趙福昌

內(nèi)容提要：黨的十八屆三中全會以來，財稅改革圍繞預(yù)算、稅收和財政體制積極推進(jìn)。預(yù)算改革成效顯著，完善政府預(yù)算體系，改進(jìn)預(yù)算控制方式，提高預(yù)算法制化、透明化，深化預(yù)算全過程管理；稅收改革和立法積極推進(jìn)，稅制結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化；財政體制改革積極推進(jìn)，出臺改革指導(dǎo)意見、共同事權(quán)及分領(lǐng)域清單。但從國家治理現(xiàn)代化要求看，預(yù)算約束和治理能力仍待提升，中期規(guī)劃實施、績效管理仍待強(qiáng)化；稅種改革有待深化，稅制結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化；財政體制改革面臨復(fù)雜條件約束，形成激勵相容機(jī)制仍任重道遠(yuǎn)。就治理能力提升看，財政治理主體關(guān)系不斷完善、主體間權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)一步明確；政府與市場、政府與社會、政府間治理關(guān)系進(jìn)展明顯，但政府間治理理論仍待深化?；诜治?，本文進(jìn)一步提出下一步財稅改革的展望。

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財政體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的保障。黨的十八屆三中全會以來，根據(jù)相應(yīng)方案部署，財稅體制改革按照完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央、地方兩個積極性的要求，積極改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，制度體系日臻完善，機(jī)制不斷健全，治理效能初步發(fā)揮，財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱作用日益強(qiáng)化。但是與國家治理現(xiàn)代化的要求相比，局部領(lǐng)域改革仍待深化，財政治理效能有待進(jìn)一步發(fā)揮。

一、財稅體制改革總體效果顯著，局部領(lǐng)域仍有較大深化空間

（一）財稅改革進(jìn)展積極、成效顯著

1.預(yù)算管理改革積極有效，治理框架形塑日臻完善

預(yù)算制度改革是財稅體制改革的重頭戲。黨的十八屆三中全會以來，在建立現(xiàn)代預(yù)算制度方面取得較大進(jìn)展。預(yù)算治理主體更加明晰，權(quán)責(zé)邊界進(jìn)一步厘清，預(yù)算編制更加科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行更加注重依法、規(guī)范，預(yù)算監(jiān)督不斷健全，全面績效管理逐步實施，基本確立現(xiàn)代預(yù)算制度主體框架。

一是完善預(yù)算編制，決策管理更加科學(xué)化。2015 年新《預(yù)算法》實施，包括四本預(yù)算的政府預(yù)算體系得以確立，預(yù)算間銜接關(guān)系逐漸明確，預(yù)決算公開透明進(jìn)一步提升。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，實施中期財政規(guī)劃，預(yù)算控制方式改革取得重要進(jìn)展，有助于財政政策順周期調(diào)節(jié)問題的解決。

二是預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整程序化、法治化。結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理力度不斷加強(qiáng)，財政專戶管理進(jìn)一步規(guī)范，預(yù)算統(tǒng)籌能力進(jìn)一步提升。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控，預(yù)算執(zhí)行效率和科學(xué)化水平大幅提升?！盁o預(yù)算不支出”“不入項目庫不進(jìn)預(yù)算”的預(yù)算控制理念不斷強(qiáng)化。

三是預(yù)算審查、監(jiān)督機(jī)制和績效管理不斷健全，對預(yù)算執(zhí)行的約束力度不斷加大。人大審查、監(jiān)督效能不斷提升，監(jiān)督方式不斷創(chuàng)新。社會參與熱情不斷加強(qiáng)，第三方監(jiān)督力度不斷加大。全面預(yù)算績效管理積極推進(jìn)。

四是政府債務(wù)管理閉環(huán)機(jī)制不斷健全。國債管理不斷深化，國債收益率曲線不斷健全，國債利率的市場定價基準(zhǔn)作用進(jìn)一步發(fā)揮。地方政府債務(wù)閉環(huán)管理機(jī)制初步建立，舉債約束機(jī)制日益完善。積極編制政府綜合財務(wù)報告，突出“合并”的特征，結(jié)合預(yù)算報表，更加完整地反映政府資產(chǎn)負(fù)債情況。

通過改革，現(xiàn)代預(yù)算治理格局初步形成。一是預(yù)算治理主體得以形塑。新修訂的《預(yù)算法》突出預(yù)算的完整性和約束力，由“政府管理法”變?yōu)椤肮芾碚ā?，政府間以及政府內(nèi)部部門間治理主體權(quán)責(zé)日漸清晰，現(xiàn)代預(yù)算理念得以集中體現(xiàn)。二是權(quán)責(zé)匹配的激勵約束機(jī)制逐步健全。預(yù)算管理的全過程閉環(huán)機(jī)制、債務(wù)管理閉環(huán)機(jī)制逐步健全，以全面實施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點和突破口，推動財政資金聚力增效。三是落實預(yù)算法治，預(yù)算依法追責(zé)機(jī)制初步建立。新《預(yù)算法》對4 個方面、18 種情況負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員作出了法律規(guī)定，直接形成了預(yù)算依法追責(zé)的法律基礎(chǔ)。

2.稅收制度改革積極推進(jìn)，保障市場和社會公平環(huán)境

一是各稅種改進(jìn)積極推進(jìn)。“營改增”圓滿完成，稅收促進(jìn)形成公平市場環(huán)境的效果日趨明顯；環(huán)境稅立法完成，資源稅改革不斷擴(kuò)圍深化，稅收調(diào)節(jié)功能日益強(qiáng)化；個人所得稅改革取得實質(zhì)性進(jìn)展，提高起征點，增加專項扣除，對四項勞動性所得實行綜合計征，綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度不斷完善，稅收公平收入分配的功能不斷強(qiáng)化；個人財產(chǎn)信息系統(tǒng)不斷健全，房產(chǎn)稅立法有序推進(jìn)；消費(fèi)稅方向明確，逐步推進(jìn)。

二是稅制結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。以國內(nèi)增值稅與消費(fèi)稅（“營改增”前為國內(nèi)增值稅、營業(yè)稅與消費(fèi)稅）為主的流轉(zhuǎn)稅收入占稅收收入比重不斷下降；所得稅（企業(yè)所得稅和個人所得稅）收入比重日益提升，直接稅比重逐步提高。

3.財政體制改革工作積極推進(jìn)

在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，事權(quán)適度上移，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

一是財政體制適應(yīng)性改革積極推進(jìn)。先后出臺事權(quán)和支出責(zé)任劃分指導(dǎo)意見，完成共同事權(quán)權(quán)責(zé)劃分，出臺醫(yī)療、教育、科技、文化、交通等11 個分領(lǐng)域劃分清單，財政體制制度化、規(guī)范化大幅提升。

二是調(diào)整中央和地方收入劃分格局。在全面推開“營改增”后，稅收返還增量分配定額化，增值稅五五分成常態(tài)化，環(huán)保稅完成立法后收入歸屬地方，推進(jìn)消費(fèi)稅部分商品征收環(huán)節(jié)后移并將收入下放地方的改革。

三是轉(zhuǎn)移支付制度改革取得較大進(jìn)展。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增加，分配辦法更加完善，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，建立健全專項轉(zhuǎn)移支付制度的建立、定期評估和退出制度。

4.財政法制建設(shè)進(jìn)展積極

《預(yù)算法》及《預(yù)算法實施條例》完成修訂并實施，環(huán)保稅、煙葉稅、船舶噸稅等12 個稅種完成立法，修改稅收征管法，推進(jìn)個人收入和財產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)、完善稅收征管相關(guān)配套措施。

（二）部分領(lǐng)域財稅改革仍待深化，治理效能更待發(fā)揮

就財稅改革的總體效果看，財政改革工作積極推進(jìn)，現(xiàn)代財政制度框架基本建立，基本達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。但是相比國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，財政治理功能仍沒有發(fā)揮到位；基于權(quán)責(zé)匹配的治理機(jī)制建設(shè)不足，涉及利益調(diào)整、觸動治理關(guān)系的實質(zhì)性改革進(jìn)展緩慢。

1.預(yù)算管理改革部分領(lǐng)域待深化，閉環(huán)治理機(jī)制約束待強(qiáng)化

一是四本預(yù)算管理理念有待清晰和落實。四本預(yù)算管理完善程度不一，理念尚不盡清晰，政府性基金預(yù)算如何適時轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算以形成有機(jī)統(tǒng)籌，還只是基于問題或需求導(dǎo)向，沒有形成規(guī)范的機(jī)制；至于一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)列政府性基金預(yù)算，更待明確；國有資本經(jīng)營預(yù)算提高收益上交比例，支出與一般公共預(yù)算有效統(tǒng)籌，合理度仍待科學(xué)把握；社會保險基金預(yù)算精算平衡理念落實、財政兜底責(zé)任，都需要進(jìn)一步明晰。政府債務(wù)如何健全預(yù)算管理，是否應(yīng)該建立政府債務(wù)或投融資預(yù)算，也有待深化探討。

二是預(yù)算管理閉環(huán)的制衡機(jī)制尚待強(qiáng)化。預(yù)算閉環(huán)管理機(jī)制初步建立，財政統(tǒng)籌性有了較大提升。但是，預(yù)算權(quán)分割問題沒有解決，預(yù)算完整性有待提升。一般公共預(yù)算仍存在部門“二次分配”問題；取消財政支出增長“掛鉤”問題仍待在實踐中落實到位；預(yù)算公開透明的細(xì)化程度不夠，影響監(jiān)督效果。預(yù)算控制機(jī)制仍待完善，如結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模或績效結(jié)果如何與預(yù)算編制關(guān)聯(lián)，有待細(xì)化深化；“無預(yù)算不支出”預(yù)算約束機(jī)制、中期財政規(guī)劃落實有待強(qiáng)化，對決策約束仍相對軟化。部門和政府層面預(yù)算績效管理以及PPP、政府引導(dǎo)基金等支出的績效管理有待深化。

三是財政風(fēng)險管理相關(guān)問題仍待深化。債務(wù)風(fēng)險管理閉環(huán)機(jī)制初步確立，但是財政作為最終責(zé)任的承擔(dān)者負(fù)有兜底責(zé)任，防控環(huán)節(jié)前置決策參與不夠，存在權(quán)責(zé)不匹配的問題，易引發(fā)道德風(fēng)險。受老齡化及保險理念不夠清晰的影響，社會保障財務(wù)可持續(xù)壓力不減，確定待遇標(biāo)準(zhǔn)時精算平衡理念體現(xiàn)不充分，不利于財政風(fēng)險控制。

2.稅制及稅收法定改革待深化

一是各稅種改革有待深化。環(huán)保稅雖已完成立法，但是改革內(nèi)容大多只是原來排污費(fèi)的平移，稅收促進(jìn)環(huán)保功能發(fā)揮受限。個人所得稅邊際稅率偏高，影響高端人才引進(jìn)。房產(chǎn)稅立法引領(lǐng)改革積極推進(jìn)，但進(jìn)程慢于預(yù)期。資源稅改革從價計征全面推開，但范圍有待擴(kuò)大。

二是稅制結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。以財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅為主的對存量征稅的稅制改革受諸多因素制約，仍待推進(jìn)，目前依然是間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，收入調(diào)節(jié)功能發(fā)揮不充分。

3.基于治理效能的財政體制改革仍待深化

財政體制是最難改的一項，不僅涉及財政，還涉及其他部門；不僅涉及經(jīng)濟(jì)，還涉及政治。隨著經(jīng)濟(jì)和財政收入增速降檔，財政體制的激勵相容機(jī)制日益弱化，受諸多因素制約，還有大量工作需要推進(jìn)。

一是財政事權(quán)需要與其他事權(quán)相匹配。形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的整體，才好配置相應(yīng)的支出責(zé)任，其他如行政事權(quán)的劃分和組織又決定于部門的推進(jìn)，也將制約財政事權(quán)與支出責(zé)任的匹配改革。

二是財政事權(quán)與財權(quán)（力）匹配也將是改革的一項重要任務(wù)?！盃I改增”使得作為地方主體稅種的營業(yè)稅消失，而房產(chǎn)稅、消費(fèi)稅等配套的改革措施并未跟進(jìn)到位，地方財政收支更加捉襟見肘。

三是地方積極性調(diào)動的問題。經(jīng)濟(jì)、財政收入高速增長時，增量調(diào)整空間大，地方有動力。在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以后，財政體制的弊端日益顯現(xiàn)，動力在哪里？如何探索賦予地方政府一定的權(quán)限，機(jī)動、靈活的調(diào)整本地區(qū)的財政稅收政策，以充分發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢，科學(xué)安排政府的收入支出，推動本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，亟待探究。

4.財政法制建設(shè)距改革預(yù)期仍有距離

《預(yù)算法》和《預(yù)算法實施條例》修訂獲得通過，為推進(jìn)財政改革和財政治理奠定了堅實的基礎(chǔ)。但是，按照財政法定要求，稅收、政府間關(guān)系、政府債務(wù)等立法仍在路上。現(xiàn)有稅種由法規(guī)規(guī)范上升到立法規(guī)范的層面，任務(wù)僅完成一部分，后續(xù)任務(wù)仍然很重。

二、財政治理的框架逐步完善，效能發(fā)揮待強(qiáng)化

治理相較管理，呈現(xiàn)目標(biāo)人本化、主體多元化、規(guī)則法制化、權(quán)力運(yùn)行雙向化、事務(wù)公開透明化等特點。黨的十八屆三中全會以來，財政治理主體關(guān)系不斷完善，財政治理規(guī)則進(jìn)一步具體化，包括預(yù)算全過程管理的預(yù)算編制、執(zhí)行的程序，績效評價管理的要求，中期財政規(guī)劃的約束與指導(dǎo)作用，政府債務(wù)管理規(guī)范、應(yīng)急處置和追責(zé)規(guī)定，等等，都有了相應(yīng)的法律制度規(guī)定；財政治理主體法治化意識大幅提高。但相比理想的治理機(jī)制，仍有距離。

（一）財政治理主體多元化特征日趨明顯，奠定了治理的基礎(chǔ)

治理的重要特征是主體多元化。黨的十八屆三中全會以來的財稅改革，有效促進(jìn)了財政治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、主體責(zé)任進(jìn)一步清晰，政府部門內(nèi)部治理主體責(zé)任進(jìn)一步清晰，財政、其它政府部門的職能權(quán)限和主體責(zé)任相對明確，政府、市場、社會等多元主體框架不斷完善，奠定了財政治理的良好基礎(chǔ)。

（二）完善政府與市場治理關(guān)系，有利于資源配置和統(tǒng)一市場形成

政府與市場關(guān)系是治理的重要內(nèi)容。針對政府“越位”和“缺位”并存現(xiàn)象，按照黨的十八屆三中全會要求和新修訂的《預(yù)算法》規(guī)定，市場能夠調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，財政不再干預(yù)。財政在支出管理上進(jìn)行了一系列的改革，在做到相應(yīng)重點保障到位的基礎(chǔ)上，推廣應(yīng)用涉企資金基金化改革。

稅收在創(chuàng)造公平市場環(huán)境方面也發(fā)揮著日益重要的作用。“營改增”全面推開，消除了重復(fù)征稅的問題，強(qiáng)化了稅收的“中性”，推進(jìn)了產(chǎn)業(yè)分工和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有利于形成統(tǒng)一的市場體系。環(huán)保稅、消費(fèi)稅和資源稅改革注重社會公平和提升資源使用效率，改革后的消費(fèi)稅在引導(dǎo)人們消費(fèi)方式的轉(zhuǎn)變、加大對不可再生資源的保護(hù)方面傾向性更加明顯；資源稅從價計征的方式有利于構(gòu)建更加規(guī)范的政府和企業(yè)關(guān)系，提升資源利用效率。

在發(fā)揮市場機(jī)制配置資源基礎(chǔ)性作用方面，政府職能轉(zhuǎn)變有待推進(jìn)。稅收優(yōu)惠政策是我國地方招商引資的重要手段，對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但政府多通過稅收洼地、資源無償或優(yōu)惠使用等措施招商引資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，客觀導(dǎo)致了無序競爭或是惡性競爭，致使2014 年國務(wù)院出臺清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策文件后，又迫于各種現(xiàn)實的矛盾壓力而暫緩執(zhí)行，不利于公平競爭的環(huán)境和治理機(jī)制形成。

（三）完善政府與社會治理關(guān)系，進(jìn)一步促進(jìn)社會公平

政府與社會治理的關(guān)系表現(xiàn)在多個層次。首先是社會主體公民權(quán)利表達(dá)渠道的保障，其次是通過社會保障等制度安排保障居民公民的基本生存權(quán)利，通過稅收調(diào)高補(bǔ)低促進(jìn)社會公平。

1.政府與社會治理關(guān)系不斷完善

公民權(quán)利直接表達(dá)方式就是各地嘗試的參與式預(yù)算，形成政府決策、預(yù)算編制到民眾訴求反映的直接聯(lián)系渠道。另外，通過財政改革明晰財政或政府與人大的權(quán)責(zé)關(guān)系，提升治理效果。預(yù)算權(quán)的安排事關(guān)國家治理，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的大局，按照預(yù)算權(quán)劃分的原則，預(yù)算的編制、執(zhí)行應(yīng)當(dāng)在政府，審批、監(jiān)督在人大。目前人大的預(yù)算審查能力及在預(yù)算監(jiān)管方面尚有提升空間。

2.促進(jìn)社會公平方面作用不斷強(qiáng)化

一方面?zhèn)€人所得稅等改革通過累進(jìn)稅率對高收入者進(jìn)行調(diào)節(jié)，另一方面完善全覆蓋的社會保障體系，通過兩方面制度建立調(diào)高、補(bǔ)低的機(jī)制，促進(jìn)社會公平，形成良性的治理機(jī)制。但是，稅收促進(jìn)社會收入分配公平力度仍然有限。限于目前的稅制結(jié)構(gòu)，對稅收收入分配的調(diào)節(jié)仍未到位。目前的稅收主要對流量收入征稅，對存量財產(chǎn)征稅因各方阻力而停滯不前，包括房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅在內(nèi)的對存量財富調(diào)節(jié)的稅制仍未建立，治理的機(jī)制仍待進(jìn)一步完善，導(dǎo)致收入差距已經(jīng)固化為財產(chǎn)、資產(chǎn)的收益，稅收調(diào)節(jié)力度非常有限。隨著社會發(fā)展、收入差距擴(kuò)大和存量財富的增加，僅限于流量收入征稅的稅制，其稅收調(diào)節(jié)功能日益受到局限。

（四）政府間關(guān)系的治理不斷完善，但達(dá)到深化改革的要求任重道遠(yuǎn)

政府間關(guān)系的治理深化序幕已經(jīng)拉開。《預(yù)算法》修訂，對地方政府預(yù)算主體責(zé)任的規(guī)定，以及預(yù)算管理、地方政府債務(wù)管理等方面的改革，對于明確地方政府的權(quán)責(zé)、完善治理機(jī)制具有一定的促進(jìn)作用。但是，政府間關(guān)系治理改革仍待深化，治理效能尚待發(fā)揮。

1.財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分文件出臺，但有待落到實處

中央和地方之間的財政關(guān)系是國家治理體系的重要維度之一，合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，是建立現(xiàn)代財政制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?！秶鴦?wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》明確了改革的主要內(nèi)容、方向和相應(yīng)的責(zé)任主體及主體責(zé)任，為理順政府間財政關(guān)系奠定了良好基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)移支付管理的規(guī)范性、科學(xué)性、有效性和透明度明顯提高。轉(zhuǎn)移支付改革不斷推進(jìn)，地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化程度不斷提升，同時，結(jié)合清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付工作，對于提高資金統(tǒng)籌使用和績效提升、規(guī)范央地治理關(guān)系、提高兩個積極性具有重要意義。

但是，權(quán)責(zé)匹配的激勵相容機(jī)制待強(qiáng)化。黨的十八大以來突出了事權(quán)和支出責(zé)任劃分，在理念上有利于推進(jìn)政府間治理關(guān)系規(guī)范化。但事權(quán)劃分中的“權(quán)”到底是什么，中央決策，地方執(zhí)行，事權(quán)劃分含義是什么，以及與我國單一制的管理體制如何銜接，都需要明確。既然權(quán)力多體現(xiàn)在執(zhí)行層面，目前仍難以形成基層地方的主體稅種，地方稅體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)。同樣，在憲法及政府組織法中，明確規(guī)定地方要服從中央，那支出事權(quán)及責(zé)任劃分又是什么，具體怎么把握，也是需要進(jìn)一步明確的問題。

2.政府部門內(nèi)部治理關(guān)系不斷完善，但深化改革仍有很長的路要走

一是統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)。隨著綜合預(yù)算等改革的推進(jìn)，財政資金統(tǒng)籌程度有所提高。但仍存在部門二次分配權(quán)問題，明確了“取消掛鉤”卻落實不到位等問題。

二是提高預(yù)算遵從度，形成良性激勵約束機(jī)制。強(qiáng)化預(yù)算編制、執(zhí)行的程序要求，都在《預(yù)算法》和相關(guān)制度規(guī)定下的程序運(yùn)行，有效避免主觀拍腦袋決策和隨意調(diào)整預(yù)算的情況；強(qiáng)化中期財政規(guī)劃的約束和指導(dǎo)作用，第一年約束當(dāng)年預(yù)算，第二、第三年指引相應(yīng)年度的預(yù)算。切實強(qiáng)化中期規(guī)劃的約束、指導(dǎo)作用，要逐步強(qiáng)化沒有規(guī)劃不進(jìn)項目庫、沒有項目庫不進(jìn)預(yù)算、沒有預(yù)算不能支出的有效約束機(jī)制，不斷完善財政支出和相應(yīng)部門事務(wù)安排的科學(xué)性，以財政價值形態(tài)的“錢”，約束和指引部門推進(jìn)事業(yè)需要做的實物形態(tài)的各種“事”，形成有機(jī)的統(tǒng)一，要強(qiáng)化績效結(jié)果管理、賦予責(zé)任主體過程管理的權(quán)限，深入推進(jìn)治理改革。

三是強(qiáng)化治理機(jī)制。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，預(yù)算是國家治理的重要工具，我國的預(yù)算決策體系尚不健全，預(yù)算權(quán)不統(tǒng)一，人大對預(yù)算的審查不到位，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果如何與預(yù)算編制關(guān)聯(lián)尚待深化；中期財政規(guī)劃對部門決策科學(xué)化起到一定的促進(jìn)作用，但是對于促進(jìn)政府管理理念轉(zhuǎn)變，作用遠(yuǎn)沒有發(fā)揮到位。

四是加強(qiáng)預(yù)算績效管理工作。健全預(yù)算績效管理機(jī)制，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，設(shè)計科學(xué)合理的預(yù)算資金使用效果評價體系，強(qiáng)化政府支出責(zé)任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預(yù)算單位和所有財政資金；績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，在事前對財政資金的使用進(jìn)行成本效益分析，事后綜合評價財政資金使用的短期效果和長期效應(yīng)；加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用，將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)，以科學(xué)地調(diào)整下一階段各部分的財政資金分配情況。全面預(yù)算績效管理，項目層面有實踐參考，目標(biāo)相對明確，而部門和政府層面，目標(biāo)又是什么，恐怕得依賴于對國家治理的認(rèn)識深化，仍有很長的路要走。

目前預(yù)算改革措施如統(tǒng)籌使用財政資金，統(tǒng)籌四本預(yù)算，減少專項轉(zhuǎn)移支付，防止財政資金使用的碎片化，加強(qiáng)地方債務(wù)的管理，編制中期財政預(yù)算等都會觸動對各地方、各部門的權(quán)力和既得利益，在推進(jìn)過程中可能會受到既得利益者的阻礙，影響改革進(jìn)程和效果。這就需要政策制定者將部門間、各級政府間職責(zé)、權(quán)限劃分清楚，統(tǒng)籌兼顧、循序漸進(jìn)，合理地協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，在保障財政運(yùn)行穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上推動財稅領(lǐng)域內(nèi)的各項改革。

三、下一步財稅改革的展望

站在“十四五”的新起點上，深化財稅體制改革，提升財政能力，發(fā)揮治理效能，對于發(fā)揮好財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的作用，具有重要意義。

（一）全力推進(jìn)財政體制改革，提升政府間財政治理能力

把中央和地方財政關(guān)系放到首位，既表明央地財政關(guān)系在未來財政改革中的重要地位，也體現(xiàn)問題導(dǎo)向的改革新方略，加快推進(jìn)財政體制改革。

一是深化事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革。黨的十九大要求“權(quán)責(zé)清晰”。隨著財政事權(quán)概念的提出，我們需要深化認(rèn)識，事權(quán)可以理解為既有行政事權(quán)也有財政事權(quán)，要更好地與責(zé)任對應(yīng)。既要處理好政府與市場關(guān)系，也要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下處理好地方事權(quán)安排的問題，更為重要的是中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系的清晰劃分問題，我們需要在理論上進(jìn)一步明晰劃分方向，是按項目清晰劃分還是按要素劃分，在實踐中怎么落實，都需要我們進(jìn)一步明確。

二是兩個積極性問題。分稅制改革以來，得益于經(jīng)濟(jì)的快速增長，財政收入增量空間大，有一定的激勵效果。但是在經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)以后，增量的空間收窄了，體制的激勵如何落實，恐怕得依賴完善主體權(quán)責(zé)，形成權(quán)責(zé)內(nèi)洽的治理機(jī)制?；谥醒虢y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方授權(quán)執(zhí)行的模式，明確權(quán)責(zé)，賦予執(zhí)行主體更大自主權(quán)，并對結(jié)果負(fù)責(zé)，形成權(quán)責(zé)內(nèi)洽機(jī)制。

（二）完善全面規(guī)范、約束有力的預(yù)算制度，提升預(yù)算治理效能

黨的十八屆三中全會后財政改革領(lǐng)域修法、出臺文件制度最多的就是預(yù)算管理，規(guī)范管理和治理能力有了較大提升，但仍存在一些決策不規(guī)范、約束軟化等短板問題。

一是全面規(guī)范透明。進(jìn)一步完善預(yù)算改革的成果，在出臺系列法律、制度、文件完善管理的基礎(chǔ)上，從預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督及績效管理的全過程管理；并擴(kuò)展到四本預(yù)算組成的完整的政府預(yù)算體系，預(yù)算規(guī)范透明程度大大提高。同時，將預(yù)算管理的流程程序化、時間限定化、支出標(biāo)準(zhǔn)化、責(zé)任具體化，做到全面規(guī)范化，全面“透明”，強(qiáng)化社會監(jiān)督，促進(jìn)預(yù)算良性治理。

二是完善預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。過去我們預(yù)算管理方面逐步制定完善了人員標(biāo)準(zhǔn)、公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，項目支出標(biāo)準(zhǔn)也不斷完善，支出標(biāo)準(zhǔn)化管理不斷提升。但是，項目支出標(biāo)準(zhǔn)本身還有待完善，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，比如社保、教育等支出標(biāo)準(zhǔn)也有進(jìn)一步科學(xué)化、合理化的空間，再延伸一點說，標(biāo)準(zhǔn)前面的“事”和機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否合理、科學(xué)，有些項目中人員支出也占有很大比例，恐怕也是與支出標(biāo)準(zhǔn)密切關(guān)聯(lián)的，等等，這些都需要通過標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化來完善。

三是提升預(yù)算約束力。嚴(yán)格落實預(yù)算法，進(jìn)一步提升預(yù)算約束力，切實避免預(yù)算決策和調(diào)整隨意、部門“二次分配權(quán)”被肢解預(yù)算完整性、統(tǒng)一性問題。強(qiáng)化中期財政規(guī)劃約束力，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。強(qiáng)化績效管理，著力推進(jìn)績效目標(biāo)管理前置到預(yù)算績效的全過程管理，依托績效評價對項目的存續(xù)進(jìn)行評估、清理整合，使績效管理成為財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資金效益提升的重要手段，實現(xiàn)貫穿預(yù)算全過程的績效目標(biāo)前置、全過程跟蹤評價管理、績效結(jié)果與預(yù)算管理緊密掛鉤的良性機(jī)制，逐步建立的全覆蓋、全過程預(yù)算績效管理。深化全面預(yù)算績效管理，在做好項目績效管理的同時，積極做好部門層面和政府預(yù)算層面的績效管理深化研究，切實推進(jìn)全面預(yù)算績效管理的落實。

（三）推進(jìn)稅收改革，健全地方稅體系

稅制改革的推進(jìn)包括稅種、稅制等要求。一是完善相關(guān)稅種改革，完善“營改增”之后增值稅抵扣與稅率簡并問題；加快推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，推進(jìn)個人所得稅改革，其中個人所得稅改革可以在繼續(xù)推進(jìn)綜合所得稅改革的同時考慮邊際稅率比較高的不利影響，及時調(diào)整；全面推開資源稅改革；擴(kuò)大征收范圍，征收環(huán)節(jié)后移，加快完善消費(fèi)稅等相關(guān)稅種的改革。二是優(yōu)化稅制，統(tǒng)籌考慮結(jié)構(gòu)性減稅安排，擴(kuò)大直接稅比重，動態(tài)調(diào)整優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。三是健全地方稅體系，在營改增之后過渡性的體制調(diào)整基礎(chǔ)上，加快地方稅體系建設(shè)，增強(qiáng)地方財政能力。四是推進(jìn)稅收法制化。

（四）全面深化財政治理改革，提升國家治理能力

財政治理主要涉及政府與市場、政府與社會、中央和地方財政關(guān)系。隨著市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的明確，市場能夠有效調(diào)節(jié)的，財政不再直接干預(yù)，如何約束政府“管不住的手”的同時，需要有效發(fā)揮政府引導(dǎo)基金、政府購買服務(wù)等的作用；稅收政策如何保障公平統(tǒng)一的市場環(huán)境，轉(zhuǎn)變觀念，有效利用稅收優(yōu)惠政策，也是政府與市場關(guān)系處理的重要一面。政府與社會治理關(guān)系，既要保障民眾訴求反映到財政決策的有效渠道，也要防止民粹主義導(dǎo)致的社會福利超過經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，造成代際失衡的問題，同時要積極發(fā)揮社會組織和居民社區(qū)自治等的作用。中央與地方財政關(guān)系治理，需要明確中央和地方政府財政關(guān)系劃分的理論基礎(chǔ)，并進(jìn)一步出臺權(quán)責(zé)清單，建立激勵約束相容的機(jī)制；同時，進(jìn)一步完善政府治理，促進(jìn)財政部門與業(yè)務(wù)部門的治理關(guān)系，探索建立權(quán)責(zé)清晰內(nèi)洽的機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算約束，提升資金效益，有效防控財政風(fēng)險。從部門、政府、國家等多維度、多層次把握財政，深度理解“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，立足國家財政的高度，提升財政資源配置能力，強(qiáng)化財政在國家治理格局的形塑和治理效能發(fā)揮方面的重要作用。