譚羚雁

（中國刑事警察學(xué)院 公安基礎(chǔ)教研部，遼寧 沈陽 110854）

一、背景與問題

精良的政府職責(zé)體系是自黨的十八大以來黨治國理政的重要目標(biāo)訴求，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵制度支撐，同時(shí)也是堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制的必然路徑選擇。2013 年黨的十八屆三中全會(huì)第一次對(duì)中央與地方政府職責(zé)作出明確劃分；2018 年黨的十九屆三中全會(huì)第一次明確提出解決中央與地方機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下一般粗”、權(quán)責(zé)歸屬不合理的問題；2019 年黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“權(quán)責(zé)清晰”應(yīng)當(dāng)作為職責(zé)和機(jī)構(gòu)體系運(yùn)行順暢的重要基礎(chǔ)；2020 年黨的十九屆五中全會(huì)更是將“職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”擺在政府職能轉(zhuǎn)變的首要位置。從黨的十八大以來的歷次綱領(lǐng)性文件看，政府職責(zé)體系是關(guān)乎國家行政體制改革的核心議題，其核心要義在于“建構(gòu)合理有效的中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系”，而“事權(quán)結(jié)構(gòu)”又是理順這一權(quán)責(zé)關(guān)系的重中之重。在當(dāng)前優(yōu)化政府職責(zé)體系的宏觀背景下，事權(quán)配置問題的整體性思考當(dāng)仁不讓地成為重大課題之一。

公安機(jī)關(guān)作為重要的政府職能組成部門，承擔(dān)著捍衛(wèi)政治安全、維護(hù)社會(huì)安定和保障人民安寧的使命任務(wù)。著眼于增進(jìn)人民福祉、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)需求，迫切要求圍繞政府職責(zé)體系總體框架，加快形成“事權(quán)清晰，權(quán)責(zé)一致，集權(quán)有度，分權(quán)有效，高效運(yùn)轉(zhuǎn)”的公安管理體制，理順中央和地方公安事權(quán)，防止公安機(jī)關(guān)職責(zé)缺位、越位、錯(cuò)位[1]。2019 年5 月，習(xí)近平總書記在全國公安工作會(huì)議上就公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革作出了明確指示：“加快構(gòu)建職能科學(xué)、事權(quán)清晰、指揮順暢、運(yùn)行高效的公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)職能體系”，并“優(yōu)化職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、力量資源配置”。無疑，公安事權(quán)配置已然成為全面深化公安改革的核心議題，不僅契合當(dāng)前黨中央加強(qiáng)公安工作的重大決策部署要求，同時(shí)也是更好發(fā)揮公安工作整體效能以助力公安工作現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要。在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家創(chuàng)造安全穩(wěn)定的政治環(huán)境與社會(huì)環(huán)境，進(jìn)一步提高公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)治安的駕馭能力，提供更高水平的公共安全服務(wù)，必須確保中央和地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)科學(xué)合理配置事權(quán)結(jié)構(gòu)，依法有效履行事權(quán)職責(zé)。

二、事權(quán)與公安事權(quán)：范疇厘定與文獻(xiàn)回顧

對(duì)于事權(quán)問題的學(xué)術(shù)進(jìn)路涉及諸如政治、經(jīng)濟(jì)、法律、公共管理等多個(gè)學(xué)科。不同學(xué)者在對(duì)事權(quán)問題的研究過程中自然是取其專業(yè)適應(yīng)性展開相關(guān)問題之討論。綜合來看，比較具有代表性的是北京大學(xué)王浦劬教授對(duì)事權(quán)內(nèi)涵“四種進(jìn)路”的總結(jié)概括，分別是“憲制進(jìn)路”“財(cái)政進(jìn)路”“政治進(jìn)路”與“公共事務(wù)進(jìn)路”[2]，并嘗試綜合“財(cái)政支出責(zé)任”“事權(quán)法律依據(jù)”“央地權(quán)力博弈”三種研究進(jìn)路的優(yōu)點(diǎn)，側(cè)重思考以“公共事務(wù)”為依據(jù)的第四種進(jìn)路下的事權(quán)劃分與配置結(jié)構(gòu)問題。簡單從字面理解，事權(quán)就是政府從自身職能和責(zé)任出發(fā)需要承擔(dān)的公共事務(wù)以及應(yīng)實(shí)施的相應(yīng)權(quán)力。如果融合上述四種研究進(jìn)路，事權(quán)的研究范疇具體可包含以下五個(gè)方面，分別對(duì)應(yīng)不同的研究進(jìn)路：其一，事權(quán)以一個(gè)國家的憲制發(fā)展為根基，反映出不同層級(jí)政府之間的法律關(guān)系；其二，事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力、支出責(zé)任密切相關(guān)，強(qiáng)調(diào)與其物質(zhì)保障之間的相對(duì)應(yīng)關(guān)系[3]；其三，事權(quán)問題體現(xiàn)出中央與地方以及不同層級(jí)地方政府之間基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的討價(jià)還價(jià)、政治互動(dòng)與利益博弈；其四，科學(xué)化與法治化的事權(quán)劃分需遵循“公共性”的本質(zhì)屬性，最大化不同區(qū)域范圍內(nèi)的公共利益與公共需求；其五，事權(quán)的“公共屬性”應(yīng)當(dāng)通過縱向不同層級(jí)政府間事務(wù)和權(quán)力的差異性配置來實(shí)現(xiàn)。

公安事權(quán)是我國縱向政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的一個(gè)縮影，在受到政府事權(quán)配置宏觀影響的同時(shí)，公安機(jī)關(guān)的事權(quán)改革又具有部門性、行業(yè)性等微觀屬性。以往對(duì)于公安事權(quán)的界定，比較具有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為：公安事權(quán)是“政府在國家安全和公共安全的事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)”[4]；“各級(jí)公安機(jī)關(guān)在履行刑事職能和行政職能中所享有的權(quán)力與承擔(dān)的責(zé)任”[5]；“涉及到公安機(jī)關(guān)的責(zé)任、與責(zé)任相適應(yīng)的權(quán)力、應(yīng)履行的義務(wù)及相應(yīng)的人、財(cái)、物保障體系”[6]。綜合來看，以往關(guān)于公安事權(quán)的界定基本遵循了事權(quán)的“公共事務(wù)”研究進(jìn)路，并不同程度地認(rèn)識(shí)到公安事權(quán)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。

2015 年2 月，中共中央審議通過的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《意見》）及相關(guān)改革方案中指出，全面深化公安改革的總體目標(biāo)是：建立與中國特色社會(huì)主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立符合公安機(jī)關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安管理體制。《意見》為開展我國公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的研究框定了整體思路。按照《意見》的改革思路，學(xué)界對(duì)公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的研究方興未艾。部分研究從傳統(tǒng)的央地關(guān)系角度切入，探討中央公安事權(quán)、地方公安事權(quán)和央地共管事權(quán)的具體劃分。比如，程小白根據(jù)“有限警察”“責(zé)任政府”的理論基礎(chǔ)，以《人民警察法》和《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》作為支撐，明晰公安機(jī)關(guān)的職能定位，科學(xué)劃分出具體的14 項(xiàng)中央事權(quán)、7 項(xiàng)地方事權(quán)和5 項(xiàng)共管事權(quán)[7]；蔡炎斌建議要區(qū)分警務(wù)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán)的邊界，建立事權(quán)清晰、責(zé)任明確、相互配合、協(xié)同作戰(zhàn)的體制，完善“條塊結(jié)合，以塊為主”公安管理模式，形成“全國一盤棋”的整體效應(yīng)[8]。部分研究從公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的視角出發(fā)，試圖打破職責(zé)同構(gòu)，探索“大部制大警種”改革模式。蘇娜指明“大部制”改革在科層制組織中的重要意義，并結(jié)合我國現(xiàn)代警務(wù)工作實(shí)際，提出“職能定位、確定權(quán)責(zé)、轉(zhuǎn)變導(dǎo)向”的三大改革路徑[9]；韓春梅認(rèn)為公安機(jī)關(guān)的職權(quán)重構(gòu)還要涉及政治體制、管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置等多項(xiàng)改革舉措，要突破利益固化的藩籬，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，打破職責(zé)同構(gòu)，厘清條塊關(guān)系，推進(jìn)社會(huì)聯(lián)動(dòng)，轉(zhuǎn)變職能，打造服務(wù)型公安機(jī)關(guān)[10]。還有部分研究從公安改革歷史發(fā)展的脈絡(luò)進(jìn)行梳理，總結(jié)公安改革的歷史節(jié)點(diǎn)和公安機(jī)關(guān)發(fā)展建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，助力構(gòu)建中國特色現(xiàn)代警務(wù)體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視野下的公安治理。公安部研究室副主任趙煒梳理總結(jié)了我國公安改革的基本歷程和基本經(jīng)驗(yàn)，并指出新時(shí)代公安改革的發(fā)展趨勢(shì)，即通過職務(wù)序列改革、機(jī)構(gòu)設(shè)置改革、警政區(qū)劃改革等配套舉措，推進(jìn)公安業(yè)務(wù)的深度融合和警務(wù)工作的扁平化[11]；張子榮引入“元治理”概念，提出國家治理現(xiàn)代化視野下的公安改革要將公安管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓卫恚瑥?qiáng)調(diào)多元協(xié)調(diào)合作，將高度集權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度分權(quán)，發(fā)揮法治保障作用，依法進(jìn)行事權(quán)劃分，全力推進(jìn)公安治理現(xiàn)代化[12]；趙偉則從行政生態(tài)學(xué)視閾出發(fā)，以縣級(jí)公安機(jī)關(guān)為切入點(diǎn)，指出現(xiàn)階段推行公安改革，必須改善公安機(jī)關(guān)面臨的行政生態(tài)環(huán)境，理清政治性權(quán)力與行政性權(quán)力的邊界；并提出“統(tǒng)一規(guī)范、職能法定、精簡機(jī)關(guān)、夯實(shí)基層”的改革原則，抓住全面深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的有利契機(jī)，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)事權(quán)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)優(yōu)化[13]。

綜合學(xué)界相關(guān)研究成果，本文將公安事權(quán)問題置于國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的宏觀全局，在政府職責(zé)體系優(yōu)化協(xié)同高效改革的背景下，綜合事權(quán)問題的上述四種研究進(jìn)路，從明確權(quán)責(zé)、聯(lián)動(dòng)協(xié)同、問責(zé)監(jiān)督三個(gè)維度出發(fā)，對(duì)公安機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)劃分和事權(quán)配置問題進(jìn)行整體性再思考。

三、公安事權(quán)配置：歷史回溯與現(xiàn)狀梳理

1949 年新中國成立以來，公安機(jī)關(guān)作為重要的政府職能部門之一，其內(nèi)部管理體制以及不同層級(jí)間權(quán)責(zé)關(guān)系是在宏觀的中央與地方關(guān)系的改革推演下逐漸形成了具有自身行業(yè)特性的制度設(shè)計(jì)。公安事權(quán)目前面臨的改革困境某種程度上能夠從歷史發(fā)展中找到問題存在的根源。

（一）公安事權(quán)配置的歷史分析

涉及我國政治體制等問題的研究，學(xué)界通常會(huì)追溯到自周王朝開始的分封制，并將其作為歷史分析的邏輯起點(diǎn)。嚴(yán)格意義上講，西周宗法分封制是我國古代中央與地方關(guān)系逐步確立的重要標(biāo)志，而且古代“大一統(tǒng)”的中央集權(quán)封建統(tǒng)治制度也是影響我國單一制下政府權(quán)責(zé)體系運(yùn)行邏輯的重要?dú)v史淵源。本文對(duì)于公安事權(quán)配置的歷史分析，主要以1949 年中華人民共和國成立為起點(diǎn)，遵循70 余年來中央與地方“集權(quán)”與“分權(quán)”的相互制衡軌跡，微觀具體地再現(xiàn)公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的歷史特點(diǎn)。

20 世紀(jì)50-80 年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，受制于特殊歷史時(shí)期“克里斯瑪型”政治權(quán)威的影響，政治意識(shí)形態(tài)因素下的道德教育與政治動(dòng)員、集體主義和奉獻(xiàn)精神成為當(dāng)時(shí)社會(huì)治理的基本模式。在此背景下，以政治自覺為基礎(chǔ)的“群眾路線”社會(huì)管制模式成為維系這一階段政治穩(wěn)定與社會(huì)秩序的主渠道。毛澤東同志對(duì)以“群眾自治”為基礎(chǔ)的各類非國家治保力量尤為重視，包括治保會(huì)、治保小組以及廣泛存在于國有單位內(nèi)部的治保力量發(fā)揮著重要的治安預(yù)防與社會(huì)監(jiān)督功能[14]。這種社會(huì)管制模式一方面內(nèi)嵌于當(dāng)時(shí)“地方分權(quán)”為主導(dǎo)的治理理念，一方面與新中國成立初期公安機(jī)關(guān)建制仍不夠成熟息息相關(guān)。毛澤東同志在1949 年后對(duì)中央與地方關(guān)系曾作出明確指示：“擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，讓地方去辦更多的事情”；“有統(tǒng)一有分散，發(fā)展地方個(gè)性”；“中央只管虛，只管方針政策，不管實(shí)，或少管些實(shí)”[15]。表現(xiàn)在公安工作中，就是明確公安機(jī)關(guān)“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，而且在加強(qiáng)“條條”業(yè)務(wù)管理的同時(shí)著重突出“塊塊”黨委部門的政治領(lǐng)導(dǎo)。然而，由于公安機(jī)關(guān)初期建制仍在不斷發(fā)展中，缺乏足夠的制度化與專業(yè)化治理能力，因而在其內(nèi)部管理體制中并未建構(gòu)起清晰的事權(quán)配置框架。這一點(diǎn)通過當(dāng)時(shí)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的頻繁變更也能得到證明。例如，公安機(jī)關(guān)部門設(shè)置從1949 年10 月的“一廳六局”到“一廳七局”，再到文革前的“一廳27 局”，部門數(shù)量與規(guī)模逐漸增加，而且公安部與地方公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置也基本趨同。同時(shí)，十年文革期間公安部的部門結(jié)構(gòu)變革就有四次之多[16]。機(jī)構(gòu)設(shè)置與事權(quán)配置是相輔相成的兩個(gè)方面，在當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置處于頻繁變動(dòng)的階段，公安事權(quán)劃分與權(quán)責(zé)配置自然也不健全、不成熟。

改革開放后，中央權(quán)力有明顯的收緊趨勢(shì)。尤其是隨著1994 年分稅制改革的推進(jìn)，分稅原則不再依賴于以往的“中央和各省雙邊談判”，而是明確引入了“以規(guī)則為基礎(chǔ)”[17]的比例分配方法，中央財(cái)權(quán)得到進(jìn)一步收緊。在公安工作領(lǐng)域，首先，改革開放后公安機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上逐漸形成“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”的職責(zé)同構(gòu)體制。1999 年在省級(jí)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革過程中，公安部明確要求地方公安機(jī)關(guān)原則上與公安部對(duì)口設(shè)置機(jī)構(gòu)，而且機(jī)構(gòu)職能的配置與名稱也要盡量與公安部保持一致[18]。這是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部為加強(qiáng)縱向領(lǐng)導(dǎo)能力的重要制度設(shè)計(jì)，有利于實(shí)現(xiàn)“條條”的直線指揮與控制。實(shí)際上，這種同構(gòu)性的機(jī)構(gòu)設(shè)置本身就是源于不同層級(jí)公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的高度一致性。例如，在改革開放后的四次“嚴(yán)打”和“專項(xiàng)斗爭(zhēng)”中就明顯體現(xiàn)出公安機(jī)關(guān)自上而下的權(quán)責(zé)依附關(guān)系。其次，受中央財(cái)權(quán)收緊和職責(zé)同構(gòu)體制的雙重影響，日益增多的公安事務(wù)與緊缺的公安經(jīng)費(fèi)之間存在明顯的矛盾沖突。職責(zé)同構(gòu)體制下，公安事權(quán)不斷向下傳遞；中央財(cái)權(quán)收緊制度下，公安財(cái)權(quán)卻不斷上移。這一方面導(dǎo)致地方公安“全能”，即什么都管；另一方面又導(dǎo)致地方公安“無能”，因?yàn)橘M(fèi)用支出、統(tǒng)籌安排與資源配置等由上級(jí)公安部門全權(quán)控制。因此，中央不斷集權(quán)的同時(shí)，中央的權(quán)力卻被地方分割[19]。這種權(quán)力分割體現(xiàn)在公安工作領(lǐng)域上就是：在事權(quán)與財(cái)權(quán)不均衡的配置下，全能的各級(jí)地方公安機(jī)關(guān)面對(duì)自身財(cái)政的不斷吃緊，更容易“對(duì)同級(jí)地方黨委形成難以改變的政治與經(jīng)濟(jì)依賴”[20]，而地方公安部門對(duì)上級(jí)業(yè)務(wù)的履職能力卻顯得羸弱不堪，以上也成為公安機(jī)關(guān)條塊矛盾的癥結(jié)之所在。

從1949 年初和改革開放后的簡要?dú)v史脈絡(luò)看，公安機(jī)關(guān)在事權(quán)配置問題上并未擺脫“集權(quán)”與“分權(quán)”的博弈怪圈。而且，中央公安機(jī)關(guān)與地方公安機(jī)關(guān)之間的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)此消彼長，甚至已出現(xiàn)中央與地方在利益博弈過程中治理能力同時(shí)被削弱的問題。而這些都要?dú)w因于我國壓力型體制下“行政性主導(dǎo)”的事權(quán)配置模式。

（二）公安事權(quán)配置的現(xiàn)實(shí)困境

從20 世紀(jì)50 年代開始至今，中央與地方的事權(quán)配置一直受到以“行政性分權(quán)”為主導(dǎo)的制度影響，公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的行政化痕跡也尤為凸顯。此外，公安事權(quán)結(jié)構(gòu)具有明顯的同質(zhì)性，事權(quán)與財(cái)權(quán)、編制不能完整匹配，而且呈現(xiàn)出階段性、動(dòng)員性的“運(yùn)動(dòng)式治理”特點(diǎn)。具體來講，公安事權(quán)配置主要存在以下四方面問題：

第一，縱向公安事權(quán)交叉重疊，并無明確的差異化區(qū)分，事權(quán)結(jié)構(gòu)具有明顯的同質(zhì)性。為更直觀地闡述公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的同質(zhì)性，筆者以公安機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪偵查工作為例，通過實(shí)地調(diào)研與訪談對(duì)公安部經(jīng)濟(jì)犯罪偵查局、X省公安廳經(jīng)濟(jì)犯罪偵查總隊(duì)、X市公安局經(jīng)濟(jì)犯罪偵查支隊(duì)、X縣公安局經(jīng)濟(jì)犯罪偵查大隊(duì)四級(jí)公安部門的主要職責(zé)進(jìn)行了梳理與比較（見表1）。

表1 公安機(jī)關(guān)縱向不同層級(jí)經(jīng)濟(jì)犯罪偵查部門的職責(zé)梳理與對(duì)比

從表1 看，公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵部門的權(quán)責(zé)主要包括：擬定經(jīng)濟(jì)犯罪偵查工作政策；負(fù)責(zé)重特大經(jīng)濟(jì)犯罪案件的偵辦；組織并實(shí)施專項(xiàng)行動(dòng)。而且在四個(gè)不同層級(jí)的經(jīng)濟(jì)犯罪偵查部門職責(zé)配置中，需要重點(diǎn)關(guān)注如下三個(gè)問題：其一，每個(gè)部門職責(zé)中通常會(huì)注明“負(fù)責(zé)承辦上級(jí)部門依法交辦的經(jīng)濟(jì)犯罪案件”；其二，每個(gè)部門都要負(fù)責(zé)重特大經(jīng)濟(jì)犯罪案件，而這些重特大案件通常具有涉案區(qū)域廣、影響范圍大的特點(diǎn)，一般由上級(jí)部門對(duì)該類型案件的偵辦進(jìn)行層層批示；其三，每個(gè)部門都要負(fù)責(zé)組織并實(shí)施專項(xiàng)行動(dòng)，專項(xiàng)行動(dòng)數(shù)量多、時(shí)間跨度大，通常由公安部通過計(jì)算機(jī)云端系統(tǒng)自上而下層層審批。

通過以上三點(diǎn)，基本可以得出如下結(jié)論：一是，縱向不同層級(jí)公安部門的職責(zé)配置過于籠統(tǒng)，缺少差異性的微觀描述，各層級(jí)事權(quán)劃分語焉不詳。二是，縱向不同層級(jí)公安部門的職責(zé)體現(xiàn)出“上下一致貫通”的配置特點(diǎn)，在涉及重特大犯罪案件的偵辦和專項(xiàng)行動(dòng)的組織實(shí)施方面，自上而下的職責(zé)分配與指揮調(diào)度尤其明顯。概括來講，公安事權(quán)配置交叉重疊，并無明確的差異化區(qū)分，事權(quán)結(jié)構(gòu)仍具有明顯的同質(zhì)性。

第二，公安事權(quán)配置以行政性分權(quán)為主導(dǎo)，規(guī)范的法治性分權(quán)仍顯不足。行政性分權(quán)與法治性分權(quán)是兩個(gè)相對(duì)的概念。行政性分權(quán)主要依托上下級(jí)部門間的權(quán)力隸屬關(guān)系，通過行政指令實(shí)現(xiàn)上級(jí)對(duì)下級(jí)的任務(wù)安排。法治性分權(quán)則是在科學(xué)規(guī)范的法治框架下，明晰上下級(jí)部門的法定權(quán)責(zé)界限。相比法治性分權(quán)的規(guī)范性，行政性分權(quán)的主觀性與隨意性較強(qiáng)。筆者在訪談中了解到，基層民警所承辦的多數(shù)的犯罪案件主要來源于兩部分：一是基層派出所接到的涉及相關(guān)案件的報(bào)警；二是由上級(jí)公安部門下派的相關(guān)犯罪案件。例如，在當(dāng)前傳銷類、網(wǎng)貸類經(jīng)濟(jì)犯罪案件頻繁高發(fā)的趨勢(shì)下，由于涉案范圍廣、受害群體規(guī)模大，基層公安機(jī)關(guān)80%以上的經(jīng)濟(jì)犯罪案件來源于自上而下的行政性分權(quán)。對(duì)于是否構(gòu)成犯罪尚未明確的案件，按上級(jí)行政指令進(jìn)行案件線索核查；對(duì)于線索明確并立案?jìng)刹榈陌讣?，按上?jí)指示進(jìn)行犯罪打擊工作。此外，在行政性分權(quán)的影響下，基層民警辦案執(zhí)法權(quán)被進(jìn)一步收緊。例如，對(duì)于一些涉案金額超過100 萬的經(jīng)濟(jì)犯罪案件，基層部門是否要采取強(qiáng)制措施，是否立案并依法展開偵查，都需經(jīng)由上級(jí)審批。又如，對(duì)于轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的一些涉案金額較大的經(jīng)濟(jì)犯罪案件，經(jīng)由上級(jí)要求隨時(shí)可能被“提級(jí)辦理”，即由案件所在轄區(qū)轉(zhuǎn)交由上一級(jí)犯罪偵查部門偵辦。從以上來看，行政性分權(quán)目前仍是公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的主導(dǎo)原則，該結(jié)論從各部門職責(zé)中的“承辦上級(jí)部門交辦的工作”這一項(xiàng)內(nèi)容中也可得到充分的證明。

第三，公安事權(quán)配置體現(xiàn)出以全國性“專項(xiàng)行動(dòng)”為主導(dǎo)的“運(yùn)動(dòng)式治理”特征。運(yùn)動(dòng)式治理是解釋中央集權(quán)與地方治理矛盾關(guān)系以及地方政府運(yùn)行邏輯的重要政治學(xué)概念。運(yùn)動(dòng)式治理通常被看作是“以自上而下、政治動(dòng)員的方式調(diào)動(dòng)資源、集中各方力量和注意力完成某一特定任務(wù)”的過程，具體可表現(xiàn)為“貫徹上級(jí)指示動(dòng)員、工作重點(diǎn)部署、上級(jí)計(jì)劃落實(shí)等活動(dòng)”[21]。在筆者所了解的公安機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪偵查工作中，由中央公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵部門通過內(nèi)部工作系統(tǒng)統(tǒng)一派發(fā)的專項(xiàng)核查和專項(xiàng)打擊行動(dòng)已成為基層民警偵辦案件的重要來源。目前以追逃海外經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人為主要目標(biāo)的“獵狐行動(dòng)”是非常具有代表性的公安經(jīng)偵專項(xiàng)行動(dòng)。類似于“獵狐行動(dòng)”的公安機(jī)關(guān)各項(xiàng)專項(xiàng)行動(dòng)不僅涉域范圍廣、數(shù)量多、時(shí)間跨度大，而且嚴(yán)格按照“集中力量辦大事”的原則，集中抽調(diào)并動(dòng)員各部門精銳警力統(tǒng)一落實(shí)專項(xiàng)行動(dòng)的實(shí)施與考核任務(wù)。一方面，專項(xiàng)行動(dòng)經(jīng)由上級(jí)公安部門層層任務(wù)發(fā)包，直到將任務(wù)發(fā)包至最基層；另一方面，專項(xiàng)行動(dòng)由上級(jí)公安部門層層任務(wù)考核。不僅考核破案數(shù)量、破案質(zhì)量（比如破獲團(tuán)伙、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)、追回經(jīng)濟(jì)損失等），而且還要考核社會(huì)效益（比如專項(xiàng)行動(dòng)的實(shí)施是否引發(fā)串聯(lián)上訪等維穩(wěn)問題）。此外，專項(xiàng)行動(dòng)的績效考核以案件辦理的“終身負(fù)責(zé)制”為主要方式，如若案件偵辦中出現(xiàn)冤假錯(cuò)案等情況，將會(huì)按規(guī)定予以追責(zé)。以上所述，目前公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置具有濃厚的行政化色彩，而且在以“向上負(fù)責(zé)制”為政治邏輯的官僚體制下，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部極易形成非良性的“任務(wù)—績效”層層發(fā)包的運(yùn)動(dòng)式治理過程。

第四，公安事權(quán)下移與財(cái)權(quán)、編制嚴(yán)重不匹配。事權(quán)與財(cái)權(quán)、編制問題息息相關(guān)，事權(quán)逐級(jí)下移的同時(shí)，地方財(cái)權(quán)與編制卻普遍存在不匹配的問題。在調(diào)研訪談過程中，筆者了解到，目前基層公安部門在執(zhí)法辦案過程中處于很尷尬的境地。一方面，受上級(jí)“條條”部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，下級(jí)需要聽從來自縱向上級(jí)公安部門的業(yè)務(wù)指令。例如，近年來大數(shù)據(jù)平臺(tái)等業(yè)務(wù)硬件建設(shè)已成為地方公安部門業(yè)務(wù)發(fā)展水平與能力的重要考核指標(biāo)。但問題是，上級(jí)下達(dá)的工作任務(wù)，所需公安經(jīng)費(fèi)卻由地方財(cái)政“買單”。上級(jí)公安部門通常要求地方公安部門要積極做好與各級(jí)地方黨委與地方政府的協(xié)調(diào)工作，但受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及地方財(cái)政部門的實(shí)際落實(shí)意愿和落實(shí)能力，地方公安經(jīng)費(fèi)缺口問題依然很突出。不僅個(gè)別地方存在工資拖欠的現(xiàn)象，而且在辦案經(jīng)費(fèi)保障不了的情況下甚至出現(xiàn)了由辦案部門和辦案民警先行墊付的問題，直至涉案經(jīng)費(fèi)經(jīng)由法院判決返還國庫后，才能補(bǔ)還基層辦案經(jīng)費(fèi)。因此，上級(jí)業(yè)務(wù)部門的績效考核要求與地方財(cái)政吃緊存在難以協(xié)調(diào)的矛盾沖突。此外，就地方編制來講，公安部明確要求基層警力不少于35%。然而普遍情況是，部門層級(jí)越高，編制越多；越是基層，編制越少。盡管近年來公安機(jī)關(guān)在“基層警力下沉”方面采取了很多舉措，定期從公安機(jī)關(guān)部門抽調(diào)部分警力補(bǔ)充到基層，以滿足基層警力不少于35%的硬性要求。然而就下沉的實(shí)際情況來看，盡管形式上能基本滿足比例要求，但警力下沉后實(shí)戰(zhàn)能力的提升卻不容樂觀。

四、境內(nèi)外警察事權(quán)配置的經(jīng)驗(yàn)借鑒

事權(quán)配置問題并非屬于我國公安機(jī)關(guān)特有的改革難題，與我國同屬于混合型管理體制的日本、英國以及中央集權(quán)型的法國、地方分權(quán)型的美國等國家一直以來都在努力推動(dòng)關(guān)于警察事權(quán)配置的理論討論與實(shí)踐改革。下文綜合諸如日本、英國、法國、美國、我國香港地區(qū)、我國臺(tái)灣地區(qū)等境內(nèi)外國家地區(qū)關(guān)于警察機(jī)構(gòu)設(shè)置與事權(quán)配置的具體做法，為我國公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的未來改革提供必要的經(jīng)驗(yàn)借鑒。概括來看，境內(nèi)外警察事權(quán)的優(yōu)化配置主要包括以下四點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

（一）廓清“警察權(quán)”的概念界限

一般認(rèn)為，明晰“警察權(quán)”的概念是界定警察事權(quán)的基礎(chǔ)和前提。警察權(quán)是區(qū)分警察與其他行政部門、社會(huì)組織職責(zé)與權(quán)力的重要概念，警察事權(quán)則主要對(duì)警察橫向部門和縱向部門之間的職責(zé)與權(quán)力進(jìn)行區(qū)別性設(shè)置。在境內(nèi)外警察機(jī)構(gòu)設(shè)置和事權(quán)配置問題的討論中，警察權(quán)的概念范疇通常是首要被關(guān)注的學(xué)術(shù)議題。然而，在以美國為代表的西方學(xué)術(shù)界在對(duì)警察權(quán)的研究中，也難以明確廓清警察權(quán)的外延與內(nèi)涵。首先，對(duì)于警察權(quán)的概念探討通常模糊寬泛地轉(zhuǎn)化為對(duì)警察職責(zé)、警察功能、警察目的等問題的界定，以減少警察權(quán)概念界定的難度。其次，通過區(qū)分“警察”與“警務(wù)”，重新認(rèn)識(shí)警察部門與其他行政部門、社會(huì)組織等之間的職責(zé)界限。歐洲與美國學(xué)者在關(guān)于警察權(quán)的研究中指出，警察權(quán)是從內(nèi)務(wù)行政中發(fā)展而來的[22]。換句話說，警察權(quán)一開始與其他行政事務(wù)是糅合在一起的，直到1829 年英國大倫敦警察體制建立，警察權(quán)才獨(dú)立出來，并逐漸具備專業(yè)性。然而，在這一分離過程中，警察權(quán)似乎很難與其他行政事務(wù)嚴(yán)格區(qū)分開來。這也就意味著履行警察職責(zé)的不都是警察部門，其他行政部門、社會(huì)組織等某種程度上也在行使著涉及維護(hù)社會(huì)秩序與公共安全的重要職責(zé)。因此，“警務(wù)”的范疇比“警察”更加寬泛。警務(wù)是包含了警察機(jī)構(gòu)、其他行政部門、社會(huì)組織、公民等諸多社會(huì)力量參與在內(nèi)的更廣泛意義上的社會(huì)性活動(dòng)，而警察則是警務(wù)活動(dòng)中的重要主體力量。盡管“警察權(quán)”在西方學(xué)者眼中寬泛而零散，但總體上警察權(quán)的范疇已逐漸縮小：“從分權(quán)走向分工”，“從最初的推進(jìn)一般的公共福祉”逐步縮小為“包括保護(hù)公民的生命、健康和財(cái)產(chǎn)，維持良好秩序以及公共道德的主要社會(huì)利益”[23]。

（二）打破警察事權(quán)的行政對(duì)應(yīng)原則

行政對(duì)應(yīng)性是我國行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的重要原則之一。各級(jí)行政部門的設(shè)置不僅要與國家行政區(qū)劃相對(duì)應(yīng)，還要與政府管理體制相對(duì)應(yīng)。按照行政對(duì)應(yīng)原則，公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)與職責(zé)也要考慮在相應(yīng)的行政區(qū)劃與管理體制下進(jìn)行對(duì)應(yīng)設(shè)置。以日本、我國香港地區(qū)、我國臺(tái)灣地區(qū)為代表的國家和地區(qū)為更好地體現(xiàn)警察機(jī)關(guān)的工作特殊性，打破了傳統(tǒng)的警察管轄區(qū)域、管轄事務(wù)與行政區(qū)劃相對(duì)應(yīng)的原則，充分實(shí)現(xiàn)事權(quán)配置與警力編制跟著警情社情走。例如，我國香港地區(qū)根據(jù)轄區(qū)人口、報(bào)案數(shù)、犯罪率等社情警情，規(guī)范設(shè)置了不同類型的警署及其警力編制標(biāo)準(zhǔn)。我國臺(tái)灣地區(qū)早于2003 年3 月就設(shè)置了“地方警察機(jī)關(guān)員額設(shè)置參考標(biāo)準(zhǔn)”，根據(jù)轄區(qū)人口、面積、車輛數(shù)、犯罪率，為各地警力配置設(shè)計(jì)了明確的參考標(biāo)準(zhǔn)[24]。概括來說，事權(quán)的劃定不再是遵循行政權(quán)力的統(tǒng)一管轄需要，而是綜合考慮警察部門所需面對(duì)的警情事務(wù)的差異性。

（三）完善警察機(jī)構(gòu)的法治性分權(quán)

法治性分權(quán)是推動(dòng)警察事權(quán)科學(xué)優(yōu)化配置的重要保障。在境內(nèi)外關(guān)于警察事權(quán)配置的實(shí)踐改革中，無一例外地都提及了“事權(quán)劃分的法治化”。例如，日本于1954 年7 月頒布了《警察法》，明確劃清中央和地方警察事權(quán)的界限，并按照大部制原則建立了符合警察工作性質(zhì)和職業(yè)特點(diǎn)的管理制度。英國作為職業(yè)化警察建制的發(fā)源地，尤其重視通過制定法律不斷規(guī)范英國警察的管理。其以《1964 年警察法》的制定為起點(diǎn)，《1996 年警察法》《2001 年刑事司法和警察法》《2005 年嚴(yán)重有組織犯罪和警察法》等法律相繼出臺(tái)，明確劃分了警察委員會(huì)、內(nèi)政部、警察局長的職責(zé)，并理順了內(nèi)政部對(duì)跨區(qū)域嚴(yán)重刑事犯罪偵查的垂直管理[25]。法治性分權(quán)的實(shí)現(xiàn)很大程度上減少了事權(quán)配置中的行政隨意性與主觀性，對(duì)于理順各層級(jí)警察機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系，形成科學(xué)規(guī)范有效的權(quán)責(zé)治理體系具有重要意義。

（四）匹配警察事權(quán)與財(cái)權(quán)、編制

境內(nèi)外警察事權(quán)改革尤為重視財(cái)政、編制等方面配套舉措的實(shí)施。警力編制方面，做到編制與事權(quán)相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)編制法定。例如，法國在1985 年通過立法下放警察職權(quán)，并鼓勵(lì)地方不斷擴(kuò)大在警察事務(wù)方面的財(cái)政與編制權(quán)限[26]。日本《警察法》《警察法施行令》等果斷擯棄全國警力編制“一刀切”的傳統(tǒng)做法，根據(jù)警情社情區(qū)別性地設(shè)置各地警察的編制基準(zhǔn)，并且在經(jīng)費(fèi)保障上明確了“國家和地方”共同承擔(dān)的原則[27]。

五、政府職責(zé)體系框架下公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的整體性思考

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，精良的政府職責(zé)體系構(gòu)建是大勢(shì)之所趨，事權(quán)配置則是關(guān)鍵的內(nèi)驅(qū)力。公安機(jī)關(guān)作為重要的政府職能部門，其事權(quán)配置是全面深化公安改革的關(guān)鍵突破口。綜合前述提到的公安事權(quán)配置的背景意義、現(xiàn)實(shí)困境以及境內(nèi)外警察事權(quán)配置的若干經(jīng)驗(yàn)，筆者立足于當(dāng)前政府職責(zé)體系優(yōu)化的框架，從確權(quán)、協(xié)同、問責(zé)三個(gè)維度對(duì)公安事權(quán)改革提出具有整體性的框架意見。

（一）以“確權(quán)”思維為導(dǎo)向，推動(dòng)公安事權(quán)合理歸位

長期以來，“集權(quán)”或“分權(quán)”是我國中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系配置的主導(dǎo)思路。但無論是中央集權(quán)還是地方分權(quán)，都是籠統(tǒng)的收權(quán)或放權(quán)，始終未能明晰權(quán)責(zé)歸屬，總是陷入“一統(tǒng)就死，一放就亂”的改革怪圈。此外，“行政性分權(quán)”也成為我國政府權(quán)責(zé)配置的固有標(biāo)簽。對(duì)于公安事權(quán)配置而言，必須跳出原有的“集權(quán)”或“分權(quán)”邏輯，以“確權(quán)”思維為導(dǎo)向，推動(dòng)公安事權(quán)合理歸位。確權(quán)思維導(dǎo)向下的公安事權(quán)配置重點(diǎn)考慮以下四個(gè)方面：

1.明晰公安權(quán)限范疇，構(gòu)建有限公安

就境內(nèi)外警察事權(quán)配置的經(jīng)驗(yàn)看，事權(quán)的理順需以警察權(quán)的明晰為前提，即公安機(jī)關(guān)縱向部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系劃定，需要以理順公安機(jī)關(guān)與其他行政部門以及社會(huì)組織等之間的權(quán)責(zé)范疇為前提，首先做到“內(nèi)外有別”，構(gòu)建有限公安。一方面，從法律上進(jìn)一步厘清公安機(jī)關(guān)的有限職責(zé)范疇。例如，在《中華人民共和國人民警察法》的后續(xù)修訂中，應(yīng)按照“有限公安”與“責(zé)任公安”的原則，明確區(qū)分公安機(jī)關(guān)與其他政府部門、社會(huì)組織等之間的法定職責(zé)界限。另一方面，在實(shí)踐中推行一系列有助于明晰公安機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)邊界的改革舉措。例如，當(dāng)前公安機(jī)關(guān)正加緊推行的放管服、權(quán)責(zé)清單和公共服務(wù)事項(xiàng)清單制度等，寓管理于服務(wù)中，真正實(shí)現(xiàn)放權(quán)于社會(huì)，讓公安機(jī)關(guān)在“有限”中明晰“責(zé)任”的同時(shí)，不斷激發(fā)社會(huì)活力，優(yōu)化社會(huì)協(xié)同。

2.明確公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置的依據(jù)

在事權(quán)劃分的相關(guān)研究中，事權(quán)劃分的邏輯起點(diǎn)或依據(jù)通常是首要被討論的問題。綜合來看，關(guān)于事權(quán)邏輯起點(diǎn)的界定主要從以下兩個(gè)角度展開。一是政治向度上的“責(zé)任本位”標(biāo)準(zhǔn)。“權(quán)力本位”與“責(zé)任本位”是梳理政府縱向間關(guān)系以及地方政府行為邏輯的兩種不同的價(jià)值原則。前者強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力在事權(quán)配置中的根本性影響作用，而且權(quán)力本位的價(jià)值導(dǎo)向與中國官僚體制中的“向上負(fù)責(zé)制”相契合，缺乏制度化與專業(yè)化，容易形成事權(quán)配置中的權(quán)力專斷性[28]。后者則強(qiáng)調(diào)事權(quán)配置需要考慮不同層級(jí)政府應(yīng)面對(duì)的公共事務(wù)與公共責(zé)任，而非上級(jí)傳達(dá)的政治動(dòng)員與政治命令。二是公共管理向度上的“受益范圍”標(biāo)準(zhǔn)。受益范圍指的是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的“溢出范圍”或“溢出效應(yīng)”，即不同領(lǐng)域的公共服務(wù)應(yīng)受益于不同的標(biāo)的群體。央地事權(quán)要依據(jù)公共服務(wù)的受益范圍而劃定。一般意義上，受益于全國性的公共事務(wù)，就要?dú)w屬中央；受益于地方性的公共事務(wù)，就要?dú)w屬地方。從本質(zhì)上看，“責(zé)任本位”與“受益范圍”兩個(gè)向度的確權(quán)依據(jù)并無實(shí)質(zhì)沖突?！柏?zé)任本位”是確權(quán)的價(jià)值方向，“受益范圍”是契合責(zé)任本位價(jià)值方向的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，兩者都把公共事務(wù)和公共責(zé)任作為事權(quán)配置首要考慮的因素，事權(quán)配置應(yīng)對(duì)的不是內(nèi)部的上級(jí)命令，而是要面對(duì)外界的公共需求。

以往關(guān)于公安事權(quán)配置的研究中，有學(xué)者對(duì)中央與地方公安機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)配置已作出了較為明確的劃分，但對(duì)于公安事權(quán)配置的依據(jù)，即公安事權(quán)配置的邏輯起點(diǎn)問題并未有過詳細(xì)的探討。公安事權(quán)配置并非一日之功，而且隨著公安改革的推進(jìn)，事權(quán)配置問題也會(huì)動(dòng)態(tài)調(diào)整。因此，為確保不同形勢(shì)下公安事權(quán)配置的適宜性，就必須首要考慮確權(quán)依據(jù)的問題。以“責(zé)任本位”與“受益范圍”為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)在事權(quán)配置中應(yīng)把公共服務(wù)與公共責(zé)任作為前置性因素。例如，公安工作中要高度重視“民生指標(biāo)”與“服務(wù)指標(biāo)”，把人民群眾的滿意度、幸福感與獲得感作為公安工作開展的主線；事權(quán)配置中，也要充分考慮如何把最接近基層、最能服務(wù)于基層的地方公安機(jī)關(guān)的屬地優(yōu)勢(shì)最大化。2018 年2 月28 日中國共產(chǎn)黨第十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》中提到：基層政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源調(diào)配必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點(diǎn)，不簡單照搬上級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)置模式。這給予公安機(jī)關(guān)尤其是地方公安機(jī)關(guān)非常明確的政策信號(hào)，即公安機(jī)關(guān)基層治理過程中面向的管理和服務(wù)對(duì)象應(yīng)該是其能夠直接接觸到的群眾，以及量大面廣的若干經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)。

3.依據(jù)受益范圍，實(shí)現(xiàn)公安事權(quán)差異化配置

按照受益范圍的確權(quán)依據(jù)，公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置應(yīng)體現(xiàn)不同層級(jí)間的差異化，即實(shí)現(xiàn)“上下有別”。一方面，在受益范圍的問題上，應(yīng)避免囿于“公共服務(wù)統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的溢出范圍”，而是關(guān)注“公共服務(wù)收益的溢出范圍”[29]。這里的“風(fēng)險(xiǎn)”就是以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為基礎(chǔ)，思考權(quán)責(zé)主體在履責(zé)過程中利益最大化的行為選擇問題，即在現(xiàn)有的壓力型體制下，基層公安部門在不間斷地承接上級(jí)部門任務(wù)與指令的過程中，無論是上級(jí)還是下級(jí)公安部門主體都會(huì)主動(dòng)選擇規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，并以“最小化風(fēng)險(xiǎn)”的標(biāo)準(zhǔn)選擇權(quán)責(zé)配置中的博弈策略。這種從“成本維度”[30]出發(fā)的事權(quán)配置考慮的僅僅是權(quán)責(zé)主體的風(fēng)險(xiǎn)感知與風(fēng)險(xiǎn)成本邏輯，卻忽視了標(biāo)的群體的公共需求。因此，要強(qiáng)調(diào)從“成本維度”的消極博弈轉(zhuǎn)變到“質(zhì)量維度”的正面激勵(lì)。另一方面，公安事權(quán)配置在從“風(fēng)險(xiǎn)控制”轉(zhuǎn)向“服務(wù)責(zé)任”的前提下，要實(shí)際區(qū)分哪些事務(wù)是受益于全國性，哪些事務(wù)是受益于地方區(qū)域性的，并按照不同的受益范圍明確中央與地方公安事權(quán)的差異化配置①關(guān)于公安事權(quán)的劃分問題，學(xué)界已提出了一些較為明確的觀點(diǎn)，如針對(duì)《人民警察法》中的14項(xiàng)警察職責(zé)初步劃分了中央事權(quán)、中央與地方共同事權(quán)、地方事權(quán)三大類。本文側(cè)重從“風(fēng)險(xiǎn)控制”與“服務(wù)責(zé)任”兩大維度，重新思考公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置中的確權(quán)依據(jù)與受益范圍問題。。

4.推動(dòng)實(shí)現(xiàn)公安事權(quán)配置的法治化

上述三點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)公安事權(quán)法治化的重要基礎(chǔ)與前提，法治化也是公安事權(quán)配置的必然路徑選擇。就境內(nèi)外警察事權(quán)配置的經(jīng)驗(yàn)看，法治化是優(yōu)化確權(quán)、實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)合理歸位必不可少的環(huán)節(jié)。公安事權(quán)配置一經(jīng)法治化，不僅能夠打破一直以來“行政性分權(quán)”的制度藩籬，而且有利于科學(xué)規(guī)范公安機(jī)關(guān)縱向權(quán)責(zé)體系，避免責(zé)任推諉，并能夠最大化提升公安機(jī)關(guān)履責(zé)過程中的治理成效。當(dāng)前，公安事權(quán)配置的法治化已提上重要議程?！度嗣窬旆ā贰豆矙C(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》等都在加緊修訂，修訂中也在著重對(duì)涉及公安事權(quán)優(yōu)化配置的條款進(jìn)行詳細(xì)梳理。另外，與公安事權(quán)相匹配的編制、財(cái)政、支出責(zé)任以及中央公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移支付等配套措施也亟待法定化。2022 年4 月19 日的中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，“要清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度”，“使權(quán)責(zé)配置更為合理，劃分收入更加規(guī)范，財(cái)力分布相對(duì)均衡，基層保障更加有力”。按照此次會(huì)議的重要精神指示，公安財(cái)政事權(quán)的法治化，尤其是提升與基層事權(quán)相匹配的財(cái)力與財(cái)權(quán)將是縱深推進(jìn)公安事權(quán)改革的重要一環(huán)。

（二）以“協(xié)同”治理為目標(biāo)，構(gòu)建權(quán)責(zé)主體間合作伙伴關(guān)系

確權(quán)是公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置整體性框架設(shè)計(jì)中的第一步，也是理順公安機(jī)關(guān)縱向權(quán)責(zé)關(guān)系的關(guān)鍵一步。上文提到，確權(quán)就是要在有限公安的基礎(chǔ)上，明確事權(quán)劃分的邏輯起點(diǎn)，依據(jù)受益范圍制定央地公安機(jī)關(guān)職責(zé)配置表，并將權(quán)責(zé)配置關(guān)系法治化。需明確的是，公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置必須確權(quán)，卻不能止步于確權(quán)。公安機(jī)關(guān)明確與其他行政部門、社會(huì)組織的職責(zé)，明確內(nèi)部縱向?qū)蛹?jí)部門的所屬事權(quán)，不意味著不同權(quán)責(zé)主體之間權(quán)責(zé)互動(dòng)關(guān)系的獨(dú)立與分割。相反，在明確內(nèi)外權(quán)責(zé)與上下權(quán)責(zé)的同時(shí)，應(yīng)從根本上構(gòu)建不同權(quán)責(zé)主體之間的“協(xié)同”關(guān)系，即發(fā)展不同權(quán)責(zé)主體之間新型的合作伙伴關(guān)系。從西方國家政府職責(zé)體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來看，“劃分內(nèi)外，明確上下，協(xié)同履責(zé)”[31]也是最基本的事權(quán)發(fā)展演進(jìn)邏輯。總之，確權(quán)是前提，協(xié)同是根本和保障。公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置中的“協(xié)同履責(zé)”需考慮以下三個(gè)方面：

第一，社會(huì)協(xié)同，即鼓勵(lì)公安機(jī)關(guān)與其他行政部門、社會(huì)組織等之間構(gòu)建合作型伙伴關(guān)系。某種意義上講，公安機(jī)關(guān)之外的其他行政部門與社會(huì)力量的協(xié)同參與有助于從實(shí)踐層面進(jìn)一步厘清公安機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)邊界。國外學(xué)界在關(guān)于縱向政府職責(zé)體系的論述中提出了一種“社會(huì)組織參與論”[32]的觀點(diǎn)，即“社會(huì)組織的參與有助于縱向政府間關(guān)系的轉(zhuǎn)移，并使得政府管轄界限逐漸透明，同時(shí)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的重組”。[33]因此，公安事權(quán)配置中的社會(huì)協(xié)同首先要求公安機(jī)關(guān)與其他治理主體應(yīng)是橫向溝通的平等主體，每個(gè)治理主體都應(yīng)按責(zé)履職，并能夠在公共服務(wù)的集體行動(dòng)中實(shí)現(xiàn)平等對(duì)話。此外，在積極鼓勵(lì)多元主體共治的同時(shí)，應(yīng)注意公安機(jī)關(guān)在合作型伙伴關(guān)系中要處于協(xié)同主導(dǎo)地位，其他行政部門或社會(huì)力量也應(yīng)在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)最大化其輔助參與作用。就當(dāng)前公安工作的社會(huì)自治或第三部門參與治理的發(fā)展程度來講，還遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)模大、影響力廣泛的理想化狀態(tài)。而且，即便是在第三部門警務(wù)治理水平比較樂觀的國家，也沒有把警務(wù)工作完全寄托于社會(huì)自治，依然是以警察部門機(jī)構(gòu)為警務(wù)治理的主導(dǎo)。

第二，府際協(xié)同，即公安機(jī)關(guān)縱向?qū)蛹?jí)部門之間淡化行政級(jí)別和行政隸屬關(guān)系，倡導(dǎo)基于公共事務(wù)與公共責(zé)任的府際合作共贏[34]。在傳統(tǒng)的“一根針穿到底”的壓力型管理體制下，地方公安機(jī)關(guān)基于利益最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化的原則，變相“討價(jià)還價(jià)”“責(zé)任推諉”以及“聯(lián)合避責(zé)”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，形成真正意義上的縱向府際合作關(guān)系仍面臨重重困難。在我國單一制的體制環(huán)境下，公安機(jī)關(guān)縱向府際協(xié)同既要秉承“向上負(fù)責(zé)制”的行政工作原則，體現(xiàn)上級(jí)政府的統(tǒng)一指導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用，同時(shí)在強(qiáng)調(diào)基層治理現(xiàn)代化的當(dāng)下，還需有效調(diào)動(dòng)地方政府的積極性與主動(dòng)性。由此，在明確各層級(jí)公安機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)歸屬后，如何以公共事務(wù)與公共責(zé)任為邏輯起點(diǎn)，而非從權(quán)力隸屬關(guān)系出發(fā)，尤其要將基層治理注意力從“向上負(fù)責(zé)”適度轉(zhuǎn)向面大量廣的公共事務(wù)，成為中國科層官僚體制下公安機(jī)關(guān)府際協(xié)同治理的改革關(guān)鍵[35]。而且，只有縱向部門之間形成合作關(guān)系，才能從根本上提升各層級(jí)公安機(jī)關(guān)的治理能力，形成治理效能疊加或螺旋式上升效應(yīng)。

第三，建立公安事權(quán)配置中的“爭(zhēng)議仲裁機(jī)制”。協(xié)同履責(zé)是確權(quán)基礎(chǔ)上最根本的目標(biāo)訴求，但實(shí)際過程中對(duì)于事權(quán)配置與權(quán)力關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整難免存在爭(zhēng)議與沖突。就境內(nèi)外中央與地方事權(quán)配置的有效經(jīng)驗(yàn)看，普遍建立了有助于事權(quán)劃分的仲裁協(xié)商機(jī)制。比如，日本通過建立完備的仲裁體系解決央地事權(quán)配置中可能出現(xiàn)的爭(zhēng)端。日本政府（總務(wù)?。┰O(shè)立了中央與地方糾紛處理委員會(huì)，同時(shí)還在都道府縣與市村町之間建立了自治糾紛處理委員制度[36]。目前我國在事權(quán)配置問題上還未建立類似于日本的爭(zhēng)議協(xié)調(diào)機(jī)制。鑒于國外爭(zhēng)議仲裁體系的有效經(jīng)驗(yàn)，在公安事權(quán)配置問題上，可以考慮在國務(wù)院層面建立央地關(guān)系協(xié)調(diào)的全國性仲裁機(jī)構(gòu)，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)包括公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置在內(nèi)的重大權(quán)責(zé)事項(xiàng)；或者可以考慮在公安系統(tǒng)內(nèi)部建立專門的公安事權(quán)仲裁委員會(huì)，有針對(duì)性地對(duì)公安事權(quán)配置進(jìn)行問題處理與協(xié)商。

（三）以“問責(zé)”控制為反饋，實(shí)現(xiàn)公安事權(quán)履責(zé)的閉環(huán)效應(yīng)

權(quán)責(zé)一致是事權(quán)配置中重要的標(biāo)準(zhǔn)與原則，有權(quán)必有責(zé)，因而事權(quán)配置及履職過程中必須做到嚴(yán)格規(guī)范有效的“問責(zé)監(jiān)督”。習(xí)近平總書記在全國公安工作會(huì)議上作出明確指示：“各級(jí)公安機(jī)關(guān)要完善對(duì)貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署等情況的督促檢查、問效問責(zé)機(jī)制”，同時(shí)要“完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和管理監(jiān)督制約體系”。因此，事權(quán)問責(zé)與監(jiān)督是優(yōu)化事權(quán)運(yùn)行體系具有關(guān)鍵性意義的環(huán)節(jié)，通過對(duì)事權(quán)落實(shí)情況的反饋實(shí)現(xiàn)對(duì)履責(zé)誤差的有效控制，提升事權(quán)履責(zé)過程中的閉環(huán)效應(yīng)。

公安機(jī)關(guān)的“責(zé)”明晰后，關(guān)鍵還在于如何“問”?，F(xiàn)有的壓力型體制下，公安機(jī)關(guān)的問責(zé)方式就是從上至下的層層任務(wù)考核，問責(zé)主體是上級(jí)公安部門，問責(zé)最終指向的是處于管理體制末梢的基層公安部門。概括來說，公安事權(quán)的問責(zé)與監(jiān)督具有如下特點(diǎn)：其一，從問責(zé)對(duì)象看，公安事權(quán)不斷下沉，越是基層，責(zé)任壓力越是被無限擴(kuò)大；其二，從問責(zé)內(nèi)容看，由于公安事權(quán)歸屬的模糊性，“結(jié)果導(dǎo)向”考核全面代替“過程導(dǎo)向”考核；其三，從問責(zé)方式看，由于公安機(jī)關(guān)以行政性分權(quán)為主導(dǎo)，缺少法治性分權(quán)，“人格化問責(zé)”代替了“職業(yè)主義要求”[37]；其四，從問責(zé)結(jié)果看，公安事權(quán)問責(zé)通常帶有明顯的“政治性”與“權(quán)威性”，導(dǎo)致“問責(zé)”與“避責(zé)”同時(shí)存在，甚至出現(xiàn)基層公安部門聯(lián)合避責(zé)的現(xiàn)象。

顯然，以上存在的四種問責(zé)現(xiàn)狀非但不能確保公安事權(quán)履責(zé)到位，反而會(huì)帶來公安機(jī)關(guān)各部門之間的資源競(jìng)爭(zhēng)、利益排斥甚至引發(fā)基層治理中的“政治錦標(biāo)賽”等不良行為。因此，如何考慮在現(xiàn)有的壓力型體制下，優(yōu)化公安事權(quán)問責(zé)與監(jiān)督機(jī)制，減少地方公安機(jī)關(guān)聯(lián)合避責(zé)或府際避責(zé)現(xiàn)象的發(fā)生概率，是公安機(jī)關(guān)事權(quán)問責(zé)環(huán)節(jié)不容回避的問題。當(dāng)然，以上四種不良狀態(tài)是受到事權(quán)模糊界定的影響的。當(dāng)公安事權(quán)以法治化的形式得以明確后，這四種現(xiàn)象會(huì)有所緩解。那么確權(quán)后，如何進(jìn)一步建立健全公安事權(quán)的問責(zé)與監(jiān)督機(jī)制？本文認(rèn)為可以考慮以下四種方案：

首先，建立屬于不同層級(jí)公安部門的專有的事權(quán)執(zhí)行體系。在現(xiàn)有的公安事務(wù)層層發(fā)包體制下，任務(wù)從中央逐級(jí)下達(dá)至最基層公安部門，上級(jí)公安部門都是以下級(jí)公安部門為事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。確權(quán)后，每一級(jí)公安部門都有屬于本部門的明確的事權(quán)職責(zé)范疇，應(yīng)當(dāng)建立專門適用于本級(jí)事權(quán)的獨(dú)立的執(zhí)行系統(tǒng)。具體來說，就是中央公安機(jī)關(guān)建立單獨(dú)屬于中央的事權(quán)執(zhí)行系統(tǒng)，而不再把中央事權(quán)轉(zhuǎn)移至地方來實(shí)現(xiàn)。而地方公安機(jī)關(guān)也要建立專屬的事權(quán)執(zhí)行系統(tǒng)，直接面向本轄區(qū)內(nèi)的地方公共事務(wù)。

其次，成立專門的公安事權(quán)問責(zé)監(jiān)督委員會(huì)，統(tǒng)籌安排不同層級(jí)部門事權(quán)履責(zé)的所有考核工作?，F(xiàn)有的權(quán)責(zé)考核主體都是上級(jí)公安部門，事權(quán)歸屬明確后應(yīng)考慮由專門的問責(zé)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面、系統(tǒng)的獨(dú)立考核。事權(quán)問責(zé)監(jiān)督委員會(huì)的組建不只是為了問責(zé)監(jiān)督，也要充分做好事權(quán)履責(zé)過程中的利益協(xié)調(diào)工作。

再次，由專門的公安事權(quán)問責(zé)監(jiān)督委員會(huì)針對(duì)不同層級(jí)部門的事權(quán)范疇開展分類或分層級(jí)問責(zé)。當(dāng)前的問責(zé)最終指向最基層，改革后就要求每一層級(jí)公安部門都要被問責(zé)考核，并按照事權(quán)屬性與事權(quán)范疇制定不同的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)施分類或分層級(jí)問責(zé)。

最后，建立良性的公安事權(quán)問責(zé)溝通與反饋機(jī)制。確權(quán)后，“事權(quán)執(zhí)行—事權(quán)問責(zé)—事權(quán)溝通與反饋”是構(gòu)成公安事權(quán)履責(zé)良性閉環(huán)的三個(gè)重要環(huán)節(jié)。按照不同層級(jí)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公安事權(quán)進(jìn)行分層級(jí)問責(zé)，不意味著事權(quán)問責(zé)監(jiān)督的全面終止，問責(zé)后還需要及時(shí)將考核結(jié)果反饋至事權(quán)執(zhí)行主體，從而不斷完善公安機(jī)關(guān)事權(quán)配置與履責(zé)過程。只有做到以上四個(gè)方面，公安事權(quán)的問責(zé)監(jiān)督才能形成有效的管理閉環(huán)。

結(jié)語

事權(quán)配置是國家治理現(xiàn)代化背景下優(yōu)化政府職責(zé)體系的重大課題，黨的十九屆五中全會(huì)擘畫了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的宏偉藍(lán)圖：在“十四五”規(guī)劃期間，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升。公安事權(quán)配置作為政府治理體系的重要組成，是推動(dòng)公安機(jī)關(guān)更好履行法定職責(zé)的關(guān)鍵內(nèi)驅(qū)力。公安事權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化有利于科學(xué)化設(shè)置各級(jí)公安機(jī)關(guān)部門機(jī)構(gòu)，解決“上下一般粗”的職責(zé)同構(gòu)問題；有利于優(yōu)化公安業(yè)務(wù)管理流程，提升公安工作整體效能。此外，公安事權(quán)配置也是建設(shè)更高水平平安中國的重要著力點(diǎn)。自2005 年10 月我國平安建設(shè)明確以“確保人民群眾安居樂業(yè)，確保社會(huì)穩(wěn)定和國家長治久安”為目標(biāo)，到2020 年10 月黨的十九屆五中全會(huì)提出“加強(qiáng)國家安全體系和能力建設(shè)”“建設(shè)更高水平的平安中國”，公安機(jī)關(guān)無疑在更高水平的平安中國建設(shè)中具備重要實(shí)力。而且，平安中國建設(shè)把群眾安全感作為成效衡量的主要依據(jù)，尤其是各級(jí)地方公安機(jī)關(guān)更要以當(dāng)?shù)厝罕姷男枨鬄閷?dǎo)向，主動(dòng)回應(yīng)人民期待。公安事權(quán)配置問題的再思考，對(duì)于優(yōu)化公安機(jī)關(guān)職責(zé)體系、推動(dòng)公安工作治理能力的現(xiàn)代化具有重大意義。