趙國欽 李艷平

一、引言

地方政府競爭一直以來被認為是解構中國地方政府行為模式，理解中國改革開放以來經濟高速發(fā)展邏輯的重要視角(Qian &Weingast，1996)。但是，無序的政府間競爭也帶來了地方保護主義、項目重復建設、產業(yè)空間錯配以及阻礙市場一體化建設等危害(易秋平等，2014；汪曉文等，2023)。這在區(qū)域層面上表現(xiàn)為區(qū)域分化以及區(qū)域間的無序開發(fā)和惡意競爭。為了推動和促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，中央政府強調創(chuàng)新區(qū)域政策調控機制，加強區(qū)域政策與財政、貨幣、投資政策的協(xié)調配合，優(yōu)化政策工具組合。發(fā)掘區(qū)域協(xié)調發(fā)展中財政政策的價值，創(chuàng)新區(qū)域財政協(xié)調政策工具的意義由此生發(fā)。

聚焦國內關于區(qū)域協(xié)調和區(qū)域治理的探索大體從三個維度展開：區(qū)域主義的路徑更多關注的是空間維度區(qū)域的整合和分散(葉林，2010)；在尺度重組路徑方面關注的是權力和控制力在不同尺度間的變動以及由此帶來的治理效應(康紅軍，2023)；在區(qū)域治理路徑方面關注的是在權力和空間結構不變的基礎上如何協(xié)調區(qū)域間政府間關系，同時還延伸出或者整合了復合行政(王健等，2004)、制度性集體行動(鎖利銘和闞艷秋，2023)、地方政府網絡(劉衛(wèi)星和易洪濤，2023)等一系列理論框架。

如果說區(qū)域協(xié)調發(fā)展的核心是資源配置模式創(chuàng)新引導區(qū)域利益協(xié)調優(yōu)化，那么缺乏區(qū)域間政府財政關系的討論可能難以有效回答如何在區(qū)域間長久、穩(wěn)固、有效地保證資源配置訴求。其原因在于：區(qū)域主義維度的研究未能回答穩(wěn)固性問題，即組織的分散和整合不能規(guī)避內卷化問題；尺度重組維度的研究未能清晰闡釋如何對基于空間匹配的資金和權力的運作路徑進行有效引導和優(yōu)化；區(qū)域治理維度的研究未能回答有效性問題，即單純討論政府間協(xié)調機制可能會造成資金和活動的脫節(jié)，單純地創(chuàng)設財政義務，將剝奪協(xié)調主體的能動性。國內研究中雖然有關于在區(qū)域協(xié)調發(fā)展背景下對政府間財政關系進行重塑和協(xié)調的部分表述(趙國欽和寧靜，2015)，但是缺乏系統(tǒng)的論述。

為了更好地厘清區(qū)域間政府財政合作的發(fā)展脈絡和研究現(xiàn)狀，本文對西方區(qū)域間政府財政合作的實踐模式、成本效應以及治理效應進行梳理，以為創(chuàng)新財政合作引導的區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供參考。

二、政府間財政合作的模式和實踐形態(tài)

(一)政府間財政合作的概念

經濟發(fā)展的典型性特征是打造競爭性環(huán)境，地方政府通過競爭性政策的推行，吸引資金和人才等生產要素的集聚。財政競爭也一直是研究所關注的焦點問題。直到21世紀初，相關的研究重點和注意力逐漸轉向了地方政府之間的協(xié)作或合作(Carr &LeRoux，2005)。政府間合作在學術文獻中有諸如政府間財政合作(intergovernmental fiscal cooperation)、轄區(qū)間合作(inter-jurisdictional cooperation)、地區(qū)合作(inter local cooperation)、市政合作(inter municipal cooperation)、議會合作(council cooperation)、服務共享(shared service)等。在這些概念用語之中，轄區(qū)和地區(qū)更強調司法邊界、市政邊界，而議會合作是澳大利亞較為獨特的形式，同時這些表述更側重政府間的橫向合作。政府間財政合作的表達既包含橫向關聯(lián)，還融入了縱向協(xié)調的因素。需要指出的是，雖然很多文獻中地方政府間合作沒有明顯的財政標簽，但是其節(jié)約成本的動機、內部化外溢性的舉措以及追求區(qū)域公共服務公平舉動的實質，呈現(xiàn)了財政合作的特征，即區(qū)域政府通過財政關系重構對財政資源進行整合，以合作的形式推動區(qū)域公共服務有效供給的行動策略。

(二)政府間財政合作的實踐形態(tài)

與地方政府間的財政競爭在收入汲取、支出安排和制度競爭等不同領域展開類似，政府間財政合作的關系也在不同維度展開。

在財政收入領域，中心城區(qū)和郊區(qū)的財政差異與相關的政策研究可以追溯到20世紀60年代。在美國，包括新移民運動在內的社會運動推動了都市區(qū)人口結構的變化，這導致了中心城區(qū)和郊區(qū)的財政不平等問題加劇。而由于都市區(qū)內部區(qū)域存在相互依存性，這使得都市區(qū)政府開始考量通過創(chuàng)造合作機制規(guī)避獨立性競爭引發(fā)的空間不平等問題，并且在理論上形成了兩種截然不同的觀點：一種是支持中央集權和政府合并，通過兼并這些郊區(qū)保持城市的稅收邊界(Rusk，1993)；另一種基于財政聯(lián)邦主義的理論則建議通過合作和收入分享來協(xié)調這些矛盾。

在實踐中，隨著合并的推進，經濟結構調整、去工業(yè)化等也為中心城區(qū)帶來新的挑戰(zhàn)。而在區(qū)域一體化和公共服務成本的考量下，越來越多的城市嘗試共享財政資源，形成了財政收入分享計劃和聯(lián)邦收入分享計劃。

財政收入分享計劃包括稅基分享和收入分享。前者主要是指將零售稅、所得稅的稅基一部分分配給一個公用資源池，以此為基礎形成區(qū)域政府對公用資源池資源的分享；后者更多指對于傳統(tǒng)上根植于聯(lián)邦和州資助項目的稅源進行分享，收入分享大多通過不動產稅、銷售稅等結合實現(xiàn)。在美國，這樣的典型財政收入的案例包括明尼阿波利斯市和圣保羅市之間復雜的稅基共享方案，杰弗遜縣和路易斯維爾市之間基于職業(yè)許可證費的收入分享的政府間協(xié)議，蒙哥馬利縣和代頓市之間的通過銷售稅和財產稅以及所得稅建立的共享基金分享。需要指出的是，由此引發(fā)的財政收入風險也是亟待回應的問題，如區(qū)域財政均等化目標的設計、收入分享的立法障礙、設計分配公式，以及創(chuàng)造更有效的市政服務供給激勵等。由于這些挑戰(zhàn)的存在，再加上美國大都市在進行社會政策的預算安排時非常依賴于自身收入，使得財政收入分享方案在美國并沒有大規(guī)模推行。

這樣的財政收入分享在歐洲相對來說更為普遍。例如，德國法蘭克福城市群區(qū)域聯(lián)盟有效協(xié)調了區(qū)域間資金調配；瑞士都市區(qū)政府間橫向贈款中除了均等化的贈款外，還有很重要的一部分贈款是以修正外溢性為目的的；法國地方政府也嘗試通過資源協(xié)調建立各種形式的城市政府間合作；而在西班牙，這樣的政府間合作不依賴于合作機構的稅權，而依靠區(qū)域政府間的自愿市政轉移(Guengant &Leprince，2006)。上述的合作由較高級的地方政府執(zhí)行，在法國、西班牙等國家還形成了由地方政府構成的聯(lián)合管理局作為服務共享的理事機構。在亞洲，印度的加爾各答都市區(qū)也有以財政均等化為目標的區(qū)域內轉移支付。在一些國家，如澳大利亞的區(qū)域組織理事會、美國的合作教育服務委員會還負責提供地方政府間的協(xié)調和技術援助。

相比于財政收入的直接分享，美國地方政府更多地傾向于通過項目贈款完成政府間撥款。據(jù)統(tǒng)計，美國約有1/4的項目贈款由政府或公共機構之間的“合作協(xié)議”管理，并且這種趨勢愈發(fā)明顯。這種合作協(xié)議可以是多方聯(lián)合生產意向或多項公共服務，也可以是將其承包給其中的一個成員，或通過合同外包的形式交由私人部門提供。這樣的政府間贈款以競爭性的方式設立和管理。在政府間權限重疊和財政競爭誘發(fā)公共資源浪費的背景下，這種政府間財政合作機制相對于機構松散的協(xié)調，提供了超越了制度化收入分享的地方政府間協(xié)調與合作方式。

除此之外，在一些西方國家中，次中央政府之間所締結或者遵守的國內財政紀律等以及協(xié)調會議也被認為是區(qū)域政府間財政合作的形式。前者內容包括為了推動國內財政穩(wěn)定，通過協(xié)商一致的協(xié)議和正式合作的形式，或者確立財政規(guī)則和行政管制的方式共同維持國內財政穩(wěn)定，避免激進的區(qū)域財政刺激政策。后者則指對于中央政府向次中央政府撥款的協(xié)調，以及次中央政府間的財政收支政策協(xié)調，避免諸如掠奪性稅收競爭的惡性區(qū)域財政競爭。一個典型的例子就是澳大利亞聯(lián)邦撥款委員會對于區(qū)域財政協(xié)調的努力。

三、區(qū)域間政府財政合作的成本效應

(一)收入端財政合作成本效應的討論

對于收入端的財政合作，其驅動因素幾乎都是依據(jù)公平原則所延伸的政策設計理念，而對效率原則重視較少。在橫向稅基共享的研究當中，明尼蘇達州雙子城的方案被稱為“明尼蘇達奇跡”。1971年，時任州長溫德爾(Wendell)簽署的《公平學校融資計劃》系列法案不僅使得地方政府在經歷數(shù)十年的衰落后煥發(fā)新生，更成為城市規(guī)劃者和善治研究者口中的典范；而且這樣的稅基共享方案較大幅度降低了地區(qū)財產稅負擔水平。

為了回應區(qū)域財政不平等而采取的收入分享方案，其成本效應值得討論。特別注意的是，基于收入分享原則的政府間贈款不能忽視“粘蠅紙效應”。這樣的效應不僅存在于類似于中國的縱向轉移支付體系當中，同樣對于橫向撥款的效率有明顯影響。這樣的“粘蠅紙效應”可以在都市區(qū)政府間贈款上被清晰地捕捉到(Walks，2017)。

(二)支出端財政合作成本效應的討論

地方政府在提供公共服務的時候往往受制于規(guī)?；貓?，經常出現(xiàn)次優(yōu)管轄規(guī)模的問題，所以提供服務的最佳規(guī)模就成為地方政府財政安排相關文獻的重要內容。一般認為，公共服務的最佳地理規(guī)模取決于三個維度：服務量、人口規(guī)模和人口分布。這些維度對規(guī)?；貓舐视胁煌挠绊憽．斊骄杀倦S著產量增加而下降時，就存在規(guī)模經濟；當平均成本降低是由于固定成本分散到更多用戶時，就存在著密度經濟；當平均成本隨著同一基礎設施提供的服務數(shù)量的增加而降低，或者由于生產過程中的不同階段相對集中時，就出現(xiàn)了范圍經濟的形態(tài)。規(guī)模收益使單個實體能夠以低于兩個或多個實體的成本生產所有服務。這些不同類型的規(guī)模報酬的存在要求人們關注服務的經濟特征，因此，可以針對不同類型公共服務創(chuàng)設差異化的交付條件，以更好地追求和利用公共服務供給的規(guī)模報酬。

節(jié)約成本是政府間合作的共同動力。隨著地方政府財政壓力的不斷增加，越來越多的政策開始關注合作所帶來的成本節(jié)約。例如，美國紐約州近年來開始通過“務實的市政主義”鼓勵服務分享(Aldag et al.，2019)。

那么現(xiàn)有的文獻研究支持財政合作能夠有效降低公共服務成本的假設嗎？近年來，關于財政合作與公共服務交付成本關聯(lián)的文獻越來越多，并且大多數(shù)都是以案例研究的方式開展。在以歐洲國家為樣本的案例研究中，因數(shù)據(jù)庫的可及性，大多數(shù)的研究集中在固體廢物收集、城市污水處理等領域。同時，也有關于行政服務、消防服務、稅收服務，水、電、天然氣和垃圾處理等市政服務等領域的研究。本文選取一些代表性研究進行匯總(見表1)。

從表1中可以發(fā)現(xiàn)，不同研究針對不同財政合作類型以及具體案例所產生的成本節(jié)約效應進行了討論，得出的結果卻不盡相同，結論如下。

首先，不同的政治傳統(tǒng)導致了對于合作成本效應的關注不同。歐洲的非正式合作遠遠不如美國開展得頻繁(Hulst &van Montfort，2007)。在歐洲，權力要么是區(qū)域性的，要么是中心性的，政府擁有由國家或地區(qū)法律強制規(guī)定的權限。相比之下，美國地方政府的權力分配因州而異，許多地方政府服務是可選的，所以政府間非正式的合作非常頻繁，而聯(lián)合生產的頻率卻非常低。即使在歐洲內部，地方政府也有區(qū)別。南歐國家的地方政府更傾向于政府間非正式合作，而北歐地方政府傾向于聯(lián)合生產(Wollmann，2010)。更進一步，在對地方政府公共服務提供過程中的財政合作的研究中，歐洲學者更關注財政合作的成本和效率問題，而美國學者則更多地將目光投向了財政合作所產生的公平和外部性問題(Lowery，2000)。

其次，數(shù)量有限的地方政府服務確實可以以規(guī)模經濟為特征，而這樣的規(guī)模經濟在小規(guī)模地方政府之間的財政合作案例中更為明顯。聚合服務、降低服務交付成本是西方國家很多小規(guī)模地方政府的共同選擇。服務通過財政合作的方式進行組織，并通過用戶付費進行成本覆蓋。Niaounakis和Blank(2017)的研究也表明稅務行政的共享在1萬人左右的居民中表現(xiàn)出大約30%的成本效應，然而當居民數(shù)達到6萬人時，這樣的效應幾乎消失殆盡。同時，案例中的天然氣、電力和水的供給更依賴于密度經濟，這也解釋了相關公共服務共享中成本節(jié)約效應不佳的原因。

再次，除了城市規(guī)模的因素以外，服務類型也是影響財政合作成本效應的重要因素。Dollery等(2009)通過對于澳大利亞財政合作的案例研究表明：信息技術、人力資源、采購和廢物處理等領域的財政合作更為成功。Aldag等(2019)對于美國紐約州的研究則表明固體廢物處理、道路、警察、圖書館和下水道服務的成本降低；經濟發(fā)展、緊急醫(yī)療服務、消防、供水和青少年娛樂的費用沒有明顯差別；老年人服務、規(guī)劃和分區(qū)的成本反而更高。造成這種反差的原因一方面在于不同類型公共服務的資產專用性差異和實現(xiàn)規(guī)模經濟能力具有差異性；另一方面在于財政合作可能會追求更大的行政強度或促進質量提升和區(qū)域協(xié)調等其他目標，并直接影響項目的經濟成本效應表現(xiàn)。隨著時間的推移，只有固體廢物處理、道路、警察和圖書館的成本是持續(xù)下降的。從長期來看，成本節(jié)約效應很難實現(xiàn)。

最后，不同的合作類型也會對成本效應產生影響。Bl?ka(2017)比較獨立服務、契約協(xié)議以及聯(lián)合生產的效率。結果表明，在挪威消防服務的案例上，與獨立提供服務相比，城市間合作的成本更低，但是合作的積極效應隨著成員數(shù)量的增加而降低。這一結論與交易成本的相關論述一致，即以資產專用型和誠信風險為特征的服務交易成本較高。同時，相比于訂立合作協(xié)議，聯(lián)合組織的成本更高，但是聯(lián)合組織的方式在吸納新的合作者時更有效率。Bel和Warner(2016)認為合同制相對容易退出，而常設管理結構和聯(lián)合生產在退出機制上有很多限制，其原因一方面在于沉沒成本，另一方面也在于單獨管理機構所形成的聯(lián)合生產和所有權關系。

四、區(qū)域間政府財政合作的治理效應

(一)重要服務交付備選方案

現(xiàn)有文獻的實證研究表明，政府間財政合作的效率確認依賴諸多限制條件，那么為什么服務供給方式在過去的一段時間被廣泛地推廣？

這是因為在財政緊縮的背景下，財政合作的模式相比于其他模式可能更具吸引力。與合并相比，財政合作的優(yōu)勢體現(xiàn)在成本上。從實證研究結果來看，過去幾十年工業(yè)化國家也開展了大規(guī)模的城市合并改革，但是一些研究表明了合并后的影響不顯著，甚至出現(xiàn)了規(guī)模不經濟的現(xiàn)象。在一些關于市政合并降低了支出水平的研究中，市政合并的效果并不穩(wěn)定，Blesse和Baskaran(2016)的研究認為，只有強制合并能夠降低公共支出水平，而自愿合并的效果則并不十分明顯。但是強制性合并卻能帶來其他的非貨幣成本，如地方民主損失和地方選民滿意度下降，同時合并還可能導致更多的官僚主義(Lassen &Serritzlew，2011)。此外，合并經常會導致公民的抵制，較大的司法管轄區(qū)可能不太能夠根據(jù)當?shù)匦枨蠖ㄖ飘數(shù)胤铡?/p>

同時，西方國家公共服務私有化是應對財政壓力的備選方案之一。2008年的全球金融危機激發(fā)了人們對公共部門改革的呼吁，其背景是在“緊縮敘事”下將新公共管理的理念和工具重新引入政府視野，如營利性合同等服務交付方式重新成為人們關注的焦點(Caffrey et al.，2019)。但是，關于私有化的成本效應研究結果表明，地方公共服務交付私有化的結果好壞參半，將服務外包給私人生產者并不總能實現(xiàn)初衷(Bel &Gradus，2018)，一方面，多種因素交織影響了服務交付成本。例如，隨著時間的推移，一些商品和服務的市場集中的競爭減弱影響著私有化的成本表現(xiàn)。另一方面，私有化還承受著所有之前對于新公共管理運動的批評，如公共部門責任缺失以及對價值中立原則的摒棄等。即除了成本要素以外，平衡財政需求和部門利益也是地方政府的重要考量。所以，在管理者克服了私有化合作的障礙后，那么在工會化的城市中合作的程度就會降低。但是，一旦管理者尋求社會需求與財政壓力和部門利益的平衡時，合作似乎成為首要的備選方案(Warner et al.，2021)。所以，根據(jù)美國國際城市/縣協(xié)會(ICMA)的全國調研，2012年區(qū)域政府間財政合作超越私有化成為最常見的替代性公共服務交付方式。甚至，近年來美國地方政府公共服務中出了一股新的反對私有化的浪潮，包括以合同撤銷工具的反向私有化(Son &Zohlnh?fer，2019)和再市政化(Warner &Hefetz，2020)。

除了貨幣成本外，交易成本也是理解城市政府間財政合作的重要途徑。Williamson(1999)在解釋公共管理機構的低效率時著重強調了交易成本的重要性。Brown和Potoski(2005)通過關注資產專用性及其衡量的難易程度，修正了公共服務交付中交易成本的相關分析。Hefetz和Warner(2012)則是從資產專用性、合同管理難度、公民利益、市場競爭等方面分析了不同類型服務的可能的交易成本。

Feicock(2007)從信息和協(xié)調成本、協(xié)商和分工成本、執(zhí)行和監(jiān)控成本以及談判成本來界定城市間合作的交易成本。如果從這個角度來看，合作的交易成本因為范圍延伸而產生的可能變得更大。但是，在機會成本很高的公共服務領域，市政當局往往會因為彼此類似的組織結構和公共目標而更信任其他公共伙伴。雖然有一些公共服務需要高額投資進而產生較高的交易成本，但是考慮到成本分擔機制，合作的結果也可能是積極的。同時，因為政府間財政合作的項目大多集中于市場競爭很低的服務，這也有助于降低交易成本。更進一步地，合作會導致區(qū)域政府間相互學習，從而有效降低交易成本。

(二)塑造區(qū)域協(xié)調治理網絡

從區(qū)域間財政收入關系來看，根據(jù)財政聯(lián)邦制的原則，地方政府應當有足夠的收入來促進地方財政責任的落實，避免預算軟約束。但現(xiàn)實中，經濟層面上由于稅收競爭而產生的稅基大規(guī)模流動，社會層面上稅基的空間分布不均，管理層面上規(guī)模經濟在稅務管理和合規(guī)控制上的成本問題，使得地方政府財政收入的保障面臨一定障礙，更進一步影響了其自主權。財政合作扮演了一個促進不同區(qū)域不同級別政府就收入分配展開溝通和對話的基礎角色，促進區(qū)域間政府通過財政能力的均等化避免發(fā)生空間發(fā)展割裂的可能。

同時，這樣的協(xié)調網絡也能有效避免區(qū)域間掠奪性的稅收競爭。正如財政聯(lián)邦制所強調的，一定程度的稅收競爭有利于效率的提升，但是掠奪性的稅收競爭則有可能嚴重損害欠發(fā)達地區(qū)地方政府的財政能力。以此為背景，通過財政收入政策的有效協(xié)調，明確各方共同遵循的財政準則或紀律，特別是對稅式支出進行有效限制，這樣就可以促使中央政府基于地方政府的收入能力而非實際收入表現(xiàn)進行撥款，從而真正懲罰較低的稅收努力，避免縱向撥款的扭曲效應。

從財政支出的角度考慮，財政合作以成本考量為出發(fā)點，但是其落腳點不僅是降低財政成本，還著眼于更廣泛的目標、更高的服務質量和在大都市區(qū)更好的服務協(xié)調(Zeemering，2019)。這種更廣泛的公共目標就包括形成區(qū)域間協(xié)作的網絡。網絡是組織治理的基礎，地方政府協(xié)作網絡的形成和發(fā)展有助于區(qū)域經濟的發(fā)展，有效地減少不確定性和提供信息以制定共同目標。這說明了財政合作模式相對于傳統(tǒng)單純行政協(xié)議更有助于構建組織間互惠網絡的“強聯(lián)系”關系。

(三)強化政府治理能力

除了外部的協(xié)調和信任，合作的擁護者認為這種模式對于強化政府治理能力有著無可比擬的優(yōu)勢。

從財政收入的角度來看，以財政能力均等化為出發(fā)點的合作機制捕捉到了財政差異的重要根源之一：稅基的空間錯位，這一點在都市區(qū)政府內顯得尤為明顯。無論是早期的城市化中心集聚，還是逆城市化的過程都使得在公共服務均等化支出理念要求下的地方政府收入獲取和支出對象存在財政資源錯配的情況，在沒有外在干預的情況下，可能會加劇中心區(qū)域和郊區(qū)財政收支矛盾分化的馬太效應。而只有對稅基空間錯位的糾正才能在地方政府責任內生轉變的過程中，有力推動地方政府財政能力、財政責任和財政自立“鐵三角”的均衡。

從財政管理的角度來看，地方政府的財政管理往往經受著能力不足的考驗，如在稅收管理方面有限的審計能力、延遲執(zhí)行逾期納稅、財產殘缺等。而地方政府財政合作的模式則在應對以上挑戰(zhàn)時有著獨特的作用，包括但不僅限于系統(tǒng)納稅人的信息交換、聯(lián)合審計和執(zhí)法的努力、分享經驗、維護現(xiàn)代財產應稅價值的完整性等，這在數(shù)字經濟時代尤為重要。同時，一些西方國家財政合作機制的確立也有效推動了中央政府加強地方政府預算編制和執(zhí)行的管理程序，并監(jiān)督其支出方案，為地方政府改進財務管理信息系統(tǒng)提供必要的支持。例如，在歐元危機后，歐盟各機構鼓勵地方政府的所有實體采用共同會計標準，提高財政透明度。

從公共事務管理的角度來看，財政合作是通過合理化和鞏固鄰近地方政府的工作方式來精簡地方事務管理，這樣的合作模式也有效彌補了地方政府的資金不足和專業(yè)技術人員缺乏的問題，消除了環(huán)境帶來的約束，在有效滿足區(qū)域發(fā)展運營方案條件的同時，這樣的治理能力也隨著環(huán)境復雜性的演化而變化。政府間財政合作的變革狀態(tài)是它最有趣的特征之一，這些組織履行其職責的能力以及足夠的治理能力也隨著合作模式的變化而產生適應和進化，并且不斷改變著地方政府治理的格局(Teles &Swianiewicz，2018)。

不可否認的是，政府間財政合作并不完美，除了對效率問題的爭議以外，Airaksinen和Haveri(2003)認為城市間的合作關系缺乏對于區(qū)域問題的探究，治理結構復雜，缺乏透明度，可能會導致問責問題和決策成本問題。S?rensen(2007)甚至指出，經過理論選擇假設，財政合作并不是一種有效的服務生產方式。Hall等(2009)也指出公民參與似乎是城市間合作網絡中被忽視的一個方面。但是，Denters等(2016)利用荷蘭城市公共服務的數(shù)據(jù)表明，就代表機構而言，公民和組織在很大程度上依賴其代表在綜合管理中作用的發(fā)揮，關于“民主赤字”的說法可能被夸大了，來自傳統(tǒng)區(qū)域主義的批評并沒有可靠的支撐。同時，關于這種合作模式的另外一個重要批評也來自傳統(tǒng)區(qū)域主義，批評者認為合作雖然在一定程度上保證了區(qū)域公共服務的交付，但卻在更大層面上造成了社會不公。

五、評論與展望

近年來，國家層面的政府支出和項目范圍呈現(xiàn)縮減態(tài)勢，這導致地方政府維持地方服務和滿足低收入居民需求的能力更加不均等。但是，地方政府通過各種形式的創(chuàng)新來彌合這樣的差距。在尺度重組帶來的財政分權背景下，推動政府間財政合作可以幫助識別地方政府財政治理的脆弱性，減少負外部性，更好地利用規(guī)模經濟效應進行公共服務供給，并且最大限度地鏈接區(qū)域治理中的利益。但是，政府間財政合作的成功沒有簡單的秘訣可以遵循，同時受到宏觀制度、政府間財政關系設計和實踐、區(qū)域經濟發(fā)展水平的影響。

盡管承受著諸多批評，政府間財政合作的模式還是在不斷地豐富和進化，加入財政合作網絡的地方政府規(guī)模也在逐漸增加。從學術研究方面來看，仍然有諸多延伸和拓展的空間。首先，從相關定量研究來看，一方面，現(xiàn)有研究大多關注成本節(jié)約或者效率提升問題，缺乏對于其和透明度、問責和公民參與等其他治理要素呼應的研究，未來應當更多地關注其在更廣范圍上的治理價值。另一方面，現(xiàn)有研究過于聚焦微觀層面。實際上，研究者更應當從宏觀角度出發(fā)討論財政合作價值，財政收入協(xié)調對于區(qū)域公共服務基礎設施布局的影響、嵌入地方政府治理網絡的財政合作機制對于財政治理水平提升的影響、政府間財政關系和政府組織形態(tài)重塑路徑等主題都值得關注。

其次，當前對于地方政府間財政競爭和財政合作的研究相對獨立，并未被置于統(tǒng)一的框架下進行思考。實際上，地方政府間財政關系的建構應當被置于更為多元、動態(tài)和復雜的角度進行考慮，地方政府對于所處環(huán)境的感知和判斷決定了其行為模式(Koppenjan et al.，2022)，那么，通過怎樣的制度環(huán)境建構才能使得競爭與合作所帶來的集體收益最大化，應當成為研究者所關注的問題。這要求對于競爭關系與合作關系不能簡單地割裂看待，對不同時間、不同尺度以及不同領域的約束條件也有待進一步思考和梳理。

最后，對于財政合作中政府個體抉擇缺乏考慮。從網絡治理的角度來看，任何一個行動者的決策改變都將改變網絡的平衡狀態(tài)。那么，從雙邊關系來看，依賴減少信息成本和偏好擬合的同質性合作以及依賴資源互補的異質性合作，行動者策略明顯不同；從多邊關系來看，新進入合作網絡的行動者在多大程度上影響網絡的平衡，即“集體行動的門檻”效應如何識別？如何有效屏蔽“搭便車”者和在多大程度上形成行動者共識？這些問題均有進一步深入研究的可能。

對于中國來說，對財政合作的關注還有特殊的意義：從區(qū)域財政關系來說，以增值稅為代表的間接稅所堅持的生產地原則在事實上形成了產業(yè)鏈條上游對于下游的稅基侵蝕；以企業(yè)所得稅為代表的直接稅因為稅收的“總部注冊地”機制等原因造成了大規(guī)模稅基錯位，而在數(shù)字經濟時代，這樣的效應被進一步放大，而且區(qū)域財政均衡化問題在城市群內表現(xiàn)得更為明顯。

目前，中國旨在實現(xiàn)財政均等化的實踐中所推行的收支劃分以及事權和支出責任相適應的改革，一方面，因為缺乏對于初次分配中稅基歸屬的優(yōu)化，使得財政能力再分配的力度不足。在實踐中表現(xiàn)為欠發(fā)達地區(qū)政府高度依賴于政府間贈款，缺乏有效“造血”機制，長此以往因為“粘蠅紙效應”形成了區(qū)域間財政關系的僵化，造成了財政資金宏觀配置效率有待提升。另一方面，以政府間贈款為主導工具的所謂財政能力均等化僅僅關注為了滿足公共服務均等化要求的支出，從行動格局上忽視了地方政府的財政能力、財政責任和財政自立穩(wěn)固鐵三角架構，忽略了地方政府的主體性和能動性(王雍君，2020)。在實踐中表現(xiàn)為欠發(fā)達地區(qū)政府以公共服務均等化為基準配置資金，無力通過財政資源撬動社會資本，帶動當?shù)亟洕鐣l(fā)展，使得財政部門淪落為“出納”部門，與“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的宏觀定位不相匹配，這些都直接影響了區(qū)域協(xié)調的結果。

中國已出現(xiàn)了一些區(qū)域政府間財政合作的初步嘗試，如京津冀區(qū)域產業(yè)轉移的稅收分享、長三角區(qū)域的協(xié)同發(fā)展共同基金等，但是未能獲得研究者的充分關注。同時，西方部分國家財政治理尺度重組和地方財政分權的過程同步(Martinz-Bazquez &Timofeev，2009)，而在中國卻呈現(xiàn)出多種尺度轉向，這也導致中國區(qū)域政府間財政合作將有可能呈現(xiàn)獨特的形態(tài)，這些內容都有待進一步的捕捉和歸納，以期形成以中國經驗為基礎的理論研究和實踐創(chuàng)新的螺旋互動。