黃健 葛廣宇

【摘 要】 高校治理是國家治理體系中的重要組成部分，高校治理現代化能夠更好地實現“建設培養(yǎng)一流人才、服務國家戰(zhàn)略需求、爭創(chuàng)世界一流的目標”。預算績效管理建設是高校內部治理的核心一環(huán)，已取得了相應成效。文章在厘清高校治理能力提升的局限與困境基礎上，從全面預算績效管理全流程視角，解析事前績效評估、預算編制、預算執(zhí)行、預算績效評價、事后結果運用服務高校治理能力提升的作用，并探索多元監(jiān)督、內部控制協(xié)同預算績效管理助力提升高校治理能力路徑，從頂層設計、主體協(xié)同、信息化建設方面提出相關政策建議，以期完善高校全面預算績效管理建設，推動我國高校治理體系和治理能力現代化，助力建成教育強國、人才強國目標。

【關鍵詞】 預算績效管理； 高校治理； 協(xié)同； 多元監(jiān)督

【中圖分類號】 F230；G647? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）04-0106-06

一、引言

黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化的目標。黨的二十大報告提出，未來五年要深入推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等方面?；趪抑卫砟芰群?，高校治理能力是指運用高校制度管理各方面事務的能力。建設世界一流大學和一流學科是黨中央、國務院的重大戰(zhàn)略部署②，不應局限于一流學科和大學的建設，也應當注重一流治理體系建設[1-2]。國內部分高校結合自身辦學實際的主要實踐有：北京大學校長辦公會是北京大學不斷完善中國特色現代大學治理體系的重要探索③；清華大學將學校治理體系和治理能力現代化建設作為學校綜合改革的目標任務④；中國人民大學評價研究中心積極參與高校治理，成為大學內部治理結構關鍵一環(huán)⑤等?！笆奈濉睍r期是加速“雙一流”建設的重要時期，當前競爭日益激烈的市場環(huán)境對高校發(fā)展產生了積極影響的同時，也給高校治理帶來權力過分集中、尋租空間較大、缺乏有效監(jiān)督制約⑥等問題，需要高校尋找合適的方法來優(yōu)化自身治理，以提高高等院校服務社會的能力。

全面實施預算績效管理是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容⑦。當前預算績效管理已歷經全口徑、平衡周期，進入全面預算績效管理階段，該階段的特點是進一步細化預算公開內容[3]，更為注重中期財政規(guī)劃，提升預算可持續(xù)性，重視長期效益。預算績效管理質量和效率會直接影響高校的建設及發(fā)展，為增強公辦高校的競爭力，預算績效管理成為了高校辦學過程中的重要課題。本文嘗試探討運用預算績效管理來優(yōu)化高校治理，探索實施預算績效管理如何服務高校治理能力提升，助力高校治理體系現代化的實現；進一步解析了內外部監(jiān)督視角下，內部控制與多元監(jiān)督同預算績效管理協(xié)同推動高校治理能力提升，以期通過采取相應的優(yōu)化路徑，為高校治理體系建設、培養(yǎng)高質量優(yōu)秀人才提供理論依據與經驗借鑒。

二、高校治理能力提升的局限與困境解析

作為社會大系統(tǒng)下的子系統(tǒng)⑧，高校治理是國家治理體系的重要組成部分，是治理能力現代化的先行者。高校治理概念由“高等教育治理”“大學治理”等演變而來，閔維方[4]認為高等教育治理應當注重宏觀意義政府與高校的關系；Birnbaum[5]認為高校治理旨在維護高校理事會與教師群體的穩(wěn)定關系；龔怡祖[6]研究發(fā)現高校治理在面向社會與市場自主辦學過程中滿足多方利益需要。高校作為資源依賴型組織[7]，其治理具有復雜性[2，8]，由于治理結構劃分的“不規(guī)則性”、內在驅動不足、控制考評缺位等原因，限制了高校治理能力的提升。

（一）結構劃分不規(guī)則性

治理主體作為高校治理的核心領導部分，是主導高校治理能力高低的關鍵要素。高校治理結構一般由多個主體構成，例如高校的日常管理流程與相關內容由責任教育部門管轄，內部行政權力與學術權力由相應行政管理機構、學術委員會及科研部門等負責，治理結構不完善主要體現在權力分配和財權配置不合理方面。當前國家雖然從政策制度上設計了去行政化規(guī)范，且部分高校也在嘗試制度改革，但仍面臨著利益、權力、體制的問題，導致高?，F行治理結構的不合理、各參與主體間權力失衡，治理主體之間沒有實現共同參與，造成治理“弱勢化”現象的出現。例如學校與二級學院權責不對等[9-10]、學術權力缺少主導權[11-12]、黨委與行政之間就重大事項決策存在效率不夠高、治理積極性待提升[13-14]等問題，導致各治理主體參與不夠，無法形成“合力”[15]，難以實現共同治理。

（二）內在驅動不足

高校治理能力提升內在驅動不足歸納為制度動力、軟約束特性、目標難以界定等方面。由于有效性與穩(wěn)定性的不足，相關規(guī)章制度時有變化調整，頂層設計面臨時間緊、任務重等問題。與此同時，高校的軟預算約束特性使得高校忽視日常運行中的治理行為，在運行過程中不用考慮管理不佳被市場淘汰的風險，在事前和事中往往存在鋪張浪費、“跑冒滴漏”等行為。由于政府和有關機構會對高校進行事后補助，降低了高校被淘汰的可能性，從而造成了高校重復建設組織、資源利用效率不高等問題的出現。更進一步，由于高校治理包含教師、學生和高校相關職能部門（財務處、審計處、國有資產管理處等）多元主體的治理目標，外部治理主體還包括政府和社會公眾，治理目標難以統(tǒng)一，無法實現從“管理”到“治理”思維的轉變，存在人員任用、學生培養(yǎng)模式與高校規(guī)劃目標不相匹配等問題，無疑增加了高校治理能力提升的難度。

（三）控制考評缺位

高校屬于非營利性組織，在年度終了時不需要對盈利指標進行考核，所以高校的考核評價一般采用財務與非財務指標、定量與定性相結合分析的績效評價，沒有直接涉及各部門治理能力的考核；且過分強調績效與指標數據的量化結果，不利于高校治理目標實現與可持續(xù)發(fā)展。在保證教學質量的同時努力降低辦學成本，既順應社會發(fā)展開辟數字化等新領域又要兼顧現有部門發(fā)展與人才培養(yǎng)，對于高校來說是一道難題，資源浪費的現象在各管理環(huán)節(jié)依然存在。例如在行政方面，由于需要處理的各項事務不斷增多，機構功能錯綜復雜、辦事效率相對低下，增加了辦學成本；在資源方面，由于高校發(fā)展、目標配置不合理等導致不當采購、設備閑置，增加資金占用成本與資源耗費現象的發(fā)生等，這些都是高校成本控制力度薄弱的體現。雖然績效評價已經引起了高校內部的廣泛重視，但是目前還沒有一套科學合理、可以量化的績效評價體系供高校進行治理能力評價，無法實現從“管理”到“治理”的轉變。

三、預算績效管理服務高校治理作用解析

高校治理是一個多元、動態(tài)、復合、多個治理主體互動的過程，預算績效管理質量和效率會直接影響高校的穩(wěn)定建設及發(fā)展。在此背景下，預算績效管理成為了公辦高校辦學過程中的重要課題。中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》⑨要求建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，提高資源配置效率和資金使用效益。全面預算績效管理實施是高校治理的重要推手，主要包括制定預算績效目標、預算編制、預算執(zhí)行、績效監(jiān)督、績效評價、結果應用。高校進行全面預算績效管理時，將治理能力提升戰(zhàn)略計劃融入績效目標，在執(zhí)行過程中制定監(jiān)管機制和問責機制，在評價與應用過程中提供相關信息滿足高校決策需求，彌補治理規(guī)則缺陷，服務高校治理能力提升，推動高校治理體系現代化。預算績效管理服務高校治理能力提升機理見圖1。

高校治理規(guī)則是高校治理相關制度、規(guī)章、規(guī)范和政策文件等。高校內部有自我約束的管理體系、財務管理辦法或資產管理實施方案，還有學校制定的與全面預算績效評價分析有關的文件。如果高校內部決策脫離了預算績效管理，將會導致其科學性和準確性大大下降，換句話說，預算績效管理提升高校內部決策的科學性和準確性。預算績效管理通過提供相關信息，使得治理主體對于學校具體狀況了解更多，能夠更好促進高校內部決策。在成本管理優(yōu)化高校治理方面，學校內部決策是建立在相關治理主體明確掌握應當了解的成本信息，以及做出相關成本預算、核算，熟悉應當了解生成的報告的基礎上，然后進行有關治理。預算績效管理在優(yōu)化高校治理方面，有著提升高校內部決策的準確性和科學性的作用，通過讓相關主體了解高校預算績效管理相關信息，能夠讓他們更好地參與內部決策，有效提升高校內部治理主體參與高校治理的科學性和準確性。

（一）事前績效評估：系統(tǒng)制定目標

高校治理需要多個治理主體參與，決策作為管理活動的重要環(huán)節(jié)，運用于高校治理過程中[16]。決策指做出決定或者選擇，貫穿于高校治理活動全過程，既是認知，也是行動，本質是利益的平衡與資源的分配。決策包括提出問題、確立目標、選擇與執(zhí)行方案、反饋與評估方案。從高校組織結構的角度看，高校決策相關主體體系十分復雜，且條塊分散。一般來說，高校管理者、一般行政人員以及教師和學生都是高校內部治理主體，高校內部治理主體通過成立相關組織來行使權力。而相關決策組織較大程度體現出部分權力組織的職權，如黨委會、校長辦公會和教職工代表大會等。

當前，由于高校治理多元主體導致目標難以統(tǒng)一，通過事前績效評估可以明確當前階段、年度階段、中長期階段的主要目標與相應的重點、難點，從而制定較為詳細的計劃。以物質成本為例，隨著教育體制機制改革的深化，高校為了不斷提高自身競爭力和影響力，不斷加大基本建設投入，建立新校區(qū)。當政府投入的資金滿足不了高校擴張的速度時，部分高校開始向銀行借債，投入了巨額的資金。事前績效評估，能夠科學合理地進行事前規(guī)劃，明確目標的同時使得建成的新校區(qū)與高校未來的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展方向相一致，避免資源浪費與閑置的發(fā)生，降低高校辦學成本，從源頭提升高校治理能力。

（二）預算編制：治理目標分解

高校作為行政事業(yè)單位，與政府有著某種契約關系，這意味著政府有責任維持其長遠的生存與發(fā)展。盡管高校擁有獨立的法人資格和一定的辦學自主權，但是其財務運行結果仍然由政府承擔。在高校財政面臨困境時，政府應當主動采取財政援助、財政赤字補償等手段，以保證高校的正常運行和發(fā)展。在這一軟預算特性的約束下，高校及其領導層可以很好地規(guī)避管理不當所造成的財務問題，從而導致高校在決策過程中缺少對績效進行控制的天然動力。

深入剖析可知，當前高校追責體系還不夠完善，治理結構仍需進一步優(yōu)化。學校沒有充分的辦學自主權，政校分離不顯著、社會評價機制不全面、實施細則不深入。在權力分配方面，需要較為完善的治理結構，例如學校各二級學院大部分是行政、學術上的權力，只具有很少的財務決策權，由學校統(tǒng)籌決定資金怎么用，怎么用于學院建設。如果學校把財務決策權、財務監(jiān)督權、財務執(zhí)行權下放給二級學院，在實際應用中也需要成本，同時也需要研究怎么使用資金。在資金沒用到二級學院的情況下，二級學院將無法有效地控制員工的績效水平。預算編制階段在事前績效明確主要治理目標的基礎上，將主要治理目標層層分解，將其分配至各履職部門，于資金源頭把控發(fā)展方向。

（三）預算執(zhí)行：內在驅動力激發(fā)

預算績效運行跟蹤監(jiān)控管理是預算績效管理的重要環(huán)節(jié)，預算部門（單位）是實施績效運行監(jiān)控的主體。在預算執(zhí)行過程中各單位要加強對項目績效運行信息的跟蹤監(jiān)控，及時掌握項目實施進程、預算執(zhí)行進度和績效目標完成情況，通過預算調整率、預算執(zhí)行率、支付進度符合率、公用經費控制率、政府采購執(zhí)行率、非稅收入預算完成率等衡量預算執(zhí)行情況。

教育活動的最終成果是不斷提高學習者的知識與能力，并不斷提供能夠參與社會生產活動的專業(yè)人員。這種成果與企業(yè)通過出售生產產品，直接計算利潤和評價其經濟效果不同。因此，高校教育產品的經濟效益具有間接、長期、潛在的特點，這使得高校無法用貨幣直接衡量該產品的經濟效益。結合事前績效評估、預算編制階段的治理目標，把控預算執(zhí)行階段，通過執(zhí)行過程中的預算管理、資產管理、項目管理、人員管理、機構建設等目標細化與設定，激活高校內部治理熱情與活力，嚴格高校治理行為，提升高校治理能力。

（四）預算績效評價：治理過程嚴格

預算績效評價是預算績效管理的重要手段，預算執(zhí)行結束后，要及時對預算資金的產出和結果進行績效評價，重點評價產出和結果的經濟性、效率性和效益性。實施績效評價要編制績效評價方案，擬訂評價計劃，選擇評價工具，確定評價方法，設計評價指標。各單位主體應當結合目標對履職情況進行深入的自我評價，與實際取得的績效對比評價：是否滿足當期指標、半年指標、年指標，基于中長期視角進行分析對比。

由于高校特有的社會功能和定位，其運行目標不是盈利，而是人才培養(yǎng)、科學研究和服務社會。高校的資金提供者如政府、捐贈者和其他投資者，并不要求得到利潤上的回報，這使得高校在進行成本管理的過程中缺少外部的壓力。這種預算軟約束使得高校在治理上存在“惰性”，當各單位未實現績效目標時須說明情況并進行問責；組織開展績效評價工作的單位需要提交績效報告，認真尋找其中問題、制定改進措施，于“監(jiān)督”視角提升治理能力。

（五）事后結果應用：信息成果反饋

高校管理者需要結合預算績效管理所提供的信息發(fā)揮高校內部人才的優(yōu)勢，提供更為科學的決策。為了更好地行使領導權、決策權和監(jiān)督權，在充分利用高校成本信息的基礎上，要不斷優(yōu)化高校治理。高校為提高教職員工工作的積極性和創(chuàng)造性，也需要對學校教職工的工作情況進行定量分析，增強工作的主動性，以提升管理效益。這都需要管理層依據所掌握的信息，進行定量和定性分析，為管理者決策提供依據。

事后結果運用能夠幫助高校管理者運用預算績效管理所提供的基本信息，秉持“大事優(yōu)先、民生優(yōu)先、績效優(yōu)先”的原則，通過政策、制度、管理措施來鼓勵教職員工的發(fā)展，并且為他們提供合理化建議。高校的教職員工獲得相關措施的激勵之后，可以更高效地完成工作任務，使人才更好地發(fā)揮自身優(yōu)勢建設高校，從而使他們對高校具體情況與發(fā)展目標有清晰合理的認知，有利于提高他們的主觀能動性，以更加飽滿的狀態(tài)投入到工作中。

四、協(xié)同視角下高校治理能力提升的路徑探索

基于協(xié)同理論，不同的個體組合在一起會帶來額外的增益效果且大于兩者效應之和[17-20]。公辦高校存在著資金配置使用效率不高、成本管理動力不足、績效考評缺失等問題。高校將降低辦學成本、提高辦學效益作為目標，則必須建立充滿活力的監(jiān)督機制。一方面，財政部要求基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的科學的內部控制體系；另一方面，黨和國家監(jiān)督體系是國家治理體系的重要組成部分，并且將“財會監(jiān)督”首次納入監(jiān)督體系⑩，使監(jiān)督體系契合黨的領導體制，融入國家治理體系，推動制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能。多元監(jiān)督與內部控制作為高校治理的內外部主體，均會與預算績效管理形成協(xié)同效應，推動高校治理能力進一步提升。

（一）多元監(jiān)督協(xié)同

高校治理是一個多元多向的過程，有多個治理主體共同參與。黨的二十大報告提出，要健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，完善權力監(jiān)督制約機制，以黨內監(jiān)督為主導，促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調，讓權力在陽光下運行。當前，治理模式單一、治理體系不健全、治理結構不合理和運行機制不完善是傳統(tǒng)高校治理模式的常見問題，明晰的權責關系是預算績效管理服務協(xié)同治理的紐帶[21]。

基于事前績效評價，結合出臺的預算績效責任管理辦法，厘清各主體責任與作用的基礎上，發(fā)揮以財會監(jiān)督和審計監(jiān)督為主，內部監(jiān)督、社會監(jiān)督和政府監(jiān)督“三位一體”的多元監(jiān)督主體的協(xié)同作用，推動全面預算績效管理服務高校治理能力提升。具體而言，審計監(jiān)督由審計機關作為監(jiān)督主體，屬于事后監(jiān)管，是制度轉化為治理效能的重要推手[22]；“雙體系”政府會計提供的財務會計信息和預算會計信息是全面預算績效管理的基礎，財會監(jiān)督主要采取事前、事中、事后全流程監(jiān)管，貫穿至經濟活動、資金運行的全生命周期。于橫向而言，高校治理受政府與社會外部監(jiān)督，受財會監(jiān)督、審計監(jiān)督等內部監(jiān)督。于縱向而言，事前績效評估與預算編制由財政部門牽頭制定總體目標，執(zhí)行部門與財政部門有效溝通后將治理目標層層分解；在預算執(zhí)行時，各具體執(zhí)行部門接受監(jiān)督，財政部門進行追蹤落實、追蹤檢測績效目標進度；預算績效評價由財政部門牽頭檢查、考察各執(zhí)行部門目標完成情況；事后績效結果應用由審計部門、政府和社會共同監(jiān)督檢查，正反饋于下一期（年度）事前預算績效評估與預算編制，服務高校中長期發(fā)展，最終形成良性閉環(huán)。

（二）內部控制與預算績效管理協(xié)同

內部控制的核心是各部分的相互制約，在建立了科學合理的績效考核評價指標后，建立起各環(huán)節(jié)之間的監(jiān)督機制，規(guī)范監(jiān)管程序，以確保財務工作的有序進行，杜絕腐敗現象的產生。高校遵照財政部《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》（試行），采用相應的內部控制方法，在單位層面和業(yè)務層面進行內部控制，并重點關注預算管理、收支管理、資產管理、合同管理等情況，通過增強其內部監(jiān)控能力的同時，提升預算績效管理能力，全面、實時地監(jiān)控學校的內部經濟活動，提高其運行效率，最終實現高校治理能力提升的目標。

具體而言，預算績效管理進行事前績效評估時可結合歸口管理、不相容崗位分離等內部控制方法，進行高校各執(zhí)行主體權責明晰與界定，進而依據各主體責任編制預算；在預算執(zhí)行時應當嚴格內部授權審批控制，將預算嚴格落實與執(zhí)行，可結合預算控制、會計控制、單據控制、財產保護控制等內部控制方法，監(jiān)控預算過程執(zhí)行，將每一分錢都花在刀刃上，服務管理層決策與管理；在績效評價與事后結果應用階段，結合信息公開方法，檢查落實各階段目標完成情況并予以反饋。更進一步，當規(guī)章制度健全，輔以各種規(guī)范的監(jiān)督制度、人員崗位設置合理、不相容職務分離等，健全的內控制度建設更有利于保障財會監(jiān)督，推動預算績效管理服務高校治理能力提升。

五、結語

深化高等教育領域“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”改革，構建活力、高效、順暢的體制機制，是推動實現高校治理體系和治理能力現代化的突破口。圍繞立德樹人根本任務，高校治理能力提升是高等教育現代化的重要組成部分，是國家治理能力現代化的重要內容。本文在厘清高校治理能力提升的局限與困境基礎上，從全面預算績效管理全流程視角，解析事前績效評估、預算編制、預算執(zhí)行、預算績效評價、事后結果運用服務于高校治理能力提升的作用，并結合協(xié)同視角探索多元監(jiān)督、內部控制協(xié)同預算績效管理推動高校治理能力提升?；谏鲜龇治?，提出以下政策建議：

1.發(fā)揮多元主體協(xié)同作用：高校治理離不開政府與社會公眾的參與，應當充分發(fā)揮政府與社會層面的監(jiān)督作用；另一方面，高校治理在微觀層面上是高校內部的關系，既要關注管理主體也要關注學生群體在高校治理中的有效參與，更好發(fā)揮人才力量，形成良性循環(huán)，服務高校中長期發(fā)展。與此同時，建立健全監(jiān)督體系，強化監(jiān)督與制約職能，以優(yōu)化經濟秩序。

2.完善頂層設計：優(yōu)化預算績效管理制度、內部控制制度、成本管理制度。制度是高校成本管理實施工作的準繩，完善的制度能規(guī)避成本管理工作中面臨的風險，實現資源的有效配置，例如當內部控制機制不健全，財會監(jiān)督的職能就無法落實。與此同時，應不斷向企業(yè)或先進學校學習管理經驗，制定并實施切實有效的管理辦法，不斷完善成本管理體系，提高成本管理水平。

3.信息系統(tǒng)建設：當前，仍有不少高校還未建立起專門的核算系統(tǒng)，財務的各個職能部門之間缺少完善的信息共享平臺，應當借鑒好的成本管理方法，借助互聯(lián)網，運用大數據、自動辦公系統(tǒng)與電子信息化等手段，引進成熟的財務辦公軟件與信息管理等系統(tǒng)，構建一體化的信息平臺。通過建立“中間數據庫”，實現高校內部各部門之間的數據共享，打破高校部門間壁壘，減少部門重復建設與信息“孤島”現象。

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