黃先雄，高凱

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410083)

2021 年修訂的 《行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱新《行政處罰法》)第29 條在原《行政處罰法》第24 條“一事不再罰”規(guī)則的基礎(chǔ)上，增加了“擇一重罰”規(guī)則①，為實(shí)踐中想象競(jìng)合行為應(yīng)該如何處罰作出了明確規(guī)范指引。但是，該條文始終存在一個(gè)關(guān)鍵問題沒有解決，即如何認(rèn)定“同一違法行為”。在修法過(guò)程中，有人建議界定“同一違法行為”，但是考慮到同一違法行為的復(fù)雜性，“除了從行政處罰構(gòu)成要件的角度進(jìn)行規(guī)范外，難以在行政處罰法中作出統(tǒng)一規(guī)定”[1]，因此，立法者并未界定“同一違法行為”。

從學(xué)界研究來(lái)看，盡管存在諸多對(duì)“同一違法行為”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)②，但并沒有明確應(yīng)當(dāng)在何種情形下探討該問題，以致泛化了“同一違法行為”的范圍③?！耙皇虏辉倭P”本質(zhì)上是禁止對(duì)行為人的同一行為作重復(fù)否定評(píng)價(jià)。行為人一行為的違法性只有被多個(gè)法規(guī)范所涵蓋，多個(gè)法規(guī)范均可對(duì)其適用，才能產(chǎn)生雙重乃至多重否定評(píng)價(jià)的問題；如果僅有一個(gè)法規(guī)范可對(duì)其適用，則不產(chǎn)生重復(fù)否定評(píng)價(jià)的情形。有研究者認(rèn)為，《行政處罰法》第29 條中的“同一違法行為”可指向想象競(jìng)合行為、法條競(jìng)合行為、牽連行為等類型[1]。筆者則認(rèn)為，這“同一違法行為”的認(rèn)定只能在想象競(jìng)合情形下探討。因?yàn)?，“法條競(jìng)合”產(chǎn)生于行為發(fā)生之前，競(jìng)合的法條之間存在包含或交叉的關(guān)系，通常按特別法優(yōu)于一般法的規(guī)則，對(duì)在后發(fā)生的行為進(jìn)行法律適用，不存在多個(gè)法規(guī)范均可對(duì)一行為進(jìn)行適用的問題。換言之，法條競(jìng)合行為實(shí)質(zhì)是行為人的行為僅觸犯一個(gè)法規(guī)范④，它與《行政處罰法》第29 條的語(yǔ)義并不一致。而所謂的“牽連行為”，本質(zhì)上存在目的與手段兩個(gè)行為，這兩個(gè)行為違反兩個(gè)法規(guī)范，兩行為之間具有目的與手段的牽連關(guān)系，它與想象競(jìng)合的最大區(qū)別在于行為的數(shù)量。想象競(jìng)合僅有一個(gè)行為，只不過(guò)該行為同時(shí)觸犯多個(gè)法規(guī)范；而牽連行為事實(shí)上有兩個(gè)行為，也違反了多個(gè)法規(guī)范[2-4]，這顯然與《行政處罰法》第29條的內(nèi)涵不相符⑤。一般認(rèn)為，行為人的一行為同時(shí)觸犯數(shù)個(gè)法規(guī)范即成立想象競(jìng)合。想象競(jìng)合行為又可分為同種類想象競(jìng)合與異種類想象競(jìng)合。前者是指多個(gè)行為觸犯同一法律規(guī)范的情形，例如連續(xù)性行為；后者是指一個(gè)行為違反多個(gè)法規(guī)范。從新《行政處罰法》第29 條的內(nèi)涵來(lái)看，“同一違法行為”的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)置于異種想象競(jìng)合的情形下進(jìn)行。本文對(duì)“同一違法行為”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的討論，即基于這一原則展開。

一、“同一違法行為”認(rèn)定的兩種標(biāo)準(zhǔn)與主要分歧

我國(guó)立法者雖未明確“同一違法行為”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但曾通過(guò)釋義指明“對(duì)同一違法行為的判斷需從違法行為的構(gòu)成要件判斷，符合一個(gè)違法構(gòu)成要件，就是一個(gè)違法行為；符合數(shù)個(gè)違法構(gòu)成要件就是數(shù)個(gè)違法行為”[5](67)。該認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為行政審判實(shí)踐所接納而成為主流觀點(diǎn)。同時(shí)，在行政審判實(shí)踐中，尚存在一種以“自然行為”個(gè)數(shù)作為“同一違法行為”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的做法。

(一) 司法實(shí)踐中的“構(gòu)成要件”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)與“自然行為”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)

“違法行為的構(gòu)成要件”實(shí)質(zhì)就是應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件，即“應(yīng)當(dāng)受到行政處罰行為所必須具備的法定條件”[6-7]。對(duì)此，學(xué)界存在“四要件”[8-10]、“三要件”[11-12]、“二要件”[13-14]等說(shuō)法，通說(shuō)一般采取“四要件”標(biāo)準(zhǔn)。由于我國(guó)長(zhǎng)期采取客觀歸責(zé)主義，實(shí)踐中采取“二要件”說(shuō)，即有責(zé)任能力的行為人和有違反法律規(guī)定的行為，便須受到行政處罰。由于忽略行為人的主觀意圖，且行為人通常為同一個(gè)人，因此，二要件標(biāo)準(zhǔn)在判定行為個(gè)數(shù)時(shí)，往往表現(xiàn)為“違反法律要件事實(shí)的個(gè)數(shù)”，其強(qiáng)調(diào)以違反行政法義務(wù)的個(gè)數(shù)來(lái)判斷行為數(shù)。“自然行為”標(biāo)準(zhǔn)是指撇開法律性評(píng)價(jià)并舍棄構(gòu)成要件，在自然狀態(tài)下觀察，為社會(huì)觀念所認(rèn)同的一個(gè)行為[15-16]，其強(qiáng)調(diào)依據(jù)行為主客觀特征來(lái)判斷行為數(shù)。這兩種標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中均有適用，當(dāng)不同審級(jí)的法院采用不同的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，就可能形成不同的判決結(jié)果，引發(fā)當(dāng)事人的不滿。

例如，在“王某某訴光山縣環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政處罰行政糾紛案”中，被告光山縣環(huán)保局主張王某某對(duì)養(yǎng)殖生豬產(chǎn)生的糞便未采取污染防治措施，排放惡臭氣體與向養(yǎng)殖場(chǎng)門前水溝內(nèi)排放廢水，分別觸犯了《大氣污染防治法》與《水污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，是兩個(gè)各自獨(dú)立的違法行為。審理法院則認(rèn)為，畜禽養(yǎng)殖過(guò)程中排放畜禽糞便和沖洗廢水等污染物是客觀事實(shí)，但散發(fā)臭味更多是基于自然原因，在沒有相應(yīng)致污成分理化指標(biāo)數(shù)值支持的前提下，并不當(dāng)然構(gòu)成“排放惡臭氣體”的環(huán)境違法行為。此外，若究其根源，導(dǎo)致這些結(jié)果產(chǎn)生的，都是王某某在生豬養(yǎng)殖過(guò)程中未對(duì)污染物進(jìn)行處理即對(duì)外排放的行為。在此情形下，如果王某某在養(yǎng)殖生豬過(guò)程中未對(duì)污染物進(jìn)行處理即排放，達(dá)到污染大氣和水的程度，則應(yīng)視為一個(gè)違法事實(shí)即一個(gè)違法行為(養(yǎng)殖生豬過(guò)程中未對(duì)污染物進(jìn)行處理即進(jìn)行排放)，導(dǎo)致兩種法律責(zé)任的產(chǎn)生。對(duì)此，審理法院認(rèn)為被告可以按照競(jìng)合原理確定罰款數(shù)額⑥。該案中，從“自然行為”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，行為人客觀上僅有一個(gè)排放污染物行為，行為人的主觀上也僅有一個(gè)排放污染物的意思決意，因此僅有一個(gè)行為。從“構(gòu)成要件”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，行為人既觸犯了《大氣污染防治法》中的規(guī)定，也違反了《水污染防治法》的規(guī)定，因此行為人的行為數(shù)應(yīng)當(dāng)是兩個(gè)。

又如，在“謝某某訴翁源縣交通運(yùn)輸局道路交通管理行政處罰”一案中，針對(duì)原告同一日同一次運(yùn)輸液化石油氣的行為，翁源縣交警大隊(duì)以行為人實(shí)施運(yùn)載危險(xiǎn)物品未經(jīng)批準(zhǔn)為由，認(rèn)為原告該行為違反了《道路交通安全法》第48 條第3款之規(guī)定，罰款200 元。而后，被告翁源縣交通運(yùn)輸局發(fā)現(xiàn)原告該行為未取得道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸許可，屬于擅自從事道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸(經(jīng)營(yíng)性)行為，違反了《道路運(yùn)輸條例》第24 條和《道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》第10 條的規(guī)定，罰款30 000 元。原告認(rèn)為被告處罰違反了原《行政處罰法》第24 條之規(guī)定，要求撤銷該處罰行為。一審法院認(rèn)可了被告處罰行為的合法性，駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。但二審法院指出，對(duì)于謝某某同一日同一次運(yùn)輸液化石油氣的行為，交通運(yùn)輸局在交警大隊(duì)作出罰款的行政行為之后，又進(jìn)行罰款，不符合“一事不再罰”規(guī)則所指一次違法行為不得給予兩次罰款的規(guī)定⑦。該案中，客觀上，行為人僅有一個(gè)運(yùn)輸液化石油氣的行為，而且僅有一次；主觀上，行為人也僅有一個(gè)運(yùn)輸石油氣的意思決意。結(jié)合行為主客觀特征，從“自然行為”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，行為人僅有一個(gè)行為，但同時(shí)觸犯不同法律規(guī)定，依照想象競(jìng)合，于罰款層面，擇一重罰。而從“構(gòu)成要件”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，由于行為人的該行為同時(shí)觸犯了《道路交通安全法》第48 條第3 款和《道路運(yùn)輸條例》第24 條及《道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》第10條的規(guī)定，應(yīng)視為兩個(gè)違法行為，可以分別由不同管理部門進(jìn)行處罰。

上述案件的核心爭(zhēng)點(diǎn)均在于“行為人的行為違反多個(gè)法律規(guī)范的前提下，應(yīng)該如何認(rèn)定違法行為數(shù)量”。不同認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)所認(rèn)定的行為數(shù)量不同，會(huì)導(dǎo)致不同罰則的適用。

(二) “構(gòu)成要件”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)與“自然行為”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的視角與理念差異

我國(guó)行政執(zhí)法與行政審判實(shí)踐就“同一違法行為”的認(rèn)定呈現(xiàn)不同標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，可溯因至我國(guó)《行政處罰法》所借鑒對(duì)象的自身分歧。我國(guó)《行政處罰法》在制定與修訂的過(guò)程中，借鑒了德國(guó)違反秩序法等域外的相關(guān)規(guī)定。而作為借鑒對(duì)象本身，又借鑒于德國(guó)刑法相關(guān)規(guī)定及理論。德國(guó)刑法學(xué)界認(rèn)為，違反數(shù)個(gè)法規(guī)范的情形，既有可能是因?yàn)橐恍袨?，也可能是因?yàn)閿?shù)行為，因此，通過(guò)區(qū)分行為單數(shù)(一行為)或復(fù)數(shù)(數(shù)行為)來(lái)解決這個(gè)問題。但在行為單數(shù)的認(rèn)定上存在分歧，“德國(guó)的實(shí)務(wù)及一般學(xué)理的見解，認(rèn)為判斷行為單數(shù)應(yīng)從‘自然的考量’的方式來(lái)認(rèn)定，而在學(xué)說(shuō)上，則有愈來(lái)愈多的見解認(rèn)為，應(yīng)從規(guī)范的觀點(diǎn)來(lái)加以認(rèn)定，迄今此種分歧仍舊存在”[17](67)。這種分歧在借鑒的過(guò)程中被保留下來(lái)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政罰法”第24 條中的“一行為”涵括了“自然一行為”與“法定一行為”兩種類型，但這種分類并非并列互補(bǔ)的關(guān)系，而是擇一選定的關(guān)系。因此，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政罰法”適用過(guò)程中亦存在此類分歧。例如，一般認(rèn)為，基于行政罰的特性，應(yīng)當(dāng)從法規(guī)范的角度來(lái)觀察行政法一行為，但也有學(xué)者認(rèn)為判斷一行為不能脫離社會(huì)生活經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)知，即自然的理解，除法律另有規(guī)定外，應(yīng)從自然觀點(diǎn)判斷一段生活過(guò)程[18](211-212)。需要說(shuō)明的是，這兩類標(biāo)準(zhǔn)并不屬于同一層面。前者屬于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，后者是行為單數(shù)理論下的子類型。由于觀察視角及秉持理念的差異，使得兩者在認(rèn)定“同一違法行為”時(shí)會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)議。

1.觀察視角：“規(guī)范”與“事實(shí)”的差異

“構(gòu)成要件”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基本含義是行為符合法定要素，因此該標(biāo)準(zhǔn)本身具有“法規(guī)范”烙印，而法規(guī)范本身內(nèi)含著立法者的價(jià)值判斷。它所追問的是規(guī)范對(duì)該行為如何評(píng)價(jià)，有多少規(guī)范對(duì)該行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，而對(duì)人類自然行為的個(gè)數(shù)不大關(guān)心。在此，行為屬于規(guī)范評(píng)價(jià)后的結(jié)果，它所追問的是此行為違反規(guī)范背后的何種價(jià)值。法規(guī)范是人為建構(gòu)的產(chǎn)物，每一條規(guī)則的內(nèi)容都是以權(quán)利義務(wù)的形式表現(xiàn)的。在行政處罰法中，規(guī)范主要體現(xiàn)為義務(wù)性規(guī)定，每一條義務(wù)性規(guī)定的背后都體現(xiàn)某種目的與價(jià)值。行政處罰被視為一種秩序罰，它的主要目的與價(jià)值在于維護(hù)行政管理秩序，行為人的行為如若違反某種秩序，則會(huì)受到制裁。因此，行為數(shù)的認(rèn)定取決于法規(guī)范評(píng)價(jià)的次數(shù)?！白匀恍袨椤眰€(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)以“事實(shí)”為切入點(diǎn)，它不關(guān)照價(jià)值層面，而注重存在面的觀察。一個(gè)自然行為主要由一個(gè)主觀意思表示與外在行為組成。其中，外在行為可以表現(xiàn)為一個(gè)動(dòng)作，例如丟石頭砸傷他人的動(dòng)作；也可以表現(xiàn)為數(shù)個(gè)動(dòng)作，但此時(shí)數(shù)個(gè)動(dòng)作需要具有緊密的時(shí)空關(guān)聯(lián)性，例如反復(fù)捶打他人，整體上可視為一個(gè)傷害行為。此時(shí)，行為數(shù)的認(rèn)定不取決于法律評(píng)價(jià)的次數(shù)，而取決于行為的主客觀特征及本身是否可分、是否具有時(shí)空緊密關(guān)聯(lián)性。

2.秉持理念：“秩序維護(hù)”與“權(quán)益保護(hù)”的側(cè)重

行政法上以義務(wù)性規(guī)定為主，強(qiáng)調(diào)秩序價(jià)值，以維護(hù)公共利益與社會(huì)穩(wěn)定，這也是行政罰被稱為秩序罰的原因。由于行政管理領(lǐng)域的廣泛與復(fù)雜，不同行政法規(guī)范為行為人規(guī)定了不同的義務(wù)，以保證行政管理秩序的穩(wěn)定與管理目的的實(shí)現(xiàn)。違反不同的行政法律規(guī)范，即違反了不同的行政法義務(wù)與行政法秩序，此時(shí)，不同的行政法規(guī)范均需對(duì)行為人的行為進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此，按照“構(gòu)成要件”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，行為人違反多個(gè)法規(guī)范的行為，應(yīng)當(dāng)由多個(gè)法規(guī)范分別評(píng)價(jià)，從而得出行為人的行為數(shù)為多個(gè)而非一個(gè)的結(jié)論。但此標(biāo)準(zhǔn)與一般人生活經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知的行為個(gè)數(shù)存在偏差，容易引起不滿。反觀“自然行為”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，則強(qiáng)調(diào)從一般人的正常生活經(jīng)驗(yàn)來(lái)認(rèn)知行為的個(gè)數(shù)，“容易與普通人的感覺建立聯(lián)系，較為直觀，具有形式上的明確性”[19]。如此，當(dāng)行為人的一個(gè)自然行為違反多個(gè)行政法律規(guī)范時(shí)，在同種類行政處罰中，僅需擇一重罰，而無(wú)須擔(dān)心出現(xiàn)重復(fù)處罰的情形。從這個(gè)角度來(lái)看，它是對(duì)規(guī)范構(gòu)成要件所涵蓋一行為范圍的檢討，更重要的是它契合一事不再罰原則中防止國(guó)家權(quán)力濫用進(jìn)而侵害公民權(quán)益的內(nèi)涵。

二、“同一違法行為”兩種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不同弊端

如前所述，兩類標(biāo)準(zhǔn)有各自的理論基礎(chǔ)與價(jià)值立場(chǎng)，但從新《行政處罰法》第29 條來(lái)看，這兩類標(biāo)準(zhǔn)均存在可檢討之處。簡(jiǎn)言之，“自然行為”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)與“同一違法行為”語(yǔ)義相沖突，“自然行為”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有一定的恣意性；“構(gòu)成要件”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上混淆了“評(píng)價(jià)對(duì)象行為數(shù)”與“評(píng)價(jià)結(jié)果違法行為數(shù)”，且與新《行政處罰法》第29 條的立法目的相背離。

(一) “自然行為”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不足

1.“自然行為”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)與“同一違法行為”存在語(yǔ)義沖突

有學(xué)者認(rèn)為，“一個(gè)違法行為可界定為同一行為主體在緊密連接的同一時(shí)空，基于同一意思而實(shí)施的一次行為”[20-21]。該觀點(diǎn)無(wú)疑是從“自然行為”角度來(lái)界定同一違法行為的。這一角度是將行為數(shù)的認(rèn)定置于事實(shí)層面，即從行為主觀意思決定與客觀行為中尋找。但將“同一違法行為”置于行政處罰法中進(jìn)行體系性觀察則可以發(fā)現(xiàn)，首先，從行政處罰的對(duì)象來(lái)看，主要是指違反行政管理秩序的行為⑨。行政管理秩序是指“法律以及在法定權(quán)限內(nèi)制定的、內(nèi)容不與憲法法律相抵觸的法規(guī)和規(guī)章，所規(guī)范的行為規(guī)則及社會(huì)秩序”[5](16)。由此推知，行政處罰法中的“違反行政管理秩序即是違反行政法律規(guī)范”[20]，進(jìn)而，行政處罰法中的“同一違法行為”就是一種經(jīng)過(guò)法律否定評(píng)價(jià)的行為，它是法律評(píng)價(jià)的結(jié)果，是一種規(guī)范意義上的行為。其次，在規(guī)范意義上，有必要區(qū)分“同一違法行為”與“行政違法行為”及“應(yīng)受行政處罰行為”。學(xué)界通常并不區(qū)分“行政違法行為”與“應(yīng)受行政處罰行為”，而將兩者等同使用，其基本邏輯是：“同一違法行為”=“一個(gè)行政違法行為”=“一個(gè)應(yīng)受行政處罰行為”。但是，從新《行政處罰法》的規(guī)定來(lái)看，兩者是存在區(qū)別的，行政違法行為包括應(yīng)受行政處罰行為、應(yīng)不受行政處罰行為、可不受行政處罰行為三類[22]。《行政處罰法》第29 條是“一事不再罰”或“一行為不二罰”原則的具體運(yùn)用，它對(duì)應(yīng)的是，一個(gè)違法行為禁止受到兩次同種類的行政處罰。也就是說(shuō)，它的適用空間必須客觀存在一個(gè)違法行為，而且這個(gè)違法行為必須受到一次罰款的處罰。一般來(lái)說(shuō)，行政處罰是以行政違法行為的存在為邏輯前提的，一個(gè)違法行為對(duì)應(yīng)一個(gè)行政處罰，兩者是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系[23]。在不區(qū)分應(yīng)受行政處罰行為與行政違法行為的前提下，這一邏輯是合理的。但如果區(qū)分來(lái)看，該邏輯應(yīng)當(dāng)是一個(gè)應(yīng)受行政處罰行為與一個(gè)行政處罰相對(duì)應(yīng)。也就是說(shuō)，如果不存在“罰款”后果，則該行為可能是行政違法行為，但一定不適用《行政處罰法》第29 條。簡(jiǎn)言之，《行政處罰法》第29 條的“同一違法行為”必須有一個(gè)對(duì)應(yīng)的“罰款”后果，“同一違法行為”等同于“一個(gè)應(yīng)受行政處罰行為”。所謂“應(yīng)受行政處罰行為”是指“行政管理相對(duì)人實(shí)施的違反行政法上的義務(wù)，依法應(yīng)當(dāng)受到處罰的作為或者不作為”[7]。如此來(lái)看，“同一違法行為”僅是行政處罰中違法行為的下位概念?；凇笆聦?shí)”與“規(guī)范”兩分的視角，“自然行為”與“同一違法行為”是不相合的，兩者之間并非種屬關(guān)系，不存在前者范圍大于后者范圍或者后者包括前者的關(guān)系，兩者本質(zhì)上是不同維度的行為，并不存在交叉與重合之處。因此，如果以事實(shí)維度的“自然行為”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定“同一違法行為”，是無(wú)法得出規(guī)范意義上“同一違法行為”的，而僅能得出事實(shí)層面的行為⑩。故而，“自然行為”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)與“同一違法行為”存在語(yǔ)義沖突。

2.“自然行為”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)有一定的恣意性

從歷史沿革來(lái)看，一行為違反多個(gè)法規(guī)范時(shí)，從自然角度認(rèn)定一行為曾占據(jù)相當(dāng)重要的地位。正如有論者曾言：“在德國(guó)的實(shí)務(wù)上從帝國(guó)法院時(shí)代，一直沿用至今，且受早期學(xué)說(shuō)的青睞，迄今仍具有相當(dāng)重要之影響地位。唯此一行為單數(shù)概念的判斷內(nèi)容隨著時(shí)代的演變，而有所更易?！盵17](70)德國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在區(qū)分行政法一行為時(shí)也接受了這一標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而分化出自然一行為的概念。我國(guó)行政實(shí)踐受其影響的體現(xiàn)就是“自然行為”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的存在。這種將行為數(shù)的判斷置于事實(shí)層面的認(rèn)定模式符合人們通常的生活經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知，“它依賴的是人對(duì)自然事物的樸素直觀”[24]。可該模式也容易招致非議，最大的問題就是，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)依托個(gè)人經(jīng)驗(yàn)容易陷入恣意境地。一個(gè)自然行為通常是由多個(gè)動(dòng)作前后相繼而完成的，如公民甲毆打公民乙，其毆打的動(dòng)作可能包括針對(duì)公民乙身體的不同部位，進(jìn)行多次拳打腳踢，或連續(xù)或間隔一定時(shí)間后繼續(xù)實(shí)施，毆打的同時(shí)可能還伴隨著辱罵。這里的行為數(shù)如何認(rèn)定？在自然狀態(tài)下觀察，基于不同的社會(huì)觀念，可能會(huì)有不同的結(jié)論。同時(shí)，從自然意義的角度來(lái)看，人的行為主要是主觀意志的體現(xiàn)，似乎可從人的主觀意志與外在行為一致性來(lái)認(rèn)定行為，但這種強(qiáng)調(diào)行為人意志的考量模式，缺乏可操作性。因此，就行為數(shù)認(rèn)定時(shí)，主要依賴行政執(zhí)法者或者司法裁判者的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)。例如，就行為人超速并闖紅燈的情形，很難得知行為人究竟僅有一個(gè)超速的意思決定，還是超速的意思決定和闖紅燈的意思決定兼而有之。此時(shí)，從行為外觀來(lái)看，當(dāng)事人僅有一個(gè)駕駛行為。如此，從自然角度考量，當(dāng)事人的行為數(shù)究竟應(yīng)該如何認(rèn)定，不無(wú)疑問。

(二) “構(gòu)成要件”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不足

1.“構(gòu)成要件”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)混淆“評(píng)價(jià)對(duì)象的行為數(shù)”與“評(píng)價(jià)結(jié)果的違法行為數(shù)”

在刑法上，“行為作為法規(guī)范的評(píng)價(jià)對(duì)象，系屬于一個(gè)相對(duì)性的概念，也就是相對(duì)于行為侵犯對(duì)象的危害程度而言，單純的行為本身并不包含任何‘自身評(píng)價(jià)’的色彩，行為本身并不能自認(rèn)為是合法或是違法行為。行為的合法或違法系法規(guī)范的評(píng)價(jià)結(jié)果，為規(guī)范的價(jià)值判斷問題”[17](81)。因此，刑法上的評(píng)價(jià)對(duì)象—— 行為—— 是作為犯罪概念基底的角色而存在的，是一個(gè)“裸”概念，并不具有規(guī)范意義，屬于刑法的評(píng)價(jià)對(duì)象而非評(píng)價(jià)結(jié)果。在這個(gè)意義上，它實(shí)際就是指行為人的身體舉止這一客觀形式[25]，其評(píng)價(jià)結(jié)果為“犯罪”。而行政法上的評(píng)價(jià)對(duì)象也是人的行為，其評(píng)價(jià)結(jié)果為“行政違法行為”。在評(píng)價(jià)結(jié)果層面，行政違法行為與刑事犯罪行為并無(wú)質(zhì)的差別，僅在行為危害性的大小上有量的區(qū)分，因此在認(rèn)定評(píng)價(jià)對(duì)象時(shí)，行政法也應(yīng)從事實(shí)層面來(lái)考量。但目前行政法上的行為，特別是行政處罰法中的“同一違法行為”，實(shí)質(zhì)上經(jīng)過(guò)了行政法律規(guī)范的否定評(píng)價(jià)，是從規(guī)范意義層面來(lái)認(rèn)定的。因此，行政法上的評(píng)價(jià)對(duì)象與評(píng)價(jià)結(jié)果處于混同的狀態(tài)。這恰如刑法上以犯罪構(gòu)成要件區(qū)分行為數(shù)，其存在一個(gè)邏輯錯(cuò)誤，即行為數(shù)的認(rèn)定本身處于事實(shí)范疇，屬于評(píng)價(jià)對(duì)象，對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的確認(rèn)應(yīng)僅能從事實(shí)情狀中判斷，如從規(guī)范中認(rèn)定，將造成本末倒置的后果[17](178)。包含這一邏輯錯(cuò)誤的相關(guān)刑法規(guī)則在被借鑒至行政處罰法的過(guò)程中未被去除，甚至因?yàn)樾姓ㄒ?guī)范的多元與復(fù)雜，該邏輯錯(cuò)誤更為明顯。例如，行為人超速闖紅燈的情形，既有超速的行為，又有闖紅燈的表現(xiàn)，同時(shí)違反了《道路交通安全法》第42、44條的規(guī)定。如果從“評(píng)價(jià)對(duì)象”來(lái)看，它應(yīng)當(dāng)是駕駛行為，或者說(shuō)是踩油門的一個(gè)動(dòng)作；而從“評(píng)價(jià)結(jié)果”來(lái)看，由于行為人的行為同時(shí)違反兩個(gè)法規(guī)范，屬于兩個(gè)違法行為，此時(shí)的行為數(shù)與違法數(shù)是等同的。事實(shí)上，行為數(shù)作為評(píng)價(jià)對(duì)象，屬于前法律的事實(shí)概念，其邏輯位階處于構(gòu)成要件涵攝之前的行為論中[26]。因此，無(wú)論是行政法還是刑法，行為數(shù)的認(rèn)定均應(yīng)在事實(shí)層面考察。這樣不僅有助于解決該邏輯錯(cuò)誤，也有助于在行政處罰對(duì)象論中區(qū)分“事實(shí)”與“規(guī)范”，從而使得“事實(shí)歸事實(shí)、規(guī)范歸規(guī)范”。

2.“構(gòu)成要件”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)與《行政處罰法》第29 條的立法目的相背離

《行政處罰法》第29 條的立法目的在于“防止重復(fù)處罰，體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)?shù)姆稍瓌t，以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益”[5](67)。從立法目的來(lái)看，該條款更注重對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)。該條款又可細(xì)分為“一事不再罰款”規(guī)則與“擇一重罰”規(guī)則，兩條規(guī)則在不同方面體現(xiàn)該立法目的?！耙皇虏辉倭P款”規(guī)則被視為是“一事不再罰”原則在“罰款”層面的運(yùn)用，主要側(cè)重法律評(píng)價(jià)，其本意在于禁止國(guó)家對(duì)行為人的同一行為進(jìn)行兩次以上罰款。但如前文所述，“構(gòu)成要件”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要從維護(hù)秩序的目的出發(fā)，違反一個(gè)行政法律規(guī)范，即視為一個(gè)違法行為；違反多個(gè)行政法律規(guī)范，就視為多個(gè)違法行為。若如此，則不存在“一事不再罰款”規(guī)則的適用空間。正如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)大法官羅昌發(fā)所言：“如以法規(guī)范構(gòu)成要件、保護(hù)法益及處罰目的作為數(shù)行為之標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)椴煌奶幜P規(guī)定，不會(huì)有完全相同的要件、保護(hù)法益及處罰目的，于此一行為不二罰將幾無(wú)適用機(jī)會(huì)?！盵27]如果說(shuō)，一事不再罰款規(guī)則是在法律評(píng)價(jià)層面體現(xiàn)該條立法目的，那么，“擇一重罰”規(guī)則重點(diǎn)在“處罰”的層面體現(xiàn)該立法目的。行為人的一行為違反多個(gè)法律規(guī)范，按照“罰款數(shù)額最高”處罰，且并未禁止不同種類處罰的實(shí)施，既維護(hù)了行政法秩序，又體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)。但理論上認(rèn)為，行政罰是秩序罰，即“為了行政管理秩序的需要對(duì)相對(duì)人的行為進(jìn)行處罰，不一定是行為人的行為造成某種利益的損害，更可能是不利于管理”[12]，且由于行政法上行政管理秩序各異、立法主體多元及立法職權(quán)重疊，實(shí)踐中，行為人的一行為容易違反數(shù)個(gè)行政法律規(guī)范，這本屬于想象競(jìng)合的情形，于此，應(yīng)當(dāng)擇一重罰。但按照“構(gòu)成要件”標(biāo)準(zhǔn)，行為人的行為屬于數(shù)個(gè)違法行為，應(yīng)當(dāng)分別處罰，即，亦不存在“擇一重罰”規(guī)則的適用空間。可見，“構(gòu)成要件”標(biāo)準(zhǔn)與《行政處罰法》第29 條的立法目的相背離。

三、“同一違法行為”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的完善途徑

如何認(rèn)定違法行為的“行為數(shù)”，一直是學(xué)界與實(shí)務(wù)界關(guān)注的重點(diǎn)。德國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法上試圖借鑒刑法上的行為單數(shù)理論解決這一問題。按照行為單數(shù)理論，刑法上將行為單數(shù)分為自然意義一行為、自然行為單數(shù)、構(gòu)成要件的行為單數(shù)、法的單數(shù)等類型。德國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政罰借鑒這一做法，將行政罰上的“一行為”區(qū)分為自然一行為與法定一行為。這種立足于“規(guī)范”與“事實(shí)”之間的做法彌補(bǔ)了單一視角的缺陷，無(wú)疑更契合現(xiàn)實(shí)需求。我們能否借鑒這一理論來(lái)解決行政處罰中“同一違法行為”的認(rèn)定問題呢？從制度源流來(lái)看，無(wú)疑具有這種可能性。20 世紀(jì)八九十年代以來(lái)，我國(guó)法學(xué)體系深受大陸法系尤其是德國(guó)法律的影響，在構(gòu)建相關(guān)制度時(shí)，也借鑒了德國(guó)行政法上的某些制度。例如，在本次修法過(guò)程中，《行政處罰法》第29 條明顯借鑒了德國(guó)《違反秩序法》第19 條。既然如此，引入背后的理論來(lái)解釋本土問題亦具有可行性，只不過(guò)需要注意行為單數(shù)理論的本土化。

在借鑒行為單數(shù)理論識(shí)別違法行為的行為數(shù)之前，需要解決事實(shí)維度的“自然行為”與規(guī)范維度的“同一違法行為”不相融洽的問題?！白匀恍袨椤迸c“同一違法行為”乃不同維度的界定，兩者之間存在沖突，符合現(xiàn)實(shí)且折中的處理方式是通過(guò)法律解釋擴(kuò)展現(xiàn)行“同一違法行為”概念的內(nèi)涵，使其與“一行為”內(nèi)涵等同，以統(tǒng)攝不同維度的行為。如此，方能以行為單數(shù)理論對(duì)“一行為”進(jìn)行闡述。當(dāng)下，根據(jù)我國(guó)行政法規(guī)范現(xiàn)狀及行為單數(shù)理論，大致可從兩方面來(lái)認(rèn)定“同一違法行為”。第一，法律有明確規(guī)定的情形，依照法律明確規(guī)定；第二，沒有法律明確規(guī)定的，按照“自然行為”個(gè)數(shù)來(lái)認(rèn)定[28]。

(一) 法律有明確規(guī)定情形下的“同一違法行為”認(rèn)定

首先需要明確的是，這里的“法律有明確規(guī)定的情形”不會(huì)落入“構(gòu)成要件”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的范疇。其一，“構(gòu)成要件”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)是以規(guī)范評(píng)價(jià)結(jié)果作為行為數(shù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的，無(wú)論何種行為均從“構(gòu)成要件”標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，在此，該標(biāo)準(zhǔn)是主要認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或唯一標(biāo)準(zhǔn)。而“法律明確規(guī)定情形”則是例外的情形。綜觀我國(guó)相關(guān)行政法規(guī)范，法律明確規(guī)定的情形可分為“法定標(biāo)準(zhǔn)”及“法定一行為”。無(wú)論是“法定標(biāo)準(zhǔn)”抑或是“法定一行為”，均是法律擬制的體現(xiàn)，表現(xiàn)為一種例外，其實(shí)質(zhì)是立法者基于立法政策考量而采取的擬制標(biāo)準(zhǔn)。其二，“構(gòu)成要件”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要以違反行政法義務(wù)數(shù)量為準(zhǔn)，而“法定標(biāo)準(zhǔn)”則是在構(gòu)成要件中，明確以何種事物為標(biāo)準(zhǔn)，而非以規(guī)范義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，這兩者均處于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的層面?！胺ǘㄒ恍袨椤辈皇侵苯幼鳛檎J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判定“同一違法行為”的，而是將“同一違法行為”的認(rèn)定轉(zhuǎn)換成“行為單數(shù)”的劃分，“法定一行為”屬于行為單數(shù)的子類型，它與“構(gòu)成要件”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)處于不同層面。

1.法定標(biāo)準(zhǔn)下的“同一違法行為”

所謂“法定標(biāo)準(zhǔn)”，是指法律明確規(guī)定根據(jù)某種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定同一違法行為，主要表現(xiàn)為將自然一行為法定處斷為多個(gè)行為，是作為一種例外而存在的。行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政違法形態(tài)的多樣化與復(fù)雜化遠(yuǎn)超理論涵蓋范圍，此時(shí)，如果按照理論預(yù)設(shè)對(duì)其進(jìn)行定性，可能會(huì)導(dǎo)致過(guò)罰失當(dāng)?shù)暮蠊?。以持續(xù)性違法行為為例，一般認(rèn)為違法行為的持續(xù)并不增加違法行為的個(gè)數(shù)。但隨著時(shí)間的推移，持續(xù)性違法行為的違法程度逐漸增加，此時(shí)，如果僅按照一個(gè)行為進(jìn)行處罰，顯然是放縱行為人的違法行為，進(jìn)而造成違法行為越持久收益越大的結(jié)果。因此，針對(duì)一些特殊領(lǐng)域，需要法律擬制一些具體標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)分違法行為的個(gè)數(shù)，以符合過(guò)罰相當(dāng)原則。如環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域采取的“按日處罰”標(biāo)準(zhǔn)?。又如，道路交通領(lǐng)域以“時(shí)間”“空間”“區(qū)域”等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“道路交通管理處罰條例”第85 條之1 第2 項(xiàng)便是以時(shí)間、空間、距離作為認(rèn)定違法行為次數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)?。在法定標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，如果違反了數(shù)個(gè)法律規(guī)范，則應(yīng)當(dāng)視為想象競(jìng)合，擇一重罰。例如，汽車超速的同時(shí)還闖紅燈。在該情形下，法律規(guī)定以2 小時(shí)為限，那么超速行為作為一種繼續(xù)性行為被切割為數(shù)行為，如果是在2小時(shí)之內(nèi)闖的紅燈，仍應(yīng)視為超速與闖紅燈的想象競(jìng)合，擇一重罰。如果超過(guò)2 小時(shí)，則認(rèn)定為兩個(gè)違法行為分別處罰。

2.“法定一行為”規(guī)則下的“同一違法行為”

“法定一行為”屬于行為單數(shù)的一種特殊情況，是法律擬制的一種表現(xiàn)，“其結(jié)構(gòu)不但在行為外觀上系屬?gòu)?fù)數(shù)，且在規(guī)范的侵害上，亦是復(fù)數(shù)，然在行為結(jié)構(gòu)整體上，法律將其評(píng)價(jià)為單一，它著重于法律意義，而不關(guān)照自然意義是否單一”[29]。學(xué)理上，“法定一行為”又可分為“構(gòu)成要件一行為”“繼續(xù)性一行為”“連續(xù)性一行為”。所謂“構(gòu)成要件一行為”，是指法律構(gòu)成要件將多數(shù)自然一行為結(jié)合為一行為。例如，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第39 條規(guī)定：“銷售者銷售產(chǎn)品，不得摻雜、摻假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品。”假如行為人的行為同時(shí)具備上述情形，應(yīng)該如何認(rèn)定行為人的行為數(shù)？刑法上，對(duì)此類選擇性罪名無(wú)論是觸犯一種情形還是觸犯多種情形，均只定一罪。但是行政法上并非如此，在此類選擇性構(gòu)成要件中，需要將行為的同質(zhì)性及構(gòu)成要件中各行為所保護(hù)權(quán)益是否相同作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)滿足行為同質(zhì)性與保護(hù)權(quán)益相同，則視為行為單數(shù)[30]。如此，從《產(chǎn)品質(zhì)量法》第39 條規(guī)定來(lái)看，該條的諸多情形所涉行為是同質(zhì)的，即以有瑕疵產(chǎn)品冒充無(wú)瑕疵產(chǎn)品，而本條目的在于保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。因此，違反上述情形，無(wú)論是出現(xiàn)一種還是多種行為，都可視為行為單數(shù)，在此認(rèn)定上，如果還觸犯其他法律規(guī)范，則屬想象競(jìng)合，擇一重罰。而如果出現(xiàn)《治安管理處罰法》第49 條規(guī)定的情形?，由于該條規(guī)定中不同行為的異質(zhì)性，且保護(hù)的權(quán)益也各有側(cè)重，故應(yīng)當(dāng)視為行為復(fù)數(shù)，分別處罰。

繼續(xù)性一行為是指行為因故意或過(guò)失，持續(xù)地維持實(shí)現(xiàn)單一構(gòu)成要件的違法狀態(tài)。該行為“要求導(dǎo)致違法狀態(tài)發(fā)生的行為與維持違法狀態(tài)的行為，在法律評(píng)價(jià)上不能同時(shí)分割，視為一完整行為”[26]，即強(qiáng)調(diào)“違法行為與違法狀態(tài)的同時(shí)性、同一性及持續(xù)性”。就“同時(shí)性”而言，強(qiáng)調(diào)違法行為與違法狀態(tài)的時(shí)間同步。例如違法排放污水的行為，在違法排放行為開始時(shí)，就處于違法狀態(tài)之中。就“同一性”而言，強(qiáng)調(diào)違法行為與違法狀態(tài)的同一，即違法行為與違法狀態(tài)是重合的。例如違法停車行為，其違法行為與違法狀態(tài)在此過(guò)程中是重合的，均指向“違?！北旧?。就“持續(xù)性”而言，強(qiáng)調(diào)的是違法行為與違法狀態(tài)在時(shí)間上的持續(xù)。持續(xù)性可謂是繼續(xù)性一行為的根本特質(zhì)，無(wú)論是“排放行為”還是“違停”行為，本身就內(nèi)含著時(shí)間持續(xù)的特點(diǎn)，其行為與狀態(tài)均不屬于一次性可結(jié)束的，往往在時(shí)間維度上呈現(xiàn)一種線性狀態(tài)，這種狀態(tài)需要其他因素介入方能中止或終結(jié)。倘若導(dǎo)致違法狀態(tài)的行為或維持違法狀態(tài)的行為又觸犯其他行政法律規(guī)范，則應(yīng)當(dāng)擇一重罰。例如，行為人在高速應(yīng)急車道超速行駛，行為人的超速行為屬于繼續(xù)性違法，同時(shí)行為人行駛在應(yīng)急車道之中，既觸犯《道路交通安全法》第42 條規(guī)定，也違反了《道路交通安全實(shí)施條例》第82 條規(guī)定，于罰款層面，應(yīng)屬想象競(jìng)合，擇一重罰?。

連續(xù)性一行為是指行為人基于概括的犯意，連續(xù)數(shù)行為實(shí)現(xiàn)同一規(guī)定之構(gòu)成要件。連續(xù)性行為是否屬于單一行為，學(xué)理上向來(lái)存在爭(zhēng)議。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在規(guī)范層面廢除了原來(lái)將連續(xù)性違法行為視為“法定一行為”的規(guī)定，司法實(shí)務(wù)主流觀點(diǎn)對(duì)此也持否定態(tài)度[31]。連續(xù)性一行為是否屬于一行為，主要基于各國(guó)立法政策之考量。具體到我國(guó)立法層面，無(wú)法從《行政處罰法》第29 條推導(dǎo)出連續(xù)性違法行為屬于“法定一行為”。其原因在于，一方面無(wú)法從現(xiàn)有立法文獻(xiàn)中看出立法者有此意圖；另一方面，作為“法定一行為”，必須是法律明確規(guī)定的，而且該行為屬于典型的同種類想象競(jìng)合行為[30,32]。因此，《行政處罰法》第29 條的“同一違法行為”并不涵蓋該行為，故不在本文探討之中。值得一提的是，與連續(xù)性行為極為相似的接續(xù)性行為，屬于自然行為單數(shù)的范疇。它與連續(xù)性行為的區(qū)別在于，前者的各個(gè)舉動(dòng)在時(shí)空上具有密切關(guān)聯(lián)性，且侵害同一法益，依社會(huì)通念舉動(dòng)之間難以強(qiáng)制分割；后者不具有時(shí)空的密切關(guān)聯(lián)性，而且是侵犯數(shù)個(gè)同性質(zhì)法益[33]。例如《廣告法》中的“廣告”一詞，屬于集合性概念，一次或多次利用傳播方法為宣傳，以到達(dá)招徠顧客目的的行為均屬?gòu)V告行為?。如若行為人在一定時(shí)空范圍內(nèi)，反復(fù)宣傳某一違法廣告，這屬于接續(xù)性行為，應(yīng)當(dāng)定性為一行為。

除此之外，由于從自然行為的角度來(lái)看，行為僅有動(dòng)靜之分，而無(wú)作為與不作為之形態(tài)，因此，在一行為違反多個(gè)行政法律規(guī)范的前提下，判斷不作為的行為單數(shù)需從規(guī)范的角度來(lái)判定。首先是數(shù)個(gè)不作為之間，例如，一般情形下當(dāng)事人既未攜帶駕駛證也未攜帶行車證而開車，法律分別作了評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)視為兩個(gè)行為。其次是不作為與作為之間，法律一般分別作了評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)視為行為復(fù)數(shù)。在特殊情況下，兩個(gè)實(shí)施行為重疊，可視為同一行為[34]，例如未經(jīng)規(guī)劃許可擅自占地建房的行為。

(二) 法律有明確規(guī)定情形之外的“同一違法行為”認(rèn)定

除上述法律有明確規(guī)定情形下的“同一違法行為”認(rèn)定規(guī)則之外，其他情形下“同一違法行為”的認(rèn)定應(yīng)以“自然行為”個(gè)數(shù)為主要認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。自然行為又可細(xì)分為自然意義一行為與自然行為單數(shù)。

1.自然意義一行為認(rèn)定規(guī)則

自然意義一行為是指行為人基于單一意思決意，引致一個(gè)意思活動(dòng)，在法律認(rèn)定上，始終為單一者[17](70)。即無(wú)論是從行為數(shù)上，還是評(píng)價(jià)結(jié)果上，均為一個(gè)行為。該行為是行為單數(shù)概念中最基本的形態(tài)，其認(rèn)定以“行為的同一”及“意思決意的單一”為標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，由于行為是意志的反映，并且自然意義一行為實(shí)際是行為人的行為可以進(jìn)入法律視野的最小且不可再分的動(dòng)作，只要具有一個(gè)動(dòng)作即可。故而，可采“行為的同一性”作為主要認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，“意思決意單一”作為輔助標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)避免主觀意志的不可知性。例如踩油門的行為，僅是行為人的一個(gè)動(dòng)作，而且無(wú)法再分。此時(shí)，無(wú)論其觸犯多少法規(guī)范，主觀上有多少意思決意，均恒定為一個(gè)行為，于罰款層面，擇一重罰。

2.自然行為單數(shù)認(rèn)定規(guī)則

自然行為單數(shù)是指行為人基于單一的同種意思決意，多數(shù)動(dòng)作具有時(shí)空緊密關(guān)聯(lián)性，并從第三人視角觀之，可整體評(píng)價(jià)為一個(gè)行為。自然行為單數(shù)的認(rèn)定主要從行為人是否具有單一的同種意思決意、多數(shù)動(dòng)作是否具有時(shí)空緊密關(guān)聯(lián)性、以第三人視角觀察為準(zhǔn)等三方面進(jìn)行。第一，行為人的多數(shù)動(dòng)作是否具有單一的同種意思決意。有研究者認(rèn)為，在認(rèn)定自然行為單數(shù)時(shí)，是否具有單一或同種類意思決意不屬于決定性因素[18](195)。但行為畢竟是個(gè)人主觀意志的體現(xiàn)，個(gè)人意志是人作為主體的表現(xiàn)，因此，具有單一的同種意思決意是必須且必要的，而且必須體現(xiàn)在多數(shù)動(dòng)作上。例如行為人反復(fù)毆打他人的行為，于此，行為人存在多數(shù)動(dòng)作，但多數(shù)動(dòng)作均指向一個(gè)“傷害”的意思決意。當(dāng)然，囿于意思決意的不可知性，還需要結(jié)合第二個(gè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即“多數(shù)動(dòng)作具有時(shí)空緊密關(guān)聯(lián)性”。時(shí)空是否具有緊密關(guān)聯(lián)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合“影響公共利益與管理秩序危害性大小”來(lái)認(rèn)定。具體而言，可從兩方面切入：第一，依照行政管理領(lǐng)域涉及公共利益及管理秩序的危害性大小來(lái)認(rèn)定，例如在環(huán)境、金融、食品安全、公共衛(wèi)生等行政領(lǐng)域，一旦出現(xiàn)違法行為，持續(xù)的時(shí)間越長(zhǎng)，對(duì)公共利益的損害就越大。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)控時(shí)空緊密關(guān)聯(lián)性的間隔，環(huán)境領(lǐng)域的“按日標(biāo)準(zhǔn)”便是如此。第二，同一行政管理領(lǐng)域之內(nèi)，依照危害公共利益及管理秩序危害性大小來(lái)認(rèn)定。例如在交通領(lǐng)域，繁華路段與非繁華路段的時(shí)空緊密關(guān)聯(lián)性就應(yīng)當(dāng)不一樣。在城市繁華路段違法，由于短時(shí)間內(nèi)便會(huì)嚴(yán)重影響到城市交通管理秩序，此時(shí)，時(shí)間緊密關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)限縮在較短的時(shí)間內(nèi)。而在非繁華路段，時(shí)間緊密關(guān)聯(lián)性可適度寬松。接前文例子，反復(fù)毆打他人的行為主要侵害的是個(gè)人法益及治安管理秩序，而且對(duì)治安管理秩序的危害并不強(qiáng)，此時(shí)，時(shí)空緊密關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)可適度寬松。但數(shù)個(gè)傷害動(dòng)作之間也不能有太長(zhǎng)久的時(shí)空隔斷。如果行為人今天打一拳，明天踢一腳，很明顯不具有時(shí)間上的緊密性。同時(shí)，如果被害者在毆打的過(guò)程中逃跑，行為人從A 地追到B 地，同樣因?yàn)榭臻g緊密性不夠而不能認(rèn)定為同一行為。第三，以第三人視角觀察為準(zhǔn)。由于自然行為單數(shù)存在數(shù)個(gè)動(dòng)作或舉動(dòng)，為避免當(dāng)事人之間針對(duì)自然行為單數(shù)的認(rèn)定存在爭(zhēng)議，需要從客觀、中立的第三人視角(非當(dāng)事人)觀察。第三人觀察時(shí)，必須結(jié)合“行為語(yǔ)義及性質(zhì)”來(lái)認(rèn)定。須知，每一行為都有固定的語(yǔ)義涵攝范圍及性質(zhì)表征，由此人們才能形成共識(shí)。例如貼廣告的行為，“貼”為動(dòng)詞，而廣告是一種宣傳行為，這注定貼廣告的行為不可能是一次，而會(huì)是多次，同時(shí)結(jié)合前面兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，則容易得出這種多次行為是緊密聯(lián)系在一起的，依社會(huì)通念不會(huì)被強(qiáng)制分割。故而，從第三人的視角觀察，貼廣告的行為總體會(huì)被評(píng)價(jià)為一個(gè)行為。

四、結(jié)語(yǔ)

《行政處罰法》第29 條關(guān)于“同一違法行為”的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)置于異種想象競(jìng)合情形下討論。目前，“同一違法行為”并未有共識(shí)性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中存在“構(gòu)成要件”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)與“自然行為”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的分歧。從《行政處罰法》第29條來(lái)看，無(wú)論是“構(gòu)成要件”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)還是“自然行為”個(gè)數(shù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，均存在可檢討的地方。因此，有必要引入行為單數(shù)理論，將“同一違法行為”的認(rèn)定轉(zhuǎn)換為行為單數(shù)的區(qū)分，并明確除法律有明確規(guī)定的以外，采“自然行為”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定“同一違法行為”。當(dāng)然，行為單數(shù)理論的引入，為行政處罰對(duì)象論提供了理論分析工具，同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到行為單數(shù)理論的不足。未來(lái)，針對(duì)行為單數(shù)的不同子類型，應(yīng)當(dāng)結(jié)合規(guī)范與實(shí)踐，對(duì)子類型的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其處斷規(guī)則作進(jìn)一步研究。

注釋：

① 《行政處罰法》第29 條規(guī)定：對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。

② 理論上存在“行為說(shuō)”“法益說(shuō)”“違反法律規(guī)范說(shuō)”“構(gòu)成要件說(shuō)”等觀點(diǎn)。

③ 例如，有研究者將法條競(jìng)合行為、牽連行為、連續(xù)行為皆納入其中探討，便屬于泛化“同一違法行為”范圍的情形。

④ 由此，法條競(jìng)合又被稱為“假性競(jìng)合”。

⑤ 刑法學(xué)界在探討行為數(shù)的判定時(shí)，也是將其置于“同一行為違反多個(gè)法律規(guī)定”前提下進(jìn)行探討的。而且，德國(guó)違反秩序法第19 條與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政罰法”第24 條的表述均為“同一行為違反數(shù)個(gè)行政法義務(wù)規(guī)定……”，亦可作為佐證。按照我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政罰法”最原始參考草案，廖義男教授主持的“行政秩序罰法草案”研究報(bào)告233 以下所擬條文說(shuō)明指出，該條文屬于單一行為的想象競(jìng)合，而不涉及法條競(jìng)合的問題。參見蔡志方：《行政罰法釋義與運(yùn)用解說(shuō)》，三民書局股份有限公司2006 年版，第98 頁(yè)。

⑥ 河南省潢川縣人民法院[2015]潢行初字第1 號(hào)行政判決書。

⑦ 廣東省韶關(guān)市中級(jí)人民法院[2020]粵02 行終63 號(hào)行政判決書。

⑧ 參見浙江省溫州市中級(jí)人民法院[2017]浙03 行終147 號(hào)行政判決書。

⑨ 《行政處罰法》第2 條：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。”

⑩ 需要說(shuō)明的是，這里并不是否認(rèn)自然行為通過(guò)法律調(diào)整上升為法律行為，而是旨在說(shuō)明自然行為個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)是從事實(shí)層面來(lái)認(rèn)定行為數(shù)的。而“同一違法行為”這一概念在用于認(rèn)定行為數(shù)時(shí)，是從規(guī)范層面來(lái)認(rèn)定的。誠(chéng)然，自然行為通過(guò)法律規(guī)范的調(diào)整得以成為法律行為，但是，并不意味著行為數(shù)的認(rèn)定也需要通過(guò)規(guī)范調(diào)整后，方能認(rèn)定。從認(rèn)定邏輯角度看，“自然行為”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定行為數(shù)的邏輯是，自然行為是幾個(gè)，行為數(shù)就是幾個(gè)。其中，自然行為數(shù)的認(rèn)定主要從行為主客觀兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行。此后，方由法規(guī)范調(diào)整上升到法律行為。此時(shí)，自然行為數(shù)有幾個(gè)，法律也就調(diào)整幾個(gè)，法律行為也就是幾個(gè)。而“同一違法行為”概念在區(qū)分行為數(shù)時(shí)，則是有多少法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整，則有多少違法行為。此時(shí)，是把行為數(shù)的認(rèn)定置于法律調(diào)整自然行為之后，以違反行政法義務(wù)的個(gè)數(shù)為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。正是從這個(gè)角度來(lái)看，事實(shí)維度的“自然行為”個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范維度的“同一違法行為”存在語(yǔ)義邏輯沖突。

?《環(huán)境保護(hù)法》第59 條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰……按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。《水污染防治法》第95 條：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放水污染物……依照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定按日連續(xù)處罰?！薄洞髿馕廴痉乐畏ā返?23 條：“違法本法規(guī)定、企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有下列行為之一……按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”

?我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“道路交通管理處罰條例”第85-1 之第2 項(xiàng)規(guī)定……有下列情形之一者，得連續(xù)舉發(fā)：一、徑行舉發(fā)汽車行車速度超過(guò)規(guī)定之最高速限或低于規(guī)定之最低速度或有第三十三條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)之情形，其違規(guī)地點(diǎn)相距六公里以上、違規(guī)時(shí)間相隔六分鐘以上或行駛經(jīng)過(guò)一個(gè)路口以上者。但其違規(guī)地點(diǎn)在隧道內(nèi)者，不在此限。二、徑行舉發(fā)汽車有第五十六條第一項(xiàng)或第五十七條規(guī)定之情形，而駕駛?cè)?、汽車所有人、汽車買賣業(yè)、汽車修理業(yè)不在場(chǎng)或未能將車輛移置每逾二小時(shí)者。

?《治安管理處罰法》第49 條：“盜竊、詐騙、哄搶、搶奪、敲詐勒索或者故意毀損公私財(cái)物的……”。

?實(shí)踐中存在混淆“繼續(xù)性一行為”與“違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)”的情形，對(duì)兩者的區(qū)分不僅涉及對(duì)“同一違法行為”的認(rèn)定，還涉及行政處罰追溯時(shí)效的認(rèn)定。因此，筆者在此對(duì)兩者進(jìn)行區(qū)分。就前者而言，繼續(xù)性違法行為強(qiáng)調(diào)導(dǎo)致違法狀態(tài)的行為及維持違法狀態(tài)行為的持續(xù)性，即違法行為與違法狀態(tài)均未中斷；而后者，則處于導(dǎo)致違法狀態(tài)的行為已經(jīng)結(jié)束，而違法狀態(tài)仍然處于持續(xù)，屬于狀態(tài)犯。例如，以違法建設(shè)的行為為例，應(yīng)當(dāng)屬于違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)，而非屬于繼續(xù)性一行為。

?參見我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“最高行政法院”2016 年10 月份第1 次庭長(zhǎng)法官聯(lián)席會(huì)議決議。轉(zhuǎn)載自陳敏：《行政法總論》(第十版)，新學(xué)林出版有限公司2019 年版，第739 頁(yè)。