接影響了警務(wù)工作開展的效率。基層派出所警員專業(yè)背景、業(yè)務(wù)技能和崗位的不相適，亦阻礙了人才價值的充分發(fā)揮，例如M 市公安局A 派出所即存在治安學(xué)專業(yè)畢業(yè)生從事檔案管理工作、計算機專業(yè)的畢業(yè)生從事防爆工作的情況，人崗不匹配現(xiàn)象使得具有專業(yè)特長的警務(wù)人員“未盡其才”，加劇了警力資源供求的不均衡。

（四）“兩隊一室”支撐協(xié)調(diào)能力有待提高

“兩隊一室”警務(wù)運行機制系指由社區(qū)警務(wù)隊、案件辦理隊和綜合指揮室協(xié)同運轉(zhuǎn)所建構(gòu)而成的公安組織模式，其建立意在通過明確的職責(zé)分工和精細化的管理提高派出所組織運行的效率。作為基層警務(wù)工作機制的全新探索，“兩隊一室”改革立足“派出所主防”定位，通過隊室間的權(quán)責(zé)厘分統(tǒng)一調(diào)度、部署警種業(yè)務(wù)，共享情報研判，整合“情指勤輿”一體化作戰(zhàn)平臺、禁毒合成作戰(zhàn)平臺、公安部“云鑒”系統(tǒng)等各類信息化資源，系統(tǒng)性重塑公安工作組織程序，實現(xiàn)警力資源的有效配置。但必須承認，當(dāng)前，M 市基層派出所的“兩隊一室”改革還存在支撐協(xié)調(diào)能力不足之問題，突出表現(xiàn)在警員數(shù)量無法支持形成合理的警力配比上?？茖W(xué)合理的警組建制為“兩隊一室”任務(wù)目標(biāo)的達成提供了關(guān)鍵的力量支撐，其中社區(qū)警務(wù)隊、案件辦理隊和綜合指揮室的具體警力配比，多根據(jù)轄區(qū)的警情結(jié)構(gòu)設(shè)置為“6:2:2”“4:4:2”或“5:3:2”等，以充分保障社區(qū)警務(wù)隊與案件辦理隊的用警需求。遺憾的是，由于M市基層派出所普遍存在警力嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)象，在日常警務(wù)處置過程中，“兩隊一室”人員配備往往表現(xiàn)為“1:1:1”，這就直接導(dǎo)致任務(wù)量相對較重的社區(qū)警務(wù)工作和案件辦理工作缺乏足夠的警力覆蓋，隸屬某一專門隊室的警員不得不“身兼數(shù)職”，同時承擔(dān)社區(qū)警務(wù)處理、打擊違法犯罪、信息研判等多部門職責(zé)。人員配備比例的失序不僅造成警員職權(quán)混淆，更會導(dǎo)致隊室間職責(zé)不清，進而降低警力資源的配置效率。

四、優(yōu)化基層派出所警力資源管理的科學(xué)路徑

（一）思想引領(lǐng)：以“無增長改善理論”指導(dǎo)派出所警力資源配置過程

將警力資源管理設(shè)計策略置于我國政府組織結(jié)構(gòu)的宏觀視野中加以審視，可以發(fā)現(xiàn)，隨著行政機構(gòu)編制管理源頭控制趨勢的持續(xù)增強，基層派出所的警力資源管理工作機制正面臨前所未有的時代挑戰(zhàn)，必須有與之相適配的科學(xué)理念指引其革新?！盁o增長改善理論”或可為之提供可行的路徑。

“無增長改善理論”又稱“警力無增長改善理論”，顧名思義是指在不增長警員數(shù)量的基礎(chǔ)上通過完善機構(gòu)設(shè)置、優(yōu)化職能分工、高效整合人財物資源等方式來降低公安組織系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)阻力、釋放警員潛力，以最終提升警務(wù)工作效能的相關(guān)理論?！盁o增長改善理論”最早誕生于英國，由于其從理論層面擺脫了傳統(tǒng)警力資源管理以要素擴張換取總量增長的路徑依賴，并從實踐維度提供了切實可行的實施方法，因而在世界范圍內(nèi)被廣泛采用。[15]

“無增長改善理論”的精神實質(zhì)在于資源的優(yōu)化配置。從組織資源視角出發(fā)，其主要表現(xiàn)為通過對機構(gòu)組織架構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)的精簡撤并來完善公安系統(tǒng)各部門職能分工、優(yōu)化人員配置；從編制資源視角出發(fā)，其主要體現(xiàn)在警員編制無增長基礎(chǔ)上公安組織系統(tǒng)的平穩(wěn)運行；從物力資源視角出發(fā)，其主要體現(xiàn)為警用武器裝備的區(qū)域協(xié)調(diào)和采購需求的統(tǒng)籌保障，智慧平臺、數(shù)據(jù)資源的協(xié)同應(yīng)用和深度高效挖掘等。

以“無增長改善理論”為科學(xué)指引，指導(dǎo)基層派出所警力資源的配置思路，首先需要立足轄區(qū)的人口、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、治安狀況等警情社情。要廓清警員無增長背景下警力資源的配置方向與規(guī)模，首先，需要探明轄區(qū)內(nèi)公安治理的現(xiàn)實需求，這就需要基層派出所對轄區(qū)人口及構(gòu)成、接報警數(shù)量和類型以及變化規(guī)律等涉警數(shù)據(jù)做到絕對掌握，通過厘清用警需求，為“無增長改善理論”的具體適用提供準(zhǔn)確依據(jù)。其次，以“無增長改善理論”指引基層派出所警力資源的配置過程，需以結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)過硬的警察隊伍為人員保障?！盁o增長改善理論”的核心要義在于編制警察數(shù)量的無增加，而在社會矛盾沖突加劇、社會利益分配失序的現(xiàn)實背景下，欲以既定之警力回應(yīng)無窮之警事，就必然需要對當(dāng)前的警察隊伍進行結(jié)構(gòu)性解析，對警務(wù)工作效能進行創(chuàng)設(shè)性挖掘，通過精簡職能、強化考核、提高激勵等方式來調(diào)整派出所一線崗位的人員配比，盤活“沉睡”于輔助崗位的無效警力，建立一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)過硬的警察隊伍，以彌合短缺警力與繁重警務(wù)之間的巨大張力。

（二）經(jīng)驗移植：借助“楓橋經(jīng)驗”完善現(xiàn)代化警力資源配置結(jié)構(gòu)

“楓橋經(jīng)驗”的移植為現(xiàn)代化警力資源配置結(jié)構(gòu)的完善提供了重要借鑒。作為新時代基層社會治理模式在公安領(lǐng)域的創(chuàng)新實踐，“楓橋經(jīng)驗”強調(diào)充分發(fā)動與依靠群眾，通過構(gòu)筑共建共享共治的群眾工作機制，將群防力量引入基層公安治理體系，助力警務(wù)工作增效提質(zhì)，這就為解決現(xiàn)代化警力資源管理中的人員配置問題提供了經(jīng)驗指南。[16]

現(xiàn)代化警力資源配置結(jié)構(gòu)的核心要素在于人力，必須承認，警員力量之保障是支配公安組織活動高效有序運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵措施。借助“楓橋經(jīng)驗”對人民群眾參與公安治理實踐具體路徑的釋析，進一步擴展基層公安工作踐行群眾路線的深度與廣度，推進基層公安協(xié)同治理，有助于充分釋放現(xiàn)代化警務(wù)效能，實現(xiàn)矛盾糾紛的實質(zhì)性紓解。[17]在鄉(xiāng)村地區(qū)，可借助村組干部、民兵、預(yù)備役等人群對當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗民情掌握充分的優(yōu)勢，在法規(guī)范允許的范圍內(nèi)將其納入警務(wù)輔助人員數(shù)據(jù)庫，以補充“一村一警”警務(wù)工作機制，進一步將警務(wù)觸角延伸至基層一線，將矛盾糾紛紓解于源頭。在城鎮(zhèn)地區(qū)，則可以充分發(fā)揮網(wǎng)格員、社區(qū)干事等社區(qū)工作人員熟稔社情民意的工作便利，推動基層警務(wù)工作與社區(qū)網(wǎng)格治理深度融合，例如一方面鼓勵民警進社區(qū)擔(dān)任網(wǎng)格支部書記、參與社區(qū)黨建、巡防活動；另一方面積極落實“一社一警”工作機制所蘊含的群防群治目標(biāo)，為社區(qū)工作人員參與民間糾紛調(diào)解開拓渠道，將網(wǎng)格員納入公安反詐常態(tài)化宣傳主體，通過警社聯(lián)動的方式最大化地釋放警力效能，使派出所民警的基礎(chǔ)性保障作用得以充分顯現(xiàn)，以優(yōu)化現(xiàn)代化警力資源配置結(jié)構(gòu)中的人力要素。

（三）制度保障：以“情指勤輿”一體化作戰(zhàn)機制推動警力資源供求平衡

“情指勤輿”一體化作戰(zhàn)機制，顧名思義，是指由“情報、指揮、勤務(wù)、輿情”四要素互構(gòu)內(nèi)嵌所形成的一體化警務(wù)運行機制。[18]“情指勤輿”一體化作戰(zhàn)機制強調(diào)由情報分析研判引領(lǐng)警務(wù)指揮，并通過扁平化的指揮體系快速傳導(dǎo)、下達行動命令，在加速依法依規(guī)辦案的同時強化對涉警網(wǎng)絡(luò)輿情的引導(dǎo)和管控，使不同警種、不同部門、不同處置環(huán)節(jié)的警力得以合成作戰(zhàn)，實現(xiàn)“平戰(zhàn)結(jié)合”，即“平時”各單位警力固定席位，各司其職；遇重大案件、重大安保等活動，則進入“戰(zhàn)時”，由指揮中心根據(jù)預(yù)案統(tǒng)一調(diào)配、使用轄區(qū)內(nèi)警力資源。這就為破解區(qū)域警力資源供求不平衡現(xiàn)象提供了可行的思路。

當(dāng)前，派出所警力資源供求不平衡痼疾主要表現(xiàn)在區(qū)域警力分布的顯著差異和警務(wù)人員履職能力之參差。借助“情指勤輿”一體化作戰(zhàn)機制對區(qū)域情報信息、警務(wù)人員、警用裝備等要素資源的統(tǒng)籌調(diào)配，可以極大地推動不同部門、不同警種、不同處置單元警務(wù)人員的協(xié)作，這就使得各具優(yōu)勢之警員得以在統(tǒng)一的組織機制下協(xié)同合作、聯(lián)席補位，通過合成作戰(zhàn)的方式彌合區(qū)域警力分布的差異性。[19]同時，“情指勤輿”一體化機制的適用對警情流轉(zhuǎn)不同階段人員的綜合素質(zhì)提出了更高要求。警務(wù)人員要深度參與一體化機制的運行，就必然需要從單一業(yè)務(wù)能力的習(xí)得向全方位警務(wù)技能的掌握演變。[20]例如，情報人員要為指揮人員提供準(zhǔn)確無誤的決策要素，就需要透徹理解指揮人員的組織意圖；指揮人員要科學(xué)準(zhǔn)確地下達處置命令，就需要深度掌握一線執(zhí)法人員的行動環(huán)境等。這就有助于推動基層警務(wù)人員能力實戰(zhàn)化、技能綜合化，紓解基層派出所因人員履職能力不均所導(dǎo)致的人崗不匹配問題。

（四）技術(shù)支撐：立足“警綜平臺”，加速數(shù)據(jù)賦能基層派出所警力資源管理

進入數(shù)字化時代，信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的迅猛發(fā)展為基層派出所警力資源要素配置提供了前所未有的歷史機遇，其不僅重塑了公安實戰(zhàn)機理，亦建構(gòu)了全新的公安運行模式，促成了以云計算、數(shù)據(jù)挖掘為支撐、公安系統(tǒng)各模塊高度整合協(xié)作的智慧警務(wù)運行樣態(tài)。[21]作為智慧警務(wù)系統(tǒng)工程的核心組成部分，信息化平臺建設(shè)亦成為學(xué)界重新審視警力資源配置底層邏輯的重要端口。[22]

2023 年5 月15 日，公安部與科技部在北京聯(lián)合召開“科技興警三年行動計劃推進會”，明確提出“要加強創(chuàng)新平臺建設(shè)行動”“推進各級平臺有序建設(shè)與穩(wěn)健發(fā)展”，形成公安領(lǐng)域體系化梯次化戰(zhàn)略科技力量布局。當(dāng)前，我省基層派出所在案件辦理過程中使用的主要信息平臺為“新一代警務(wù)信息綜合應(yīng)用平臺”（以下簡稱“警綜平臺”）。作為覆蓋公安各警種業(yè)務(wù)的移動警務(wù)應(yīng)用，“警綜平臺”所具備的案件管理、數(shù)據(jù)分析等功能極大地提升了公安情報采集、視頻巡查、軌跡追蹤等常規(guī)警務(wù)處置效能，深度影響著基層派出所警力資源的配置效率。[23]但同時必須看到，“警綜平臺”應(yīng)用過程中尚存在著涉案數(shù)據(jù)重復(fù)登記、關(guān)聯(lián)信息無法聯(lián)通導(dǎo)入等設(shè)計缺陷，對基層派出所的警力應(yīng)用造成極大損耗。[24]

是以，有必要立足“警綜平臺”服務(wù)基層公安業(yè)務(wù)的建設(shè)目標(biāo)，借助“公安云”“大數(shù)據(jù)”等信息技術(shù)，在已有的設(shè)計框架和建設(shè)成果上加速科技賦能，推動各警種業(yè)務(wù)流、數(shù)據(jù)流深度融合，形成覆蓋基層執(zhí)法辦案與社區(qū)警務(wù)全流程需求的綜合性智能化應(yīng)用生態(tài)體系。[25]具體而言，首先，整合“警綜平臺”中案件辦理平臺、反詐平臺、現(xiàn)堪平臺等派出所常用平臺的數(shù)據(jù)資源，改進不同平臺中人員信息、涉案證據(jù)等數(shù)據(jù)的分布式存儲技術(shù)，[26]通過擴展API（應(yīng)用程序編程）接口，實現(xiàn)數(shù)據(jù)在系統(tǒng)“前、中、后”不同端口、不同平臺、不同功能頁面的協(xié)同流轉(zhuǎn)，做到信息“一次登記、自動關(guān)聯(lián)”，減少各平臺數(shù)據(jù)重復(fù)錄入所致之警力損耗。其次，立足基層各類警情處置需求，深度發(fā)掘警務(wù)數(shù)據(jù)的級差價值，驅(qū)動“警綜平臺”從數(shù)據(jù)核錄、任務(wù)推送等單線條模塊運營向數(shù)據(jù)全景式解析、任務(wù)智能輔助轉(zhuǎn)型，[27]通過數(shù)據(jù)建模、算法預(yù)測等新興技術(shù)提升警務(wù)數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用的智能性、準(zhǔn)確性，以優(yōu)化警力調(diào)度，幫助基層派出所根據(jù)警情處置需求快速調(diào)整警力資源的投放。

結(jié)語

警力資源管理是公安機關(guān)在依循法律規(guī)范及上級公安機關(guān)組織發(fā)展策略的前提下，對所管轄區(qū)域內(nèi)各式警力要素進行的適配安排和結(jié)構(gòu)性調(diào)整，要提高基層派出所警力資源配置的效能，首先需要立足轄區(qū)的人口、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、治安狀況等警情社情，以“無增長改善理論”指導(dǎo)基層派出所警力資源的配置過程，建構(gòu)結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)過硬的警察隊伍。其次，借助“楓橋經(jīng)驗”對人民群眾參與公安治理實踐具體路徑的釋析，進一步擴展基層公安工作踐行群眾路線的深度與廣度，推進基層公安協(xié)同治理。再次，發(fā)揮“情指勤輿”一體化作戰(zhàn)機制對區(qū)域要素資源的統(tǒng)籌調(diào)配作用，推動不同部門、不同警種、不同處置單元的警務(wù)人員在統(tǒng)一的組織機制下協(xié)同合作、聯(lián)席補位，以合成作戰(zhàn)的方式彌合區(qū)域警力分布的差異性。最后，立足“警綜平臺”服務(wù)基層公安業(yè)務(wù)的建設(shè)目標(biāo)，加速平臺各警種業(yè)務(wù)流、數(shù)據(jù)流深度融合，推動“警綜平臺”從集成應(yīng)用向智能應(yīng)用轉(zhuǎn)型，提升警務(wù)數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用的智能性、準(zhǔn)確性，以優(yōu)化警力調(diào)度，提高基層派出所警力配置效率。