俞少奇 李閩榕

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央謀劃、部署、推動(dòng)了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等一系列具有全局性意義的區(qū)域重大戰(zhàn)略，進(jìn)一步完善支持西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展的政策體系，引領(lǐng)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。(1)國家發(fā)改委：我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革[EB/OL].光明網(wǎng)，2022-10-17.黨的二十大報(bào)告明確指出，要“深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系”。實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論與實(shí)踐的重大突破，有利于發(fā)揮比較優(yōu)勢、培育新的發(fā)展動(dòng)能，引領(lǐng)帶動(dòng)全國范圍的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，區(qū)域重大戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等，協(xié)同發(fā)力、共同作用于區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，形成多層次發(fā)展戰(zhàn)略體系，推動(dòng)我國形成區(qū)域梯次聯(lián)動(dòng)、新舊動(dòng)能協(xié)同轉(zhuǎn)換、新增長極和增長帶不斷涌現(xiàn)的區(qū)域新發(fā)展格局。

一、我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的演進(jìn)歷程

新中國成立以來，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間布局轉(zhuǎn)變，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)力布局的平衡狀況，大致可分為四個(gè)階段：工業(yè)生產(chǎn)力布局平衡發(fā)展階段(1949～1977年)、區(qū)域非均衡發(fā)展向協(xié)調(diào)發(fā)展探索階段(1978～1998年)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段(1999～2011年)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段(2012年至今)。

(一)工業(yè)生產(chǎn)力布局平衡發(fā)展階段(1949～1977年)

新中國成立初期，國際國內(nèi)形勢復(fù)雜嚴(yán)峻，我國工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，70%以上的工業(yè)集中在東部沿海地帶(謝地和齊向煒，2023)。受當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)工業(yè)化成功經(jīng)驗(yàn)影響，國家實(shí)施優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略，力求盡快建成獨(dú)立自主完整的工業(yè)體系。這一階段受蘇聯(lián)社會(huì)主義生產(chǎn)布局理論影響，同時(shí)國內(nèi)學(xué)者對馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于平衡發(fā)展的論述尚在探索中，工業(yè)生產(chǎn)力布局以平衡發(fā)展為基本特征，區(qū)域政策主要體現(xiàn)為把國家投資重點(diǎn)和項(xiàng)目向中西部地區(qū)傾斜布局，以此縮小東西部發(fā)展差距。政策特點(diǎn)主要有以下四個(gè)：一是把發(fā)展中心放在內(nèi)地，在內(nèi)地工業(yè)基礎(chǔ)較好的城市建成了大批工業(yè)基地和新興工業(yè)區(qū)；二是注重沿海與內(nèi)地關(guān)系，充分用好沿海原有工業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢，大力發(fā)展內(nèi)地工業(yè)；三是建立區(qū)域獨(dú)立的工業(yè)體系，即設(shè)立七大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)；四是以備戰(zhàn)備荒為中心，把地理位置相對安全的西南、西北地區(qū)作為“三線”，即戰(zhàn)略后方，建立起以軍事工業(yè)為主體的比較完整的后方工業(yè)體系。這一階段區(qū)域政策主要在落實(shí)國家安全戰(zhàn)略，但客觀上縮小了內(nèi)地與沿海的差距，起到均衡生產(chǎn)力布局的效果。

(二)區(qū)域非均衡發(fā)展向協(xié)調(diào)發(fā)展探索階段(1978～1998年)

改革開放后，在融入經(jīng)濟(jì)全球化的過程中，鑒于前期中西部投資效率不高，東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和地理優(yōu)勢尚未得到有效發(fā)揮，我國把區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整為優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)的區(qū)域非均衡戰(zhàn)略。這一階段引入以微觀—宏觀分析范式為主的西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)，并將其中的梯度轉(zhuǎn)移理論與中國生產(chǎn)力布局相結(jié)合，在總結(jié)反思前一階段平衡發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，把區(qū)域戰(zhàn)略調(diào)整為非均衡發(fā)展導(dǎo)向，主要特點(diǎn)有以下兩個(gè)：一是推動(dòng)?xùn)|部沿海地區(qū)率先發(fā)展，先后明確了16個(gè)沿海開放城市，開辟了長三角等5個(gè)沿海開放經(jīng)濟(jì)區(qū)和建立了深圳等4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)；二是讓一部分人、一部分地區(qū)“先富起來”，對東部地區(qū)實(shí)施適度傾斜的對外開放、投資、財(cái)政、稅收、信貸等政策。這一階段隨著東部地區(qū)的高速發(fā)展，東中西部之間的差距進(jìn)一步拉大。到了“八五”計(jì)劃時(shí)期后，中西部與東部之間的經(jīng)濟(jì)差距不斷拉大，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略開始轉(zhuǎn)向探索協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，更加注重地區(qū)之間的公平，突出發(fā)展中西部地區(qū)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施。

(三)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段(1999～2011年)

1999年起，針對東中西部差距不斷擴(kuò)大的發(fā)展實(shí)際，國家先后實(shí)施西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展四大戰(zhàn)略，加快老少邊貧地區(qū)發(fā)展，旨在進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，探索主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度建設(shè)。這一階段的戰(zhàn)略調(diào)整，主要特點(diǎn)有以下三個(gè)：一是地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化成為衡量區(qū)域發(fā)展差距的重要方面，這是認(rèn)識和解決區(qū)域差距問題的創(chuàng)新突破；二是認(rèn)識到城市分割和區(qū)域分割體制對要素資源市場高效配置的影響，建立起城市化發(fā)展與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相互支撐關(guān)系；三是把可持續(xù)發(fā)展能力和區(qū)域生態(tài)環(huán)境納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)涵，在全國國土空間范圍內(nèi)進(jìn)行宏觀和戰(zhàn)略性功能分區(qū)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理和國土空間治理有機(jī)結(jié)合。這一階段的戰(zhàn)略調(diào)整對縮小區(qū)域間發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展起到了一定作用，中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了明顯改善，但東西差距依然明顯，南北分化不斷拉大，四大區(qū)域內(nèi)部發(fā)展差距也大范圍存在。

(四)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段(2012年至今)

黨的十八大以來，黨中央謀劃實(shí)施了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略以及“一帶一路”倡議，把區(qū)域戰(zhàn)略從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。這一階段的戰(zhàn)略調(diào)整，主要特點(diǎn)有以下三個(gè)：一是體現(xiàn)出全方位、多領(lǐng)域、深層次的開放協(xié)調(diào)格局，加快促進(jìn)四大板塊之間、國內(nèi)國際融合發(fā)展；二是構(gòu)建支撐現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的空間格局，建立起分工錯(cuò)位、協(xié)同發(fā)展的城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展體系；三是突出以人為本，通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，逐步縮小地區(qū)之間在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的差距，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略，將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提高到了新的高度，為我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展描繪了美好前景，指明了前進(jìn)方向。

二、實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代創(chuàng)新和作用機(jī)理

黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，囿于區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)等問題，區(qū)域重大戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生。這一戰(zhàn)略具有獨(dú)特的時(shí)代意蘊(yùn)，承擔(dān)著嶄新的使命任務(wù)。厘清區(qū)域重大戰(zhàn)略的時(shí)代創(chuàng)新及其作用于區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的邏輯機(jī)理，對于進(jìn)一步研究新時(shí)代促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的路徑選擇，具有重要意義。

(一)實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略的時(shí)代創(chuàng)新

當(dāng)前實(shí)施的區(qū)域重大戰(zhàn)略，既是在原有區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略基礎(chǔ)上的戰(zhàn)略部署，又與原有區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略不同。一方面，呈現(xiàn)出發(fā)展戰(zhàn)略的一貫性和延續(xù)性，著重發(fā)揮區(qū)域重大戰(zhàn)略的引領(lǐng)作用，與原有區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生繼承、補(bǔ)充、協(xié)同關(guān)系，發(fā)生“疊加效應(yīng)”“帶動(dòng)效應(yīng)”；另一方面，體現(xiàn)了發(fā)展戰(zhàn)略的創(chuàng)新性、前瞻性，更加注重建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以促進(jìn)當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

1.突出問題導(dǎo)向，圍繞不同發(fā)展目標(biāo)或解決重大問題作出部署

長期以來，我國實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，區(qū)域政策不斷創(chuàng)新，區(qū)域間平衡性協(xié)調(diào)性不斷增強(qiáng)，形成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新格局、新動(dòng)能、新氣象。但東西差距依然明顯，南北分化不斷擴(kuò)大，區(qū)域內(nèi)部之間差距也普遍存在；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)高速增長對資源和生態(tài)環(huán)境造成巨大壓力，當(dāng)前國際形勢變化要求中國經(jīng)濟(jì)必須加快拓展發(fā)展新空間、培育新增長極。在這種背景下，區(qū)域重大戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生。例如，京津冀協(xié)同發(fā)展，一方面旨在疏解北京非首都功能，為全國解決“大城市病”作出示范；另一方面強(qiáng)化京津冀協(xié)同，合作打造新的經(jīng)濟(jì)增長極。長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域，則為了解決日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境污染問題，從可持續(xù)發(fā)展的角度，更注重生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，為全國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展探索生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展路徑。粵港澳大灣區(qū)圍繞探索新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，培育具備高度開放性、經(jīng)濟(jì)競爭力、區(qū)域協(xié)同性、創(chuàng)新引領(lǐng)性的灣區(qū)城市群，推動(dòng)我國在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、信息經(jīng)濟(jì)、灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的全球競爭中力爭上游。

2.突出戰(zhàn)略銜接，發(fā)揮與已實(shí)施戰(zhàn)略的疊加效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)

新時(shí)代謀劃的區(qū)域重大戰(zhàn)略，是在原有政策疊加未取得理想效果的前提下實(shí)施的，其與已實(shí)施區(qū)域戰(zhàn)略形成了疊加效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)，共同構(gòu)成了一整套可持續(xù)、管長遠(yuǎn)、管根本的發(fā)展戰(zhàn)略體系。一方面，區(qū)域重大戰(zhàn)略與西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展四大板塊發(fā)展戰(zhàn)略，相互之間并非替代和被替代的關(guān)系，而是對已有戰(zhàn)略的傳承、創(chuàng)新和補(bǔ)充。通過軸帶發(fā)展，一改過去“抱團(tuán)取暖”、相對獨(dú)立的發(fā)展模式，彌合四大板塊之間的“戰(zhàn)略凹陷”，通過多層次互動(dòng)、多模式互補(bǔ)，促進(jìn)四大板塊互聯(lián)互通、國際國內(nèi)融合發(fā)展，形成區(qū)域大縱深發(fā)展格局。另一方面，區(qū)域重大戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調(diào)、主體功能區(qū)、新型城鎮(zhèn)化“三大戰(zhàn)略”形成疊加、互補(bǔ)關(guān)系。例如，區(qū)域重大戰(zhàn)略通過重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展的輻射帶動(dòng)和示范引領(lǐng)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；主體功能區(qū)戰(zhàn)略依托差異化的國土空間用途管控，優(yōu)化空間秩序、再造空間格局，為實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、差異化發(fā)展、協(xié)同化發(fā)展提供空間指引；而通過區(qū)域重大戰(zhàn)略疊加新型城鎮(zhèn)化、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，有利于尊重客觀規(guī)律、發(fā)揮比較優(yōu)勢，宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)，加快縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的發(fā)展差距，進(jìn)一步貫徹落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。

3.突出引領(lǐng)帶動(dòng)，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間布局

區(qū)域重大戰(zhàn)略的實(shí)施，充分考慮了我國國土空間類型多樣、差別較大的客觀實(shí)際，從差異化的空間尺度、區(qū)域類型和功能定位，發(fā)揮比較優(yōu)勢推動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展，開拓經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ?，以此引領(lǐng)帶動(dòng)、輻射示范全國范圍的區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。通過實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，從根本上打破區(qū)域界限，改變過去“梯度+板塊”經(jīng)濟(jì)空間布局為“以點(diǎn)帶面、從線到片”的多中心網(wǎng)絡(luò)狀經(jīng)濟(jì)空間布局。以點(diǎn)到面，就是發(fā)揮京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長極作用，不斷提升區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系和資源要素配置效率，以此增強(qiáng)對其他地區(qū)的集聚輻射和帶動(dòng)作用；從線到片，就是突出長江經(jīng)濟(jì)帶和黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的輻射作用，加強(qiáng)流域上中下游和東中西部地區(qū)間的優(yōu)勢互補(bǔ)和分工協(xié)作，特別是在統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)、資源集約節(jié)約利用、產(chǎn)業(yè)布局關(guān)系等方面為全國作出示范，從而提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體質(zhì)量和總體效益。

4.突出比較優(yōu)勢，加快構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系

現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系一般呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)、開放、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的空間特征。隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)，5G、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)的“乘數(shù)效應(yīng)”加劇了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)區(qū)域之間的配置不平衡問題。現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系要求我國的區(qū)域政策必須從政策優(yōu)惠、資金支持等“輸血型”向發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢、推進(jìn)區(qū)域分工合作等“造血型”轉(zhuǎn)變，從這個(gè)意義來講，實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略是加快構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的必要途徑。例如，京津冀協(xié)同發(fā)展，目標(biāo)是打造成為我國自主創(chuàng)新的重要源頭和原始創(chuàng)新的主要策源地；長三角一體化發(fā)展定位為“全國發(fā)展強(qiáng)勁活躍增長極、高質(zhì)量發(fā)展樣板區(qū)、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化引領(lǐng)區(qū)、區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)、改革開放新高地”；粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，廣東要聯(lián)手港澳地區(qū)“打造更具綜合競爭力的世界級城市群”。各大區(qū)域板塊找準(zhǔn)自身定位、發(fā)揮比較優(yōu)勢、實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，助力現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。

5.突出共同富裕，逐步縮小地區(qū)之間的差距

實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，既有“富裕”的要求，又有“共同”的需要。把這一旨?xì)w置于區(qū)域發(fā)展中，并不是將落后地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展水平強(qiáng)行拉平，而是按照客觀規(guī)律，減少生產(chǎn)要素流動(dòng)限制，通過實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略，逐步縮小差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和交通基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度基本均衡。因此，區(qū)域重大戰(zhàn)略突出兼顧了縮小地區(qū)差距和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、“效率”和“公平”的雙重目標(biāo)，以戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域率先發(fā)展引領(lǐng)帶動(dòng)輻射全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。其中，發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)共同富裕的作用，例如，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中，深圳加快建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)；長三角一體化發(fā)展中，支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)；后發(fā)地區(qū)則加強(qiáng)與發(fā)達(dá)地區(qū)合作協(xié)作，通過人才、產(chǎn)業(yè)、市場、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的合作協(xié)作，完善生態(tài)補(bǔ)償、要素優(yōu)化配置等區(qū)際協(xié)調(diào)機(jī)制，逐步縮小地區(qū)差距，使各地區(qū)人民都能共享發(fā)展成果，走向共同富裕。

(二)實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用機(jī)理

區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，賦予了高質(zhì)量發(fā)展一定的空間屬性和地域范圍，其作為一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，在發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)上呈現(xiàn)出明顯的層次性：宏觀層面的標(biāo)準(zhǔn)是效率，中觀層面的標(biāo)準(zhǔn)是結(jié)構(gòu)，微觀層面的標(biāo)準(zhǔn)是市場；宏觀、中觀、微觀三方面層層遞進(jìn)、逐級深化，共同作用于區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。區(qū)域重大戰(zhàn)略促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用機(jī)理如圖1所示。

圖1 區(qū)域重大戰(zhàn)略促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用機(jī)理

1.宏觀層面的作用機(jī)理

實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略的宏觀層面應(yīng)立足新發(fā)展階段，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局。特別是當(dāng)前面對世界百年未有之大變局，國際環(huán)境不穩(wěn)定性不確定性增加，逆全球化態(tài)勢抬頭，西方國家鼓吹經(jīng)濟(jì)“去中國化”，全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈加速重組，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟須培育新動(dòng)能、拓展新空間、建立新優(yōu)勢。因此，宏觀層面的判斷標(biāo)準(zhǔn)是效率，以提升生產(chǎn)效率、形成競爭優(yōu)勢為核心，具體邏輯機(jī)理體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

(1)區(qū)域潛在增長率?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長理論在“卡爾多程式化”事實(shí)的假定下默認(rèn)了潛在增長率的存在。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的長期變動(dòng)過程中，潛在增長率代表經(jīng)濟(jì)體中所有要素在最優(yōu)配置情況下能實(shí)現(xiàn)的增長率，一直作為衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的主要指標(biāo)。當(dāng)前，隨著我國從以勞動(dòng)力、資源等要素投入為主的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢日漸衰減，通過創(chuàng)新投入優(yōu)化要素配置、提升全要素生產(chǎn)率，成為提升區(qū)域潛在增長率、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要方向。實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略，其中關(guān)鍵點(diǎn)之一在于推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展，促進(jìn)地區(qū)間資源要素自由流動(dòng)與優(yōu)化配置。我國正逐步形成全方位、多層次、寬領(lǐng)域的區(qū)域聯(lián)動(dòng)格局，通過打破地方行政壁壘，暢通全社會(huì)生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)各環(huán)節(jié)全過程，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，逐步釋放超大規(guī)模市場潛力，從而為融入新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展注入強(qiáng)大推動(dòng)力。

(2)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。新古典經(jīng)濟(jì)增長理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長潛力的衰竭源于規(guī)模效益遞減規(guī)律。但在實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，隨著市場進(jìn)一步開放，資本、技術(shù)、人力等要素的自由流動(dòng)為規(guī)模經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了必要條件，規(guī)模效益遞增現(xiàn)象在區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中廣泛存在。新貿(mào)易理論則強(qiáng)調(diào)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)是比較優(yōu)勢的重要來源。集中的專業(yè)化生產(chǎn)，小則有利于企業(yè)強(qiáng)化分工、分?jǐn)偼度搿⒔档统杀?，同時(shí)可以實(shí)現(xiàn)集中談判議價(jià)、對接市場、暢通供應(yīng)及銷售渠道；大則有利于降低產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新過程中的研發(fā)成本、試錯(cuò)成本和時(shí)間成本，縮短產(chǎn)品間的跳躍距離，加密產(chǎn)品空間密度，從而提升產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈中高端躍升的速度。例如，我國當(dāng)前工業(yè)、制造業(yè)發(fā)展之所以具有競爭力，得益于我國形成了涵蓋41個(gè)大類、207個(gè)中類、666個(gè)小類的獨(dú)立完整的工業(yè)體系，已形成了巨大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，產(chǎn)品到新產(chǎn)品之間的空間距離、成本距離較小，從而能夠不斷形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略的中觀層面應(yīng)立足區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，抓住重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)方面，夯實(shí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的根基。其中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的主要方面，空間結(jié)構(gòu)則是一定經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的地域表現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)集群則是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的具體外化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化有利于促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)高效配置。因此，中觀層面的判斷標(biāo)準(zhǔn)是結(jié)構(gòu)，主要以優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、分工體系為核心，具體邏輯機(jī)理體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

(1)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。根據(jù)庫茲涅茨法則，進(jìn)入工業(yè)化后期，第三產(chǎn)業(yè)占比將增加，第一產(chǎn)業(yè)占比將持續(xù)降低，在整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷過程中，工業(yè)占比呈現(xiàn)倒“U”型發(fā)展規(guī)律。在我國超大國土空間和超大規(guī)模市場背景下，各板塊、各省域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷呈現(xiàn)出與倒“U”型規(guī)律不一致的情形，部分地區(qū)工業(yè)比重下降過早、過快，而部分地區(qū)則進(jìn)入工業(yè)化深化階段，推動(dòng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。立足加快建設(shè)制造強(qiáng)國的目標(biāo)，實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略，需加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型，打造安全可控、競爭力強(qiáng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。第一產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，通過科技創(chuàng)新推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向更加集約高效、更加高附加值、更加可持續(xù)方向轉(zhuǎn)型。第二產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮科技創(chuàng)新在工業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵作用，加快推動(dòng)傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，協(xié)同推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，加快培育布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)性作用，積極培育區(qū)域消費(fèi)能力，培育區(qū)域性國際消費(fèi)中心城市，發(fā)展壯大區(qū)域現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和消費(fèi)性服務(wù)業(yè)。

(2)區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間布局。從區(qū)域內(nèi)部來看，發(fā)揮中心城市和城市群引領(lǐng)輻射作用。根據(jù)增長極理論及由此延伸出來的點(diǎn)軸開發(fā)理論，當(dāng)區(qū)域發(fā)展不平衡時(shí)，首先盡可能把有限資源集中到區(qū)位較為優(yōu)越、發(fā)展?jié)摿^好、經(jīng)濟(jì)效益較高的地區(qū)，培育出新的增長點(diǎn)，而后從點(diǎn)到軸、從軸到面，通過擴(kuò)散效應(yīng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體發(fā)展。新發(fā)展階段，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略，可通過中心城市和城市群加快集聚增長要素：東部沿海地區(qū)的中心城市與城市群，如京津冀城市群、粵港澳城市群等，通過產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)一體化等正外部效應(yīng)，引領(lǐng)帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；中西部地區(qū)，如長江經(jīng)濟(jì)帶上的武漢、合肥、成都等中心城市，通過實(shí)施“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略等加強(qiáng)互聯(lián)互通和分工協(xié)作，輻射帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，通過實(shí)施新型城鎮(zhèn)化和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，進(jìn)一步縮小整個(gè)區(qū)域內(nèi)部城鄉(xiāng)之間的差距。從區(qū)域之間發(fā)展來看，構(gòu)建梯度產(chǎn)業(yè)空間格局是區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致區(qū)域間客觀上存在經(jīng)濟(jì)技術(shù)梯度，經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新活動(dòng)必然先發(fā)于發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著時(shí)間推移逐步向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。立足我國的超大國土空間和超大規(guī)模市場，實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略，必須完善區(qū)域間產(chǎn)業(yè)“轉(zhuǎn)移—承接”機(jī)制，如長江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋東中西部11個(gè)省份，黃河流域橫跨9省份，亟須構(gòu)建“高端—中高端”“技術(shù)密集型、知識密集型—資源密集型”的梯度產(chǎn)業(yè)空間格局，在確保我國產(chǎn)業(yè)鏈完整性基礎(chǔ)上，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈向高端躍升。

(3)“鏈?zhǔn)健碑a(chǎn)業(yè)集群。新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)集群是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要標(biāo)志。實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略，可依托各區(qū)域資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和要素條件，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)部、區(qū)域之間的生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的專業(yè)化分工，加速串珠成鏈、聚鏈成群、集群成勢，形成獨(dú)具區(qū)位特色和比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群，并通過產(chǎn)業(yè)集群的正向外部性進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)分工合作，鞏固地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定水平。例如，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部，廣州市作為省會(huì)兼具經(jīng)濟(jì)與政治功能，深圳市和珠海市產(chǎn)業(yè)以知識密集型為主，東莞市、佛山市、中山市等城市與廣州市、深圳市形成科技配套，以技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和人口密集型為主，目前已形成了深圳市新一代信息通信集群，廣州市、佛山市、惠州市超高清視頻和智能家電集群，東莞市智能移動(dòng)終端集群，廣州市、深圳市、佛山市、東莞市智能裝備集群，佛山市、東莞市泛家居集群等，上述集群立足自身?xiàng)l件，圍繞特色產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)加強(qiáng)協(xié)同合作，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，逐步在創(chuàng)新、金融、產(chǎn)業(yè)、人才、技術(shù)等方面構(gòu)成了龐大而又相對完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，形成區(qū)位優(yōu)勢和比較優(yōu)勢，從而提升了區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和區(qū)域競爭力，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

3.微觀層面的作用機(jī)理

黨的二十大報(bào)告再次重申了堅(jiān)持兩個(gè)“毫不動(dòng)搖”對構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要作用。通過激發(fā)企業(yè)活力、發(fā)揮政府作用，能夠充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。因此，微觀層面的判斷標(biāo)準(zhǔn)是市場，主要以激發(fā)微觀主體活力為核心，具體邏輯機(jī)理體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

(1)企業(yè)主體活力。企業(yè)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的最基本單元，不僅是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的重要力量，也是區(qū)域創(chuàng)新能力和競爭優(yōu)勢的主要推動(dòng)者。國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)均表明，企業(yè)越活躍的地方，創(chuàng)新能力越強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)越繁榮。一方面，企業(yè)為加大創(chuàng)新、降低成本，加快推動(dòng)生產(chǎn)要素、生產(chǎn)技術(shù)及生產(chǎn)條件重新排列組合，從而重構(gòu)區(qū)域生產(chǎn)體系，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成新業(yè)態(tài)、新模式，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，企業(yè)通過創(chuàng)新推動(dòng)自然資源與科學(xué)技術(shù)相結(jié)合，平衡自然資源在區(qū)域空間配置上的天然不均；同時(shí)為既有產(chǎn)品注入高性價(jià)比和高附加值，提升產(chǎn)品市場占有率和市場競爭力，帶動(dòng)資源在部門之間合理高效流動(dòng)，進(jìn)一步促進(jìn)要素高效配置，促進(jìn)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

(2)政府主體責(zé)任。借鑒Rothwell和Zegveld(1985)的研究，實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略，可通過強(qiáng)化地方政府主體責(zé)任落實(shí)，加強(qiáng)供給型、需求型、環(huán)境型政策工具應(yīng)用，營造良好發(fā)展環(huán)境。供給型政策工具，政府加大投入力度，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施、資金、人才、創(chuàng)新等供給，推動(dòng)區(qū)域重大戰(zhàn)略落實(shí)；需求型政策工具，通過地方政府共建區(qū)域協(xié)作平臺、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化等，掃除區(qū)域協(xié)作合作的各種障礙壁壘；環(huán)境型政策工具，地方政府制定出臺金融、財(cái)稅、法律、知識產(chǎn)權(quán)等政策，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好市場環(huán)境。

家庭是構(gòu)成社會(huì)的基本元素，家庭的生存狀態(tài)是社會(huì)發(fā)展水平的標(biāo)志。以往的城鄉(xiāng)規(guī)劃關(guān)注企業(yè)勝于關(guān)注家庭，關(guān)注勞動(dòng)力資源勝于關(guān)注勞動(dòng)者本身。大量農(nóng)民工的出現(xiàn)，導(dǎo)致了農(nóng)村家庭的碎片化和離散化、留守人群關(guān)愛的缺失，以及遠(yuǎn)程通勤造成經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和資源的浪費(fèi)等等。城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)從家庭的完整性、聚合性和生活質(zhì)量方面，對就業(yè)、居住和公共服務(wù)進(jìn)行規(guī)劃，使城鄉(xiāng)聚落適宜于家庭生活，而非人口和勞動(dòng)力集聚的空間。

綜上，本文認(rèn)為，實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略，從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面，環(huán)環(huán)相扣、緊密銜接，共同作用于區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。其中，宏觀層面解決的是效率問題，通過區(qū)域潛在增長率、規(guī)模經(jīng)濟(jì)來提升全要素生產(chǎn)率、培育新動(dòng)能、建立新優(yōu)勢，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供動(dòng)力來源；中觀層面解決的是結(jié)構(gòu)問題，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、分工體系的優(yōu)化來鞏固實(shí)體經(jīng)濟(jì)根基，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展夯實(shí)力量支撐；微觀層面解決的是市場問題，通過激發(fā)企業(yè)主體活力、政府主體責(zé)任，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展激發(fā)澎湃活力。

三、新發(fā)展階段實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的路徑轉(zhuǎn)型

綜合我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略演進(jìn)歷程，把握區(qū)域重大戰(zhàn)略的時(shí)代創(chuàng)新及其促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用機(jī)理，可以得知，新發(fā)展階段，我國實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略，需要在戰(zhàn)略層面加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同時(shí)加快構(gòu)建新型宏觀政策體系，健全高質(zhì)量發(fā)展宏觀、中觀、微觀機(jī)制，以此實(shí)現(xiàn)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程、區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等的質(zhì)量型調(diào)控，全面提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展水平。

(一)加大戰(zhàn)略統(tǒng)籌和協(xié)同推進(jìn)力度

新發(fā)展階段，通過培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)能、新增長極，引領(lǐng)帶動(dòng)其他區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，解決發(fā)展不平衡不充分問題，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系。因此，在發(fā)展目標(biāo)上，區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展理應(yīng)發(fā)揮各區(qū)域的比較優(yōu)勢，減少生產(chǎn)要素區(qū)域流動(dòng)的限制，逐步縮小區(qū)域之間公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施配套等差距，聚焦提升區(qū)域發(fā)展動(dòng)能和現(xiàn)代化水平。

1.推進(jìn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略深度融合

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、一體化推進(jìn)區(qū)域重大戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚。明晰區(qū)域發(fā)展四大戰(zhàn)略的側(cè)重目標(biāo)和差異性定位，分析其相互關(guān)系、作用機(jī)理，加強(qiáng)戰(zhàn)略實(shí)施過程中政策工具、項(xiàng)目承接等的整合協(xié)調(diào)。加強(qiáng)區(qū)域重大戰(zhàn)略與“一帶一路”倡議協(xié)同推進(jìn)，明確區(qū)域重大戰(zhàn)略參與和支撐“一帶一路”倡議的分工定位、主要方向和重點(diǎn)領(lǐng)域，加快形成重點(diǎn)區(qū)域高水平“引進(jìn)來”和“走出去”的差別化發(fā)展路徑，推動(dòng)“一帶一路”倡議牽引重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展高水平開放型經(jīng)濟(jì)。特別是加強(qiáng)四大戰(zhàn)略之間的聯(lián)動(dòng)，著重發(fā)揮主體功能區(qū)戰(zhàn)略在區(qū)域發(fā)展定位和優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局的決定性作用，強(qiáng)化區(qū)域重大戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在空間上的相互支撐，同時(shí)通過加快實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，助推區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略落地見效。

2.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域重大戰(zhàn)略

推進(jìn)京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長江經(jīng)濟(jì)帶、長三角地區(qū)和黃河流域協(xié)同發(fā)展，明確差別化發(fā)展定位，促進(jìn)相互間分工協(xié)作和優(yōu)勢互補(bǔ)，健全協(xié)調(diào)推進(jìn)和評估機(jī)制，提升信息、政策、人才、項(xiàng)目交流共享效率。堅(jiān)持因區(qū)而異，結(jié)合基礎(chǔ)條件和分工定位，加強(qiáng)區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施的路線圖、時(shí)間表和重點(diǎn)安排，京津冀協(xié)同發(fā)展重在疏解北京非首都功能，加快雄安新區(qū)建設(shè)；長江經(jīng)濟(jì)帶重在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)；粵港澳大灣區(qū)主要服務(wù)國家發(fā)展大局，破解三地體制機(jī)制障礙；長三角地區(qū)著重科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，率先形成新發(fā)展格局；黃河流域則把水資源作為最大剛性約束，做好大保護(hù)文章。同時(shí)，完善生態(tài)和糧食補(bǔ)償機(jī)制，確保承擔(dān)生態(tài)、糧食等戰(zhàn)略功能的區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。

(二)加快宏觀區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)型

新發(fā)展階段實(shí)施重大區(qū)域戰(zhàn)略，需著眼于長期、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，構(gòu)建新型宏觀政策體系，從而引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展向質(zhì)量型、內(nèi)生型、差異化轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步健全完善區(qū)域間協(xié)同協(xié)作發(fā)展機(jī)制，縮小區(qū)域發(fā)展差異，不斷強(qiáng)化區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展能力。

1.目標(biāo)取向上，從“數(shù)量型”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量型”

在提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)效率方面注重發(fā)揮要素創(chuàng)新作用。從生產(chǎn)領(lǐng)域來看，傳統(tǒng)生產(chǎn)領(lǐng)域，著重通過要素創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新，提高產(chǎn)品附加值，以效率提升來加大市場競爭力；新興生產(chǎn)領(lǐng)域，加快推動(dòng)數(shù)據(jù)要素賦能發(fā)展，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，以新生產(chǎn)要素的融入削減傳統(tǒng)要素紅利減少而帶來的損失。從區(qū)域來看，應(yīng)根據(jù)區(qū)域資源稟賦和發(fā)展條件實(shí)施差異化區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控，例如，沿海三大區(qū)域，經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控核心在于發(fā)揮技術(shù)密集型、知識密集型產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢，引領(lǐng)帶動(dòng)我國產(chǎn)業(yè)向全球產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈中高端延伸。長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域的中部、西部地區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控核心是避免產(chǎn)業(yè)低端化陷阱，在承接?xùn)|部沿海地區(qū)創(chuàng)新技術(shù)梯度轉(zhuǎn)移的同時(shí)，通過引入新一代信息技術(shù)提升要素配置質(zhì)效，完成質(zhì)量型跨越。

2.區(qū)域調(diào)控上，從“轉(zhuǎn)移支付”轉(zhuǎn)向“自我造血”

正如“數(shù)量型”目標(biāo)取向政策對應(yīng)的區(qū)域調(diào)控為政府間轉(zhuǎn)移支付，新發(fā)展階段的“質(zhì)量型”目標(biāo)取向政策對應(yīng)的區(qū)域調(diào)控應(yīng)更注重創(chuàng)新，激發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力和活力。一方面，發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟(jì)在重組要素資源、重塑經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改變競爭格局方面的重要作用，把“數(shù)字經(jīng)濟(jì)培育成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心動(dòng)能”(王軍等，2023)，推動(dòng)發(fā)展較為滯后地區(qū)加快布局前瞻性、引領(lǐng)性的未來產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“彎道超車”。另一方面，加強(qiáng)創(chuàng)新體制機(jī)制建設(shè)保障，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系，加快推進(jìn)區(qū)域人才引培、創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化、科研激勵(lì)等機(jī)制建設(shè)，提升區(qū)域創(chuàng)新能力。

3.區(qū)域政策上，從“非均衡”轉(zhuǎn)向“差異化”

改革開放以來，受“讓一部分人先富起來”的政策影響，我國采取政策傾斜、政策優(yōu)惠等方式，推動(dòng)部分地區(qū)率先發(fā)展，造成了區(qū)域發(fā)展不平衡的情況?！耙坏肚小?、均衡性的區(qū)域政策在現(xiàn)行發(fā)展基礎(chǔ)上可能會(huì)造成更大的區(qū)域“馬太效應(yīng)”，不利于彌合空間差異、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展。應(yīng)因地制宜，根據(jù)各區(qū)域資源稟賦、產(chǎn)業(yè)條件和發(fā)展現(xiàn)狀，實(shí)施差異化政策供給。對于東部沿海三大區(qū)域，工業(yè)化水平較高、經(jīng)濟(jì)外向度較強(qiáng)，應(yīng)引導(dǎo)支持中高端制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，積極參與全球競爭；對于長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域的中部、西部地區(qū)，應(yīng)進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)、交通等基礎(chǔ)設(shè)施，承接沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提升我國國土空間范圍內(nèi)的全產(chǎn)業(yè)鏈布局能力；對于區(qū)域內(nèi)部，應(yīng)著重發(fā)揮都市圈、城市群的輻射帶動(dòng)作用，健全完善區(qū)域間產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作機(jī)制，加快技術(shù)、資金、人才等要素在區(qū)域內(nèi)自由流動(dòng)、高效配置。

(三)健全區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展作用機(jī)制

1.宏觀層面提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)效率

(1)遵循區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。習(xí)近平總書記指出：“產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中，形成以城市群為主要形態(tài)的增長動(dòng)力源，進(jìn)而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)總體效率提升，這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律。”(2)習(xí)近平.推動(dòng)形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局[J].求是，2019(24)：6.但目前一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)也投資了大量的產(chǎn)業(yè)園、基礎(chǔ)設(shè)施、新城，造成閑置浪費(fèi)，影響了國家的整體投資利用效率，需按照產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦、人口規(guī)模等，合理投入、優(yōu)化配置。市場要素規(guī)律方面，從勞動(dòng)力來看，勞動(dòng)力向城市集中為大勢所趨，應(yīng)按照常住人口來強(qiáng)化公共服務(wù)供給，避免農(nóng)民工因超出就業(yè)年齡或“返鄉(xiāng)養(yǎng)老”等因素，過早退出勞動(dòng)力市場。從土地來看，部分人口流入地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)不足，而另一部分人口流出地區(qū)則出現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)富余，一些人口大量減少地區(qū)的農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)宅基地大量閑置，亟須實(shí)現(xiàn)指標(biāo)跨地區(qū)流轉(zhuǎn)。自然規(guī)律方面，如生態(tài)功能區(qū)著重保護(hù)生態(tài)，糧食主產(chǎn)區(qū)以提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量為主，區(qū)域中心城市主要承擔(dān)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的任務(wù)，脫困地區(qū)首先應(yīng)提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。

(2)暢通城鄉(xiāng)區(qū)域要素流動(dòng)渠道。緊抓建設(shè)全國統(tǒng)一大市場契機(jī)，促進(jìn)要素在城鄉(xiāng)區(qū)域之間自由高效流動(dòng)。一是打通上游要素壁壘。當(dāng)前，我國石油、土地、金融、電信、電力等一部分上游要素市場仍存在較高進(jìn)入壁壘，建議加大上游要素市場改革，持續(xù)優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)，打破部分上游行業(yè)不合理壁壘，放寬準(zhǔn)入限制，促進(jìn)宏觀結(jié)構(gòu)均衡化。二是打通行政壁壘。各地在市場準(zhǔn)入負(fù)面清單、市場監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則等方面還未統(tǒng)一，提高了企業(yè)跨省、跨市生產(chǎn)經(jīng)營的制度性成本。建議加強(qiáng)地區(qū)間合作，爭取突破法規(guī)限制，深化一體化制度創(chuàng)新，打破行政壁壘，暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)。可通過強(qiáng)化數(shù)字化治理，讓數(shù)據(jù)“跑起來”，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)平臺，打破部門間、地區(qū)間的壁壘。三是打通城鄉(xiāng)壁壘。從勞動(dòng)力來看，進(jìn)一步深化戶籍制度改革，同步推進(jìn)公共服務(wù)均等化，推動(dòng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力要素雙向流動(dòng)；從資本來看，增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)的有效性和便利性，解決農(nóng)民融資難問題；從土地看，加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，加快建設(shè)全國統(tǒng)一的建設(shè)用地和補(bǔ)充耕地指標(biāo)的市場，同時(shí)，改革過程中注重保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，以免造成城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大；從技術(shù)、數(shù)字等要素市場建設(shè)來看，鼓勵(lì)有條件的地方先行先試。

2.中觀層面優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

(1)優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工和生產(chǎn)力布局。立足比較優(yōu)勢，通過區(qū)域內(nèi)部各省、市的戰(zhàn)略協(xié)同，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈上下游環(huán)節(jié)強(qiáng)化分工協(xié)作，進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)鏈接，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局。優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈梯度空間布局，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)區(qū)域合理分工、協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展，確保制造業(yè)占比基本穩(wěn)定，最大限度避免產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈外遷；堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)協(xié)同錯(cuò)位發(fā)展，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈協(xié)同配套，形成自主可控、安全高效的產(chǎn)業(yè)鏈閉環(huán)。鼓勵(lì)各地發(fā)揮比較優(yōu)勢，培育各有特色、獨(dú)具競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈條，加快延鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈工程，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)桨l(fā)展、形成集群效應(yīng)，不斷提升產(chǎn)業(yè)鏈競爭力。加快推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)同，瞄準(zhǔn)未來領(lǐng)域強(qiáng)化核心技術(shù)協(xié)同攻關(guān)，打造科技成果轉(zhuǎn)化和交易信息服務(wù)平臺，形成跨區(qū)域產(chǎn)學(xué)研用一體化的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系。協(xié)同布局新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)數(shù)字技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈融合創(chuàng)新，打造跨行政區(qū)域工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)一體化建設(shè)平臺。

(2)優(yōu)化區(qū)域發(fā)展空間。一方面，加快優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局。著重發(fā)揮中心城市輻射帶動(dòng)作用，中西部地區(qū)繼續(xù)實(shí)施“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略，擴(kuò)大省會(huì)等較發(fā)達(dá)城市的輻射效應(yīng)。城市群、都市圈應(yīng)加快健全協(xié)商合作、規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、社會(huì)參與等一體化發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)中心城市與周邊城市(鎮(zhèn))同城化發(fā)展。不同城市之間可按照產(chǎn)業(yè)鏈分工實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展，中心城市更多發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，大城市近郊中等城市更偏向制造業(yè)，并與中心城市服務(wù)業(yè)形成緊密聯(lián)系，城市群外圍較偏遠(yuǎn)地方偏重農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)等。另一方面，推進(jìn)縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。城市群、都市圈的郊區(qū)縣城，可積極承接大城市資源、功能輻射，發(fā)展都市圈經(jīng)濟(jì)，建設(shè)通勤便捷、功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。具有較好資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通條件的縣城，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，建設(shè)先進(jìn)制造、文化旅游等專業(yè)功能縣城。人口流出地區(qū)的縣城，建議制定約束型、精明型發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，重點(diǎn)盤活存量資源。特別是對已經(jīng)投資建設(shè)大量基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園的地區(qū)，需探索研究逐漸收縮式發(fā)展路徑，將閑置的建設(shè)用地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地，用活用好土地指標(biāo)。

3.微觀層面激發(fā)區(qū)域發(fā)展活力

(1)激發(fā)各類市場主體活力。加快提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)競爭力，支持龍頭企業(yè)探索多元化產(chǎn)業(yè)對接合作模式，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)立足資源稟賦，垂直整合區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈和價(jià)值鏈，在區(qū)域內(nèi)協(xié)同打造一批“專精特新”的“小巨人”企業(yè)、科技型中小企業(yè)，形成大、中、小企業(yè)集聚發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)集群。鼓勵(lì)龍頭企業(yè)圍繞產(chǎn)業(yè)鏈重要環(huán)節(jié)、關(guān)鍵堵點(diǎn)，為區(qū)域內(nèi)中小企業(yè)提供共性技術(shù)和行業(yè)解決方案，構(gòu)建集成創(chuàng)新、融通發(fā)展的區(qū)域企業(yè)生態(tài)體系。支持企業(yè)更好地融入全球分工體系，支持有條件的國有企業(yè)“走出去”，向產(chǎn)業(yè)鏈高附加值環(huán)節(jié)積極布局，培育具有國際影響力和競爭力的企業(yè)集團(tuán)；鼓勵(lì)引導(dǎo)民營企業(yè)深耕實(shí)體經(jīng)濟(jì)，在基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域有序放寬市場準(zhǔn)入，為培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)創(chuàng)造環(huán)境。

(2)落實(shí)地方政府主體責(zé)任。強(qiáng)化服務(wù)型政府思維，積極轉(zhuǎn)變政府職能，深入推進(jìn)落實(shí)要素市場化配置改革，主動(dòng)破解阻礙要素自然流動(dòng)的“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”問題，特別是加快破解地方保護(hù)主義的市場壁壘，推動(dòng)“有效市場”作用充分發(fā)揮。加快探索區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)同合作、共建共享等機(jī)制，建立完善區(qū)域一體化發(fā)展的跨地區(qū)常設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和跨區(qū)域工作協(xié)同平臺。堅(jiān)持底線思維，對生態(tài)功能區(qū)，統(tǒng)籌生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金用于生態(tài)保護(hù)、民生改善，同時(shí)依托生態(tài)資源稟賦，探索“兩山”轉(zhuǎn)化路徑機(jī)制；對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，加強(qiáng)耕地保護(hù)力度，多途徑拓寬農(nóng)民增收渠道，推進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕；對城市化地區(qū)，統(tǒng)籌生態(tài)和安全，進(jìn)一步優(yōu)化國土空間布局。健全完善共同富裕機(jī)制，城鄉(xiāng)之間，發(fā)達(dá)城市的政府充分發(fā)揮作為中心城市和都市圈、城市群龍頭的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，在更高層次上促進(jìn)共生共享，強(qiáng)化資本、技術(shù)、文化等向農(nóng)村地區(qū)輻射覆蓋；區(qū)域之間，特別是流域上下游、糧食主產(chǎn)區(qū)主銷區(qū)、資源輸出地輸入地之間，健全利益補(bǔ)償和利益共享機(jī)制，推動(dòng)各地區(qū)共享改革發(fā)展成果。