陳敦坤

（廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361005）

一、問題的提出

黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭關(guān)系黨和國家生死存亡，腐敗是社會毒瘤，如果任憑腐敗問題愈演愈烈，最終必然亡黨亡國。黨的十八以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視反腐敗斗爭工作，注重從源頭上根治腐敗，以強(qiáng)有力的改革來破除滋生腐敗的土壤，通過扎緊制度的籠子，構(gòu)筑起“不敢腐、不能腐、不想腐”的長效機(jī)制。通過國家監(jiān)察體制改革，構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，形成以黨內(nèi)監(jiān)督為主、其他監(jiān)督相貫通的監(jiān)察合力，進(jìn)而將中國特色社會主義監(jiān)督制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。為依法推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，促進(jìn)監(jiān)察法治建設(shè)，我國先后制定了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）《中華人民共和國監(jiān)察官法》（以下簡稱《監(jiān)察官法》）等一批重要的基本法律?！侗O(jiān)察官法》要適應(yīng)“貫徹實(shí)施監(jiān)察法的要求”和“監(jiān)察官專業(yè)化的客觀需要”，[1]將《監(jiān)察法》第14 條規(guī)定的“國家實(shí)行監(jiān)察官制度”予以具體化，為監(jiān)察官隊(duì)伍的專業(yè)化、規(guī)范化、法治化建設(shè)提供了專門的法治保障。[2]

隨著《監(jiān)察官法》的出臺實(shí)施，監(jiān)察官隊(duì)伍建設(shè)由無法可依邁向有法必依階段，法律的實(shí)施就成為更加緊迫的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。如何將《監(jiān)察官法》從“書本上的法”轉(zhuǎn)換成“行動(dòng)中的法”，全面落實(shí)到國家監(jiān)察法治實(shí)踐中，就成為當(dāng)前和今后監(jiān)察法治和監(jiān)察官隊(duì)伍建設(shè)的重點(diǎn)?，F(xiàn)有的研究主要是關(guān)于監(jiān)察官制度立法的內(nèi)容，關(guān)注監(jiān)察官制度立法的必要性①劉練軍從資格要件、制度設(shè)計(jì)與實(shí)施空間三個(gè)方面提出立法三問，就立法的必要性進(jìn)行了探討，主張應(yīng)秉持審慎立法的態(tài)度。參見劉練軍：《監(jiān)察官立法三問：資格要件、制度設(shè)計(jì)與實(shí)施空間》，《浙江社會科學(xué)》2019 年第3 期，第50-59 頁。陳偉從現(xiàn)實(shí)必要性、原則構(gòu)建及實(shí)踐問題三個(gè)方面進(jìn)行研究，認(rèn)為監(jiān)察官立法有現(xiàn)實(shí)必要性。參見陳偉：《監(jiān)察官法制訂的現(xiàn)實(shí)必要、原則構(gòu)建及實(shí)踐問題》，《學(xué)術(shù)界》2020 年第1 期，第106-116 頁。、制度構(gòu)建②學(xué)界主要是在監(jiān)察官立法前就監(jiān)察官制度建設(shè)和監(jiān)察官立法作了探究。例如，薛彤彤等提出了建立專業(yè)化導(dǎo)向的國家監(jiān)察官制度構(gòu)想。參見薛彤彤、牛朝輝：《建立專業(yè)化導(dǎo)向的國家監(jiān)察官制度》，《河南社會科學(xué)》2017 年第6 期，第21-27 頁。周磊研究了中國監(jiān)察官制度的構(gòu)建及路徑，從監(jiān)察官制度譜系和國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)與監(jiān)察權(quán)性質(zhì)內(nèi)容角度分析了監(jiān)察官制度構(gòu)建的影響，提出了建立以反腐敗為導(dǎo)向的國家監(jiān)察官制度思路。參見周磊：《中國監(jiān)察官制度的構(gòu)建及路徑研究》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018 年第4 期，第41-46 頁。此外，周磊還從國家治理現(xiàn)代化的大背景出發(fā)，探討了監(jiān)察官制度構(gòu)建的三個(gè)基本理論問題，從宏微觀兩個(gè)層面提出了構(gòu)建的方法。參見周磊、焦利：《構(gòu)建中國特色國家監(jiān)察官制度:背景與建議》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第3 期，第92-98 頁。丁方旭從國家監(jiān)察體制改革視角研究了監(jiān)察官制度構(gòu)建，提出了立足中國歷史文化傳統(tǒng)、反腐工作實(shí)際和吸收外國有益經(jīng)驗(yàn)來建構(gòu)中國特色監(jiān)察官制度的建議。參見丁方旭、任進(jìn)：《國家監(jiān)察體制改革視域下中國特色監(jiān)察官制度的構(gòu)建》，《行政管理改革》2021 年第1 期，第46-53 頁。和監(jiān)察官的職業(yè)倫理③陳光斌從形式和文化兩個(gè)方面分析了監(jiān)察官的職業(yè)倫理淵源，概括了監(jiān)察官職業(yè)倫理包括原則、規(guī)則和具體規(guī)范等三部分，以及原則和規(guī)則的具體內(nèi)容。參見陳光斌：《監(jiān)察官職業(yè)倫理:概念、淵源和內(nèi)容》，《法學(xué)評論》2020 年第5 期，第157-167 頁。許身健從規(guī)范倫理學(xué)的視角研究了監(jiān)察官職業(yè)倫理制度體系的建構(gòu)問題。參見許身?。骸兑?guī)范倫理學(xué)視閾下監(jiān)察官職業(yè)倫理制度體系之建構(gòu)》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2022 年第2 期，第56-65 頁。等問題，側(cè)重于立法前的制度創(chuàng)設(shè)探討，而《監(jiān)察官法》立法后的研究就相對比較欠缺?！侗O(jiān)察官法》立法前后理論研究所呈現(xiàn)出的熱度反差，與《監(jiān)察官法》的實(shí)施對理論的迫切需求形成鮮明對比，亟需補(bǔ)齊這一研究短板，加強(qiáng)包括監(jiān)察官任職條件問題在內(nèi)的《監(jiān)察官法》基本理論和實(shí)踐的研究。同時(shí)，《監(jiān)察官法》落地實(shí)施的前提是明晰其基本內(nèi)容，特別是監(jiān)察官的任職條件等基礎(chǔ)性問題，才能更好地推進(jìn)監(jiān)察官隊(duì)伍的法治建設(shè)。當(dāng)前，關(guān)于監(jiān)察官任職資格條件的研究，僅有較少的研究涉及監(jiān)察官職業(yè)準(zhǔn)入資格④曹志瑜從監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和定位、中外監(jiān)察官制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)等方面考察監(jiān)察官的職業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，認(rèn)為監(jiān)察官也應(yīng)當(dāng)通過法律資格考試。參見曹志瑜：《監(jiān)察官亦當(dāng)通過法律資格考試》，《學(xué)習(xí)論壇》2019 年第2 期，第91-96 頁。和任職條件的立法建構(gòu)⑤褚宸舸從監(jiān)察官任職條件方面提出了相應(yīng)的立法建議，建議放寬身份限制和法律職業(yè)資格等條件。參見褚宸舸、王陽：《我國監(jiān)察官制度的立法構(gòu)建——對監(jiān)察官范圍和任職條件的建議》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2020 年第4 期，第22-23 頁。等問題，而這些研究仍舊停留在立法前的制度建設(shè)建議層面。所以，加強(qiáng)對于《監(jiān)察官法》立法后的理論研究與邏輯闡釋就顯得更具現(xiàn)實(shí)價(jià)值和意義。本文聚焦《監(jiān)察官法》實(shí)施的基本內(nèi)容——監(jiān)察官的任職條件，展開專門研究，以期通過理論研究和邏輯闡釋為該法的具體實(shí)施貢獻(xiàn)積極力量。

二、監(jiān)察官任職條件的規(guī)范表達(dá)及其類型化

2018 年9 月，十三屆全國人大常委會將《監(jiān)察官法》納入立法規(guī)劃，開始論證、調(diào)研和起草工作。2019 年12 月，《監(jiān)察官法（草案）》首次提請十三屆全國人大常委會第二十四次會議審議。2021 年8月20 日第十三屆全國人大會常務(wù)委會第三十次會議通過《監(jiān)察官法》，于2022 年1 月1 日起施行?！侗O(jiān)察官法》的出臺實(shí)施為深入推進(jìn)監(jiān)察體制改革，促進(jìn)監(jiān)察官依法履行職責(zé)提供必要的法制保障，有效回應(yīng)建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化監(jiān)察官隊(duì)伍的現(xiàn)實(shí)需要。[3]監(jiān)察官任職條件是《監(jiān)察官法》的基本內(nèi)容之一，也是培養(yǎng)和選用合格監(jiān)察官的重要標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)察官隊(duì)伍的專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)離不開對《監(jiān)察官法》中“任職條件”規(guī)范內(nèi)容的全面了解和精準(zhǔn)把握。

（一）監(jiān)察官與監(jiān)察官的任職條件

“監(jiān)察官”在中國具有深厚的歷史文化淵源。氏族社會設(shè)諫官與監(jiān)官，成為秦漢監(jiān)察制度的淵源。[4]“監(jiān)察”一詞始見于秦，伴隨著中央集權(quán)制度的確立，跟著監(jiān)察御史的設(shè)置而出現(xiàn)。[5]而后經(jīng)過歷朝歷代的不斷發(fā)展，監(jiān)察制度不斷完善，雖然對于監(jiān)察機(jī)構(gòu)和官員的稱謂也經(jīng)歷了很多變化，但是監(jiān)察制度卻跨越了歷史的長河存續(xù)下來，展現(xiàn)出制度強(qiáng)勁的生命力與活力。古代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)是官府的一部分，而在這些監(jiān)察機(jī)構(gòu)中擔(dān)任要職的官員，也被形象地統(tǒng)稱為“監(jiān)察官”。民國時(shí)期，在孫中山先生“五權(quán)憲法”[6]的影響下，“監(jiān)察官”又以一種新的樣態(tài)呈現(xiàn)。新中國成立后，我們對監(jiān)察制度進(jìn)行了豐富的探索，先后確立起人民監(jiān)察委員會制度和行政監(jiān)察制度，直至黨的十八屆六中全會開始國家監(jiān)察體制改革，到2017 年在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，新時(shí)代國家監(jiān)察體制由此奠基。雖然監(jiān)察制度改革歷經(jīng)變遷，不同時(shí)代對于監(jiān)察官賦予了新的內(nèi)涵，但“監(jiān)察官”的通俗稱謂則保留和沿用至今。

法律規(guī)范中的“監(jiān)察官”具有鮮明的時(shí)代內(nèi)涵?！侗O(jiān)察法》第14 條規(guī)定：“國家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級設(shè)置、任免、考評和晉升等制度。”監(jiān)察官根植于監(jiān)察官制度，有著堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)，但是《監(jiān)察法》并未對監(jiān)察官進(jìn)行明確具體的概念界定，在整部《監(jiān)察法》中采用的是“監(jiān)察人員”。而關(guān)于“監(jiān)察人員”是否就是“監(jiān)察官”，仍舊是一個(gè)有待商榷的問題。這涉及國家監(jiān)察體制改革到底是將“監(jiān)察人員”“全員式”還是“部分式”納入監(jiān)察官序列的問題。關(guān)于“監(jiān)察官”和“監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員”“監(jiān)察人員”的關(guān)系，有學(xué)者認(rèn)為：監(jiān)察官﹤監(jiān)察人員﹤監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員，[7]但到底是那種關(guān)系，還有待進(jìn)一步研究?！侗O(jiān)察官法》第3 條采用列舉的方式明確了監(jiān)察官的范圍，明確該范圍內(nèi)的相關(guān)人員屬于監(jiān)察官。從該立法條文看，“監(jiān)察人員”是一個(gè)反復(fù)出現(xiàn)的高頻詞匯，該法條第1款的第2 項(xiàng)、第3 項(xiàng)和第4 項(xiàng)都包含“監(jiān)察人員”，即便是第1 項(xiàng)中的“各級監(jiān)察委員會的主任、副主任、委員”實(shí)際上也是“監(jiān)察人員”中的領(lǐng)導(dǎo)?？梢?，《監(jiān)察官法》立法者實(shí)際上也是傾向于對“監(jiān)察人員”進(jìn)行一定的區(qū)分，否則第3 條立法內(nèi)容就顯得有些多余，因?yàn)槿绻⒎ㄕ卟o此意，也就無需對“監(jiān)察人員”再進(jìn)行具體的列舉，直接使用“監(jiān)察人員”概念來概括界定即可。故而本文支持“監(jiān)察人員≠監(jiān)察官”的觀點(diǎn)，贊同“監(jiān)察人員”屬于廣義概念，應(yīng)從狹義上理解“監(jiān)察官”。[8]根據(jù)《監(jiān)察官法》第14 條和《監(jiān)察官法》第3 條的規(guī)定，本文中的“監(jiān)察官”是指依法納入監(jiān)察官法管理范圍內(nèi)的監(jiān)察人員。

當(dāng)然，本文無意于“監(jiān)察官”概念的辨析，而是聚焦于其任職條件?！侗O(jiān)察官法》第三章是關(guān)于“監(jiān)察官的條件和選用”的專門規(guī)定。其中，第17 條和18 條分別規(guī)定要選擇、選拔或聘任符合“任職條件”的人員擔(dān)任監(jiān)察官。監(jiān)察官任職條件是擔(dān)任監(jiān)察官所需具備的基本要求?！侗O(jiān)察官法》中的“任職條件”應(yīng)當(dāng)是《監(jiān)察官法》第12 條和第13 條規(guī)定的內(nèi)容。雖然第14 條規(guī)定了選用的原則，但是這些原則性規(guī)定是在選用監(jiān)察官時(shí)需要遵循的指導(dǎo)原則。它們并不能直接作為任職條件，而是基于任職條件選用的原則性標(biāo)準(zhǔn)，也就是用來解決具體選用標(biāo)準(zhǔn)的。需要明確的是，《監(jiān)察官法》中“任職條件”是一種狹義的條件，更多的是一種“任職資格條件”，也就是擔(dān)任監(jiān)察官的基本條件。但是，這并不意味著符合這些條件就一定必然會成為監(jiān)察官，因?yàn)樵诒O(jiān)察官的選用過程中可能實(shí)際選用的標(biāo)準(zhǔn)更高，最終選用的監(jiān)察官所具備的實(shí)際條件遠(yuǎn)超法律規(guī)定的要求。故而要想成為監(jiān)察官，具備《監(jiān)察官法》的基本條件只是基本要求，其還需具備更多更高的綜合素質(zhì)，方可具備比較優(yōu)勢，才可能在監(jiān)察官的選用中獲取更大的機(jī)會。

（二）監(jiān)察官任職條件規(guī)范的類型化

《監(jiān)察官法》第三章對“監(jiān)察官的條件”進(jìn)行了專門性規(guī)定，明確了監(jiān)察官的具體條件，是新時(shí)代選拔監(jiān)察官的基本法律依據(jù)。《監(jiān)察官法》第12 條和第13 條關(guān)于監(jiān)察官任職條件的專門性法律規(guī)范，共同構(gòu)成了監(jiān)察官任職的條件，擔(dān)任監(jiān)察官必須同時(shí)符合上述兩條的內(nèi)容的具體規(guī)定。其中，第12 條是任職的基本條件，第13 條是排除性條件。按照作為和不作為義務(wù)劃分，可以將監(jiān)察官任職條件分為積極性條件和消極性條件。第12 條即為積極性條件，要求必須達(dá)到該條款各項(xiàng)的具體要求，對有志成為監(jiān)察官的人提出了積極作為的義務(wù)，也就是要通過自身的主動(dòng)作為來實(shí)現(xiàn)自身?xiàng)l件的契合乃至超越。第13 條即為消極性條件，要求不得有相關(guān)任何一種情形出現(xiàn)，這對有志成為監(jiān)察官的人提出了不作為的義務(wù)，也就是不能受刑事處罰、黨紀(jì)和政務(wù)處分、失信懲戒、當(dāng)裸官等法定的消極義務(wù)。根據(jù)《監(jiān)察官法》第12 條和13 條的具體內(nèi)容可以制作相應(yīng)的類型化對照表（見表1），清晰辨識出相應(yīng)規(guī)定的具體內(nèi)容及其所屬的類型，直觀感受監(jiān)察官任職條件的類型化要求。

表1 監(jiān)察官任職條件類型化對照表

由表1 可見，擔(dān)任監(jiān)察官不僅需要具備《監(jiān)察官法》第12 條各項(xiàng)規(guī)定的條件，也需要符合第13條規(guī)定。質(zhì)言之，擔(dān)任監(jiān)察官既要達(dá)到積極性條件要求，也要符合消極條件的規(guī)定，二者缺一不可，只要不滿足任意一條的規(guī)定，都將喪失任職資格，失去成為監(jiān)察官的機(jī)會。

三、國家監(jiān)察體制改革對監(jiān)察官任職條件規(guī)范的塑造

國家監(jiān)察體制改革對監(jiān)察官任職資格條件的影響是深刻而具體，它重構(gòu)了國家監(jiān)察體制的制度架構(gòu)和具體內(nèi)容，也直接影響乃至決定了監(jiān)察官任職條件?！侗O(jiān)察官法》的立法與實(shí)施都不能回避國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐，特別是兩者之間的關(guān)系對于明晰立法的實(shí)踐邏輯有著重要意義。

（一）機(jī)構(gòu)改革“合并或整合”取向的直接影響

國家監(jiān)察體制改革遵循“實(shí)現(xiàn)既有機(jī)構(gòu)與職能的整合”的邏輯思路，[9]必然會帶來組織機(jī)構(gòu)的合并重組、人員的分流等一系列問題。新成立的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的組成人員多元化，既包括從原機(jī)關(guān)單位轉(zhuǎn)隸過來的工作人員，也包括從其他單位根據(jù)工作需要抽調(diào)的工作人員，還包括新招錄的工作人員。如何合理安排是首先需要解決的問題，其中尤為需要關(guān)注的是從原機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸人員的任職條件的設(shè)置和安排問題，這也是無可回避且必須解決的一大關(guān)鍵核心問題。

監(jiān)察官任職條件有重構(gòu)和整合兩種模式。通常而言，合并原機(jī)關(guān)工作人員的有關(guān)要求是較為簡單快捷的方法，成本較小，能夠有效地確保工作效率，很契合短期目標(biāo)價(jià)值。但此做法改革層次較低，容易積存舊有問題，長此以往會加重內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性矛盾，特別是容易忽視監(jiān)察體制改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)，無法承載長時(shí)間超負(fù)荷運(yùn)行的壓力，不利于制度的長久穩(wěn)固運(yùn)行。而整合剛好相反，雖然可以彌補(bǔ)合并的不足，但是改革的成本較大，面臨的阻力更大。一項(xiàng)新制度不太可能完全擺脫舊制度的影響，更何況國家監(jiān)察體制改革本身就植根于中國實(shí)踐，是在新中國成立70 多年來制度實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。同時(shí)，監(jiān)察官中相當(dāng)大部分人員是從不同機(jī)構(gòu)的原監(jiān)督部門中分離出來的，伴隨著新成立的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)在重組基礎(chǔ)上進(jìn)行整合而成。因此，我國國家監(jiān)察體制改革后監(jiān)察官的任職條件形成模式主要是整合模式，即在整合原有紀(jì)檢機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察院反貪部門三大機(jī)構(gòu)工作人員的任職資格與條件的基礎(chǔ)上形成的。這里的整合不是簡單的相加，通過合并同類項(xiàng)后得出并集，而是在整合原有機(jī)關(guān)工作人員任職條件的基礎(chǔ)上，結(jié)合監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的性質(zhì)和特點(diǎn)，進(jìn)行科學(xué)論證和試點(diǎn)試驗(yàn)，最后歸納總結(jié)而來的。它是有選擇的揚(yáng)棄，是在原有資格與條件基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)凝練的結(jié)果。《監(jiān)察官法》第12 條和第13 條是關(guān)于監(jiān)察官條件和排除性要求，既未完全照搬《公務(wù)員法》《檢察官法》的相關(guān)內(nèi)容，也沒有脫離這些法律的基本內(nèi)容，甚至保持了它們內(nèi)在的一致性和協(xié)調(diào)性，正說明了這一點(diǎn)。

（二）人員的“統(tǒng)合與分類”影響監(jiān)察官任職條件的設(shè)定

國家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，除了組織機(jī)構(gòu)重組，還有人員分流問題。改革影響最直接的無疑是原機(jī)構(gòu)的工作人員，最突出的是他們的分配及安置問題。國家監(jiān)察體制改革是從憲制層面對我國現(xiàn)行政治體制模式進(jìn)行的變革，“重塑了我國的政權(quán)組織形式，確立了‘人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府一委兩院制’”[10]。新的監(jiān)察機(jī)關(guān)整合了原屬于行政機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)的反貪部門，原有的部門被裁撤，相關(guān)工作人員是分流至原所屬的行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)其他部門，還是全部直接劃轉(zhuǎn)至新成立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，抑或另作安排，都是需要考慮的問題。此外，在完善監(jiān)察基礎(chǔ)法規(guī)制度的過程中，新成立的機(jī)關(guān)人員來源廣泛、構(gòu)成多元。他們除了需要遵守《公務(wù)員法》的規(guī)范外，還要受到專門的《監(jiān)察官法》等法律規(guī)范的約束。監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)行“一套班子、兩塊牌子”，這又大大增加了其內(nèi)在的復(fù)雜性。因此，監(jiān)察官的任職資格既不能過于拔高，也不能降低要求。

改革時(shí)所面臨的主要是人員分流的問題。國家監(jiān)察體制改革后，原有的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察院反貪部門與紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公，組建新的監(jiān)察機(jī)關(guān)。原有的工作人員就面臨去留問題，即將裁撤掉的機(jī)構(gòu)工作人員整體劃進(jìn)新的機(jī)關(guān)，還是根據(jù)人員情況采用調(diào)任、轉(zhuǎn)任、轉(zhuǎn)業(yè)或者安排退休等多種方式進(jìn)行合理分流。國家監(jiān)察體制改革的導(dǎo)向和目標(biāo)是精簡機(jī)構(gòu)和人員，并非是簡單地將原有機(jī)關(guān)相關(guān)職能部門直接合并到新的國家機(jī)關(guān)，否則極易造成機(jī)構(gòu)的臃腫與職能配置的不科學(xué)。因此，改革分流只能是在整合原機(jī)關(guān)資源與力量的同時(shí)，按照改革后機(jī)關(guān)職能的需要以及原機(jī)關(guān)工作人員的能力與特長統(tǒng)籌分配人員，符合監(jiān)察機(jī)關(guān)條件與要求的直接分配至監(jiān)察機(jī)關(guān)，不符合監(jiān)察機(jī)關(guān)條件的安排到原機(jī)關(guān)其他部門或者分配至其他機(jī)關(guān)事業(yè)單位，少部分達(dá)到退休條件或者符合提前退休安排的辦理退休，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人員分流與使用的雙贏?？茖W(xué)合理的分流既能實(shí)現(xiàn)原機(jī)關(guān)工作人員的有效妥善安置，又能促進(jìn)資源科學(xué)合理的配置，配齊配優(yōu)新的監(jiān)察機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍。這也為監(jiān)察機(jī)關(guān)人員分類，確保監(jiān)察官隊(duì)伍的質(zhì)量打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

改革后所面臨的主要是人員分類的問題。國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查與處置三大職權(quán)，就產(chǎn)生誰來監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的問題。我國《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)“互相配合，互相制約”，依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，不受其他機(jī)關(guān)的干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督問題就成為我國監(jiān)督環(huán)節(jié)中的一個(gè)薄弱項(xiàng)，必須通過完善內(nèi)部分工和監(jiān)督制約機(jī)制等制度，來實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部在分工協(xié)作下的分權(quán)，達(dá)到制約與平衡的雙重目的，確保監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的廉潔性和公信力。內(nèi)部的分工與協(xié)作涉及職責(zé)與職權(quán)的劃分，避不開人員的安排問題。盡管改革過程中已經(jīng)產(chǎn)生了人員分流，但監(jiān)察工作不同其他工作，存在一些特定情況。例如，調(diào)查雖然不同于偵查，但也需要一定的技術(shù)和手段，對監(jiān)察官的專業(yè)性和技術(shù)性要求較高，而其他工作并不要求這么高的條件。這里存在兩種選擇，一種是將監(jiān)察官限定在相當(dāng)小的范圍內(nèi)，一種則是將監(jiān)察官進(jìn)行分類設(shè)置。現(xiàn)實(shí)中監(jiān)察工作是一個(gè)連貫性的工作，無法簡單地分割或者區(qū)分。要想將最為核心或者關(guān)鍵的某一部分職能工作抽離出來，將所涉的工作人員作為監(jiān)察官，很難自洽。因此，采用分類的方法更加可取?！侗O(jiān)察官法》中關(guān)于監(jiān)察官的范圍、條件和等級等規(guī)定都體現(xiàn)了這一點(diǎn)。通過區(qū)分監(jiān)察人員和監(jiān)察官，將監(jiān)察官分類分級設(shè)置，采用不同的標(biāo)準(zhǔn)和條件要求，這樣更具科學(xué)合理性。

（三）合署辦公模式對監(jiān)察官的政治條件要求

監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)，鮮明的政治性是政治機(jī)關(guān)的基本屬性。[11]任何一個(gè)單位和個(gè)人生活在社會中，都或多或少具有某種政治情感或者政治傾向。作為國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員更是如此。顯然，政治性要求是監(jiān)察官不能擺脫或者脫離的一個(gè)特征。因此，我們無需爭論是否設(shè)置政治條件的問題，而應(yīng)聚焦于如何設(shè)置和設(shè)置要求的問題，即政治為“先”還是政治為“要”。這是必須厘清的基本問題，也是國家監(jiān)察體制機(jī)構(gòu)改革的核心問題之一。

政治為“先”強(qiáng)調(diào)政治條件應(yīng)該作為先決條件，是所有條件中應(yīng)該首先考慮的。政治為“要”強(qiáng)調(diào)政治條件作為必要條件，是必須具備的，但不強(qiáng)調(diào)其所在的具體位序。政治為“先”和政治為“要”最大的區(qū)別在于政治標(biāo)準(zhǔn)要求的次序和嚴(yán)格程度，即政治要求是否為首要要素。不論是政治為“先”還是政治為“要”，都將政治條件作為監(jiān)察官的必備條件，但是對于政治條件的要求程度具有顯著差異。政治為“先”要求政治作為先決條件，對政治要求較高。而政治為“要”則要求相對較低，僅是作為必要條件，達(dá)到即可。

監(jiān)察官所行使的職權(quán)并非是簡單意義上的行政權(quán)或者司法權(quán)，而是兼具二者性質(zhì)的新型“第四權(quán)力”[12]。國家監(jiān)察體制改革后的監(jiān)察制度既不同于中國傳統(tǒng)監(jiān)察體制，也有別于西方監(jiān)察員制度，而是一種全新的監(jiān)察制度模式，是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，黨政機(jī)關(guān)高度融合、有效銜接后的新型監(jiān)察制度模式，是具有中國特色的監(jiān)察制度實(shí)踐成果。也正是因?yàn)槿绱?，監(jiān)察官的設(shè)置并不能簡單化，特別是對于作為政治機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)察官而言，政治性是其根本屬性，也是其鮮明特征。在國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公的情況下，二者高度融合，甚至在很大程度上難以有效區(qū)分，只是在對外作用的方式上會有所差別。作為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)中的監(jiān)察官，很難進(jìn)行二元性的嚴(yán)格區(qū)分，即使理論上可行，現(xiàn)實(shí)中也很難實(shí)現(xiàn)，實(shí)踐價(jià)值十分有限。所以，政治為“先”成為實(shí)踐的主流形態(tài)，即監(jiān)察體制改革后，形成了“清一色‘黨員化’”現(xiàn)象，[13]監(jiān)察官幾乎全部都以黨員這一政治身份為先決條件。

《監(jiān)察官法》是否應(yīng)將監(jiān)察官的資格與條件拔高到這一高度呢？這是需要進(jìn)行認(rèn)真研究和思考的，特別是在新形勢下，國家監(jiān)察制度的構(gòu)建中，是否應(yīng)該將黨員身份作為入門的先決資格與條件呢？其科學(xué)性與合理性何在？國家監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)，并不意味著黨員就一定比非黨員行使得好，特別是在一些專業(yè)性極其強(qiáng)的領(lǐng)域，如運(yùn)用技術(shù)手段調(diào)查貪污腐敗問題，并不一定能夠立即找到合適的黨員人選，這勢必帶來一些負(fù)擔(dān)和麻煩。雖然政治正確是必要的，但是政治為“先”卻是需要審慎考量的，特別是在監(jiān)察官的資格與條件設(shè)定上，可以采用政治為“要”，而不宜采用政治為“先”。實(shí)踐中較為穩(wěn)妥的辦法是具體問題具體分析，如某些領(lǐng)導(dǎo)崗位政治為“先”，而某些專業(yè)性崗位政治為“要”。

總體而言，政治標(biāo)準(zhǔn)和條件必不可少，但是應(yīng)該是有限度、有區(qū)分的，需要區(qū)別對待的，政治條件是監(jiān)察官的必備項(xiàng)。對全體監(jiān)察官而言，政治基礎(chǔ)條件應(yīng)該符合政治正確的基本要求，但是并不一定必須具備共產(chǎn)黨員身份。在某些關(guān)鍵崗位上，黨員身份是必須的，但在其他一些崗位，黨員身份則并不一定要如此嚴(yán)格。

綜上所述，監(jiān)察工作的程序化、連貫性以及專業(yè)技術(shù)化等特性向監(jiān)察官提出了更高的要求。鑒于監(jiān)察工作的分工差異，監(jiān)察官的任職條件不能一概而論，比較妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ窃诎盐栈鶞?zhǔn)的基礎(chǔ)上分類分級設(shè)置。把握基準(zhǔn)就是在嚴(yán)格按照《公務(wù)員法》規(guī)定的基礎(chǔ)要求的前提下，根據(jù)監(jiān)察工作分工，將監(jiān)察官進(jìn)行分類分級，針對不同的類別和級別進(jìn)行具體規(guī)定，通過差序化來設(shè)定具體要求，以解決監(jiān)察官的產(chǎn)生方式不同所帶來的現(xiàn)實(shí)問題。這是《監(jiān)察官法》第12 條第2 款中關(guān)于學(xué)歷不達(dá)標(biāo)要進(jìn)行培訓(xùn)和考核這一特別規(guī)定的內(nèi)在原因。

四、監(jiān)察復(fù)合型角色對監(jiān)察官任職條件規(guī)范的涵攝

國家監(jiān)察體制改革是為了改變過去監(jiān)督資源和力量分散，導(dǎo)致出現(xiàn)“九龍治水”的局面，消除存在“大幅的監(jiān)察空白區(qū)域”。[14]通過改革“整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗與職務(wù)犯罪偵查等職權(quán)，建立新型的、獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)”[15]，與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公，形成反腐敗的合力，專職國家監(jiān)督職責(zé)。所以，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)既是政治機(jī)關(guān)，也是反腐敗專責(zé)機(jī)構(gòu)，更是國家公權(quán)力機(jī)關(guān)。因此，它賦予了監(jiān)察官多重角色——政治機(jī)關(guān)工作人員、反腐敗機(jī)構(gòu)工作人員和公務(wù)員。這些角色交疊作用，對監(jiān)察官的任職條件提出了新的要求。

（一）滿足國家公務(wù)人員的基本要求

《憲法》第3 章第7 節(jié)規(guī)定了“監(jiān)察委員會”，確認(rèn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法地位，明確將監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)一部分?！侗O(jiān)察法》第3 條規(guī)定，“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)”，明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)代表國家履行“監(jiān)督、調(diào)查和處置”的職責(zé)。監(jiān)察委員會是國家機(jī)構(gòu)，監(jiān)察官是國家機(jī)構(gòu)的工作人員，屬于國家公務(wù)人員，理應(yīng)受到《公務(wù)員法》的規(guī)范約束?！豆珓?wù)員法》第2 條規(guī)定，公務(wù)員“是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”。監(jiān)察官就是依據(jù)《憲法》《監(jiān)察法》等法律來履行公職，被納入了國家行政編制，由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。即使《公務(wù)員法》第3 條規(guī)定，“法律對公務(wù)員中領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及監(jiān)察官、法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，相當(dāng)于給監(jiān)察官提出了特別要求，但這并非是例外原則，而是更高的要求。

《公務(wù)員法》第13 條規(guī)定，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（1）具有中華人民共和國國籍；（2）年滿十八周歲；（3）擁護(hù)中華人民共和國憲法，擁護(hù)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度；（4）具有良好的政治素質(zhì)和道德品行；（5）具有正常履行職責(zé)的身體條件和心理素質(zhì)；（6）具有符合職位要求的文化程度和工作能力；（7）法律規(guī)定的其他條件。這也是監(jiān)察官的一般任職資格，主要包含了國籍、年齡、政治、健康、基本能力等方面的基本條件?！侗O(jiān)察官法》第13 條第1 款也分別作出了相應(yīng)的規(guī)定。

（二）符合政治機(jī)關(guān)的一般要求

監(jiān)察委員會是政治機(jī)關(guān)，監(jiān)察官也必須符合相應(yīng)的政治標(biāo)準(zhǔn)。《憲法》第123 條規(guī)定：“中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)?！北O(jiān)察委員會是實(shí)現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，其性質(zhì)和地位不同于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。監(jiān)察委員會的工作具有很強(qiáng)的政治性，在履行職責(zé)過程中既要加強(qiáng)日常監(jiān)督、查清職務(wù)違法犯罪事實(shí)，進(jìn)行相應(yīng)處置，還要開展嚴(yán)肅的思想政治工作，進(jìn)行理想信念宗旨教育，做到懲前毖后、治病救人，努力取得良好的政治效果、法紀(jì)效果和社會效果。監(jiān)察工作的這一特性要求監(jiān)察官必須凸顯內(nèi)在的政治性。

監(jiān)察官必須旗幟鮮明講政治。《監(jiān)察法》在總則部分也明確規(guī)定：“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制。”可見，“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”是《監(jiān)察法》的基本原則，也是《監(jiān)察官法》必須遵循的基本原則。國家監(jiān)察體制改革的根本目的是加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家監(jiān)察體制改革是從我國歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)加強(qiáng)對公權(quán)力監(jiān)督的重大改革創(chuàng)新。[16]通過黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委監(jiān)察委合署辦公，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查與國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一。監(jiān)察委員會不設(shè)黨組、不決定人事事項(xiàng)，本質(zhì)上就是黨的工作機(jī)構(gòu)。監(jiān)察委員會作為政治機(jī)關(guān)，政治屬性是第一屬性、根本屬性，必須始終把講政治放在第一位?！侗O(jiān)察法》第56 條也規(guī)定監(jiān)察人員“必須具有良好的政治素質(zhì)”。因此，政治條件是擔(dān)任監(jiān)察官必不可少的條件。

雖然現(xiàn)有的監(jiān)察法規(guī)并未對“良好的政治素質(zhì)”作出具體規(guī)定，但是由于紀(jì)委監(jiān)委合署辦公、人員高度融合，在監(jiān)察法規(guī)尚且不完善的前提下，黨內(nèi)法規(guī)特別是有關(guān)黨的紀(jì)律檢查方面的黨內(nèi)法規(guī)對監(jiān)察官的規(guī)范管理有重要的參考價(jià)值?！蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》就提供了很好的參照，其規(guī)定的12 項(xiàng)準(zhǔn)則是對黨組織和黨員提出的明確要求。由于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)踐中監(jiān)察官又同時(shí)具備紀(jì)檢工作人員的雙重身份，因而對于黨員具有規(guī)范約束的黨內(nèi)法規(guī)對監(jiān)察官具有“軟法”作用。從《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》中剔除對于黨組織的要求，剩余的比較具體的政治要求對于監(jiān)察官任職條件具有現(xiàn)實(shí)的量化參考價(jià)值。正因?yàn)槿绱?，《監(jiān)察官法》第13 條作出了相應(yīng)的黨紀(jì)和政務(wù)處分、裸官等情形的職業(yè)排除性規(guī)定。

（三）達(dá)到反腐專責(zé)機(jī)關(guān)的特別要求

監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)?！氨O(jiān)察委員會的專責(zé)反腐職能，要求監(jiān)察人員既能執(zhí)紀(jì)又能執(zhí)法?！盵17]因此，監(jiān)察官還必須具備相關(guān)能力。

監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。過去，行政監(jiān)察的對象主要是行政機(jī)關(guān)的工作人員，而檢察院主要偵辦國家工作人員職務(wù)犯罪，不管職務(wù)違法行為。改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)從政府系統(tǒng)中分離出來，專司國家監(jiān)察職責(zé)。監(jiān)察委員會依法行使的監(jiān)察權(quán)。這不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國家對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為，可以說依托紀(jì)檢、拓展監(jiān)察、銜接司法，但又不是司法機(jī)關(guān)。這些職責(zé)的履行與職能的實(shí)現(xiàn)都對監(jiān)察官提出了更多更高的要求。這既是對監(jiān)察官素質(zhì)與能力的考驗(yàn)，也是對監(jiān)察工作的特別要求。“建立專業(yè)化導(dǎo)向的國家監(jiān)察官制度以促進(jìn)反腐人員的專業(yè)能力，已成為改進(jìn)反腐敗工作的重要前提條件?！盵18]

《監(jiān)察法》第56 條規(guī)定，“監(jiān)察人員必須熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，具備運(yùn)用法律、法規(guī)、政策和調(diào)查取證等能力，自覺接受監(jiān)督”?；诒O(jiān)察工作的特殊性，監(jiān)察官必須熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，具備必備的法律、法規(guī)、政策和調(diào)查取證等工作能力。這里有兩項(xiàng)要求，一是熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，二是具備相應(yīng)的工作能力。這兩項(xiàng)條件和要求對于監(jiān)察官而言，單純通過理論學(xué)習(xí)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要通過實(shí)踐的學(xué)習(xí)與鍛煉方可慢慢訓(xùn)練、培養(yǎng)、積累。這就要求將理論與實(shí)踐學(xué)習(xí)結(jié)合起來，相互促進(jìn)。熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，具備法治素養(yǎng)與調(diào)查取證等工作能力，必然會對監(jiān)察官的學(xué)歷、實(shí)踐工作經(jīng)歷有一定的要求。也就是說，欲達(dá)到監(jiān)察官的任職條件，就需要滿足一定的學(xué)歷、工作經(jīng)歷以及職業(yè)技能要求。

綜上所述，監(jiān)察官是一種對專業(yè)性要求相對較高的職業(yè)，職業(yè)準(zhǔn)入要求自然必不可少。監(jiān)察官畢竟不是一般普通的人員，無論是根據(jù)監(jiān)察工作的特點(diǎn)，還是參照有關(guān)其他類似人員的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對于監(jiān)察官的任職條件設(shè)定職業(yè)準(zhǔn)入要求都是必要的。國家監(jiān)察體制改革中，機(jī)構(gòu)改革帶來整合與合并、黨政機(jī)構(gòu)合署辦公帶來政治為“先”與政治為“要”、人員調(diào)整帶來的統(tǒng)合與分類三大核心問題，對監(jiān)察官的任職條件產(chǎn)生廣泛而深刻的影響，提出了新的要求?！侗O(jiān)察法》第56 條所規(guī)定的職業(yè)道德操守和職業(yè)素養(yǎng)兩個(gè)方面的內(nèi)容也為職業(yè)準(zhǔn)入條件提供了法治基礎(chǔ)和立法源流。特別是其中“必須具有良好的政治素質(zhì)，熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，具備運(yùn)用法律、法規(guī)、政策和調(diào)查取證等能力”，實(shí)際上已經(jīng)初步提出了關(guān)于職業(yè)準(zhǔn)入的基本條件要求，即政治上必須具有良好的政治素質(zhì)，業(yè)務(wù)上必須熟悉監(jiān)察法業(yè)務(wù)和具備運(yùn)用法律、法規(guī)和政策的能力、調(diào)查取證的能力。而這些能力的實(shí)現(xiàn)并不能完全寄希望于純粹的理論學(xué)習(xí)，還必須與實(shí)踐結(jié)合起來，輔之以必要的職業(yè)準(zhǔn)入條件，方能有效地保證監(jiān)察官隊(duì)伍的專業(yè)化水平與優(yōu)秀的工作能力。例如，對于法治能力的培養(yǎng)，可以通過對司法從業(yè)資格證的要求來實(shí)現(xiàn)；對于監(jiān)察業(yè)務(wù)的熟悉和調(diào)查取證能力等的實(shí)現(xiàn)，可以設(shè)定須具有相應(yīng)的工作經(jīng)歷和年限等條件要求；對于政治素養(yǎng)，重要崗位可以設(shè)定黨員身份、政治宣誓或者承諾等條件來保證。設(shè)定此類條件或者要求作為監(jiān)察官的任職條件，將大大減少培養(yǎng)監(jiān)察官的成本，提高人崗的匹配度，確保監(jiān)察官具有較強(qiáng)的工作適應(yīng)性。此外，《監(jiān)察官法》第13 條的6 項(xiàng)作了刑事處罰、黨紀(jì)處分、政務(wù)處分和裸官等情況的排除性規(guī)定。

結(jié)語

《監(jiān)察官法》將《監(jiān)察法》第14 條關(guān)于“國家實(shí)行監(jiān)察官制度”的規(guī)定予以具體化、規(guī)范化，使監(jiān)察官隊(duì)伍建設(shè)實(shí)現(xiàn)有法可依。貫徹落實(shí)《監(jiān)察官法》的前提是必須弄清楚立法的邏輯，掌握立法的內(nèi)在規(guī)律，進(jìn)而為監(jiān)察官的選用提供基本保障。監(jiān)察官的任職條件是《監(jiān)察官法》立法的基礎(chǔ)性問題，弄清楚其背后的邏輯，對于依法推進(jìn)監(jiān)察官隊(duì)伍的建設(shè)、培養(yǎng)乃至選拔合格的監(jiān)察官具有重要意義。然而，在全面依法治國的大背景下，僅靠《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》等法律還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，特別是面對依舊嚴(yán)峻的反腐敗工作形勢和壓力，還需適應(yīng)法治實(shí)踐的制度剛需，圍繞監(jiān)察法律部門發(fā)展規(guī)律，[19]加快完善基礎(chǔ)性立法。因此，全國人大及其常委會應(yīng)該加快研究起草有關(guān)監(jiān)察工作領(lǐng)域急需的基礎(chǔ)性法律。國家監(jiān)察委員會也應(yīng)充分利用監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，將在實(shí)踐中已經(jīng)成熟的經(jīng)驗(yàn)及時(shí)總結(jié)凝練，運(yùn)用科學(xué)的立法技術(shù)，將其上升為監(jiān)察法規(guī)，努力為監(jiān)察工作提供一批基礎(chǔ)性監(jiān)察法規(guī)。對于工作中還不成熟的領(lǐng)域，全國人大及其常委會可以授權(quán)國家監(jiān)察委統(tǒng)籌在一定范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)探索，先行制定暫行條例或者辦法。在充分試點(diǎn)探索和科學(xué)論證總結(jié)的基礎(chǔ)上，再及時(shí)通過法律程序，完善相應(yīng)的立法，將成熟的工作經(jīng)驗(yàn)制度化、規(guī)范化、法治化。另外，由于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公，在當(dāng)前監(jiān)察法律法規(guī)尚不完善的情況下，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)所依賴的或者參照主要是有關(guān)紀(jì)檢工作的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，這雖然能夠解決燃眉之急，但也面臨著合法性與適當(dāng)性的困境。也需要盡快完善國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)協(xié)同立法機(jī)制，及時(shí)通過法律程序?qū)Ⅻh的紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作的好經(jīng)驗(yàn)、好制度轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，以解決基礎(chǔ)性法律不足的問題。通過多措并舉，逐步完善“以憲法為核心的多層次監(jiān)察法體系”，深化“監(jiān)察法規(guī)范體系與其他法律規(guī)范體系的融通與銜接”，為全面依法治國提供基本保障。[20]