周圣鎧，李 昕，翟海華，王偉濤，賈智寧，蘇 紅，滕翔雁，李衛(wèi)華

（1.中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032；2.寧夏回族自治區(qū)獸藥飼料監(jiān)察所，寧夏銀川 750011）

進出境動植物檢驗檢疫是防止動物傳染病、寄生蟲病和植物危險性病、蟲、雜草以及其他有害生物傳入、傳出國境的重要手段[1]，有利于保護農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)與人體健康，促進高水平對外開放。為適應(yīng)“9·11”事件后機構(gòu)改革帶來的職能變化，美國進出境動植物檢驗檢疫工作體系所涉及的相關(guān)部門，通過相關(guān)法律、規(guī)章、合作備忘錄等形式進一步明確彼此職能，并建立了各有側(cè)重、運行順暢的協(xié)作機制，保證了體系的有效運轉(zhuǎn)。本文梳理、總結(jié)了美國進出境動植物檢驗檢疫工作體系，希望為推進我國相關(guān)工作體系建設(shè)提供借鑒。

1 美國進出境動植物檢驗檢疫工作管理機構(gòu)

目前，美國進出境動植物檢驗檢疫工作涉及農(nóng)業(yè)部（Department of Agriculture）、國土安全部（Department of Homeland Security）、內(nèi)政部（Department of the Interior）、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部（Department of Health and Human Services）、商務(wù)部（Department of Commerce）等多個部門及其下屬機構(gòu)。

1.1 農(nóng)業(yè)部

農(nóng)業(yè)部成立于1862 年，現(xiàn)擁有29 個機構(gòu)和辦事處，其下屬的動植物衛(wèi)生檢驗局（Animal and Plant Health Inspection Service）、食品安全檢驗局（Food Safety and Inspection Service）、農(nóng)業(yè)市場管理局（Agricultural Marketing Service）參與進出境動植物檢驗檢疫具體相關(guān)工作。

1.2 國土安全部

國土安全部成立于“9·11”事件后，負責(zé)打擊恐怖主義和國土安全威脅、確保美國邊境安全、保護網(wǎng)絡(luò)空間和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等工作，其下屬的海關(guān)與邊境保護局（Customs and Border Protection）負責(zé)邊境管理、控制工作，包括海關(guān)、移民、邊境安全和農(nóng)業(yè)保護等內(nèi)容。

1.3 其他機構(gòu)

內(nèi)政部下屬的魚類與野生動植物管理局（Fish and Wildlife Service）負責(zé)野生動植物及其產(chǎn)品的監(jiān)管。

衛(wèi)生與公眾服務(wù)部下屬的食品與藥品管理局（U.S.Food and Drug Administration） 負責(zé)根據(jù)《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》（FederalFood，Drug，andCosmeticAct）對相關(guān)產(chǎn)品實施監(jiān)管，疾病控制與預(yù)防中心（Centers for Disease Control and Prevention）負責(zé)部分可能傳播人獸共患病的動物及其產(chǎn)品、生物材料的監(jiān)管。

商務(wù)部下屬的國家海洋與大氣管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration）和食品與藥品管理局合作實施水產(chǎn)品監(jiān)管。

2 美國進出境動植物檢驗檢疫工作分工協(xié)作情況

2.1 進境動植物檢驗檢疫

1913—2002 年美國進境動植物檢驗檢疫工作一直由農(nóng)業(yè)部負責(zé)[2]。“9·11”事件后，美國出臺《國土安全法》（HomelandSecurityActof2002）[3]并依據(jù)該法設(shè)立國土安全部。該法規(guī)定，農(nóng)業(yè)部將《病毒-血清-毒素法》（Virus-Serum-ToxinAct）、《蜜蜂法》（HoneybeeAct）、《植物保護法》（Plant ProtectionAct）、《動物衛(wèi)生保護法》（Animal HealthProtectionAct）、《雷斯法案》（LaceyAct Amendmentsof1981）等相關(guān)法律中涉及的進境動植物“查驗（Inspection）”職能與相關(guān)工作人員移交至國土安全部，但上述法律中涉及的“檢疫（Quarantine）”工作仍由農(nóng)業(yè)部負責(zé)。同時，農(nóng)業(yè)部與國土安全部簽訂《國土安全部與農(nóng)業(yè)部檢疫協(xié)議備忘錄》（MemorandumofAgreementbetween DHSandUSDA）[4]，以保證旨在防止外來動植物病蟲害進入美國的農(nóng)業(yè)檢疫檢驗項目（Agricultural Quarantine Inspection）能繼續(xù)得到有效實施。

美國動植物及其產(chǎn)品的進境監(jiān)管非常嚴格，只有附有進境許可證的物品才會被允許入境，且該物品必須滿足目的地所在州的進境要求；由多個部門共同監(jiān)管的物品，需要滿足所有相關(guān)部門的進境要求；進境物品經(jīng)國土安全部下屬的海關(guān)與邊境保護局初步查驗后，還可能需要被移交至相關(guān)部門進行處理。

2.1.1 農(nóng)業(yè)部的主要職責(zé) 根據(jù)《國土安全部與農(nóng)業(yè)部檢疫協(xié)議備忘錄》，農(nóng)業(yè)部主要負責(zé)以下工作：（1）制定、出臺風(fēng)險分析指南，制修訂國土安全部履行職能時應(yīng)遵守的規(guī)章、政策與指導(dǎo)文件，并就相關(guān)工作與其協(xié)商、溝通。（2）對商品、運載工具和旅客攜帶的物品采取除銷毀、退回以外的其他補救措施，如熏蒸。（3）在口岸植物檢查站和其他設(shè)施開展植物繁育材料專業(yè)檢驗檢疫和蟲害鑒定工作。（4）負責(zé)州內(nèi)及州際間過境旅客、貨物、運載裝具檢查工作，包括對自夏威夷、波多黎各前往美國大陸的旅客進行預(yù)清關(guān)檢查。（5）根據(jù)國家間農(nóng)業(yè)協(xié)議或程序，在國外開展預(yù)清關(guān)檢查等相關(guān)工作。（6）根據(jù)動植物衛(wèi)生檢驗局走私管制與貿(mào)易合規(guī)項目，審查包括私營企業(yè)在內(nèi)各單位的國內(nèi)市場經(jīng)營與運輸?shù)刃袨槭欠穹腺Q(mào)易協(xié)議規(guī)定。（7）根據(jù)農(nóng)業(yè)部的行政程序和相應(yīng)法律，對違反農(nóng)業(yè)檢疫檢驗項目的違法行為進行調(diào)查與裁定，并提起民事或刑事訴訟。（8）為美國農(nóng)產(chǎn)品出口簽發(fā)植物檢疫（植物衛(wèi)生）和動物副產(chǎn)品證書。（9）向國土安全部提供進境動植物查驗工作相關(guān)培訓(xùn)。（10）主管農(nóng)業(yè)檢疫檢驗項目經(jīng)費，向國土安全部移交項目收取的費用，以用于國土安全部履行農(nóng)業(yè)檢驗/檢查職能。（11）與國土安全部共同管理農(nóng)業(yè)檢疫檢驗項目績效考核系統(tǒng)（AQI Performance Measurement System）。

2.1.2 國土安全部的主要職責(zé) 根據(jù)《國土安全部與農(nóng)業(yè)部檢疫協(xié)議備忘錄》、農(nóng)業(yè)部制定的有關(guān)規(guī)章、政策、程序以及其他檢驗檢疫工作要求，國土安全部主要負責(zé)以下工作：（1）負責(zé)審查入境旅客報關(guān)單或貨艙清單，對高風(fēng)險旅客或入境貨艙進行針對性檢查。（2）檢查國際旅客、行李、貨艙、郵件和運載工具。（3）扣押應(yīng)檢疫的貨物和物品，評估動植物衛(wèi)生風(fēng)險。（4）將繁殖材料與其他指定材料提交農(nóng)業(yè)部進行檢查、控制和處理。（5）在防止病害逃逸的前提下，扣押違反農(nóng)業(yè)部規(guī)定的入境物品，并做銷毀或退回處理。（6）向農(nóng)業(yè)部移交所有活體動物、胚胎、精液和其他可繁育動物產(chǎn)品。（7）收集、制備或保存病蟲害樣本以供分析，并提交截獲的病蟲害標本。（8）收集、分析現(xiàn)場信息并記錄疑似違法行為，將相關(guān)記錄移交至農(nóng)業(yè)部以便今后開展調(diào)查并采取適當(dāng)措施。（9）收集、提交、通報工作信息。（10）開展特定風(fēng)險信息整理工作，發(fā)現(xiàn)受新型、特殊病害感染、污染的貨物時立即通知農(nóng)業(yè)部。（11）監(jiān)控入境中轉(zhuǎn)貨物并核實過境情況。（12）審核進口許可證，并驗證證書的合法性和有效性。（13）向農(nóng)業(yè)部提交加班服務(wù)補助申請。（14）現(xiàn)有合作協(xié)議規(guī)定的國土安全部的其他相關(guān)職能。

2.1.3 其他相關(guān)機構(gòu)的職責(zé) 除農(nóng)業(yè)部之外，國土安全部下屬的海關(guān)與邊境保護局還與內(nèi)政部下屬的魚類與野生動植物管理局，衛(wèi)生與公眾服務(wù)部下屬的食品與藥品管理局、疾病控制與預(yù)防中心等機構(gòu)相互協(xié)作，共同履行監(jiān)管職責(zé)：野生動植物及其產(chǎn)品、副產(chǎn)品（狩獵獵物、毛皮、牙、來源于野生動物的傳統(tǒng)藥物與工藝品）應(yīng)移交魚類與野生動植物管理局處理；某些供人類或動物消費的食品與藥品，例如動物飼料、帶殼蛋、水產(chǎn)品、野生反芻動物肉、野禽肉等，應(yīng)移交食品與藥品管理局處理；某些可能傳播人獸共患病的動物及其產(chǎn)品（例如毛、皮）、生物材料（例如組織、血液、排泄物），應(yīng)移交至當(dāng)?shù)氐募膊】刂婆c預(yù)防中心檢疫站（CDC Quarantine Stations）[5]。

2.2 出境動植物檢驗檢疫

美國出境動植物檢驗檢疫相對寬松，沒有過多限制，工作重點是證書簽發(fā)（Certification）。證書簽發(fā)項目根據(jù)目的地國家或地區(qū)要求的不同存在差別，沒有統(tǒng)一規(guī)定。各部門根據(jù)相關(guān)規(guī)章對動植物及其產(chǎn)品進行檢驗、檢疫，合格后簽發(fā)證書。證書簽發(fā)多數(shù)并非強制要求，而是作為一項服務(wù)向出口商提供，出口商有責(zé)任確保出口的動植物及其產(chǎn)品符合目的地國家或地區(qū)的要求。

植物和植物產(chǎn)品的證書簽發(fā)由農(nóng)業(yè)部動植物衛(wèi)生檢驗局下屬的植物保護與檢疫局（Plant Protection and Quarantine）負責(zé)；活體動物（包括寵物）與精液、卵、胚胎等繁殖物質(zhì)的證書簽發(fā)由動植物衛(wèi)生檢驗局下屬的獸醫(yī)局（Veterinary Services）負責(zé)；供人類消費的乳制品的證書簽發(fā)由農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)市場管理局和衛(wèi)生與公眾服務(wù)部食品與藥品管理局負責(zé)；肉類與肉制品、部分蛋制品（如經(jīng)巴氏殺菌處理的蛋）的證書簽發(fā)由農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗局負責(zé)，其監(jiān)管范圍外的食用雞蛋和其他蛋制品的證書簽發(fā)由農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)市場管理局負責(zé)；魚粉、魚油以及供人類食用的水產(chǎn)品的證書簽發(fā)由商務(wù)部國家海洋與大氣管理局負責(zé)；供人類消費的蜂蜜和其他養(yǎng)蜂業(yè)產(chǎn)品的證書簽發(fā)由農(nóng)業(yè)市場管理局和食品與藥品管理局共同負責(zé)；野生動植物及其產(chǎn)品的CITES 證書簽發(fā)由魚類與野生動植物管理局負責(zé)；供人類消費的明膠和膠原蛋白的證書簽發(fā)由食品與藥品管理局負責(zé)。

需注意的是，食品與藥品管理局還負責(zé)為以上未列出的某些產(chǎn)品提供證書簽發(fā)服務(wù)，包括供動物消費的產(chǎn)品（例如飼料），獸醫(yī)用品（不包括動植物衛(wèi)生檢驗局負責(zé)監(jiān)管的獸醫(yī)生物制品）等；出口動物產(chǎn)品證書簽發(fā)工作中，有關(guān)產(chǎn)品原產(chǎn)地動物健康狀況的證書簽發(fā)由動植物衛(wèi)生檢驗局下屬的獸醫(yī)局負責(zé)。

3 體系特點

3.1 進境檢驗“管辦分離”

美國進出境動植物檢驗檢疫工作中的進境檢驗具有典型的“管辦分離”特點：就農(nóng)業(yè)部與國土安全部之間的關(guān)系來看，農(nóng)業(yè)部負責(zé)進境動植物檢驗工作制度設(shè)計，國土安全部則作為執(zhí)法部門根據(jù)農(nóng)業(yè)部制定的規(guī)章、政策以及相關(guān)程序履行進境動植物查驗職能。為確保制度的科學(xué)性、合理性和可操作性，農(nóng)業(yè)部開展進境動植物檢驗規(guī)章、政策以及相關(guān)程序制修訂工作時主動與國土安全部協(xié)商，國土安全部亦在充分與農(nóng)業(yè)部協(xié)商的基礎(chǔ)上發(fā)布進境動植物檢驗工作指令或指南。

3.2 相關(guān)部門分工明確

美國進出境動植物檢驗檢疫工作涉及多個部門，這些部門的監(jiān)管領(lǐng)域往往存在交叉，但工作重點又各有不同。為阻止動植物病蟲害進入美國，最大限度保護農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、人類健康與公共衛(wèi)生安全，這些部門在有關(guān)法律、規(guī)章與部門合作備忘錄的規(guī)定下廣泛開展合作，組建、形成了一套職責(zé)明確、各有側(cè)重、運行順暢且能有效發(fā)揮職能的工作體系，例如犬的進境監(jiān)管由動植物衛(wèi)生檢驗局和疾病控制與預(yù)防中心分工負責(zé)，動植物衛(wèi)生檢驗局側(cè)重于螺旋蠅蛆病、絳蟲病等動物疫病的防控，疾病控制與預(yù)防中心則側(cè)重于狂犬病防控。

3.3 協(xié)作機制運行順暢

美國各相關(guān)部門在有關(guān)法律、規(guī)章與合作備忘錄的指導(dǎo)下根據(jù)各自職責(zé)相互協(xié)作：國土安全部海關(guān)與邊境保護局履行進境動植物口岸查驗職能，完成初步查驗后，將需要進一步處理的動植物及其產(chǎn)品移交相關(guān)部門，例如動物飼料、水產(chǎn)品、野生反芻動物肉等部分供人類或動物消費的食品移交至食品與藥品管理局，某些可能傳播人獸共患病的動物及其產(chǎn)品（例如毛、皮）、生物材料（例如組織、血液、排泄物）移交至疾病控制與預(yù)防中心檢疫站。這種協(xié)作機制的順暢運行使各相關(guān)部門均能有效履行監(jiān)管職能。

4 啟示

近年來，國內(nèi)外動植物疫情頻發(fā)，作為世界主要農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易大國，我國存在一定程度的動物疫病與植物病蟲害傳入、傳出風(fēng)險，進出境動植物檢驗檢疫工作責(zé)任重大。為有效保護我國農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)與人類健康，促進高水平對外開放，提高進出境動植物檢疫水平，一方面要完善法制建設(shè)?！哆M出境動植物檢疫法》作為我國進出境動植物檢疫工作重要法律依據(jù)，實施30 年來在制度設(shè)計、法律責(zé)任設(shè)置等方面已不能完全適應(yīng)當(dāng)前工作實際，亟待修訂完善，要結(jié)合當(dāng)前我國進出境動植物檢驗檢疫工作實際進一步完善法律制度體系，明確各部門的法定職責(zé)，使監(jiān)管體系更加完善，銜接更緊密。另一方面要加強部門協(xié)作。各部門在法律框架內(nèi)廣泛開展合作，逐步建立、形成一套部門之間職責(zé)明確、專業(yè)領(lǐng)域各有側(cè)重、協(xié)作機制運行順暢的進出境動植物檢驗檢疫工作體系，進而保證相關(guān)部門均能有效發(fā)揮各自職能，從而有效預(yù)防動物疫病、植物病蟲害的傳入與傳出以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件的發(fā)生，維護生物安全和公共衛(wèi)生安全。